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Projet de loi de finances pour 2016 : Égalité des territoires et logement

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Égalité des territoires et logement ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 54 (Art. 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013) - Affectation de recettes au Fonds national d'aide au logement

Commentaire : Pour le financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL) en 2016, le présent article prévoit de maintenir un prélèvement exceptionnel versé par la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) à hauteur de 100 millions d'euros et de lui affecter le produit de la taxe sur les plus-values de cessions de terrains bâtis d'un montant supérieur à 50 000 euros, dans la limite de 45 millions d'euros. L'article prévoit également une modification du calendrier de versement du prélèvement exceptionnel.

I. LE DROIT EXISTANT

Codifié à l'article L. 351-6 du code la construction et de l'habitation, le Fonds national d'aide au logement (FNAL) finance à la fois l'allocation de logement à caractère social (ALS), l'aide personnalisée au logement (APL), la prime de déménagement et les dépenses du Conseil national de l'habitat (CNH).

Actuellement, le financement de ces aides est assuré par le fonds national d'aide au logement (FNAL) pour les APL et les ALS et par le fonds national des prestations familiales (FNPF) pour les ALF.

Dans le cadre de la loi de finances pour 2015, le FNAL a vu ses sources de financement profondément modifiées. Il ne dispose plus de la contribution de la branche famille de la sécurité sociale pour couvrir une partie des dépenses liées aux APL, en compensation de la perte de recettes de cotisations employeurs engendrée par la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. Le financement a ainsi été transféré à l'État pour 4,75 milliards d'euros.

En outre, le prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, jusqu'ici en partie affectés au FNAL, sont désormais intégralement fléchés vers l'assurance maladie.

En conséquence, pour 2015, les ressources du FNAL sont composées de 10,968 milliards d'euros issus de la subvention de l'État, de 2,555 milliards d'euros de produit des cotisations employeurs et de 300 millions d'euros de prélèvement sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC)35(*).

Ce prélèvement était censé être exceptionnel lorsqu'il a été instauré par le IV de l'article 43 de la loi finances pour 201336(*) pour la période 2013-2015. Il était destiné à couvrir les dépenses supplémentaires attendues en termes d'aides personnelles au logement et de compenser la diminution de la subvention de l'État37(*).

Initialement fixé à 400 millions d'euros pour trois ans, le prélèvement de la PEEC a finalement été réduit à 300 millions d'euros en 2014 et à 150 millions d'euros en 2015 par l'article 122 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014. Cette modification traduisait alors l'engagement de l'État vis-vis de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL)-Action logement de faire baisser progressivement la contribution de la PEEC38(*) au FNAL, conformément à la lettre d'engagement mutuel qu'ils avaient signée le 12 novembre 2012. En outre, le désengagement d'Action logement au financement des aides personnelles au logement devait lui permettre, parallèlement, d'apporter de nouvelles ressources à la politique de rénovation urbaine39(*).

Toutefois, cette décroissance de la participation exceptionnelle de la PEEC a finalement été remise en cause par l'article 94 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 qui a maintenu le prélèvement pour 2015 au montant de 2014, soit 300 millions d'euros, compte tenu de la nouvelle hausse attendue du coût des aides personnelles au logement et de l'incapacité pour le budget de l'État à apporter les ressources nécessaires.

Ce montant correspond à celui arrêté dans le cadre de la convention quinquennale 2015-2019 établie entre l'État et l'UESL-Action logement le 2 décembre 2014 et prise en application de l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation40(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise, d'une part, à prolonger le prélèvement exceptionnel sur la PEEC au profit du FNAL en 2016 en diminuant toutefois son montant à 100 millions d'euros, contre 300 millions d'euros en 2014 et 2015, et d'autre part, à affecter à ce fonds le produit de la taxe sur les plus-values imposables de cessions de terrains bâtis d'un montant supérieur à 50 000 euros, dans la limite d'un plafond fixé à 45 millions d'euros. L'article prévoit également une modification du calendrier de versement de ce prélèvement exceptionnel.

A. LE MAINTIEN D'UN PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL SUR LA PEEC AU PROFIT DU FNAL

Afin de maintenir un prélèvement exceptionnel sur la PEEC, le 1° du I du présent article tend à modifier le IV de l'article 43 précitée de la loi de finances pour 2013.

Le montant de 100 millions d'euros retenu pour ce prélèvement au profit du FNAL correspond à la part non affectée, à la date de conclusion de la convention quinquennale, sur les 1 009 millions d'euros prévus pour être consacrés aux politiques publiques nationales en faveur du logement par l'UESL-Action logement en 2016.

Ce prélèvement vise ainsi à limiter la hausse des autres sources de financement du FNAL, en particulier la subvention d'équilibre versée par l'État, d'autant que, parallèlement, la poursuite de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité a conduit le Gouvernement à prévoir, dans le projet de loi de finances pour 2016, que les dépenses liées aux ALF soient désormais financées par le FNAL et non plus par le FNPF (alimenté par les cotisations d'allocations familiales des employeurs ainsi que par 1,1 % de la cotisation sociale généralisée - CSG).

Cette budgétisation de l'ALF, qui correspond à un transfert à l'État de 4,7 milliards d'euros, aboutit au regroupement du financement de l'ensemble des aides personnelles au logement au sein du FNAL.

La subvention de l'État au FNAL passe ainsi, selon le projet annuel de performances, de 10,968 milliards d'euros en 2015 à 15,386 milliards d'euros en 2016.

B. LA MODIFICATION DES MODALITÉS DE VERSEMENT DU PRÉLÈVEMENT DE LA PEEC

Le 2° du I du présent article prévoit par ailleurs que le versement du prélèvement exceptionnel de la PEEC serait effectué avant le 30 juin.

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article 43 de la loi de finances pour 2013 prévoit que la contribution de l'UESL est versée par quart au plus tard les 16 mars, 16 juin, 16 septembre et 16 décembre de chaque année. L'UESL appelle ensuite « des ressources auprès des organismes agréés aux fins de collecter la participation des employeurs à l'effort de construction mentionné à l'article L. 313-1 du même code qui lui sont associés, au prorata des versements des employeurs encaissés au titre de l'année précédant l'année au titre de laquelle la contribution est due ».

Déjà, l'article 122 précité de la loi de finances pour 2014 avait simplifié ces modalités de versement car, auparavant, un acompte mensuel sur la participation des employeurs était opéré auprès des organismes agréé et était ensuite régularisé.

Comme en 2015, le versement sera effectué par l'UESL - ou par l'organisme qui, à la suite de la réforme du réseau UESL-Action logement déjà initiée, s'y serait substitué avant le 30 juin - au Trésor Public qui le reversera ensuite au FNAL.

C. L'AFFECTATION AU FNAL DU PRODUIT DE LA TAXE SUR LES PLUS-VALUES DE CESSIONS IMMOBILIÈRES ÉLEVÉES

Le II et le III du présent article, qui modifient respectivement les articles 1609 nonies G du code général des impôts et l'article L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation, prévoient l'affectation au FNAL du produit de la taxe sur les plus-values imposables de cessions de terrains bâtis d'un montant supérieur à 50 000 euros.

Cette affectation est toutefois réalisée dans la limite d'un plafond fixé à 45 millions d'euros en vertu du I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Instaurée par l'article 70 de la troisième loi de finances rectificative pour 201241(*) et désormais codifiée à l'article 1609 nonies G du code général des impôts, cette surtaxe progressive s'applique aux plus-values immobilières dont le montant est supérieur à 50 000 euros pour les cessions de terrains bâtis.

Jusqu'à présent, le produit de la surtaxe applicable à ces plus-values de cessions immobilières élevées était affecté au fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, dans la même limite de 45 millions d'euros. Principalement destiné à participer au financement des aides à la pierre, ce fonds est prévu pour disparaître, en vertu de l'article 56 du présent projet de loi de finances pour 201642(*) pour être remplacé par un fonds national des aides à la pierre (Fnap).

Le Gouvernement propose de réorienter cette ressource vers le Fnal, afin de réduire d'autant les crédits budgétaires consacrés par l'État à sa subvention d'équilibre.

Le IV du présent article précise que ces dispositions (II et III) entrent en vigueur le 1er janvier 2016.

Comme l'indique l'évaluation préalable, le présent article aboutit à une économie de 100 millions d'euros, correspondant à la participation de la PEEC au financement des aides personnelles au logement. Les 45 millions d'euros issus du produit de la surtaxe prévue à l'article 1609 nonies G du code général des impôts n'emportent, en revanche, pas d'économie puisque l'opération réalisée consiste à modifier son affectation entre deux fonds.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article tend à procurer au Fnal 145 millions d'euros de ressources supplémentaires, autant que les crédits budgétaires ne devraient pas avoir à couvrir. Pour mémoire, outre la subvention d'équilibre de l'État, le fonds dispose également du produit des cotisations employeurs, estimé à 2,657 milliards d'euros pour 201643(*).

Le prélèvement de 100 millions d'euros sur la PEEC n'est pas une surprise, puisque dès la signature de la convention pluriannuelle entre l'État et l'UESL-Action logement et la détermination de la participation des employeurs aux politiques publiques pour 2016, cette somme restait non affectée et sa destination vers le Fnal était déjà envisagée. Il semble également, selon l'évaluation préalable, que cette décision ait été prise en concertation avec Action logement.

Compte tenu de la contrainte budgétaire pesant sur l'État et de la difficulté à couvrir chaque année la hausse des dépenses engendrées par les aides personnelles au logement, votre rapporteur spécial ne s'opposera pas à cette mesure. Pour autant, il espère que l'État tiendra, cette fois-ci, ses engagements et qu'il s'agit bien du dernier prélèvement de ce type, à tout le moins pour les années couvertes par la convention pluriannuelle. Action logement doit, en effet, notamment apporter la quasi-totalité du financement, lui-même tendu, du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) ainsi que 50 millions d'euros par an de ressources pour l'Agence nationale de l'habitat (Anah).

S'agissant du produit de la surtaxe sur les plus-values élevées issues de cessions de terrains bâtis, votre rapporteur spécial prend acte de ce changement d'affectation. Il passe ainsi des aides à la pierre (fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation) aux aides à la personne (Fnal).

Compte tenu de l'effort supplémentaire demandé aux bailleurs sociaux pour le financement des aides à la pierre, dans le cadre de la création du Fnap44(*), cette ressource, à hauteur de 45 millions d'euros, peut effectivement être réattribuée et vient utilement réduire les besoins en termes de crédits budgétaires pour couvrir les dépenses d'aides personnelles au logement.

Cette taxe a rapporté 79 millions d'euros en 2013 et 51 millions d'euros en 2014 selon le tome I du Voies et Moyens annexé aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016.

Pour autant, sur une dépense globale estimée à 18,2 milliards d'euros pour 2016, ces deux mesures constituent des ressources de « fonds de tiroir » dont il n'est pas possible de priver le Fnal, surtout que la dette vis-à-vis des organismes liquidateurs des aides personnelles au logement ne cesse d'augmenter depuis plusieurs années45(*).

Il convient de remédier au « bricolage » dont fait l'objet le financement du Fnal chaque année et le Gouvernement ne saurait faire l'économie d'une réflexion plus globale sur le régime des aides personnelles au logement. L'article 55 du projet de loi, qui propose plusieurs mesures permettant de réduire les dépenses, constitue une première étape mais ne saurait être suffisante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 (Art. 93 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation, L. 542-2, L. 542-5-1, L. 755-21 et L. 834-4 du code de la sécurité sociale)  - Amélioration de la prise en compte de la situation financière des bénéficiaires d'aides personnelles au logement (APL)

Commentaire : le présent article prévoit de faire évoluer diverses dispositions applicables aux aides personnelles au logement afin de modifier les modalités de prise en compte de la situation des bénéficiaires : la valeur en capital du patrimoine détenu, montants des loyers et dégressivité des aides en cas de montant excessif et suppression de l'exonération d'évaluation forfaitaire pour les jeunes de moins de 25 ans. Il tend également à maintenir les aides personnelles au logement accordées aux primo-accédants (aides personnelles au logement « accession »).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

En vertu de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation, « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ».

Les aides visent à réduire le taux d'effort des ménages les plus modestes, en favorisant leur accès à un logement puis leur maintien dans ledit logement. Elles sont destinées à tout occupant d'un logement (en tant que résidence principale) répondant aux conditions d'attribution, quelque que soit son statut, locataires et propriétaires. Doivent ainsi être distinguées les aides personnelles au logement locatif des aides personnelles au logement à l'accession (aides personnelles au logement « accession »).

1. Trois aides distinctes versées sous conditions de ressources

Les aides personnelles au logement regroupent trois types de prestations :

- l'aide personnalisée au logement (APL), pour les occupants de logements dits conventionnés ;

- l'allocation de logement familiale (ALF), pour les occupants qui n'entrent pas dans le champ de l'APL et ont une charge de famille. Elle est également versée aux ménages mariés depuis moins de cinq ans ;

- l'allocation de logement sociale (ALS), pour les personnes qui ne perçoivent ni l'APL ni l'ALF.

Versées sous conditions de ressources, ces aides voient leur montant varier également en fonction de la situation familiale de l'allocataire et du montant de son loyer ou de son remboursement de prêt pour les aides à l'accession - dans la limite toutefois d'un plafond.

