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Projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public

21 octobre 2015 : Réutilisation des informations du secteur public ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 21 OCTOBRE 2015

_________

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons à présent le rapport d'Hugues Portelli sur le projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de réutilisation des informations du secteur public.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Le projet de loi « pour une République numérique », que nous examinerons bientôt contenait initialement un chapitre transposant la directive du 26 juin 2013 relative à la réutilisation des données publiques. Or celle-ci aurait dû être transposée il y a plus de trois mois, ce qui nous exposait à un risque de sanction. Le Gouvernement nous soumet donc ce chapitre sous forme d'un projet de loi distinct. Celui-ci conserve des séquelles du texte initial : il « surtranspose » le droit européen, comme c'est souvent le cas.

La directive de 2013 a été écrite par la Commission européenne dans le cadre d'un vaste chantier de « dépoussiérage » de près de 400 directives ; celle qu'elle actualise datait de 2003, et avait elle-même été transposée dans notre droit au moyen d'une ordonnance adoptée en 2005, modifiant la loi relative à l'accès des documents administratifs de 1978. C'est en s'appuyant sur cette ordonnance que s'était développé l'open data, c'est-à-dire l'ensemble des politiques de publication et de réutilisation des données publiques.

La directive de 2013 est ambivalente : d'un côté, elle rend plus facile la réutilisation de données publiques, de l'autre, elle maintient, notamment dans le secteur de la culture, le versement de redevances ou la conclusion d'accords d'exclusivité. Le projet de loi, lui, reste influencé par le texte initial du Gouvernement, qui affirme le principe de gratuité... Pour l'heure, restons-en à la transposition de la directive.

Prenons l'exemple du Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM). Il réalise et vend des cartes maritimes ; il en achète aussi, à nos voisins britanniques par exemple, afin de croiser les mesures faites des plateaux continentaux de part et d'autre de la Manche. Si le SHOM devait céder gratuitement ses cartes et que son homologue anglais continuait de vendre les siennes, il perdrait un million d'euros de recettes mais continuerait à payer pour les données britanniques. Il s'agit avant tout d'éviter la distorsion de concurrence entre organismes publics français et étrangers : ceux-ci fixeraient eux-mêmes les règles de réutilisation de leurs données. La directive de 2013 les oblige de toute façon à fixer un coût modique équivalant au coût marginal de collecte, de production, de mise à disposition et de diffusion augmenté d'un retour sur investissement raisonnable.

Les députés sont allés plus loin encore que le Gouvernement dans la « surtransposition ». Je vous propose de nous en tenir au texte du Gouvernement et quand ce dernier aura été trop loin de revenir à celui de la directive.

Mme Jacqueline Gourault. - Très bien !

M. Alain Richard. - Deux groupes d'influence - de poids inégaux - pèsent sur ces questions de transfert de données du public vers le privé : d'une part, les associations et mouvements citoyens à but non lucratif qui veulent accéder aux informations mais n'ont que des capacités artisanales pour les exploiter ; d'autre part, les entreprises, qui y voient la matière première de nouveaux services commerciaux. Je ne suis pas surpris du résultat au niveau européen que vous avez décrit, car ces acteurs savent se faire entendre, et les gouvernants manquent parfois de la vigilance requise. Nous avons toutes les raisons de faciliter le développement de cet aspect de l'économie, mais regardons attentivement qui paye pour qui...

M. Alain Vasselle. - L'exemple des cartes maritimes est très éclairant. La directive européenne ne prévoit-elle pas un dispositif commun à tous les États membres de l'Union européenne ? Qu'est-ce qui justifie que la France aille au-delà ?

M. Jacques Mézard. - Le texte restreint-il la possibilité pour l'administration de vendre à des acteurs privés des listes d'informations relatives aux citoyens ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Je rejoins totalement Alain Richard. La directive était-elle d'applicabilité directe, monsieur Vasselle ? Globalement, il semble que non ; la transposition qu'en font les États leur laisse une certaine capacité de modulation : il leur est loisible de réclamer une redevance ou de conclure des accords d'exclusivité pour leurs organismes.

