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Projet de loi de finances pour 2015 : Recherche et enseignement supérieur

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La poursuite de la réforme des aides directes accordées aux étudiants
a) La mise en oeuvre de la seconde étape de la réforme des bourses à la rentrée de septembre 2014

Depuis la rentrée universitaire de l'année 2013-2014, deux nouveaux échelons ont été créés dans le système des bourses sur critères sociaux.

L'échelon « 0 bis » permet à des étudiants de percevoir une aide de 1 007 euros à la rentrée 2014, alors qu'ils ne disposaient jusqu'à présent, avec l'échelon « 0 », que de l'exonération des frais de scolarité et des cotisations au régime de sécurité sociale.

Un échelon supplémentaire, l'échelon « 7 », a également été institué pour une aide financière de 5 539 euros à la rentrée 2014, alors que les bourses s'arrêtaient jusqu'à présent à l'échelon « 6 », pour un montant de 4 768 euros à la même date.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette réforme a permis d'attribuer environ 55 000 bourses à l'échelon « 0 bis » et 37 400 bourses à l'échelon « 7 ».

Par ailleurs, 1 000 allocations nouvelles ont également été créées dans le cadre du dispositif d'aide d'urgence constitué par le fonds national d'aide d'urgence (FNAU). Destinées aux « jeunes en situation d'autonomie avérée », ces allocations atteignent un montant entre 4 000 et 5 000 euros.

Une seconde phase de la réforme des aides directes accordées aux étudiants a été mise en oeuvre dès la rentrée universitaire de septembre 2014, avec l'extension de l'échelon « 0 bis » à 77 500 boursiers supplémentaires.

Montants annuels des bourses sur critères sociaux* et nombre prévisionnel de boursiers par échelons pour le premier semestre 2015

 

Taux 2014-2015

(en euros)

Nombre prévisionnel d'étudiants boursiers à la rentrée 2014

En % du nombre total d'étudiants boursiers

Échelon 0

0**

21 045

3,2 %

Échelon 0 bis

1 007

132 698

20,3 %

Échelon 1

1 665

107 142

16,4 %

Échelon 2

2 507

56 973

8,7 %

Échelon 3

3 212

56 650

8,7 %

Échelon 4

3 916

54 974

8,4 %

Échelon 5

4 496

101 662

15,5 %

Échelon 6

4 768

85 511

13 %

Échelon 7

5 539

37 915

5,8 %

* Y compris la revalorisation des bourses intervenue à la rentrée 2014 (+ 0,7 %).

** Exonération des droits d'inscription et de cotisations de sécurité sociale.

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances

En outre, un contingent de 1 000 allocations nouvelles a été créé dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence, s'ajoutant aux 1 000 allocations instaurées en 2014.

En contrepartie du renforcement des aides sociales des étudiants, votre rapporteur spécial considère qu'il est indispensable de s'assurer que ces derniers respectent les conditions de maintien de leurs droits, à savoir l'assiduité aux cours et la présence aux examens. Pour l'année universitaire 2013-2014, 2 088 étudiants boursiers ont été déclarés non assidus, 14 954 bourses ont été suspendues et 2 958 ordres de reversement de bourses ont été émis.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ces contrôles devraient effectivement être renforcés au cours de cette année.

Votre rapporteur spécial conduit actuellement un contrôle budgétaire sur le contrôle du maintien des droits des étudiants boursiers. Il ne manquera pas de s'intéresser aux modalités et à l'effectivité concrètes de ce contrôle des étudiants, au suivi des suspensions et des reversements de bourses ainsi qu'à leurs conséquences sur les autres aspects de la vie étudiante (accès au logement, sécurité sociale et autres droits attachés à la qualité d'étudiant).

S'il est indispensable que des dispositifs soient mis en place afin de permettre aux jeunes issus de milieux modestes d'étudier dans les meilleurs conditions possibles, un contrôle efficace doit également être assuré afin qu'ils profitent effectivement à des étudiants et non à des personnes en quête d'un « statut social » en s'inscrivant dans un établissement d'enseignement supérieur.

b) La suspension de la suppression de l'aide au mérite par le Conseil d'État

Afin de « compenser » pour partie l'élargissement du champ des bénéficiaires des bourses sur critères sociaux et d'augmenter certains droits, le Gouvernement a décidé de mettre fin au dispositif d'aide au mérite à la rentrée 2014.

L'aide au mérite constitue un complément aux bourses sur critères sociaux. Visant à promouvoir l'excellence tout au long des études, cette aide était octroyée aux étudiants ayant obtenu une mention très bien au baccalauréat ou inscrit en master et figurant sur la liste des meilleurs diplômés de licence de l'année précédente. Elle s'élève à 1 800 euros par an et ne peut être attribuée qu'à des étudiants entrant dans le champ des bénéficiaires des bourses sur critères sociaux.

