EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Créée au 1 er janvier 2015, en application de l'article 72 de la Constitution, par l'article 26 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Loi Maptam), la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier, est issue de la fusion de la communauté urbaine de Lyon, établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, et du département du Rhône dans les limites du périmètre intercommunal. Le département du Rhône subsiste hors le territoire de la métropole de Lyon.
La métropole de Lyon exerce, en conséquence, les compétences du département ainsi que celles anciennement exercées par la communauté urbaine, harmonisées avec le régime de droit commun des métropoles, EPCI à fiscalité propre les plus intégrés.
Sur l'aire métropolitaine, ne subsistent aujourd'hui que deux échelons de collectivités : la métropole et les communes.
Le législateur a élaboré un statut spécifique à cette nouvelle collectivité territoriale, unique à ce jour sur le territoire national. Inséré au sein de la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée au département, il fixe son organisation interne, ses compétences, régit les conséquences de sa mise en place pour les personnels et les biens des collectivités préexistantes, établit son régime financier et comptable.
La loi Maptam a également adapté diverses institutions au contexte nouveau résultant de la création de la métropole de Lyon : le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Rhône, le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale ou encore le service départemental d'archives du Rhône ont été mutualisés et, à périmètre inchangé, exercent désormais leurs missions sur les territoires du département et de la métropole.
Le législateur a cependant accordé au Gouvernement une habilitation législative pour compléter les adaptations du droit en vigueur à l'existence de cette nouvelle collectivité territoriale.
Trois ordonnances ont été publiées sur ce fondement. Le présent projet de loi vise à ratifier celle du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole.
À cette fin, votre commission des lois et son rapporteur se sont attachés, en premier lieu, à apprécier le respect du périmètre de l'habilitation législative accordée avant d'examiner la conformité des dispositions de l'ordonnance au statut établi par la loi du 27 janvier 2014.
I. UNE HABILITATION JUSTIFIÉE PAR LA MISE EN PLACE D'UNE COLLECTIVITÉ EX NIHILO
La création d'une collectivité territoriale au statut original a conduit à dessiner largement le champ de l'habilitation accordée par l'article 39 de la loi Maptam : les implications de la mise en place de la métropole de Lyon ne pouvaient pas nécessairement être toutes connues au moment du débat parlementaire.
A. UNE AUTORISATION INITIALEMENT LIMITÉE AU RÉGIME BUDGÉTAIRE, COMPTABLE, FISCAL ET FINANCIER DE LA MÉTROPOLE DE LYON
Le projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat, le 10 avril 2013, limitait initialement l'habilitation législative à la détermination du régime budgétaire, comptable, fiscal et financier, ainsi qu'à la fixation de certaines règles relatives aux concours financiers de l'État et aux adaptations nécessaires pour divers organismes situés dans le périmètre du département du Rhône.
Toutefois, à l'Assemblée nationale, le champ de l'habilitation a été étendu, à l'initiative du Gouvernement, à la définition des modalités d'élection des conseillers métropolitains.
En deuxième lecture, votre commission des lois défendit en séance, par la voix de son rapporteur, notre collègue René Vandierendonck, un amendement de suppression de ce champ nouveau en réfutant l'argument de l'urgence à le traiter : « il nous semble que l'habilitation législative [...] ne se justifie pas pour le régime électoral, s'agissant d'élections prévues pour 2020. [...] je ne vois pas ce qui pourrait justifier que le Parlement se dessaisisse d'une prérogative qui est au coeur de l'article 34 » 1 ( * ) .
Cependant, cet amendement fut rejeté par le Sénat : plusieurs orateurs invoquèrent l'incertitude juridique tenant à la création d'une nouvelle collectivité territoriale sans la définition, dans le même temps, de son mode d'élection. Ils soulignèrent aussi les contours de l'habilitation qui fait référence au mode de scrutin municipal et prévoit la délimitation des circonscriptions électorales, traditionnellement effectuée par ordonnance.
* 1 Cf. débats Sénat, séance du 3 octobre 2013.