Monsieur Mézard, aux termes de la directive de 2003, les droits de propriété intellectuelle des tiers limitent déjà la vente de telles informations. Les données personnelles sont protégées par la loi de 1978.

M. Jacques Mézard. - Comment expliquer alors que l'État - sous tous les gouvernements - ne réponde pas à mes questions concernant la vente du fichier d'immatriculation ?

M. Philippe Bas, président. - S'il s'agit de données personnelles, l'administration n'a le droit ni de les donner, ni de les vendre...

M. Jacques Mézard. - Elle le fait pourtant !

M. Alain Richard. - J'ignorais que ces fichiers étaient vendus ; c'est une ressource utile, qui évitera d'augmenter les prélèvements obligatoires. Pour le justifier, l'administration n'a-t-elle pas tenu le même raisonnement que celui qu'on peut tenir sur les permis de construire ? Ceux-ci étant considérés non comme des données personnelles mais comme des décisions administratives notifiant un droit et accessibles au public, ceux-là peuvent être regardés comme des autorisations de mettre un véhicule en circulation...

M. Jacques Mézard. - Est-ce si sûr ?

M. Philippe Bas, président. - Je ne suis pas certain que l'on puisse aller jusqu'au bout de la comparaison. Vous soulevez une question intéressante, nous l'approfondirons.

M. François Bonhomme. - Je n'ai jamais vu de préfecture communiquer des données personnelles sans les anonymiser... Prenons garde à ne pas entraver le principe général de circulation des données publiques, qui est un moteur d'activité important. Il appartient aux autorités détentrices des informations de s'assurer qu'elles sont expurgées des données personnelles, conformément à la loi de 1978.

M. Philippe Bas, président. - L'article 3 dispose que la redevance de réutilisation des informations peut être réclamée par une administration tenue « de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l'accomplissement de ses missions de service public ». C'est assez flou...

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cela concerne notamment l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN), que j'ai auditionné, ou l'INSEE.

M. Alain Richard. - Les statuts des établissements publics précisent la nature de leurs ressources - subventions et ressources propres. S'agissant des services de l'État, je ne sais pas comment l'on pourrait statuer.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er B

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-1 rétablit une rédaction plus fidèle à la directive : « lorsqu'elles sont mises à disposition sous forme électronique, ces informations le sont, si possible, dans un standard ouvert et aisément réutilisable ». Nous supprimerions par ailleurs une précision inutile : « lisible par une machine ».

M. Jean-Pierre Sueur. - Les données peuvent-être être mises à disposition autrement que sous forme électronique ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Oui, grâce à cet amendement.

M. Philippe Bas, président. - Le terme « standard » sera sans doute compris par tous ?

M. Jean-Pierre Sueur. - L'on peut l'espérer.

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 1er

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-2 rétablit l'article 11 de la loi CADA, de façon à maintenir un régime dérogatoire de réutilisation pour les informations figurant dans des documents produits ou reçus par des établissements et institutions d'enseignement et de recherche. Cette dérogation ne vaudrait que pour les documents produits ou reçus dans le cadre de leurs activités de recherche. Cette distinction reprend celle prévue par l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

M. Philippe Bas, président. - Dans quel objectif ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - De permettre à ces établissements de conserver leurs prérogatives en matière de réutilisation des données de recherche.

M. Pierre-Yves Collombat. - La formulation n'est-elle pas excessive ? Nul ne pourrait contrôler ce à quoi ces établissements interdisent l'accès...

M. Jean-Pierre Sueur. - Le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, que j'ai interrogé, est défavorable à cette disposition. Dans les milieux universitaires, la loi est plutôt bien perçue, car elle favorise la communication des travaux intellectuels. De deux choses l'une : ou bien les documents ne sont pas communicables, parce qu'inachevés ou protégés par le secret industriel ou commercial ou le droit de la propriété intellectuelle : ils ne sont alors pas réutilisables ; ou bien ils appartiennent à la littérature universitaire, déjà soumise à un droit particulier - la protection contre la copie par exemple -, et il n'y a pas de raison de restreindre leur communication. Il paraît en outre exorbitant que chaque institution fixe le coût de mise à disposition de ses documents. Je suis réservé sur cet amendement.