Une circulaire du 2 juillet 201428(*) a prévu que l'aide au mérite ne puisse plus bénéficier qu'à ceux qui, en licence ou en master, la percevaient déjà. Elle n'était plus, en revanche, attribuée à de nouveaux entrants.

Le Gouvernement a justifié cette décision par le nombre beaucoup plus important qu'auparavant d'étudiants ayant obtenu une mention très bien au baccalauréat et par son choix d'octroyer davantage de bourses à des étudiants n'en bénéficiant pas actuellement, en considérant que l'impact de cette bourse sur des étudiants aux parcours déjà excellents était moindre. En outre, le Gouvernement a avancé l'argument que les causes de l'échec scolaire se jouent bien plus tôt, dès l'école primaire et pas une fois obtenue la mention très bien au baccalauréat.

Toutefois, le Conseil d'État a décidé le 17 octobre 2014, de suspendre l'exécution de la partie de la circulaire du 2 juillet 2014 qui supprimait l'aide au mérite, considérant que « le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 1er du décret n° 2008-974 du 18 septembre 2008 qui créent les aides au mérite et habilitent le ministre chargé de l'enseignement supérieur à en fixer les conditions d'attribution, ne lui permettent pas d'en décider la suppression, est de nature, en l'état de l'instruction, à susciter un doute sérieux sur la légalité de la circulaire contestée ; qu'il n'en est pas de même des moyens selon lesquels la circulaire a été prise par une autorité incompétente, au terme d'une procédure irrégulière faute de consultation du Conseil supérieur de l'éducation et du Conseil national de l'enseignement supérieur et qu'elle est rétroactive et méconnaît le principe de sécurité juridique ».

Dans l'attente de la décision du Conseil d'État sur le fond de cette affaire, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué que le dispositif d'aide au mérite était rétabli pour l'année universitaire 2014-2015 mais qu'il serait de nouveau supprimé pour septembre 2015.

Votre rapporteur spécial regrette la suppression de l'aide au mérite. Elle constitue, en effet, une aide qui peut s'avérer bienvenue pour les étudiants les plus méritants et votre rapporteur spécial considère que l'excellence doit être valorisée. D'ailleurs, certaines collectivités territoriales avaient décidé, jusqu'à la décision du Conseil d'État, de se substituer à l'État en délivrant l'équivalent de cette aide aux étudiants susceptibles d'en bénéficier. Enfin, il relève qu'en tout état de cause, l'aide au mérite repose également sur des critères sociaux puisqu'elle ne constitue qu'un complément pour des étudiants déjà boursiers.

2. Un nouveau risque de sous-budgétisation ?

Comme votre rapporteur spécial l'a mis en évidence dans ses précédents rapports, lors de l'examen des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », tant dans le cadre des projets de loi de finances initiale que des projets de loi de règlement, les crédits dédiés aux aides sociales directes des étudiants ont fait l'objet d'une sous-budgétisation constante depuis plusieurs années, conduisant à une impasse budgétaire structurelle29(*).

Certes, en 2013, votre rapporteur spécial avait constaté une meilleure budgétisation des aides sociales directes et, plus largement, du programme 231 bien que l'exécution reste supérieure à la prévision initiale (+ 22 millions d'euros pour les seules aides directes, + 4 millions d'euros sur l'intégralité du programme 231). Il avait également relevé que l'intégralité de la réserve de précaution avait dû être levée et le principe de l'auto-assurance avait permis de couvrir les besoins supplémentaires en cours d'année.

Comparaison entre le montant budgété et le montant exécuté
au titre des aides sociales directes

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des PAP et RAP de 2007 à 2013

En réponse au questionnaire budgétaire, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué qu'en 2014, la prévision d'exécution faisait déjà apparaître un risque de déficit de l'ordre de 12 millions d'euros, une fois dégelée la réserve de précaution, qui s'élève à 141,59 millions d'euros. La Cour des comptes avait, pour sa part, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2013, indiqué que le « risque de dérapage [restait] présent pour 2014 », relevant notamment que le nombre d'étudiants boursiers serait certainement supérieur de plusieurs milliers aux prévisions initiales, que le calibrage des nouveaux échelons « 0 bis » et « 7 » avait sans doute été sous-évalué et que le nombre d`aides au mérite attribuées à la fin de l'année 2013 était également supérieur à ce qui avait été envisagé.

Votre rapporteur spécial ne peut que regretter ce risque de nouvelle dérive. Il relève que la récente suspension de la mise en extinction des aides au mérite par le Conseil d'État devrait également entraîner un surcoût qui peut être estimé à près de 15 millions d'euros en année pleine.