S'agissant des ressources, il est tenu compte, pour le calcul de la prestation, à la fois de celles du demandeur et, le cas échant, de son conjoint ou de toute autre personne vivant habituellement à son foyer.

En principe, sont ainsi retenus les revenus nets catégoriels de l'année n-2 tels que connus par l'administration fiscale au titre de l'impôt sur le revenu. Afin de tenir compte toutefois de la situation économique réelle des allocataires, le dispositif prévoit un système d'abattement et de neutralisation, par exemple en cas de chômage ou d'invalidité ou encore de décès du conjoint.

Toutefois, lorsque les ressources du demandeur et de son conjoint ou concubin46(*) sont « au plus égal à 1 015 fois le salaire minimum de croissance horaire [SMIC] en vigueur au 31 décembre de cette année » (R. 351-7 du code de l'habitation et de la construction), leurs ressources font l'objet d'une évaluation forfaitaire.

Les aides personnelles au logement sont également zonées, c'est-à-dire qu'elles varient selon l'implantation géographique du logement de l'allocataire. Trois zones (1,2 et 3) divisent ainsi le territoire afin de tenir compte des disparités de loyer pratiquées.

Les zones géographiques

Les zones géographiques du barème, dénommées I, II et III, ont été définies par un arrêté du 17 mars 1978, dont la dernière mise à jour remonte au 28 novembre 2005. Elles sont communes aux locataires, aux personnes hébergées en foyer et aux ménages en accession. La DHUP considère que les critères de délimitation des zones sont purement démographiques sans pour autant être en mesure de les préciser. Ces dernières sont distinctes des zones utilisées pour les aides à la pierre, qui sont fondées sur les bassins de vie.

La zone I comprend Paris et la totalité des communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, ainsi que les communes les plus importantes de la Seine-et-Marne, des Yvelines, de l'Essonne et du Val-d'Oise. La zone II comprend les communes des agglomérations de province les plus importantes : notamment Lyon, Nice, Marseille, la totalité des départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud, Toulouse, Bordeaux, Montpellier, Grenoble, Nantes, Orléans, Nancy, Metz, Lille, Strasbourg, Annecy, Le Havre, Rouen, Toulon, la totalité des communes de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane, de la Réunion et de Mayotte, ainsi que les communes françaises des agglomérations de Genève et de Bâle. La zone III comprend la totalité des communes qui ne figurent pas dans les autres zones.

L'arrêté de 1978 utilise la commune comme unité de base de définition des zones, ce qui interdit de tenir compte de caractéristiques des logements contribuant à déterminer le niveau des loyers à un niveau beaucoup plus fin : biens et quartiers de prestige (un « bon quartier » permet d'échapper au caractère stigmatisant de l'habitat social), qualité de la construction (notamment l'isolation, qui pèse directement sur les coûts de fonctionnement des logements, en particulier l'énergie), proximité d'un établissement scolaire réputé permettant aux ménages de bénéficier de la carte scolaire ou de transports en commun ou d'un axe routier, etc. Toutefois l'expérience britannique montre qu'un zonage satisfaisant reste très difficile à établir.

Source : Cour des comptes, enquête sur les aides personnelles au logement

La situation familiale fait évoluer les aides personnelles selon la charge supportée par le bénéficiaire.

Enfin, les montants sont différents selon que l'occupant est locataire ou propriétaire.

La prestation servie tient également compte des charges locatives des bénéficiaires, selon le principe d'un forfait représentatif des charges locatives dit « forfait de charges ».

À partir de ces données et en tenant compte d'une participation personnelle minimale des ménages à la dépense de logement, les règles de calcul de l'aide sont particulièrement complexes.

Modalités de calcul pour les aides personnelles au logement
dans le secteur locatif*

AP = L + C - Pp

Avec :

AP = aide personnelle

L = loyer, dans la limite d'un loyer plafond

C = « forfait de charges »

Pp = participation personnelle qui a elle-même pour formule de calcul :

Po + Tp*Rp

Où :

Po = participation personnelle minimale

Tp = taux de participation personnelle, notamment fonction de la composition familiale du ménage

Rp = différence entre les ressources du bénéficiaire et un montant forfaitaire R0

* Hors logements-foyers pour lesquels une autre formule est appliquée.

Source : commission des finances d'après les éléments de calcul des aides personnelles au logement fournis par le ministère chargé du logement

Le montant de ces aides fait l'objet d'une revalorisation annuelle. Indexée sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL), elle est effectuée le 1er octobre depuis l'adoption de l'article 121 de la loi de finances pour 201447(*) et de l'article 77 de la loi n° 2013-1203 de financement de la sécurité sociale pour 201448(*). Elle était auparavant fixée au 1er janvier de chaque année.

Le montant moyen mensuel des aides servies varie ainsi de 127 euros pour l'ALS « foyers » à 319 euros pour l'ALF « location ».

Montant moyen mensuel par type d'aide personnelle au logement

Type d'aides

location « foyers »

location hors foyers

accession

APL

237 euros

248 euros

179 euros

ALF

-

319 euros

152 euros

ALS

127 euros

200 euros

128 euros

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire adressé dans le cadre du PLF 2016

2. Des prestations efficaces en termes de réduction du taux d'effort des ménages et au fort effet redistributif

a) Plus de 6,5 millions de bénéficiaires, majoritairement logés dans le secteur privé et dont 60 % sont des personnes isolées ou des couples sans enfants

Au 31 décembre 2014, les aides personnelles au logement comptaient 6,538 millions de bénéficiaires, lesquels sont pour l'essentiel locataires (93 % du total) de biens se trouvant majoritairement dans le secteur non conventionné (60 %). Ainsi, un ménage sur cinq perçoit une aide personnelle au logement dont quatre locataires sur dix.

Les bénéficiaires perçoivent pour 43 % d'entre eux des APL, 20 % des ALF et 37 % des ALS.

Nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement

(en milliers)

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire pour le PLF 2016

Parmi les bénéficiaires des aides personnelles au logement, près de 60 % d'entre eux sont des personnes isolées ou des couples sans enfants.

535 000 personnes sont logées dans des logements-foyers et 747 000 étudiants perçoivent des aides personnelles au logement, soit respectivement 8,2 % et 11,4 % du total.

Plus largement, les aides personnelles bénéficieraient ainsi à environ 13 millions de personnes, en tenant compte des membres du ménage (conjoints, personnes à charge...)49(*).

Le nombre de bénéficiaires a augmenté de plus de 500 000 personnes au cours des dix dernières années, passant ainsi de 5,924 à 6,538 millions de bénéficiaires.

L'enquête de la Cour des comptes de juillet 2015 sur les aides personnelles au logement, réalisée à la demande de la commission des finances du Sénat en vertu de l'article 58-2 de la LOLF50(*), confirme l'effet fortement redistributif « verticalement » des aides personnelles au logement. Les ménages appartenant aux trois premiers déciles de revenus représentent plus de 75 % des bénéficiaires.

Cette tendance à se concentrer sur les plus modestes se renforce d'année en année, le niveau de ressources conduisant à l'exclusion du bénéfice des aides ne cessant de diminuer.

En termes de taux d'effort des ménages, les aides personnelles au logement jouent un rôle efficace. Leur efficacité a été confirmée par l'enquête précitée de la Cour des comptes qui met en évidence le fait que le taux d'effort des ménages en France passe ainsi de 24 %, avant aide (taux d'effort brut), à 20 % après aide (taux d'effort net) dans le parc privé, et de 18 % à 11 % dans le parc social. Le taux d'effort net moyen des ménages en France se trouve ainsi être le plus bas en Europe.

Il convient toutefois de nuancer ce résultat en précisant que le taux d'effort net moyen des ménages tend à augmenter depuis plusieurs années, compte tenu essentiellement du fait que les loyers réels sont bien plus élevés que les loyers-plafonds retenus.

3. Une prévision de dépenses de 18,2 milliards d'euros en 2016

Comme présenté précédemment51(*), les aides versées au titre des aides personnelles au logement n'ont cessé de progresser au cours des dernières années, pour atteindre 18,376 milliards d'euros de prévision pour 2015.

Jusqu'à présent, le financement de ces aides est assuré par le fonds national d'aide au logement (FNAL) pour les APL et les ALS et par le fonds national des prestations familiales (FNPF) pour les ALF.

Le FNPF est alimenté par les cotisations d'allocations familiales des employeurs ainsi que par 1,1 % de la cotisation sociale généralisée (CSG).

Le FNAL a quant à lui fait l'objet d'une simplification de ses sources de financement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015. Ainsi, jusqu'au 1er janvier 2015, le fonds disposait d'une contribution de la branche famille de la sécurité sociale pour couvrir les dépenses des APL.

Compte tenu du pacte de responsabilité et de solidarité et de la compensation par l'État de la perte de recettes de cotisations employeurs qu'il engendre pour la branche famille de la sécurité sociale, il a été décidé qu'à partir de 2015, les dépenses liées aux APL seraient entièrement supportées par l'État. En outre, la part des recettes issues du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placements, jusqu'à présent attribuée au FNAL, est désormais transférée à la sécurité sociale.

Ainsi, cette année, le FNAL est financé par la contribution de l'État pour 10,968 milliards d'euros, complétée par le produit des cotisations employeurs, avec 2,555 milliards d'euros prévus et 300 millions d'euros de prélèvement sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). Ce prélèvement, supposé être exceptionnel, devrait disparaître en 2017.

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit cette fois de réunir le financement des trois aides au sein du FNAL, toujours en compensation de la poursuite de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité52(*).

La subvention d'équilibre versée par l'État est estimée à 15,386 milliards d'euros et représenterait désormais 84,6 % des ressources du FNAL. Elle serait complétée par les cotisations employeurs, pour 2,657 milliards d'euros, le prélèvement « exceptionnel » sur la PEEC de 100 millions d'euros et les recettes provenant de la surtaxe sur les plus-values immobilières de terrains bâtis de plus de 50 000 euros, estimées à 45 millions d'euros pour 201653(*).

La prévision des besoins exprimés en loi de finances initiale au titre de la participation de l'État au FNAL est généralement sous-estimée et des crédits doivent être ouverts, par décret d'avance ou en loi de finances rectificative de fin d'année. À défaut, une dette de l'État vis-à-vis du FNAL se crée. À la fin de l'année 2014, celle-ci s'élève déjà à 171 millions d'euros.

Comme indiqué dans le présent rapport, l'année 2015 ne devrait pas être différente puisque 215 millions d'euros devraient manquer à la fin de l'année, en tenant compte de 70 millions d'euros qu'il est proposé d'ouvrir dans le projet de loi de finances rectificative actuellement en cours d'examen par le Parlement.

B. DES MESURES PRISES CHAQUE ANNÉE POUR TENTER DE JUGULER L'AUGMENTATION DU COÛT DES AIDES

Depuis quelques années, des « mesurettes » ou dispositions de court terme ont été prises par l'État afin de freiner la hausse des dépenses liées aux aides personnelles au logement sans pour autant proposer une réforme en profondeur du système.

1. Le gel des montants des aides personnelles au logement pour neuf mois en 2014

L'article 64 du projet de loi de finances pour 2014 (pour l'APL et l'ALS) et l'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 (pour l'ALF) prévoyaient initialement de maintenir, pour l'année entière, les montants des aides au niveau de 2013 afin de participer à la maîtrise des dépenses publiques.

Cette absence de révision des paramètres de calcul des trois aides devait ainsi engendrer une économie de 175,4 millions d'euros répartis entre l'État (93,1 millions d'euros) et la branche famille de la sécurité sociale (82,3 millions d'euros).

Finalement, à la suite de l'examen des deux textes par le Parlement, la revalorisation de ces prestations a été décalée du 1er janvier au 1er octobre, conduisant à un gel du montant des trois aides pour neuf mois au lieu de douze pour l'année 201454(*).

2. Les mesures d'économie prévues dans le cadre de la loi de finances pour 2015

a) La réforme de la revalorisation de l'abattement forfaitaire R0

Le Gouvernement a révisé les paramètres d'indexation de l'abattement forfaitaire utilisé pour le calcul des aides personnelles au logement servies dans le cadre du secteur locatif hors foyers.

Désormais, le forfait « R0 », qui permet d'attribuer l'aide maximale aux ménages ayant les revenus les plus bas est indexé sur l'inflation de l'année n-2 et non plus sur l'évolution de la valeur du RSA socle. Sinon, compte tenu de la revalorisation du RSA, le montant des aides au logement versé aurait été bien plus élevé.

Cette mesure, de nature réglementaire, engendrait une économie estimée à 87 millions d'euros (dont 68 millions d'euros pour l'État) en 2015 puis à 296 millions d'euros pour 2016 et 456 millions d'euros pour 201755(*).

b) La réforme des aides personnelles au logement « accession »

Le Gouvernement a également porté une réforme des aides personnelles au logement « accession », afin de transformer ce dispositif tendant, jusqu'alors, à sécuriser les plans de financement des ménages afin de soutenir l'accession sociale à la propriété en un simple mécanisme de « filet de sécurité » dans le cadre duquel la prestation serait réservée aux seuls ménages qui rencontreraient une baisse de leurs ressources de plus de 30 % postérieurement à la signature de leur prêt.

Le Gouvernement justifiait cette réforme à la fois par la volonté de concentrer l'aide personnelle à l'accession sur le prêt à taux zéro (PTZ), alors que le nombre de bénéficiaires de ces aides avait baissé de 27 % entre 2006 et 2013, et par la réalisation d'une économie estimée à 19 millions d'euros la première année, 91 millions d'euros la deuxième et 156 millions d'euros la troisième.