M. Alain Vasselle. - Quel serait le problème ?

M. René Vandierendonck. - Je rejoins M. Sueur. Cette disposition va beaucoup plus loin que le projet de loi : je voterai contre cette dérogation.

M. Alain Marc. - Alors que l'on renforce l'autonomie des universités, cette disposition est une bonne chose.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Elle n'interdit pas la diffusion des données, mais leur réutilisation, ce qui est très différent. Le droit en vigueur dispose que les conditions de réutilisation des informations sont fixées le cas échéant par l'administration lorsqu'elles figurent dans des documents produits ou reçus par des établissements d'enseignement supérieur et de recherche ou des services culturels.

M. Jean-Pierre Sueur. - Est-il si facile de distinguer la diffusion de la réutilisation ? Comment qualifier la citation d'un autre document par exemple ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Une précision encore : ne sont concernés que les cas de réutilisation avant publication.

M. Alain Richard. - Ce qui est en jeu, c'est la loyauté de la concurrence entre chercheurs. Celui qui a constitué une base de données originale pour ses recherches ne doit pas se la voir réclamée par l'un de ses concurrents, sous peine de diminuer ses chances de publier ses travaux dans une revue à comité de lecture, par exemple.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - La directive est muette sur ce point : c'est une « surtransposition » de la part du Gouvernement.

L'amendement COM-2 est adopté.

Article 2

L'amendement rédactionnel COM-3 est adopté.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - La directive impose la transparence des accords d'exclusivité conclus en matière de réutilisation des informations publiques. Les députés ont précisé que cette transparence s'applique également aux avenants, aux conditions de négociation, et les critères retenus pour l'octroi d'un droit d'exclusivité et que la publication se ferait au format électronique.

Cette disposition est trop imprécise et inutile : de tels accords d'exclusivité sont généralement conclus à l'issue d'une procédure de mise en concurrence régie par les règles relatives aux marchés publics. N'insérons pas ces dispositions dans la loi du 17 juillet 1978. Au surplus, l'article 44 de l'ordonnance garantit un équilibre entre, d'une part, les exigences de confidentialité propres à prévenir la divulgation de secret en matière industrielle et commerciale et à préserver la concurrence loyale et, d'autre part, les règles en matière de liberté d'accès aux documents administratifs. Voilà pourquoi l'amendement COM-4 rétablit le texte initial.

L'amendement COM-4 est adopté.

Article 3

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-5 transpose la dérogation prévue au b du II de l'article 6 de la directive de 2003 dans la rédaction résultant de la directive de 2013.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-6 est adopté.

Article 4

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Les licences rappelant les règles relatives à la réutilisation des informations publiques, l'amendement COM-7 les rend obligatoires à titre pédagogique et dans un objectif de prévention des litiges, et cela que la réutilisation donne ou non lieu au paiement de redevances.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi obliger l'administration à attacher une licence à toute communication ? La loi de 1978 prévoit déjà que « la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées ». Cet amendement est inutilement lourd.

M. René Vandierendonck. - Absolument.

M. Alain Richard. - C'est affaire de fidélité à l'objectif de la directive. La licence est une simple confirmation du fait que l'administration applique la loi. Or la formulation « donne lieu à l'établissement d'une licence » confère à l'administration un véritable pouvoir de décision... La rédaction n'est pas pleinement aboutie.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Tous les documents émanant de l'État publiés sur le site data.gouv.fr sont déjà soumis à la « Licence ouverte », et ne donnent donc pas lieu au paiement d'une redevance. La licence se contente de rappeler les règles.

M. Alain Richard. - Alors pourquoi légiférer ?

M. Philippe Bas, président. - Quelle est au juste la définition d'une licence ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Il y en a plusieurs, selon qu'elle est ouverte ou non. Le Conseil d'État n'a pas tranché la question de savoir si une licence était de nature contractuelle ou réglementaire.

L'amendement COM-7 est adopté.

Article 5

L'amendement de coordination COM-8 est adopté.

