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Projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public

21 octobre 2015 : Réutilisation des informations du secteur public ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public (n° 34, 2015-2016) a pour principal objet de transposer la directive 2013/37/UE du 26 juin 2013, qui complète et prolonge la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 relative à la réutilisation des informations du secteur public.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.

À titre liminaire, votre rapporteur souhaiterait revenir sur les conditions dans lesquelles le Parlement est conduit à examiner ce texte. Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 31 juillet dernier, ce projet a été soumis au vote de l'Assemblée nationale le 6 octobre et le sera à celui du Sénat le 26 octobre prochain. Le temps imparti à votre rapporteur pour examiner ce texte aura donc été fort bref. C'est pourquoi il s'est appuyé sur les travaux conduits précédemment par le Sénat sur le thème de l'ouverture et du partage des données publiques, communément appelé « open data », au travers de la mission d'information menée par nos collègues Gaëtan Gorce et François Pillet au nom de votre commission1(*), ainsi que par notre collègue Corinne Bouchoux, sous la présidence de notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, dans le cadre d'une mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs2(*).

Le Gouvernement justifie cette précipitation par la nécessité de prévenir une mise en demeure de la France par la Commission européenne pour non-respect du délai de transposition de la directive 2013/37/UE. Ce délai a en effet expiré le 18 juillet dernier. Cela a amené le Gouvernement à extraire du futur projet de loi sur la « République numérique » les dispositions du présent projet de loi qui se bornerait à procéder à ladite transposition.

Cette disjonction pose cependant des difficultés dans la mesure où le futur projet de loi sur la République numérique vise à conférer une base légale à la politique d'ouverture des données menée par le Gouvernement. Il modifie en conséquence tant la définition des données publiques que les conditions de leur réutilisation, objet même du présent projet de loi. Cela conduira le Parlement à réexaminer en l'espace de quelques mois l'ensemble des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, dite « loi CADA », mais en ordre dispersé au risque d'un manque de cohérence globale du nouveau dispositif juridique. Comment poser aujourd'hui le principe de gratuité alors que l'on est dans l'ignorance de ce que sera demain le périmètre des données ouvertes à la réutilisation ?

Nonobstant ces préventions, dans un esprit de responsabilité eu égard aux engagements européens de la France, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi, mais en limitant autant que possible les « surtranspositions » qui exposeraient la France à des situations de dissymétrie face à ses partenaires européens.

I. LA « LOI CADA » DE 1978 COMME RÉCEPTACLE DE LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE DE 2003, SUPPORT JURIDIQUE DE L'OPEN DATA

A. LA « LOI CADA » DE 1978

En rupture avec une longue tradition de secret de l'administration, la « loi CADA » a institué un «  droit de toute personne à l'information » et la liberté d'accès aux documents administratifs.

Conformément à l'article 1er de cette loi, ce droit d'accès est reconnu à toute personne, physique ou morale, sans qu'il lui soit besoin de justifier d'une quelconque qualité ou d'un intérêt à agir. Il s'étend à tous les « documents administratifs », notion à l'acception très large permettant de couvrir tous les documents détenus par une administration, qu'elle en soit le producteur ou le récipiendaire. L'obligation de communication concerne aussi bien les services de l'État, que les collectivités territoriales, les autres personnes de droit public, notamment les établissements publics, ainsi que tout organisme de droit privé exerçant une mission de service public mais pour les seuls documents en relation avec l'exercice de cette mission.

Ce droit d'accès connaît toutefois un certain nombre d'exceptions limitativement énumérées par la loi.

En premier lieu, ne sont communicables que des documents achevés, le droit à communication ne concernant en principe pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration (article 2 de la « loi CADA »).

En deuxième lieu, l'article 6 de cette même loi exclut du droit à communication certains documents dont il fixe la liste3(*), de même que les documents dont la communication porterait atteinte à des secrets ou intérêts qu'il énumère4(*), ainsi qu'aux « autres secrets protégés par la loi », secrets dont il n'existe pas de recensement exhaustif.

En troisième lieu, ce même article 6 réserve au seul intéressé la communication des informations relevant de sa vie privée, couvertes par le secret médical, portant un jugement ou une appréciation sur lui ou faisant apparaître son comportement « dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ». Les informations concernant les personnes morales ne sont également communicables qu'aux seules intéressées en raison du secret en matière commerciale et industrielle5(*).

Enfin, les archives publiques tout comme un certain nombre de documents sont régies par des dispositions spécifiques.

L'article 4 de la « loi CADA » précise en outre que l'accès s'effectue, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit dans le cadre d'une consultation gratuite sur place, soit par la délivrance d'une copie papier ou sur un support électronique, y compris sous forme de fichier ou d'extraction d'une base de données. Il précise toutefois que la copie est délivrée sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci. De même, la transmission est assurée soit par courrier soit par voie électronique, selon le souhait du demandeur.6(*)

La « loi CADA » définit, par ailleurs, à son article 7, une obligation de publication de certains documents : directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles comportant une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Elle ouvre toutefois la faculté à toutes les administrations de rendre publics les autres documents administratifs qu'elles produisent ou reçoivent.


* 1 La protection des données personnelles dans l'open data : une exigence et une opportunité, rapport d'information de MM. Gaëtan Gorce et François Pillet, fait au nom de la commission des lois (n° 469, 2013-2014), disponible à l'adresse : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-469-notice.html

* 2 Refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique : un enjeu citoyen, une opportunité stratégique, rapport d'information de Mme Corinne Bouchoux, fait au nom de la mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs (n° 589, 2013-2014), consultable à l'adresse : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-589-1-notice.html

* 3 Il s'agit des avis des juridictions administratives, des rapports établis par la Cour des comptes dans l'exercice de ses pouvoirs de contrôle ou par les chambres régionales des comptes, des documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, d'instruction et de décision, des documents préalables à l'accréditation des établissements et des personnels de santé ainsi que les rapports d'audit de ces établissements.

* 4 Ne sont énumérés que des secrets protégeant l'activité de l'État :

- le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ;

- le secret de la défense nationale ;

- la conduite de la politique extérieure de la France ;

- la sûreté de l'État, la sécurité publique et la sécurité des personnes ;

- la monnaie et le crédit public ;

- le déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures ;

- la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales ou douanières, secret qui protège également les personnes concernées.

* 5 Ce secret, dont la portée a été précisée par la commission d'accès aux documents administratifs et la jurisprudence du Conseil d'État, recouvre le secret des procédés, celui de l'information économique et financière et les stratégies commerciales.

* 6 Pour de plus amples développement, il est possible de consulter le rapport d'information de Mme Corinne Bouchoux, fait au nom de la mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs (n° 589, 2013-2014) précité.