L'Assemblée nationale avait finalement décidé de reporter au 1er janvier 2016 cette réforme prévue à l'article 93 de la loi de finances initiale pour 2015, considérant qu'il fallait « laisser au secteur immobilier le temps de se relancer ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE MAINTIEN DES AIDES PERSONNELLES « ACCESSION » ET LA REMISE EN CAUSE DE LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LA MAJORITÉ DANS LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2015

Le I du présent article propose la suppression de l'article 93 de la loi de finances initiale pour 2015 et tendant à transformer les aides personnelles au logement « accession » en simple « filet de sécurité » à compter du 1er janvier 2016.

Le coût du maintien des APL « accession » est estimé à 19 millions d'euros pour 2016 et à 91 millions d'euros pour 2017.

B. LA PRISE EN COMPTE DE LA « VALEUR EN CAPITAL » DU PATRIMOINE DE L'ALLOCATAIRE

En vertu de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation pour les APL, de l'article L. 542-2 du code de la sécurité sociale pour l'ALF et L. 831-4 du code de la sécurité sociale pour l'ALS, le montant de l'aide au logement est notamment fixé en tenant compte des ressources de l'allocataire, de son conjoint et des personnes vivant habituellement dans son foyer.

Ainsi en est-il des « revenus nets catégoriels retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu d'après le barème, des revenus taxés à un taux proportionnel ou soumis à un prélèvement libératoire de l'impôt sur le revenu, ainsi que des revenus perçus hors de France ou versés par une organisation internationale » et les rémunérations des heures supplémentaires travaillées et exonérées au titre de l'impôt sur le revenu (rémunérations mentionnées à l'article 81 quater du code général des impôts). Sont pris en compte les revenus de l'année d'imposition n-2.

Le 1° du II du présent article (pour les APL), le 1° du III (pour les ALF) et le a du 4° du même III (pour les ALS) prévoit que soit désormais également retenue « la valeur en capital du patrimoine » dont disposent le demandeur et les autres membres de son foyer, y compris lorsqu'ils n'en tirent pas de revenus imposables.

Le présent article prévoit qu'un décret définirait les modalités de détermination et de prises en compte des ressources et de la valeur du patrimoine.

Selon l'évaluation préalable, seraient ainsi principalement concernés « les 10 % d'allocataires qui ont un patrimoine supérieur à 30 000 euros, dont 4 % qui ont un patrimoine supérieur à 75 000 euros, et 2 % qui ont un patrimoine supérieur à 150 000 euros. »

La prise en compte de la valeur en capital du patrimoine devrait être réalisée dans les mêmes termes que ce qui est déjà actuellement applicable pour le revenu de solidarité active (RSA) en vertu de l'article L. 132-1 du code de l'action sociale et des familles56(*).

Ainsi, selon l'article R. 132-1 du code de l'action sociale et des familles, les « biens non productifs de revenus », desquels est exclue la résidence principale, sont considérés « comme procurant un revenu annuel égal à 50 % de leur valeur locative s'il s'agit d'immeubles bâtis, à 80 % de cette valeur s'il s'agit de terrains non bâtis et à 3 % du montant des capitaux ».

Selon les informations recueillies auprès du ministère chargé du logement, la rédaction retenue par le projet de loi permettrait de couvrir à la fois ce type de biens non productifs de revenus ainsi que les capitaux produisant des revenus non soumis à l'impôt sur le revenu.

La prise en compte de la valeur du patrimoine des allocataires entrerait en vigueur à compter du 1er octobre 2016 et s'appliqueraient aux prestations dues à compter de cette date (premier alinéa du IV du présent article).

L'économie réalisée par cette mesure correspondrait à 33 millions d'euros en 2016 et 133 millions d'euros en année pleine, à compter de 2017.

C. LA MISE EN PLACE D'UNE DÉGRESSIVITÉ DES AIDES EN FONCTION DU MONTANT DES LOYERS

Le Gouvernement souhaite mettre en place une dégressivité des aides servies aux allocataires dès lors que leurs loyers réels dépasseraient certains plafonds. Selon l'étude d'impact, l'objectif de cette mesure est de permettre ensuite la « limitation du montant de l'aide personnelle au logement des ménages dont les loyers sont manifestement trop élevés pour la taille du ménage considéré ». Cela vise donc à la fois les ménages dont le loyer s'avère particulièrement élevé au mètre carré ou dont la surface du logement est particulièrement importante au regard de la composition familiale.

Au 2°  du I du présent article, il est proposé que le montant de l'APL puisse être déterminé en tenant notamment compte de plusieurs plafonds de loyer et non plus d'un seul. Il modifie ainsi le 3 de l'article L. 351-3 du code de l'habitation et de la construction. Cette modification législative n'est nécessaire que pour les APL car les articles L. 542-5 et L. 831-4 du code de la sécurité sociale prévoient déjà la possibilité qu'il y ait plusieurs plafonds de loyer applicables, respectivement pour les ALF et les ALS.

Selon l'évaluation préalable, le décret d'application qui mettra en oeuvre cette mesure sera applicable pour les trois aides, en retenant un premier plafond, supérieur au plafond-loyer, au-delà duquel l'aide serait réduite. Puis, pour les loyers dépassant un second plafond, l'aide serait supprimée.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le premier plafond supplémentaire devait être fixé à un peu plus du double du loyer-plafond applicable et le second plafond au triple voire à 400 % du même loyer-plafond. Le taux multiplicateur pourrait être déterminé par zone.

Montant des loyers-plafonds dans le secteur locatif

(en euros par mois)

 

Isolé

Couple

Ménage avec 1 personne à charge

Par personne à charge supplémentaire

Zone 1

292,85

353,20

399,19

57,91

Zone 2

255,23

312,40

351,53

51,16

Zone 3

239,21

289,99

325,15

46,60

Source : ministère du logement

L'évaluation préalable mentionne ainsi le fait que 473 000 bénéficiaires des aides personnelles au logement auraient un loyer supérieur à 200 % du loyer plafond (17 000 allocataires de l'APL, 106 000 pour l'ALF et 350 000 pour l'ALS).

Cette mesure entrerait en vigueur à compter du 1er juillet 2016 et s'appliquerait aux prestations dues à compter de cette date (deuxième alinéa du IV du présent article).

Elle aurait pour impact une économie de 62 millions d'euros en 2016 et de 123 millions d'euros à compter de 2017, soit en année pleine.

D. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ OFFERTE D'EXONÉRER D'ÉVALUATION FORFAITAIRE LES ALLOCATAIRES DE MOINS DE 25 ANS

En vertu du droit actuel, les ressources du demandeur et de son conjoint ou concubin57(*) font l'objet d'une évaluation forfaitaire lorsqu'elles sont « au plus égal à 1 015 fois le salaire minimum de croissance horaire [SMIC] en vigueur au 31 décembre de cette année » (R. 351-7 du code de l'habitation et de la construction).

L'évaluation forfaitaire est opérée en retenant, pour un salarié, 12 fois le salaire mensuel du mois qui précède l'ouverture du droit (ou le mois de novembre précédant le renouvellement du droit) ou, pour un employeur ou un travailleur indépendant, 1 500 fois le SMIC horaire au 1er juillet précédant la date d'ouverture du droit.

Toutefois, cette évaluation forfaitaire peut faire l'objet de « dispositions spécifiques » lorsque l'allocataire est âgé de moins de 25 ans et qu'il dispose d'un contrat de travail autre qu'un contrat à durée indéterminée.

Le présent article propose de revenir sur cette exception. En conséquence, il supprime le sixième alinéa de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation (pour les APL, 3° du II du présent article), l'article L. 542-5-1 du code de la sécurité sociale (pour les ALF, 2° du III) et le deuxième alinéa de l'article L. 831-4 du code de sécurité sociale (pour les ALS, b du 4° du III).

En abrogeant la possibilité d'exonération d'évaluation forfaitaire, le présent article revient à appliquer un dispositif plus contraignant aux jeunes de moins de 25 ans, en ne distinguant plus la réglementation applicable selon un critère d'âge.

Selon l'évaluation préalable, 147 000 personnes étaient concernés par cette exonération à fin 2014.

Cette modification serait opérée dès le 1er janvier 2016. Le Gouvernement précise, dans l'évaluation préalable, que l'évaluation forfaitaire des ressources serait appliquée à l'ouverture ou au renouvellement des droits de ces jeunes de moins de 25 ans, en retenant les ressources réellement perçues par le demandeur et non sur les données fiscales de l'année n-2.

L'économie engendrée est évaluée à 109 millions d'euros par an.

Incidence budgétaire ou financière des mesures

(en millions d'euros)

 

2016

2017

en année pleine

Maintien des APL « Accession »

+ 19

+ 91

Prise en compte de la valeur en capital du patrimoine

 - 39

- 139

Dégressivité voire suppression des aides au-delà de certains plafonds de loyers

- 62

- 123

Suppression d'exonération de l'évaluation forfaitaire pour les moins de 25 ans

- 109

- 109

Total

- 185

-  274

+ : coût net

- : économie nette

Source : commission des finances d'après l'évaluation préalable de l'article

Le présent article prévoit également, au 3° du III, d'étendre le bénéfice des dispositions applicables pour l'ALF à Saint-Barthélémy et Saint-Martin comme pour les départements d'outre-mer, en modifiant l'article L. 755-21 du code de la sécurité sociale. Celles relatives à l'APL et à l'ALF le sont, en revanche déjà.

Au c du 4° du III, il est procédé à une coordination à l'article L. 831-4 du code de la sécurité sociale, du fait de la codification à l'article L. 442-1 du code de l'action sociale et des familles de l'article 6 de la loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 relative à l'accueil par des particuliers à leur domicile, de personnes âgées ou handicapées adultes.

Les dispositifs proposés suivent pour l'essentiel les recommandations du groupe de travail formé à l'Assemblée nationale sur les aides personnelles au logement et présidé par François Pupponi.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En premier lieu, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des affaires économiques, sous-amendé par le Gouvernement, tendant à prévoir un seuil de 30 000 euros pour la prise en compte du patrimoine dans le calcul des aides personnelles au logement.

En conséquence, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement en seconde délibération, tendant à majorer de 10 millions d'euros le programme 109 « Aide à l'accès au logement » (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) afin de tenir compte de l'instauration de ce seuil.

Ensuite, un amendement de Christophe Caresche, rapporteur spécial de la commission des finances, sous-amendé par le Gouvernement, a précisé que, le loyer au-delà duquel s'appliquait la dégressivité des aides était fixé au minimum à 2,5 fois le loyer-plafond de base déjà existant pour calculer les aides personnelles au logement. Pour une personne isolée en zone 1, cela équivaut par exemple à environ 730 euros (292,85 euros * 2,5). Il s'agit ainsi de tenir compte des montants par nature élevés des loyers dans les zones tendues.

L'Assemblée nationale a également, sur proposition de Christophe Caresche, rapporteur spécial de la commission des finances, et de Daniel Goldberg, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, supprimé la remise en cause de l'évaluation forfaitaire applicable aux jeunes travailleurs prévue initialement dans le texte, considérant qu'il convenait de leur maintenir cette disposition, tout en rappelant la nécessité de la réserver à ceux étant dans une situation précaire. Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'assemblée.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Globalement, votre rapporteur spécial constate que la réforme des aides personnelles au logement proposée par cet article se situe loin des ambitions initiales du Gouvernement qui espérait faire des économies à hauteur de 1 milliard d'euros. Avec la troncature à l'euro inférieur décidée pour le versement des aides personnelles au logement, celles-ci ne seront pas supérieures à environ 220 millions d'euros pour l'année 2016. Compte tenu des éléments dont votre rapporteur spécial a pu disposer, il n'est pas non plus certain qu'un tel montant soit acquis, selon les dispositifs réglementaires qui seront retenus.

Pour autant, votre rapporteur spécial mesure la difficulté à réformer ces aides qui ont un fort effet redistributif et constituent désormais, comme la Cour des comptes l'a démontré dans son enquête précitée, l'une des principales prestations sociales en faveur des ménages.

Votre rapporteur spécial est favorable à l'essentiel des mesures proposées, même s'il suggèrera certaines modifications et compléments, dès lors qu'elles tendent à remédier à « des situations d'inéquité entre les bénéficiaires », en retenant des « critères de versement prenant en compte [la) situation financière réelle » des allocataires.

Tout d'abord, en revenant sur la réforme des aides personnelles au logement « accession », qu'il a faite adopter dans le cadre de la loi de finances pour 2015, le Gouvernement rejoint la position du Sénat qui avait supprimé l'article concerné dès son examen en première lecture en 2014.

Le maintien en l'état du dispositif d'aide personnelle à l'accession se justifie pleinement par le fait que rien ne garantit que le prêt à taux zéro permette réellement de le remplacer. En outre, il n'est pas opportun de supprimer une mesure favorable à l'accession sociale à la propriété.

Comme votre rapporteur spécial l'avait indiqué lors de l'examen de l'article 53 du projet de loi de finances pour 2015, il s'agit d'un dispositif efficace de soutien à l'accession sociale et qui peut parfois être déterminant pour la réussite d'un projet d'acquisition immobilière auprès des établissements bancaires.