Article 7

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-9 rectifié rend le texte applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Nous avons là une divergence d'interprétation avec le Gouvernement : le statut de Wallis-et-Futuna n'est pas exactement le même que celui de la Polynésie française.

M. Alain Richard. - En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, n'appartient-il pas à l'autorité territoriale de légiférer sur l'accès aux documents administratifs ?

M. René Vandierendonck. - Oui, c'est une question d'autonomie.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Je m'aligne sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel... Le rapport écrit donnera la référence détaillée.

L'amendement COM-9 rectifié est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-11 tombe.

Article 8

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-10 rectifié étend l'obligation de mise en conformité aux accords d'exclusivité conclus en vue de la numérisation de ressources culturelles ainsi qu'à ceux conclus entre personnes publiques dans le cadre de leurs missions de service public.

L'amendement COM-10 rectifié est adopté.

Article 9

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-12 du Gouvernement renvoie à une ordonnance la codification des dispositions relatives à l'outre-mer. Avis favorable sous réserve de l'adoption du sous-amendement COM-13 rectifié, qui précise le champ de cette habilitation et supprime une disposition inutile dans la mesure où en application de l'article 38 de la Constitution, il appartient à chaque ordonnance de déterminer son champ d'application territorial.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le sous-amendement obligerait le Gouvernement à prendre deux ordonnances sur le fondement, respectivement, des articles 38 et 74-1 de la Constitution - il est vrai que nous n'en mourrions pas... Le rapport public du Conseil d'État de 2005 indique de toute façon que nous ne pouvons fonder une unique ordonnance sur deux bases distinctes.

M. René Vandierendonck. - En effet.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Les ordonnances prennent de nos jours des formes variées, parfois celles d'articles de projets de loi...

Le sous-amendement COM-13 rectifié est adopté.

L'amendement COM-12, sous-amendé, est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er B
Standard de mise à disposition des informations publiques

M. PORTELLI, rapporteur

1

Caractère facultatif de la mise à disposition sous forme électronique

Adopté

Article 1er
Suppression du régime de réutilisation dérogatoire applicable aux informations des établissements,
institutions, organismes ou services d'enseignement et de recherche ou culturels

M. PORTELLI, rapporteur

2

Maintien d'une dérogation pour la réutilisation des informations de la recherche

Adopté

Article 2
Mise en conformité du régime des accords d'exclusivité

M. PORTELLI, rapporteur

3

Coordination rédactionnelle

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

4

Renvoi au droit commun pour la transparence en matière de contrats

Adopté

Article 3
Consécration du principe de gratuité et maintien de certaines redevances
de réutilisation des informations publiques

M. PORTELLI, rapporteur

5

Possibilité de soumettre à redevance certains documents pour lesquels les administrations sont tenues de couvrir par des recettes propres une part substantielle de leurs coûts de collecte, production, mise à disposition et diffusion

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

6

Simplification rédactionnelle

Adopté

Article 4
Déconnexion des licences et des redevances

M. PORTELLI, rapporteur

7

Obligation de soumettre toute réutilisation à licence

Adopté

Article 5
Publicité du montant des redevances et des bases de calcul

M. PORTELLI, rapporteur

8

Coordination rédactionnelle

Adopté

Article 7
Application en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna
et dans les Terres australes et antarctiques françaises

M. PORTELLI, rapporteur

9

Mention expresse pour l'application de la loi dans les collectivités du Pacifique et dans les TAAF

Adopté

Le Gouvernement

11

Suppression de l'application outre-mer

Tombé

Article 8
Mise en conformité des accords d'exclusivité et licences en cours

M. PORTELLI, rapporteur

10

Extension de l'obligation de mise en conformité à tous les accords d'exclusivité

Adopté

Article 9
Habilitation à intégrer les nouvelles dispositions
dans le code des relations du public et de l'administration

M. PORTELLI, rapporteur

13

Suppression du renvoi explicite à l'ordonnance pour l'application outre-mer par coordination

Adopté

Le Gouvernement

12

Renvoi à l'ordonnance de codification des dispositions outre-mer

Adopté