Pour 2015, le projet annuel de performances présente un budget en hausse de 1,6 % par rapport à 2014 pour les aides sociales directes des étudiants, représentant 32,7 millions d'euros. Cette prévision tient compte à la fois de la réforme des bourses (extension des mesures prises à la rentrée 2014 pour les bourses sur critères sociaux, suppression de l'aide au mérite et allocations nouvelles dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence) mais aussi :

- d'une augmentation du nombre de boursiers estimée à 1,4 % par rapport à la rentrée 2013 pour le premier semestre et 1,2 % par rapport à la rentrée 2014 pour le second semestre ;

- de la revalorisation des taux des bourses au regard de l'inflation à hauteur de 0,7 % en septembre 2014 et à 1,3 % pour septembre 2015.

Votre rapporteur spécial espère que la dotation prévue sur le programme 231 au bénéfice des bourses permettra de couvrir les besoins réellement constatés au cours de l'année 2015. Il lui paraît toutefois que le maintien des aides au mérite et l'exécution déjà déficitaire de 2014 laissent craindre une insuffisance de crédits.

Il fait également sienne la recommandation de la Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2013, de ne pas appliquer la réserve de précaution sur cette ligne budgétaire qui est constituée, par nature, de « dépenses inéluctables ».

3. Un recours nécessairement mesuré et encadré du dispositif d'aide d'urgence

Dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence (FNAU), qui dispose de 48,8 millions d'euros pour 2015 (+ 10 % par rapport à 2014), des aides d'urgence ponctuelles ou annuelles, autres que les bourses, peuvent être versées aux étudiants rencontrant des difficultés.

Les aides d'urgence constituées par le Fonds national d'aide d'urgence

Le fonds national d'aide d'urgence, géré par le réseau des oeuvres universitaires, peut financer deux types d'aides :

l'aide d'urgence ponctuelle, attribuée aux étudiants, boursiers ou non, rencontrant de graves difficultés momentanées. Elle est versée en une seule fois, et ne peut dépasser le montant annuel de l'échelon 1 des bourses sur critères sociaux. Plusieurs aides ponctuelles peuvent être versées dans l'année mais leur montant total ne peut être supérieur à celui de l'échelon 1 précité ;

l'aide d'urgence annuelle, octroyée à des étudiants qui ne répondent pas aux critères d'attribution des bourses sur critères sociaux mais rencontrent des difficultés financières durables (rupture familiale, indépendance avérée...). Son versement se fait selon la même cadence que les bourses sur critères sociaux mais peut aussi être réduit à six fois par an minimum.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le CROUS alloue 6 000 à 7 000 aides d'urgence par an.

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Votre rapporteur spécial souhaite rappeler qu'il convient d'être très attentif au fait que ces aides ne soient pas attribuées trop largement, notamment à des étudiants dont les parents pourraient financièrement assumer leurs études. En effet, elles doivent être réservées à des étudiants rencontrant des situations vraiment difficiles ou en situation d'autonomie avérée. Déjà, l'an dernier, votre rapporteur spécial avait rappelé que la responsabilité des parents devait également être engagée lorsqu'ils disposent des ressources nécessaires.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, Guillaume Houzel, directeur du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), a expliqué que l'octroi de ces aides faisait effectivement l'objet d'une procédure spécifique en deux phases permettant une étude précise de chaque situation. Tout d'abord, des investigations sont menées au niveau des services des CROUS, avec la récupération de documents tels que le dernier avis d'imposition fiscale. Puis, une commission d'attribution des aides examine les dossiers présentés au cas par cas, pour évaluer la situation d'autonomie dans laquelle se trouve l'étudiant selon un faisceau d'indices (signes éventuels de conflit avec la famille, indépendance fiscale, revenus propres...).

4. Le logement étudiant : une situation ambivalente

Comme indiqué précédemment, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une dotation de 20,5 millions d'euros en AE et 12,925 millions d'euros en CP pour le logement étudiant.

Selon les chiffres fournis par le Gouvernement, les besoins identifiés par les CROUS en termes de constructions de logement étudiant baissent, passant de 29 699 en 2013 à 27 614 en 2014. La région Île-de-France, qui concentre le plus de difficultés pour le logement des étudiants, profite particulièrement de cette amélioration puisque l'académie de Paris voit ses besoins réduits de 5 931 à 5 441, celle de Versailles diminuant de 6 440 à 6 396.

En revanche, les prévisions des CROUS en termes de réhabilitations et de constructions sont moins positives. Le nombre de constructions est désormais estimé à 2 241 logements gérés par les CROUS en 2014, tandis que la prévision s'établissait initialement à 4 242 logements (d'après les réponses au questionnaire budgétaire reçues pour l'examen de la loi de finances pour 2014).