La prise en compte de la « valeur en capital » du patrimoine paraît indiscutable. Elle permet de favoriser l'équité alors que certains bénéficiaires peuvent disposer d'un bien immobilier non productif de revenus, autre que leur résidence principale, ou encore d'une épargne conséquente.

Le patrimoine étant déjà pris en compte pour le RSA et dès le premier euro pour le calcul de son montant, il semble inapproprié de prévoir un seuil à 30 000 euros pour les aides personnelles au logement. Votre rapporteur spécial vous propose donc de le supprimer, afin d'aligner les dispositifs.

Bien entendu, des dispositions devront être prévues pour les cas particuliers tels que les biens immobiliers détenus en indivision.

L'idée d'une dégressivité des aides au-delà d'un certain plafond avait elle-même déjà été défendue par votre rapporteur spécial au cours des dernières années, en réponse à leur effet inflationniste sur les loyers qui pouvait être constaté dans certaines zones.

Ainsi, lors d'une réunion de commission des finances, le 29 novembre 2011, il avait indiqué qu'existait un « problème de la conditionnalité des aides personnelles. Si nous cessions de verser [l'aide personnelle au logement] au-dessus d'un certain seuil de loyer, les loyers baisseraient, car nous cesserions de solvabiliser des locataires qui paient des loyers indécents à des propriétaires indélicats, pour ne pas dire davantage ! »58(*) Il ne peut donc qu'être favorable à la mesure proposée et prend acte du plancher proposé à 2,5 fois le montant du loyer-plafond retenu par zone.

Il convient de noter que ce dispositif devrait principalement concerner les personnes isolées, locataires du secteur privé, y compris les étudiants logés disposant de petites surfaces dans des grandes agglomérations, notamment parisiennes.

Il pourrait être utile que le Gouvernement retienne également un zonage dans la détermination des plafonds à partir desquels les aides deviendraient dégressives voire seraient supprimées. Sinon, en appliquant le même taux multiplicateur dans les trois zones, la zone 1, c'est-à-dire Paris et une partie de l'Île-de-France, supporterait l'essentiel des efforts d'économie. Ainsi, 5 % des bénéficiaires des aides personnelles au logement auraient ainsi un loyer supérieur à 2,5 fois le loyer-plafond en zone 1 tandis qu'ils seraient moins de 2 % en zone 2 et 3.

Votre rapporteur spécial propose également de maintenir la suppression opérée à l'Assemblée nationale de l'abrogation de la possibilité d'exclure les jeunes travailleurs du dispositif d'évaluation forfaitaire. En effet, il convient de maintenir des mesures plus favorables pour les travailleurs de moins de 25 ans les plus souvent soumis à une situation professionnelle précaire.

Toutefois, cette exception doit être conservée uniquement pour les actifs ayant les situations les plus précaires, c'est-à-dire qui ne disposeraient pas d'un contrat de travail à durée indéterminée, contrairement à la pratique actuelle dont il a été fait part à votre rapporteur spécial. Il appartient donc au Gouvernement de faire évoluer les mesures d'application actuellement en vigueur pour réserver le bénéfice de l'exonération à ces jeunes travailleurs. Une économie devrait être réalisée en retenant déjà cette limite.

Au-delà des propositions déjà présentes dans l'article, votre rapporteur spécial propose d'introduire le principe d'un taux d'effort minimal des ménages qui, net des aides personnelles au logement versées, tiendrait compte à la fois de la composition du ménage, du loyer (ou du remboursement de prêt) réellement acquitté et des ressources du foyer. La garantie d'un reste à vivre adapté devrait être ainsi maintenue.

S'il existe déjà actuellement, une participation personnelle calculée dans la formule de calcul de l'aide, il apparaît toutefois que le taux d'effort net des ménages est parfois très bas. Ainsi, selon les chiffres obtenus par votre rapporteur spécial, près de 10 % des allocataires avaient un taux d'effort net (après aide et hors charges réelles) inférieur à 5 % et 17 % inférieur à 10 %. Ces chiffres sont encore plus élevés dans le secteur du logement social puisque près de 30 % des bénéficiaires des APL auraient un taux d'effort net inférieur à 10 %, avec 11 % pour lequel il serait même nul (toujours hors charges réelles). Il arrive même que certains locataires bénéficient d'une aide au logement supérieure au montant de leur loyer (y compris le « forfait charges »).

En prenant en compte, dans les ressources, les prestations familiales (qui ne figurent pas parmi les revenus retenus pour le calcul des aides personnelles au logement), 10 % des ménages (hors étudiants et les ménages ayant un revenu inférieur à un sixième du SMIC) avaient un taux d'effort inférieur à 5,6 % en décembre 2013, d'après les chiffres de la revue de dépenses relatives aux aides personnelles au logement locatif réalisée par la mission d'évaluation de la politique du logement précitée.

Le mécanisme retenu pourrait consister à rendre l'aide dégressive en-deçà d'un certain taux d'effort, tout en évitant d'accentuer l'effet inflationniste des aides (avec le risque que les propriétaires ne louent leur bien en tenant compte de ce seuil). La revue de dépenses précitée sur les aides personnelles au logement locatif envisageait ainsi une modification des paramètres pour le calcul du barème actuellement existant ou encore un dispositif d'écrêtement.

Selon les hypothèses retenues, des économies, plus ou moins conséquentes, pourraient ainsi être réalisées.

Votre rapporteur spécial est également favorable à ce qu'il soit davantage tenu compte de la surface et de la qualité des logements dans le cadre du régime des aides personnelles au logement et de la lutte contre la fraude. Un plafond de loyer par mètre carré ou encore un plafond de surface par unité de consommation pourrait être ainsi retenu. Toutefois, ce type de mesures ne pourrait être envisagé que si les CAF disposaient d'éléments fiables sur les logements concernés. C'est la raison pour laquelle il propose un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 55 quater afin que soit enfin constituée une base interministérielle relative au logement, partagée par le ministère du logement, la direction générale des finances publiques et les CAF.

Votre rapporteur spécial présente également un amendement rédactionnel.

Pour conclure, votre rapporteur spécial souhaite que les délais de mise en oeuvre de ces différentes réformes soient tenus (1er juillet 2016 pour la dégressivité des aides au-delà d'un certain loyer et 1er octobre 2016 pour la prise en compte du patrimoine), alors que les modalités concrètes de mise en oeuvre des réformes semblent encore, pour partie, bien floues et que les caisses d'allocations familiales (CAF) devront disposer d'un logiciel mis à jour pour les prendre en compte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 55 bis (nouveau) (Art. L. 123-3, L. 129-2 et L. 511-2 du code de la construction et de l'habitat et article L. 1331-29 du code de la santé publique) - Réaffectation à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) d'une partie des recettes issues des astreintes administratives encourues par les propriétaires dans le cadre de la lutte contre l'habitat indigne

Commentaire : le présent article vise à affecter à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) les recettes issues des astreintes administratives recouvrées par l'État à l'encontre des propriétaires de logements indignes.

I. LE DROIT EXISTANT

C. DES ASTREINTES ADMINISTRATIVES CRÉÉES PAR LA LOI « ALUR » POUR LUTTER PLUS EFFICACEMENT CONTRE L'HABITAT INDIGNE

Afin de lutter contre l'habitat indigne, qui touche en France environ 420 000 logements occupés59(*), le préfet, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sont dotés de pouvoirs de polices spéciales qui leur permettent d'imposer par arrêté aux propriétaires la réalisation de travaux ainsi que le relogement ou l'hébergement temporaire des occupants dans un délai déterminé.

Si le propriétaire ne réalise pas les mesures prescrites dans le délai imparti, le préfet, le maire ou le président de l'EPCI peut les faire réaliser d'office à ses frais. Des sanctions pénales peuvent également être prononcées contre lui.

L'article 79 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi « ALUR »)60(*) est venu compléter ce dispositif de lutte contre l'habitat indigne en créant une astreinte administrative afin de sanctionner l'absence de réalisation des travaux par le propriétaire dans les délais requis. Il s'agissait de permettre aux pouvoirs publics de disposer d'un outil efficace pour imposer leurs décisions aux propriétaires récalcitrants alors que le stocks d'arrêtés non suivis d'effet n'a cessé d'augmenter ces dernières années, passant de 7 480 en 2010 à 8 614 en 2011 puis 9 162 en 201261(*).

Dès la prise de l'arrêté de police spéciale, le préfet, le maire ou le président de l'EPCI informe le propriétaire que la non-réalisation dans les délais fixés des mesures prescrites l'expose au paiement d'une astreinte. À l'issue du délai fixé par l'arrêté, une ultime mise en demeure est adressée au propriétaire. Dans le même temps, sans attendre l'expiration de la mise en demeure, l'autorité compétente peut fixer par arrêté une astreinte d'au maximum 1 000 euros par jour de retard à l'encontre du propriétaire défaillant. Son montant peut être progressif dans le temps et modulé dans des conditions fixées par voie réglementaire, tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution.

En outre, l'astreinte n'empêche pas la réalisation d'office des mesures et travaux prescrits par la puissance publique.

Du type de police à l'origine de l'astreinte dépend la personne responsable de son recouvrement.

Si l'astreinte est prononcée dans le cadre de la police de l'insalubrité publique remédiable62(*) exercée par le préfet, son montant est recouvré par l'État.

Si elle est prononcée dans le cadre des polices du code de la construction et de l'habitation, son montant est recouvré par le maire ou, le cas échéant, par le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) : c'est le cas lorsqu'une astreinte est prononcée à la suite du non-respect d'un arrêté municipal de péril ordinaire63(*), d'un arrêté relatif à la sécurité des équipements communs des immeubles collectifs d'habitation64(*) ou d'un arrêté relatif à la sécurité des établissements recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement (« hôtels meublés »)65(*).

Si le montant afférent à ces trois derniers types d'astreintes n'est pas recouvré par le maire ou le président de l'EPCI concerné, l'État se charge par défaut de son recouvrement.

Ce dispositif prévu par l'article 79 de la loi « ALUR » n'est toutefois toujours pas entré en vigueur, faute de publication des décrets d'application nécessaires, notamment pour déterminer le montant des astreintes.

D. RÉPARTITION DES SOMMES RECUEILLIES AU TITRE DES ASTREINTES

Dans le cas où l'État se charge directement du recouvrement de l'astreinte, en vertu de l'article L. 1331-29 du code de la santé publique ou, par défaut, en vertu des articles L. 123-3, L. 129-2 et L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation, il prélève 4 % des sommes perçues pour frais de recouvrement, avant d'en verser 43 % à l'Agence nationale de l'habitat (Anah).

Établissement public de l'État66(*) créé en 1971, l'Anah a pour mission d'améliorer le parc existant de logements privés. Parmi ses priorités figure le traitement de l'habitat indigne ou très dégradé.

Dans cette perspective, l'Anah propose un accompagnement et des aides financières sous forme de subventions aux propriétaires occupants ou bailleurs qui engagent des travaux importants de réhabilitation de leurs logements pour des conditions de vie plus dignes.

Parallèlement, le solde des sommes recueillies au titre de l'astreinte devait être attribué, selon l'étude d'impact de la loi « ALUR », au contentieux qui pourrait être généré par l'instauration des astreintes et au Fonds d'aide au relogement d'urgence (Faru), qui a été institué par l'article 39 de la loi de finances pour 200667(*) et prorogé par l'article 56 de la loi de finances pour 201168(*) jusqu'au 31 décembre 2015.

En vertu de l'article L. 2335-15 du code général des collectivités territoriales, le ministre de l'intérieur, après instruction par le représentant de l'État dans le département, peut accorder sur ce fonds des aides financières69(*) aux communes ou à des établissements publics locaux pour assurer, pendant une période maximale de six mois, le relogement d'urgence ou le relogement temporaire de personnes occupant des locaux représentant un danger pour leur santé ou leur sécurité et faisant l'objet d'une ordonnance d'expulsion ou d'un ordre d'évacuation. Il peut également leur accorder des aides financières pour mettre les locaux hors d'état d'être utilisables.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Christophe Caresche, rapporteur spécial au nom de la commission des finances, Nathalie Appéré, Philippe Bies et Marcel Rogemont, le présent article vise à affecter la totalité des montants des astreintes administratives prononcées à l'encontre des propriétaires de logements insalubres recouvrées par l'État à l'Agence nationale de l'habitat (Anah).

Les auteurs de cet amendement avaient proposé cette affectation de la totalité du montant des astreintes administratives à l'Anah - ce qui représenterait, selon le ministère du logement, une somme totale de 2 à 3 millions d'euros par an - car ils pensaient que le fonds d'aide au relogement d'urgence (Faru) ne serait pas reconduit au-delà du 31 décembre 2015.

Quelques jours plus tard, l'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement présenté par le Gouvernement avec l'avis favorable de la commission tendant à insérer un article 62 ter rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et qui proroge le Faru jusqu'au 31 décembre 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès des services du Gouvernement, l'affectation de ces recettes à l'Anah ne remettrait pas en cause le financement du Faru et du contentieux pouvant résulter de la mise en oeuvre de ces astreintes.

Pour rappel, le dispositif n'est pas encore entré en vigueur, les mesures réglementaires d'application n'ayant pas été prises.

Enfin, cela concerne des sommes modestes, estimées à 2 à 3 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 ter (nouveau) (Art. L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation) - Versement par l'État au Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) des astreintes dues au titre du contentieux du DALO

Commentaire : le présent article fixe des délais précis pour le versement par l'État au Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) des astreintes dues au titre du contentieux du droit au logement opposable (DALO).

I. LE DROIT EXISTANT

Le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), institué par la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 201170(*), a pour objet de financer des actions d'accompagnement et de gestion locative adaptées. Les dispositions qui le régissent sont codifiées à l'article L. 300-2 du code de la construction et de l'habitation.

Administré par un comité de gestion composé de quatre représentants de l'État71(*), le FNAVDL finançait à l'origine uniquement des actions destinées à favoriser le relogement en urgence des ménages bénéficiaires du droit au logement opposable (DALO). Depuis la loi de finances pour 201372(*), son champ d'application a été élargi au financement d'actions, précédemment financées par le budget de l'État, en faveur de personnes et familles qui, sans être bénéficiaires du DALO, éprouvent des difficultés particulières pour accéder à un logement décent et indépendant ou pour s'y maintenir.

En vertu de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation, ses ressources proviennent intégralement des astreintes73(*) prononcées par le juge administratif74(*) lorsqu'il enjoint l'État (en pratique, le préfet) de loger,

reloger ou héberger75(*) des personnes reconnues prioritaires au titre du DALO par la commission de médiation76(*).

La liquidation provisoire de ces astreintes fait l'objet d'une deuxième décision du juge administratif, qui s'autosaisit pour la prononcer. Elles peuvent alors être versée par les services déconcentrés de l'État au FNAVDL, à partir des crédits prévus à cet effet par l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ».

La date de perception des sommes dues au titre de ces astreintes par le FNAVDL dépend donc des décisions de liquidation provisoire prononcées par le juge administratif.

Or, ainsi que votre rapporteur spécial l'avait relevé dans le rapport consacré à la loi de règlement pour 201477(*), le FNAVDL a perçu seulement 20,8 millions d'euros au titre des astreintes DALO en 2014 alors que 30 millions d'euros étaient initialement prévus (il avait perçu 26,9 millions d'euros en 2012 et 25,8 millions d'euros en 2013). La tendance à la baisse devrait se poursuivre en 2015, puisque le FNAVDL n'avait perçu que 8,7 millions d'euros à ce titre au 31 octobre.

Cette situation résulte avant tout d'un changement de pratique du tribunal administratif de Paris, qui a réduit le nombre de liquidations prononcées dans le cadre du contentieux DALO, passant de 1 204 à 341 liquidations traitées entre 2013 et 2014.

Selon le ministère de l'égalité des territoires, du logement et de la ruralité interrogé par votre rapporteur spécial, les astreintes prononcées mais non liquidées par les tribunaux administratifs représenteraient environ 11 millions d'euros au 31 décembre 2014. A défaut de demande spécifique formulée par les requérants, les sommes correspondantes ne sont pas versées alors qu'elles demeurent potentiellement dues.

De ce fait, la programmation des actions du FNAVDL ainsi que la bonne application des conventions conclues avec les organismes HLM et les associations agréées chargées de l'accompagnement vers et dans le logement ont été fortement perturbées ces dernières années, ce qui a conduit le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a exprimer « ses plus vives inquiétudes » sur le non-paiement par l'État de l'intégralité des astreintes dues au FNAVDL au titre du DALO.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de deux amendements identiques déposés à l'Assemblée nationale par les membres du groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste (RRDP) ainsi que par Dominique Orliac, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. Ils ont reçu l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Afin de garantir la régularité du versement des astreintes prononcées par les tribunaux administratifs à l'encontre de l'État dans le cadre du contentieux DALO, le présent article prévoit que :

- le fait que les sommes dues au titre des astreintes doivent être versées jusqu'au jugement de liquidation définitive devra être mentionné dans le jugement prononçant l'astreinte ;

- le versement de l'astreinte au FNAVDL sera effectué deux fois par an, le premier versement devant intervenir à la fin du sixième mois qui suivra le mois à compter duquel l'astreinte sera due en application du jugement qui l'aura prononcée ;

- toute astreinte versée en application du jugement la prononçant restera acquise au FNAVDL ;

- lorsque l'astreinte aura été liquidée définitivement, le versement du solde restant dû, le cas échéant, sera effectué dans le mois qui suivra la notification de l'ordonnance de liquidation définitive.

Cela signifie que le juge administratif n'aura plus besoin de s'autosaisir pour rendre une décision de liquidation provisoire des astreintes : la décision de liquidation provisoire découlera automatiquement du jugement prononçant l'astreinte et donnera lieu à des versements au FNAVDL deux fois par an.

S'il parvient à loger, reloger ou héberger le demandeur ou que celui-ci trouve un logement par ailleurs, l'État pourra saisir le juge administratif pour obtenir une ordonnance de liquidation définitive de l'astreinte et mettre ainsi fin à ses obligations de versements tous les six mois au FNAVDL, sous réserve du versement du solde restant dû, le cas échéant, au titre de l'astreinte, dans un délai d'un mois.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'accompagnement des personnes qui peinent à se loger ne doit plus être tributaire des aléas du financement du FNAVDL. Il est donc nécessaire, ainsi que votre rapporteur spécial en avait émis le voeu dans le rapport consacré à la loi de règlement pour 2014, que l'État s'acquitte régulièrement des astreintes qui sont prononcées contre lui.

En prévoyant que le jugement d'astreinte rendu par le juge administratif en matière de DALO entraîne automatiquement la liquidation provisoire des sommes dues par l'État au FNAVDL et que le versement de ces sommes intervient tous les six mois, le présent article permettra au FNAVDL de bénéficier de ressources régulières et d'une meilleure prévisibilité budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 quater (nouveau) (Art. L. 351-1 du code de la construction et de l'habitation et art. L. 542-1 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale) - Non éligibilité aux aides personnelles au logement des particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents assujettis à l'impôt annuel de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article vise à rendre non éligible à l'ensemble des aides au logement les particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ceux-ci sont assujettis à l'impôt annuel de solidarité sur la fortune (ISF).

I. LE DROIT EXISTANT

Les étudiants qui occupent un logement n'appartenant pas à un ascendant et pour lequel ils s'acquittent d'une charge sont potentiellement éligibles à l'une des trois aides destinées à soutenir les ménages dans la couverture de leurs dépenses liées au logement :

- l'aide personnalisée au logement (APL)78(*), prévue à l'article L. 351-1 du code de la construction et de l'habitation et destinée aux ménages - avec ou sans enfants - occupant un logement du parc conventionné, soit essentiellement le parc social ;

- l'allocation de logement à caractère familial (ALF)79(*), codifiée à l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale et destinée aux familles logeant en dehors du parc conventionné ;

- l'allocation de logement à caractère social (ALS)80(*), codifiée à l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale et destinée aux ménages - sans enfants ni personnes à charge - disposant de faibles ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans), logeant en dehors du parc conventionné et inéligibles aux ALF comme aux APL.

Aujourd'hui, un tiers des étudiants bénéficie de l'une de ces trois aides81(*) et plus des deux tiers d'entre eux ne sont pas boursiers universitaires.

D'après les chiffres présentés par la Cour des comptes dans son enquête réalisée à la demande de la commission des finances du Sénat relative aux aides personnelles au logement rendu public le 16 septembre 201582(*), leur montant total représentait 1,46 milliard d'euros (dont 960 millions d'euros pour les étudiants non boursiers) en 201183(*), dont 83 % au seul titre de l'ALS.

L'attribution des aides personnelles au logement sont soumises à condition de ressources, soient les revenus nets catégoriels de l'année n-2 tels que connus par l'administration fiscale au titre de l'impôt sur le revenu.

Or, de nombreux étudiants vivent grâce aux transferts financiers en provenance de leurs parents, dont le montant réel n'est pas pris en compte dans l'assiette de leurs ressources imposables. En effet, ces transferts financiers familiaux sont pris en compte par le biais d'un plancher de ressources annuel de 6 000 euros pour un étudiant boursier et de 7 500 euros pour un étudiant non boursier dans le cadre d'une location en logement ordinaire.

Dans le même temps, les parents peuvent continuer à inclure jusqu'à l'âge de 25 ans leur enfant qui poursuit ses études dans leur déclaration fiscale, ce qui leur permet de bénéficier d'une demi-part au titre du quotient familial de l'impôt sur le revenu. Dès lors, plus les revenus imposés sont importants, plus l'avantage procuré par la demi-part fiscale l'est également, dans la limite toutefois du plafond du quotient familial.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député François Pupponi, le présent article visait à rendre non éligible à l'aide personnalisée au logement (APL) les particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ces derniers sont redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en application de l'article 885 A du code général des impôts.

Il a fait l'objet d'un sous-amendement qui a prévu d'étendre cette non-éligibilité à l'allocation de logement à caractère familial (ALF) et à l'allocation de logement à caractère social (ALS).

L'amendement et le sous-amendement dont est issu le présent article ont reçu un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Le Gouvernement a pour sa part émis un avis de sagesse, après que le secrétaire d'État au budget eut rappelé que le Gouvernement ne souhaitait pas lier « l'obtention de l'APL et la demi-part supplémentaires pour le rattachement de l'étudiant au foyer de ses parents ».

De l'aveu même de leurs auteurs, l'amendement et le sous-amendement dont est issu le présent article ont avant tout une portée symbolique, les économies qu'ils seraient susceptibles de dégager étant vraisemblablement très limitées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans la mesure où elles ne tiennent compte pas compte du revenu des parents et des transferts financiers intrafamiliaux et où elles peuvent se cumuler avec le bénéfice d'une demi-part fiscale supplémentaire pour les parents, les aides personnelles au logement pour les étudiants constituent un dispositif, qualifié d'« atypique » par la Cour des comptes dans son enquête précitée, moins ciblé et moins redistributif que celles versées aux autres bénéficiaires.

Ainsi que l'a relevé la Cour des comptes, en ne tenant pas compte du revenu des parents ni des transferts intrafamiliaux, les aides au logement des étudiants occupent plus « une fonction d'aide à l'autonomie des jeunes, réservée à la population étudiante, qu'une fonction d'aide sociale en vue de l'accès au logement ».

Plus généralement, l'enquête de la Cour des comptes a rappelé les effets de seuil particulièrement défavorables aux classes moyennes découlant des dispositifs d'aides aux étudiants (phénomène de « courbe en U ») : en 2011, les étudiants des 30 % des foyers les plus modestes (déciles 1 à 3) percevaient ainsi 75 % des bourses et 44 % des aides au logement ; a contrario, les étudiants des 20 % des foyers les plus aisés (déciles 9 et 10) cumulent l'essentiel des avantages fiscaux (principalement la demi-part fiscale) et une proportion d'aides personnelles au logement comparable à celle perçue par les étudiants des classes moyennes (déciles 4 à 8). Il convient tout de même de noter que les effets des avantages fiscaux au profit des derniers déciles ont certainement été réduits par l'abaissement du quotient familial.

Outre le fait qu'elles présentent un caractère inflationniste qui a pu être démontré par plusieurs études, les aides personnelles au logement des étudiants s'avèrent probablement trop peu ciblées.

Pour autant, faire de l'impôt de solidarité sur la fortune acquitté par ses parents un critère de non-éligibilité aux aides personnelles au logement pour un étudiant ne répondrait que très imparfaitement à ces difficultés.

Exclure les enfants de redevables de l'ISF reviendrait en effet à ne retenir que la valeur du patrimoine dans l'appréciation des ressources des parents, sans prendre en compte leurs revenus.

En outre, le patrimoine entrant dans le champ de cet impôt est très spécifique et ne recouvre pas certains biens, tels que les biens professionnels ou les oeuvres d'art. A contrario, la détention d'un bien immobilier rendant le contribuable redevable de l'ISF suffirait à exclure l'étudiant, rattaché fiscalement, du bénéfice de l'aide personnelle au logement, alors que ce critère ne permet pas nécessairement de juger de la réalité du niveau de vie d'un foyer.

Le dispositif prévu par le présent article apparaît donc inadapté aux enjeux auxquels il souhaite répondre et la prise en compte des ressources des parents ne pourrait être sérieusement envisagée que dans le cadre d'une réflexion beaucoup plus globale sur la conditionnalité du versement des aides personnelles au logement des étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents.

Considérant que le régime applicable aux étudiants est, à juste titre, de plus en plus contesté mais qu'il convient également de tenir compte de la sensibilité du sujet, votre rapporteur spécial propose un amendement tendant à demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport, avant le 1er juillet 2016, tendant à définir les modalités dans lesquelles les revenus et le patrimoine des parents pourraient être prises en compte dans le calcul des aides personnelles au logement de leurs enfants qui seraient rattachés à leur foyer fiscal.

Ce rapport évaluerait également les conditions dans lesquelles il pourrait être mis fin au cumul des aides personnelles au logement avec le bénéfice pour les parents d'une demi-part fiscale au titre du quotient familial de l'impôt sur le revenu, tout en tenant compte des spécificités des familles, en particulier de la localisation géographique du domicile familial (à proximité ou non d'une ville universitaire) et du nombre d'enfants concernés dans le foyer.

Le rapport évaluerait aussi l'incidence budgétaire de ces deux pistes de réforme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 55 quater (nouveau) - Rapport au Parlement sur la création d'une base de données interministérielle relative au logement

Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement présente un rapport au Parlement avant le 1er juillet 2016 concernant la création d'une base de données interministérielle relative au logement, permettant notamment de connaître la surface de logement occupée par le bénéficiaire d'une aide personnelle au logement et de lutter contre la fraude.