Réhabilitation et construction de logements étudiants

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
Prévisions actualisées

2015
Prévisions

Réhabilitations

5 458

5 854

4 989

8 523

5 939

5 781

4 096

4 071

5 061

Constructions30(*)

1 019

3 891

2 395

3 007

4 208

3 800

4 034

2 241

2 166

Source : réponses au questionnaire budgétaire

S'agissant du plan de construction de 40 000 logements étudiants d'ici à 2017, dont la moitié en Île-de-France, votre rapporteur spécial constate que le processus avance mais qu'il n'en est encore qu'à la phase de préparation, avec le recensement de près de 43 000 places susceptibles d'être attribuées à des étudiants et dont la construction est ainsi programmée entre 2013 et 2017 :

 

2013

2014

2015

2016

2017

TOTAL

Prévisions de constructions

6 021

5 380

9 263

9 046

13 206

42 916

Source : réponse au questionnaire budgétaire

État d'avancement du plan de construction
de 40 000 logements étudiants d'ici à 2017

Le « Plan 40 000 » prévoit la construction de 40 000 logements étudiants sur cinq ans. Pour sa réalisation, trois contingents ont été comptabilisés, les logements construits et/ou gérés par les CROUS, les logements construits par les organismes d'HLM et gérés en régie ou par des associations, les logements conventionnés à loyer plafonné construits par des opérateurs privés. Ces opérations identifiées bénéficient dans une large mesure des prêts aidés de l'État (prêt locatif social et prêt locatif à usage social, notamment), les collectivités territoriales pouvant apporter leur concours sur le foncier ou sur le financement des opérations.

Dans chaque région, le préfet et le ou les recteurs d'académie ont été invités par la circulaire interministérielle du 31 janvier 2014 à mettre en place une instance de pilotage afin d'organiser la mutualisation des informations sur l'offre existante et la production de logements pour les étudiants. Cette instance doit permettre de mobiliser toutes les parties prenantes du logement étudiant.

Par ailleurs, 20 millions d'euros pour le logement étudiant ont été inscrits dès la loi de finances 2013 sur le programme « vie étudiante » du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Cette enveloppe sera utilisée pour compléter le montage financier d'opérations jugées prioritaires ou accompagner les CROUS et les universités lorsqu'ils assurent la maîtrise d'ouvrage.

Au 31 mars 2014, le potentiel recensé par la mission « Plan 40 000 » est de 42 916 places principalement dans 11 académies (Aix-Marseille, Bordeaux, Créteil, Grenoble, Lille, Lyon, Montpellier, Nice, Paris, Toulouse, Versailles) qui créeront 37 065 places sur la durée du plan.

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire et le projet annuel de performances pour 2015

Comme dans ses précédents rapports, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que l'État devrait s'appuyer davantage sur les collectivités territoriales qui, désireuses d'attirer la population étudiante et de rendre attractives les universités et les écoles implantées sur leur territoire, n'hésitent pas à construire des logements sociaux dans cette optique.

Enfin, pour faciliter l'accès au logement des étudiants, il convient de préciser que le Gouvernement a étendu à l'ensemble du territoire national le dispositif de caution locative étudiante (CLE) pour la rentrée universitaire 2014. Jusqu'à présent expérimenté pour 2 000 étudiants, il vise ainsi à offrir une caution aux étudiants dépourvus de garants personnels.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, la montée en charge du dispositif est satisfaisante, avec 3 100 demandes de caution locative étudiante déposées à la mi-septembre 2014.

Conditions d'octroi et financement de la caution locative étudiante

Le dispositif profite à tous les étudiants qui :

- disposent de revenus mais sans caution familiale, amicale ou bancaire et cherchent à se loger en France pour y faire leurs études ;

- sont, soit âgés de moins de 28 ans au 1er septembre de l'année de signature du bail, soit âgés de plus de 28 ans à la même date mais sont doctorants ou post-doctorants de nationalité étrangère.

La caution peut être demandée pour tout type de logement, quel que soit le bailleur (CROUS, bailleurs sociaux, propriétaires particuliers, agences locatives) ou le mode d'occupation (seul, en couple, en colocation).

S'agissant du financement, le fonds de garantie mutualiste est abondé par l'État à hauteur de 300 000 euros par la Caisse des dépôts et consignations pour la même somme, par la participation éventuelle des régions souhaitant s'associer à ce dispositif, avec 100 000 euros par région, et, enfin, par les cotisations versées par les étudiants qui s'élèvent à 1,5 % du montant du loyer mensuel.

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire


* 28 Circulaire n° 2014-0010 du 2 juillet 2014 du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, relative aux modalités d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux et des aides à la mobilité internationale pour l'année 2014-2015.

* 29 Cf. notamment l'analyse de votre rapporteur spécial lors de l'examen des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, dans le rapport précité n° 148 (2012-2013)-tome III-Annexe 22.

* 30 Concernant les constructions, il ne s'agit que des constructions de logements sociaux gérés par les CROUS.