I. LE DROIT EXISTANT

Ainsi que le relevait la Cour des comptes dans le rapport qu'elle a réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sur les aides personnelles au logement84(*), « au regard des sommes allouées à la politique du logement, il n'est plus acceptable que le parc de logements soit encore trop mal connu par les acteurs publics ».

Il est donc nécessaire que puisse être créée dès que possible une base de données permanente de logements, fondée sur une mise en commun des informations dont disposent la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Elle serait réalisée à partir de la base cadastrale de la DGFiP et du numéro fiscal invariant de chaque logement.

Elle serait naturellement soumise aux règles du secret statistique. Dans la mesure où ces échanges de données sont d'ores-et-déjà autorisés par les dispositions de l'article L. 152 A du livre des procédures fiscales85(*), il revient aux administrations concernées de mettre en oeuvre, sous l'autorité du Gouvernement, la création de cette base.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel prévoit que le Gouvernement présente un rapport au Parlement avant le 1er juillet 2016 concernant la création d'une base de données interministérielle relative au logement, permettant notamment de connaître la surface de logement occupée par le bénéficiaire d'une aide personnelle au logement et de lutter contre la fraude.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création de la base de données prévue par le présent article additionnel permettrait notamment aux caisses d'allocations familiales de connaître la taille des logements occupés par les particuliers percevant des aides personnelles au logement. Dès lors, il deviendrait techniquement possible d'envisager une modulation du montant de ces aides en fonction de la surface du logement (dispositif de plafond de loyer par mètre carré par exemple) ou encore de tenir compte d'un plafond de surface par habitant ou par unité de consommation.

En outre, cette base de données fournirait un outil précieux pour lutter contre la fraude aux aides personnelles au logement, par exemple pour déceler les cas où plusieurs aides sont servies pour le même logement ou encore lorsque l'isolement parental n'est pas avéré.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 56 (Art. L. 302-9-1, L. 302-9-3, L. 302-9-4, L. 351-3, L. 435-1 [nouveau], L. 452-1-1 et L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation) - Création et financement du Fonds national des aides à la pierre (Fnap)

Commentaire : le présent article prévoit de clarifier les modalités de financement et de gestion des aides à la pierre par la création d'un Fonds national des aides à la pierre (Fnap) qui se substituerait en particulier au fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation et prendrait la forme d'un établissement public à caractère administratif.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES AIDES À LA PIERRE DE MOINS EN MOINS FINANCÉES PAR DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Les aides à la pierre, qui correspondent à des « aides financières en faveur du développement et de l'amélioration du parc locatif social », participent de la politique publique tendant à favoriser l'accès au logement des ménages les plus modestes, au même titre par exemple que les aides personnelles au logement.

Le financement des aides à la pierre est prévu chaque année au sein du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Égalité des territoires et logement », pour ce qui concerne la construction et l'amélioration des logements sociaux situés en métropole, hors opérations de rénovation urbaine86(*).

Compte tenu de la forte contrainte pesant sur le budget de l'État, le montant des crédits budgétaires inscrits au titre des aides à la pierre n'a cessé de se réduire au cours des dernières années, pour atteindre seulement 100 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2016 tel que déposé à l'Assemblée nationale.

Afin de combler la faiblesse de ces crédits de paiement, les aides à la pierre prévoient un fonds de péréquation, géré par la Caisse de garantie du logement locatif social, au programme par la voie du fonds de concours87(*).

Parallèlement, afin de soutenir prioritairement la construction des logements les plus sociaux, les aides à la pierre ont vu leur champ d'application se réduire.

Ainsi, depuis la loi de finances pour 201588(*), seuls les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), pour lesquels les plafonds de ressources et de loyers s'adressent aux ménages les plus modestes, bénéficient d'une subvention pour les constructions nouvelles. Jusqu'en 2014, les prêts locatifs à usage social (PLUS) en bénéficiaient également.

En outre, le montant des subventions a été régulièrement diminué, celui des PLAI passant ainsi de 9 600 euros par logement en 2012 à 7 500 euros par logement en 2013, à 7 000 euros en 2014 et à 6 500 en 2015 et 2016. Si l'objectif de construction de logements sous la forme de PLAI était bien plus bas en 2012 (22 500), il est toutefois très proche entre 2013 et 2016 (entre 33 000 et 34 000 logements par an).

Les démolitions restent financièrement aidées par l'État, avec une subvention de 1 000 euros en moyenne par logement prévue en 2016 (contre 2 500 euros jusqu'en 2013 et 1 500 euros en 2014).

En exécution, les aides à la pierre ont également fait l'objet d'une sous-consommation chronique au cours des dernières années.

En première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement a été adopté afin d'abonder de 100 millions d'euros en AE et de 150 millions d'euros en CP les crédits de l'action 01 du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » pour l'année 2016, afin de concrétiser les engagements du Président de la République auprès de l'Union sociale de l'habitat (USH) en septembre dernier.

Évolution des crédits budgétaires inscrits au titre des aides à la pierre
au sein du programme 135

(en millions d'euros)

Y compris l'abondement de 150 millions d'euros adopté à l'Assemblée nationale

Y compris l'abondement de 100 millions d'euros adopté à l'Assemblée nationale

Source : commission des finances d'après les lois de finances initiale pour 2010 à 2015 et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

B. LES CRÉDITS ISSUS DU FONDS DE PÉRÉQUATION DE L'ARTICLE L. 452-1-1 DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION

Pour le financement des aides à la pierre, les crédits de paiement du budget de l'État sont désormais complétés par des crédits provenant d'un fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation et institué par l'article 22 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 200989(*).

Destiné à « contribuer au développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux » et à la rénovation urbaine, ce fonds de péréquation est géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Il est régi par les articles R. 452-29 à R. 452-36 du code de la construction et de l'habitation.

Une commission, très majoritairement composée de représentants de l'État puisqu'ils sont cinq90(*) sur six membres91(*), arrête les emplois du fonds.

Initialement prévu pour être alimenté par un prélèvement sur les ressources financières des organismes d'habitations à loyer modéré, appelé taxe sur les « dodus dormants », le fonds a ensuite bénéficié, en vertu de l'article 210 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 :

- d'un prélèvement assis sur le potentiel financier des organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte ;

- d'une fraction, plafonnée à 70 millions d'euros, de la cotisation additionnelle versée à la CGLLS et prévue à l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation.

Puis, en vertu de l'article 70 de la troisième loi de finances rectificative pour 201292(*), le prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux a été remplacé par une fraction du produit de la surtaxe progressive des plus-values immobilières dont le montant est supérieur à 50 000 euros pour les cessions de terrains bâtis (article 1609 nonies G du code général des impôts).

Parallèlement, l'article 80 de la loi de finances rectificative pour 201393(*) a attribué 78 millions d'euros au fonds de péréquation issus d'un prélèvement exceptionnel sur les ressources de la CGLLS, ce montant correspondant à son résultat positif au titre de l'année 2012.

Le fonds a de nouveau bénéficié d'une ressource exceptionnelle de 15 millions d'euros, compte tenu de l'excédent de la CGLLS constaté à la fin de l'année 2014 (article 13 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014).

Enfin, en vertu de l'article 95 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, il a été prévu :

- d'une part que le fonds bénéficierait désormais d'une fraction, non plus seulement de la cotisation additionnelle des bailleurs sociaux versée à la CGLLS mais également d'une partie de la cotisation principale qu'elle perçoit également en vertu de l'article L. 452-4 du CCH ;

- d'autre part, que cette fraction serait fixée à 120 millions d'euros pour la période 2015 à 2017 (alors qu'auparavant un plafond était établi à 70 millions d'euros).

Pour l'année 2015, le plafond du produit de la surtaxe sur les plus-values de cessions immobilières était fixé à 45 millions d'euros.

La participation du fonds de péréquation est devenue essentielle au financement des aides à la pierre et sa prévision est établie à 216 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015.

Évolution des crédits du fonds de péréquation rattaché au programme 135
pour le financement des aides à la pierre

* prévision

Source : commission des finances d'après les lois de règlement pour 2012 à 2014 et le projet de loi de finances pour 2015

C. UN FONDS DE PÉRÉQUATION FAISANT L'OBJET DE CRITIQUES

Le fait que désormais, les bailleurs sociaux contribuent pour une large part au financement des aides à la pierre conduit à une demande, légitime, de mieux les associer aux décisions d'affectation des crédits d'aide à la pierre. Or, la composition de la commission décidant de l'affectation du fonds ne prévoyait aucun de leurs représentants.

Par ailleurs, depuis plusieurs années, la Cour des comptes recommande, dans sa note d'exécution budgétaire, de mettre fin au rattachement des crédits issus du fonds de péréquation par la voie de fonds de concours. Elle considère ainsi qu'il ne respecte pas les règles établies à l'article 17 de la LOLF94(*) au titre des fonds de concours, dans la mesure où, « au vu notamment de la nature des ressources de ce fonds et de la composition de la commission chargée d'en arrêter les emplois, où les représentants de l'État ont la majorité des voix, [...] le respect des critères d'externalité à l'État et d'intentionnalité de la partie versante n'est pas assuré ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN FONDS NATIONAL DES AIDES À LA PIERRE (FNAP)...

Le présent article tend à réformer le mode de financement et la gestion des aides à la pierre en remplaçant le Fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation par un Fonds national des aides à la pierre (Fnap) qui prendrait la forme d'un établissement public et dans lequel seraient associés à la fois des représentants de l'État, des représentants des bailleurs sociaux et des représentants des collectivités territoriales.

Le 4° du I95(*) du présent article propose ainsi d'insérer un chapitre V consacré au Fonds national des aides à la pierre au sein du titre III « Dispositions financières » du livre IV « Habitations à loyer modéré » du code de la construction et de l'habitation, composé d'un nouvel article unique.

Ce fonds devrait également se substituer au Fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS), institué par l'article L. 302-9-3 du code de la construction et de l'habitation (issu de l'article 19 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social).

Le FNDOLLTS, géré par la CGLLS, finance la réalisation de logements locatifs très sociaux à destination des ménages « éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de [leurs] ressources ou de [leur] conditions d'existence » et qui ont, dès lors, « droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir » (II de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation).

Pour assurer cette mission, il bénéficie de la majoration du prélèvement payé par les communes en carence au regard du taux légal de logements sociaux qu'elles doivent en principe atteindre en vertu des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation (issu de la loi dite « SRU »96(*) et depuis modifiée). En 2015, le FNDOLLTS a ainsi bénéficié de 13,8 millions d'euros (+ 24,3 % par rapport à 2014).

La création du Fnap conduit donc à l'abrogation des articles L. 302-9-3 et L. 302-9-4 du code de la construction et de l'habitation relatifs au FNDOLLTS (2° du I97(*) du présent article).

Le 3° du I du présent article profite également de la suppression du FNDOLLTS pour prévoir la suppression du septième alinéa de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation qui n'a jamais été appliqué. Celui-ci prévoyait la possibilité de prendre des dispositions particulières pour l'évaluation des « dépenses accessoires » retenues forfaitairement (notamment les charges locatives) dans le calcul de l'aide personnalisée au logement lorsque celle-ci est versée aux locataires d'un logement ayant bénéficié des ressources du FNDOLLTS.

B. ... SOUS LA FORME D'UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF

L'article précité L. 435-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation, prévoit que le Fnap prendrait la forme d'un établissement public administratif, créé par décret en Conseil d'État (III de l'article).

Selon l'évaluation préalable, le décret devrait prévoir que des représentants des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales seraient membres du conseil d'administration de cet établissement public. Il devrait participer ainsi « à la fixation du montant alloué par le Fnap aux aides à la pierre, à la définition de la programmation et des objectifs territoriaux et par produits, à la délégation à l'État de la mise en oeuvre de ces objectifs puis à l'examen de l'exécution ».

Les services de l'État seraient mis à la disposition du Fnap qui sera sans affectation de moyens ni de fonctionnement supplémentaires. Toujours selon l'évaluation préalable, le fonds ne devrait pas engendrer de dépenses publiques additionnelles compte tenu de « mesures de mutualisation ».

C. LE CHAMP D'INTERVENTION DU FONDS NATIONAL DES AIDES À LA PIERRE (FNAP)

Selon l'article L. 435-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation, le Fnap sera « chargé de contribuer, sur le territoire de la France métropolitaine, au financement des opérations de développement, d'amélioration et de démolition du parc de logements locatifs sociaux ». Cette mission lui est attribuée à titre principal.

Sont visés les logements appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré, aux sociétés d'économie mixtes (SEM) mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation et aux organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage prévu à l'article L. 365-2 du même code. Il s'agit, d'une part, des SEM ayant reçu l'agrément du ministre chargé du logement en vue d'exercer une activité de construction et de gestion de logements sociaux et, d'autre part, des organismes ayant été agréés en vue d'exercer une activité de construction et de gestion de logements sociaux.

En revanche, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la rénovation urbaine n'entre plus dans le champ du Fnap, contrairement au fonds de péréquation actuellement en vigueur. Il constituait une possible ressource pour le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU), utilisée à hauteur de 165 millions d'euros en 2012 et 70 millions d'euros en 2013.

Le Fnap ne reprendra donc pas l'ensemble des missions du fonds de péréquation puisque la rénovation urbaine en est exclue.

Le Fnap serait également compétent pour contribuer « à titre accessoire, au financement d'autres opérations conduites par des personnes morales pouvant bénéficier de prêts et subventions pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés » en application des I, II et III du livre III du code de la construction et de l'habitation. Par cette disposition, le champ d'intervention du fonds paraît particulièrement large et devrait ainsi couvrir toutes les opérations susceptibles de bénéficier actuellement d'aides issues de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc » du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ». Cela couvrirait notamment, selon l'évaluation préalable de l'article, les opérations « menées par d'autres bailleurs dont les collectivités locales ».

Le fonds peut également contribuer au financement d'actions d'ingénierie « ayant pour objectif de promouvoir l'accès au logement des personnes et des familles défavorisées ». Selon le projet annuel de performances relatif à la mission « Égalité des territoires et logement », annexé au projet de loi de finances pour 2016, et les informations recueillies auprès du ministère du logement, il s'agirait notamment d'aider par des subventions les « actions d'accompagnement de la politique de production de logements très sociaux telles que les actions de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) ». Cela couvrirait ainsi « l'ingénierie technique, sociale et financière destinée à faciliter par exemple le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants, ou encore les opérations de sédentarisation des gens du voyage ».

Le fonds pourrait financer aussi le développement et la gestion du système national d'enregistrement (SNE) de la demande de logement social, aussi appelé « numéro unique », ainsi que les « procédures applicables au dépôt et au renouvellement des demandes d'attribution de logements sociaux ». Le projet annuel de performances précité précise que la gestion du SNE représenterait une « faible dépense » et que les crédits concernés pourraient uniquement bénéficier aux régions ayant « externalisé le financement d'un gestionnaire local du système d'enregistrement ».

Enfin, le Fnap pourrait financer des « actions d'accompagnement visant à moderniser le secteur du logement social » qui ne seraient pas déjà couvertes par le fonds de soutien à l'innovation prévu à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation et qui, institué au sein de la CGLLS, bénéficie à des actions de recherche, de développement, de professionnalisation et de structuration des bailleurs sociaux.

D. LES SOURCES DE FINANCEMENT DU FNAP

Pour assurer ces missions, le Fnap disposerait, selon le II de l'article L. 435-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation :

- d'une fraction des cotisations principale et additionnelle versée par les bailleurs sociaux à la CGLLS (en vertu des articles L. 452-4 et L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation). Cette fraction serait fixée à 270 millions d'euros pour 2016 ;

- de la majoration du prélèvement précité dont dispose actuellement le FNDOLLTS, payé par les communes en carence au regard du taux légal de logements sociaux qu'elles doivent en principe atteindre.

Le présent article précise que les ressources issues de cette majoration ne peuvent être utilisées que pour le financement de la réalisation de logements locatifs très sociaux tels que déjà définis pour le FNDOLLTS.

Par coordination avec ce transfert de ressources entre le FNDOLLTS et le Fnap, la référence à l'article L. 302-9-3 du code de la construction et de l'habitation (qui instituait le FNDOLLTS) est remplacée par le nouvel article L. 435-1 du même code (qui crée le Fnap), dans le quatrième alinéa de l'article L. 302-9-1 du même code qui précise le bénéficiaire des recettes issues de la majoration du prélèvement (1° du I98(*) du présent article).

Compte tenu de la hausse de la fraction des cotisations des bailleurs sociaux attribuée au Fnap, qui passe de 120 millions d'euros en 2015 à 270 millions d'euros en 2016, le 6° du I99(*) du présent article prévoit que le taux de la cotisation principale serait porté à 3 %, contre 1,5 % actuellement.

En outre, l'article prévoit que ces ressources pourrait être complétées par :

des subventions et des contributions de l'État, des collectivités territoires et de toutes autres personnes publiques et privées ;

- toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements.

Contrairement au Fonds de péréquation prévu par l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, le Fnap ne disposerait pas, parmi ses ressources, d'une partie du produit de la surtaxe applicable aux plus-values de cessions immobilières supérieures à 50 000 euros (article 1609 nonies G du code général des impôts). En effet, l'article 54 du présent projet de loi prévoit de l'attribuer au Fonds national d'aide au logement (Fnal), pour le financement des aides personnelles au logement100(*).

*

En vertu du II du présent article :

- les dispositions concernant le Fnap, à l'exception de ses modalités de financement, entreraient en vigueur à la date de publication du décret prévu par l'article L. 435-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation et au plus tard le 1er juillet 2016 (B° du II) ;

- les dispositions relatives aux ressources du Fnap et les conséquences de la création de l'établissement public (1° à 3° du I) entreraient, quant à elles, en vigueur un mois après l'adoption de ce même décret et au plus tard le 1er août 2016. En outre, à cette même date, l'article L. 452-1-1 du code de la construction, relatif au fonds de péréquation, serait abrogé et les biens, droits et obligations de ce fonds ainsi que ceux du FNDOLLTS seraient transférés au Fnap par la CGLLS (C° du II).

Dans la mesure où le transfert au FNAL du produit de la surtaxe sur les plus-values de cessions de terrains bâtis de plus de 50 000 euros est prévu par l'article 54 du présent projet de loi dès le 1er janvier 2016, le 5° du I101(*) du présent article prévoit de modifier l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation afin de supprimer cette ressource au bénéfice du fonds de péréquation, qui continuera d'exister tant que le Fnap ne sera pas créé. Cette disposition entrerait en vigueur dès le 1er janvier 2016 (A° du II du présent article).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, afin de préciser que les subventions et contributions de l'État, des collectivités territoriales ou de toutes autres personnes publiques et, de manière générale, les recettes autorisées par les lois et règlements figurent bien parmi les sources de financement du Fnap au même titre que la fraction de cotisation de la CGLLS et la majoration du prélèvement prévue à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et ne font pas que les compléter. Il s'agissait ainsi de tenter de rassurer les bailleurs sociaux du maintien de l'engagement de l'État à terme.

Un amendement de Daniel Goldberg, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a également été adopté, au détriment de l'amendement de la commission des finances qui avait la préférence du Gouvernement, afin de préciser la composition du conseil d'administration du futur établissement public.

Ainsi, il est prévu qu'il serait « composé, à parité, de représentants de l'État, d'une part, et de représentants des organismes d'habitation à loyer modéré, des sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux et des organismes agréés en application de l'article L. 365-2 [du code de la construction et de l'habitation], d'autre part ». Il compterait également des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi que des membres de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Si l'Assemblée nationale avait, en première délibération, adopté un amendement tendant à supprimer la hausse du taux maximal de la cotisation principale à hauteur de 3 % (contre 1,5 % actuellement), un amendement présenté par le Gouvernement, en seconde délibération, a rétabli ce taux tout en prévoyant également que le produit issu des suppléments de loyer de solidarité perçu au cours du dernier exercice entrait dans l'assiette de cette cotisation. Le taux maximal de 75 % pourrait alors s'appliquer.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Daniel Goldberg, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, ayant recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et une demande de retrait du Gouvernement, qui tend à permettre que la majoration du prélèvement payé par les communes en carence au titre de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (« loi SRU »), codifié aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation, puisse être utilisée pour la « mise en oeuvre de dispositifs d'intermédiation locative dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article L. 302-9-1 dans les communes faisant l'objet d'un arrêté préfectoral de carence ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce nouveau Fonds devrait effectivement permettre de clarifier les modalités de financement et la gestion des aides à la pierre. Il permet également de répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes vis-à-vis du fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation.

Les bailleurs sociaux étant désormais les principaux financeurs de cette politique du logement, il paraît tout à fait logique qu'ils soient pleinement associés à la programmation des logements sociaux.

Aussi, la composition du conseil d'administration, proposée par l'Assemblée nationale, parait cohérente en ce qu'elle propose un nombre égal de représentants de l'État et de bailleurs sociaux. Principaux financeurs des aides à la pierre, ces derniers doivent avoir une place tout aussi centrale que l'État dans le dispositif décisionnel relatif à l'affectation des moyens du Fnap.

Si la présence de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements paraît également bienvenue, votre rapporteur spécial vous propose, en revanche, un amendement tendant à supprimer celle des membres de l'Assemblée nationale et du Sénat. Elle semble, en effet, complètement inutile compte tenu de son objet et d'autant que le Parlement aura vocation à contrôler l'établissement public.

Comme votre rapporteur spécial l'a déjà indiqué dans la partie budgétaire du présent rapport, l'instauration de cet établissement public constitue un des éléments permettant de penser que le désengagement de l'État dans le financement des aides à la pierre, qui a déjà commencé depuis plusieurs années, devrait se poursuivre voire s'accentuer au fil des prochaines années. Le relèvement à 270 millions d'euros du montant de la fraction de cotisations attribuée au Fnap et, en conséquence, l'augmentation de la cotisation principale des bailleurs sociaux à la CGLLS, en constituent également des signes qui ne trompent pas.

Certes, l'annonce du Président de la République de prévoir 250 millions d'euros de crédits de paiement au titre des aides à la pierre pour 2016 s'est désormais concrétisée à l'Assemblée nationale et vise à rassurer sur cette évolution, mais elle ne garantit rien pour l'avenir. Il en est de même avec le fait de prévoir expressément les subventions et contributions de l'État parmi les ressources du Fnap, qui n'empêchera pas l'éventualité d'un tarissement des crédits budgétaires.

En outre, il ne faut pas oublier que, parallèlement aux efforts mis en avant par le Gouvernement, l'article 14 du projet de loi de finances prévoit, par ailleurs, le prélèvement de 100 millions d'euros sur le fonds de roulement de la CGLLS au bénéfice de l'État.

Rien ne garantit non plus que les crédits de paiement inscrits seront réellement exécutés au cours de l'année.

D'ailleurs, votre rapporteur spécial s'interroge sur la nécessité d'inscrire un montant aussi élevé pour 2016 (500 millions d'euros en AE et 250 millions d'euros en CP, complétés par 270 millions d'euros de fonds de concours).

En outre, votre rapporteur spécial vous propose un amendement tendant à supprimer la possibilité ouverte par l'Assemblée nationale que la majoration du prélèvement payé par les communes en carence au titre de « l'article 55 de la loi SRU » puisse être utilisée pour financer des opérations d'intermédiation locative dans des communes elles-mêmes en carence, selon le dispositif prévu à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation.

Le produit de cette majoration, que le présent article propose de transférer du FNDOLLTS au Fnap, est jusqu'à présent destiné à financer la réalisation de logements locatifs très sociaux.

Même si les résultats restent pour le moment modestes, avec moins de 1 000 logements construits ayant bénéficié du financement du FNDOLLTS en 2014, pour un objectif initial de 2 000 logements, votre rapporteur spécial estime que cette extension n'est pas opportune dans la mesure où le Fnap financerait dès lors des dépenses qui ne constituent pas des aides à la pierre et ne conduisent pas, de ce fait, à la construction de nouveaux logements.

Enfin, votre rapporteur spécial présente également un amendement de clarification rédactionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 56 bis (nouveau) (Art. L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation) - Déduction de l'assiette de la part variable de la cotisation additionnelle à la CGLLS des sommes perçues par les organismes HLM au titre de leur dispositif de mutualisation financière

Commentaire : le présent article prévoit de déduire de l'autofinancement net qui sert d'assiette à la part variable de la cotisation additionnelle à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) les sommes que les organismes HLM reçoivent au titre de la mutualisation financière mise en place afin de favoriser leur effort de construction.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA COTISATION ADDITIONNELLE À LA CAISSE DE GARANTIE DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL (CGLLS)

1. La caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)

Crée par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains102(*) (dite loi « SRU »), la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) est un établissement public administratif, doté du statut de société de financement, qui joue un rôle important pour le financement de la politique du logement social.

Elle est notamment chargée de :

- protéger les fonds d'épargne en accordant sa garantie aux prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux opérateurs de logement locatif social (organismes HLM, sociétés d'économie mixte et organismes agréés pour la maîtrise d'ouvrage d'habitation) lorsque les collectivités territoriales ne souhaitent pas ou ne sont pas en mesure de le faire ;

- contribuer à la prévention des difficultés financières et au redressement de ces mêmes organismes ;

- apporter des concours financiers destinés à favoriser la réorganisation et le regroupement des bailleurs sociaux ;

- financer des opérations de rénovation urbaine ainsi que des actions de formation et de soutien technique aux opérations de renouvellement urbain.

2. La cotisation additionnelle à la CGLLS

Aux côtés de la cotisation de base, ou première cotisation, prévue par l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation, qui est assise sur les loyers perçus par les bailleurs sociaux (avec un taux maximal de 1,5 % que l'article 56 du projet de loi de finances propose de passer à 3 %), une cotisation additionnelle a été créée par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003103(*) pour contribuer au financement de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Elle est régie par les dispositions de l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation.

Elle est due par les organismes HLM, et, depuis 2008, par toutes les sociétés d'économie mixte (SEM) pour leur résultat lié à l'activité locative sociale, lorsqu'elles réalisent des opérations au titre du service d'intérêt général défini à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation.

Cette cotisation additionnelle comprend :

- une part égale au produit d'une somme forfaitaire par le nombre de logements à usage locatif et d'unités de logements-foyers ouvrant droit à redevance sur lesquels l'organisme est titulaire d'un droit réel au 31 décembre de l'avant-dernière année précédant l'année de contribution ;

- une part variable qui a pour assiette l'autofinancement net de l'organisme déterminé à partir des comptes établis au titre de la période de référence, définie comme l'avant-dernière année ou l'avant-dernier exercice clos précédant l'année de contribution. L'autofinancement net est calculé en déduisant les remboursements d'emprunts liés à l'activité locative, à l'exception des remboursements anticipés, de la différence entre les produits et les charges locatifs de l'exercice.

Parmi les différentes actions menées par la CGLLS, la cotisation additionnelle a plus particulièrement vocation à financer :

- des opérations de rénovation urbaine (à hauteur de 30 millions d'euros par an environ), via l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ;

- la réorganisation et le regroupement des organismes HLM et des SEM ;

- les actions de formation ou de soutien technique des organismes HLM et des SEM pour leur permettre de mener des actions ou des opérations de renouvellement urbain.

B. LE DISPOSITIF DE MUTUALISATION FINANCIÈRE ENTRE BAILLEURS SOCIAUX

Le prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux a été supprimé par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social104(*).

Afin d'assurer son remplacement, « le Pacte d'objectifs et de moyens pour la mise en oeuvre du plan d'investissement pour le logement » signé le 8 juillet 2013 entre l'État et les représentants des bailleurs sociaux a prévu la création pour trois ans d'un dispositif de mutualisation financière105(*) visant à accompagne l'effort d'investissement des organismes dans la production, la rénovation et la réhabilitation de logements sociaux ainsi que dans leur démolition en zones détendues106(*).

En septembre 2014, l'État et l'Union sociale pour l'habitat (USH) ont renforcé ce système de mutualisation financière en signant « l'Agenda HLM 2015-2018 » qui prévoit d'activer chaque année, pendant 3 ans, 350 millions d'euros pour amplifier le rythme des réhabilitations, détruire le patrimoine obsolète dans les zones détendues et permettre des baisses de loyers.

Le principe de la mutualisation financière entre organismes est simple : il s'agit de mettre en commun une partie des fonds propres des bailleurs sociaux pour permettre à ceux qui investissent le plus pour le développement et l'attractivité des logements sociaux de reconstituer leurs capacités d'intervention en bénéficiant d'aides à l'investissement.

Les aides à la mutualisation sont financées par un versement général et obligatoire des organismes fondé :

- pour 50 % de son montant en fonction des loyers issus des logements sociaux et foyers logements ;

- pour 25 % de son montant en fonction des patrimoines (nombre de logements à usages locatifs et d'unités de foyers logements) ;

- pour 25 % de son montant en fonction des premières cotisations à la CGLLS (qui reflètent la localisation en ZUS, le pourcentage de bénéficiaires des APL, etc.).

Les organismes HLM concernés par la mutualisation sont ceux disposant au 1er janvier de l'année d'un patrimoine de logements locatifs, à l'exception des organismes faisant l'objet d'un protocole d'aide de la CGLLS (plan de rétablissement d'équilibre ou plan de consolidation) et des organismes HLM d'outre-mer, qui sont exonérés du versement de la cotisation de mutualisation.

Lorsque le montant des droits à aides d'un organisme HLM est supérieur au montant de sa contribution, l'organisme perçoit un versement en provenance du fonds de mutualisation.

A l'inverse, lorsque le montant de la contribution est supérieur à celui du droit à aides, l'organisme participe à l'alimentation du fonds.

Il y a donc un seul flux financier par organisme qui correspond à la différence entre le montant des droits à aides et celui de la contribution.

Les contributions sont calculées au vue du montant exact des droits à aides.

Le dispositif de mutualisation financière entre organismes HLM

Source : Union sociale pour l'habitat

Une commission de mutualisation financière composée de représentants des fédérations de l'USH est chargée de rassembler les données nécessaires aux calculs puis de les valider. Elle calcule les droits à aides et les contributions, appelle les contributions nettes et verse les aides nettes.

Selon l'USH, la mutualisation a permis en 2014 d'activer 223,5 millions d'euros de fonds propres. Entre 2014 et 2018, près de 2,3 milliards d'euros de fonds propres devraient être activés.

Montant prévisionnel de la mutualisation financière entre organismes HLM

Source : Union sociale pour l'habitat

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Marcel Rogemont qui a été adopté par l'Assemblée nationale en séance publique. Il a reçu l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il prévoit de déduire de l'autofinancement net des organismes HLM, qui constitue l'assiette de la part variable de la cotisation additionnelle à la CGLLS, les sommes que les organismes HLM perçoivent au titre de la mutualisation financière.

Dans cette perspective, il dispose que l'autofinancement net est calculé en déduisant « de la différence entre les produits et les charges locatifs de l'exercice, d'une part les remboursements d'emprunts liés à l'activité locative, à l'exception des remboursements anticipés, d'autre part les soldes nets reçus dans le cadre des conventions de mutualisation financière ».

De la sorte, les sommes reçues par les organismes HLM les plus actifs dans le cadre de la mutualisation financière ne seront pas imposées pour financer la CGLLS mais pourront être entièrement consacrées à la construction et à la réhabilitation de logements sociaux.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif de mutualisation financière entre les bailleurs sociaux a pour objet de soutenir l'action de ceux d'entre eux qui investissent le plus pour la production, la rénovation ou la réhabilitation de logements sociaux, ainsi que pour la destruction de logements vétustes en zones détendues.

Prélever la part variable de la cotisation additionnelle sur les sommes perçues par les organismes HLM les plus dynamiques reviendrait à réduire les effets positifs de cette mutualisation financière.

Il paraît donc souhaitable de déduire de l'autofinancement net des organismes HLM les sommes qu'ils perçoivent au titre de la mutualisation financière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 35 Le décret n° 53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'État sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique ou social a institué la PEEC qui constitue un impôt versé par les employeurs. Elle correspond actuellement à 0,45 % de la masse salariale des entreprises pendant l'année écoulée.

* 36 Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 37 Le cadrage budgétaire pluriannuel 2013-2015 a diminué de 10,3 % le plafond 2013 des dépenses sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » dont les autorisations d'engagement sont passées de 5 455 millions d'euros à 4 893 millions, dont 4 875,7 millions d'euros consacrés à la subvention d'équilibre versée au FNAL. La loi de finances pour 2013 avait également prévu d'affecter une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et des produits de placement au financement de ce fonds.

* 38 Lettre d'engagement mutuel entre l'État et l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) - Action logement du 12 novembre 2012.

* 39 Il y était indiqué que l'État s'engageait à garantir que la contribution de la PEEC aux politiques nationales permette « le financement du FNAL pour un montant maximum de 400 millions d'euros, cette valeur étant applicable pour l'année 2013. Une décroissance du financement exceptionnel du FNAL sera mise en oeuvre dès 2014 dans le cadre de la réforme du financement de la rénovation urbaine. »

* 40 Dans sa rédaction telle qu'issue de l'article 123 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), cet article prévoit qu'une convention pluriannuelle conclue entre l'État et l'UESL-Action logement doit fixer la participation de la PEEC au financement des politiques publiques du logement pour cinq ans.

* 41 Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 42 Cf. le commentaire de cet article dans le présent rapport.

* 43 Cf. le B du II de la seconde partie du présent rapport.

* 44 Cf. le commentaire de l'article 56 du projet de loi de finances pour 2016 dans le présent rapport.

* 45 Cf. le B du II de la seconde partie du présent rapport.

* 46 Le bénéficiaire, son conjoint ou son concubin doivent alors percevoir une rémunération. Le revenu de solidarité active (RSA) n'est pas pris en compte.

* 47 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013.

* 48 Loi n° 2013-1203 du 24 décembre 2013.

* 49 « Les aides personnelles au logement, données de cadrage de 2002 à 2012 » de Stéphane Donné et Chantal Salesses, Politiques sociales et familiales, décembre 2013.

* 50 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 51 Cf. le II de la seconde partie du présent rapport.

* 52 Cf le I de la première partie du présent rapport.

* 53 Cf le commentaire de l'article 54 du projet de loi de finances pour 2016 dans le présent rapport.

* 54 Article 121 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 et article 77 de la loi n° 2013-1203 du 24 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014.

* 55 En tenant compte de la « rebudgétisation » du FNAL intervenue dans le PLF 2015 et de « l'effet boule de neige » de la mesure puisque l'économie réalisée une année poursuit ses effets sur les années suivantes.

* 56 Article L. 132-1 du code de l'action sociale et des familles : « Il est tenu compte, pour l'appréciation des ressources des postulants à l'aide sociale, des revenus professionnels et autres et de la valeur en capital des biens non productifs de revenu, qui est évaluée dans les conditions fixées par voie réglementaire. »

* 57 Le bénéficiaire, son conjoint ou son concubin doivent alors percevoir une rémunération. Le revenu de solidarité active (RSA) n'est pas pris en compte.

* 58 Cf. le compte-rendu de la commission des finances du 29 novembre 2011, lors de l'examen de la taxe sur les loyers abusifs pour les micro-logements, dite « taxe Apparu », et le commentaire de l'article 55 du présent projet de loi de finances.

* 59 Données « Filocom 2011 ».

* 60 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* 61 Chiffres issues des enquêtes annuelles « habitat indigne » menées conjointement par les ministères chargés du logement, de la santé et la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL).

* 62 Article L. 1331-29 du code de la santé publique.

* 63 Article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation.

* 64 Article L. 129-2 du code de la construction et de l'habitation.

* 65 Article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation.

* 66 L'Anah est placée sous la tutelle des ministères en charge du Logement, du Budget et de l'Économie.

* 67 Loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 68 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 69 Le taux de subvention ne peut être inférieur à 50 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable.

* 70 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 71 Deux représentants du ministre chargé du logement, un représentant du ministre chargé de la lutte contre la précarité et l'exclusion et un représentant du ministre du budget. La gestion financière du fonds est assurée par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

* 72 Article 105 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 73 Le montant de cette astreinte est déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement ou d'hébergement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation.

* 74 Le juge administratif est le juge compétent pour le contentieux spécifique du DALO prévu à l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation.

* 75 L'offre de logement doit tenir compte des besoins et des capacités du demandeur.

* 76 Au titre du DALO, la commission de médiation peut reconnaître un demandeur comme prioritaire et comme devant être logé d'urgence ; elle peut également reconnaître un demandeur comme prioritaire et devant être accueilli dans une structure d'hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.

* 77 Rapport n° 604 (2014-2015) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2014 fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat, Tome II : contributions des rapporteurs spéciaux, pp. 181 et 182.

* 78 L'APL a été créée par la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement.

* 79 L'ALF a été créée par la loi du 1er septembre 1948 à l'occasion de la réforme du régime des loyers.

* 80 L'ALS a été créée par la loi n° 71-582 du 16 juillet 1971 relative à l'allocation de logement.

* 81 D'après les données de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), ils étaient 831 754 à en bénéficier au 31 décembre 2013.

* 82 Rapport n° 687 (2014-2015) de Philippe Dallier au nom de la commission des finances, sur l'enquête de la Cour des comptes relative aux aides personnelles au logement.

* 83 Dernière année pour laquelle ces statistiques sont connues.

* 84 Rapport d'information n° 687 (2014-2015) du 16 septembre 2015 de Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances.

* 85 L'article L. 152 A du livre des procédures fiscales dispose qu' « en application des articles L. 583-3 et L. 831-7 du code de la sécurité sociale et L. 351-12 du code de la construction et de l'habitation, l'administration des impôts est tenu de communiquer aux organismes débiteurs de prestations familiales toutes les informations nécessaires à l'appréciation des conditions d'ouverture, au maintien des droits et au calcul de ces prestations ainsi qu'au contrôle des déclarations des allocataires et des bailleurs ».

* 86 Pour les opérations en outre-mer, les crédits sont prévus au sein de la mission « Outre-mer » ; les constructions réalisées dans le cadre de la rénovation urbaine relèvent pour leur part de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru).

* 87 Cf. le B du présent I.

* 88 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* 89 Après l'annulation par le Conseil constitutionnel de dispositions identiques votées dans le cadre de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

* 90 Deux représentants du ministère du logement, un représentant du ministère de l'économie, un représentant du ministère du budget et un représentant du ministère de la ville.

* 91 Le sixième membre étant le directeur général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru).

* 92 Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 93 Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* 94 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 95 Dans le texte initial du Gouvernement, le 4° était un D.

* 96 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

* 97 Dans le texte initial du Gouvernement, le 4° était un D.

* 98 Dans le texte initial du Gouvernement, le 1° était un A.

* 99 Dans le texte initial du Gouvernement, le 6° était un F.

* 100 Cf. le commentaire de l'article 54 du projet de loi dans le présent rapport.

* 101 Dans le texte initial du Gouvernement, le 5° était un E.

* 102 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 103 Loi n° 2003-710 du 1 août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* 104 Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* 105 Ce dispositif n'a pas entraîné la disparition des actions de mutualisation de moyens et de coopération entre organismes HLM déjà existantes.

* 106 Ce dispositif de mutualisation financière a été formalisée sous la forme d'une convention passée conformément aux articles L. 411-8 et L. 411-8-1 du code de la construction et de l'habitation signée entre l'État et l'Union sociale pour l'habitat le 22 août 2014.