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Projet de loi de finances pour 2016 : Égalité des territoires et logement

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Égalité des territoires et logement ( rapport général - première lecture )

SECONDE PARTIE : PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

Compte tenu de la budgétisation des aides personnelles au logement, les crédits de la mission se concentrent désormais à 86 % sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement », dont la quasi-totalité des crédits correspondent à la part du financement par l'État desdites aides personnelles au logement (99,9 % du programme).

Répartition des crédits de paiement par programmes de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2016

I. LE PROGRAMME 177 « HÉBERGEMENT, PARCOURS VERS LE LOGEMENT ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES » : LES MOYENS VIENDRONT PROBABLEMENT ENCORE À MANQUER L'AN PROCHAIN

Pour mémoire, le programme 177, qui a été rebaptisé « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables »4(*), est exécuté sous l'autorité du ministre de l'égalité des territoires et du logement mais a pour responsable le directeur général de la cohésion sociale qui relève du ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.

Cette année encore, les crédits consacrés au programme 177 augmentent de 5,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, pour atteindre 1,44 milliard d'euros.

Évolution des crédits par actions du programme (AE=CP)

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action

LFI 2015

PLF 2016

Évolution 2016/2015

11 - Prévention de l'exclusion

59 984 838

60 520 000

0,89 %

12 - Hébergement et logement adapté

1 289 916 653

1 369 700 000

6,19 %

14 - Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale

16 058 842

10 158 647

-36,74 %

Total

1 365 960 333

1 440 378 647

5,45 %

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances pour 2016

L'exonération d'impôt sur le revenu des allocations, des indemnités et des prestations d'assistance et d'assurance reste l'unique dépense fiscale sur impôt d'État rattachée à ce programme et son coût devrait demeurer stable à 45 millions d'euros pour 2016.

A. MALGRÉ LES INDÉNIABLES EFFORTS BUDGÉTAIRES CONSENTIS, LE PROGRAMME 177 DEVRAIT CONNAÎTRE UNE NOUVELLE ANNÉE DE SUREXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Après une hausse de 92 millions d'euros en 2014 et de 50 millions d'euros en 2015, le projet de loi de finances pour 2016 propose une nouvelle fois d'abonder le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de 74,5 millions d'euros supplémentaires. En particulier, l'action 12 « Hébergement et logement adapté » bénéficie d'une enveloppe de 80 millions d'euros principalement consacrés à la couverture des besoins toujours plus importants en termes d'hébergement d'urgence et de veille sociale.

Il convient de rappeler qu'au cours des années passées, le présent programme a connu une sur-exécution chronique de ses crédits et que cette tendance s'est poursuivie au cours de l'année 2015.

Ainsi, après 194 millions d'euros de crédits supplémentaires ouverts en 2013 (par deux décrets d'avance), l'année 2014 avait été marquée par un abondement du programme à hauteur de 153,8 millions d'euros en AE et 154,3 millions d'euros en CP (par deux décrets d'avance et la loi de finances rectificative de fin d'année), malgré la hausse importante de crédits dont il avait fait l'objet dans le cadre du projet de loi de finances initiale.

Concernant 2015, ainsi que votre rapporteur spécial l'avait annoncé dans son rapport de l'an dernier en indiquant qu'au moins 100 millions d'euros viendraient à manquer5(*), un décret d'avance du 23 octobre 20156(*) a effectivement ouvert 130 millions d'euros supplémentaires sur le programme 177, dans le but de couvrir des dépenses de veille sociale et d'hébergement d'urgence.

Lors de l'examen de ce décret par votre commission des finances, qui en avait été saisie pour avis, le rapporteur général avait souligné la « banalisation du recours au décret d'avance pour financer des dépenses imprévues, mais pas imprévisibles », précisant que « le Gouvernement lui-même [reconnaissait] que les besoins réellement apparus en cours d'année ne se [montaient] qu'à 30 millions d'euros, les 100 millions d'euros restant [résultant] simplement de l'écart entre l'exécution 2014 et la budgétisation initiale pour 2015 » !

En outre, le projet de loi de finances rectificative pour 2015, en cours d'examen par le Parlement, prévoit l'ouverture de 53,6 millions d'euros supplémentaires, tendant à couvrir les dépenses liées au remboursement de la part de l'État de l'allocation de logement temporaire (ALT) à la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), les crédits initialement prévus à ce titre ayant été redéployés vers les dispositifs d'hébergement d'urgence en cours de gestion.

Enfin, 40,1 millions d'euros en AE et en CP sont également prévus pour être ouverts sur le programme 177 dans le cadre d'un décret d'avance dont le projet a été soumis à votre commission des finances.

Évolution des crédits du programme 177 entre 2008 et 2016

Y compris l'abondement de 69,85 millions d'euros opéré en première lecture à l'Assemblée nationale

(en euros)

Compte tenu des crédits ouverts en gestion et prévus dans le projet de loi de finances rectificative pour 2015

* Jusqu'à la loi de finances initiale pour 2012, le programme 177 couvrait les dépenses liées à l'aide alimentaire (qui représentait 22,8 millions d'euros en LFI 2012) transférée à compter de la LFI 2013 vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » qui relève de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

** Pour 2015, l'exécution budgétaire constitue une prévision, compte tenu des crédits ouverts, y compris dans le cadre du décret d'avance du 23 octobre 2015, du projet de décret d'avance qui vient d'être soumis à votre commission des finances, et du projet de loi de finances rectificative pour 2015 actuellement en cours d'examen par le Parlement.

Source : commission des finances du Sénat

Compte tenu de ce contexte, votre rapporteur spécial ne peut donc que se satisfaire des efforts consentis par le Gouvernement sur ce programme pour 2016.

Pour autant, il lui paraît d'ores et déjà acquis qu'une nouvelle fois, les crédits inscrits en loi de finances initiale, y compris en comptabilisant l'abondement de 69,85 millions d'euros adopté par l'Assemblée nationale, ne suffiront pas à couvrir les besoins de l'année 2016.

En effet, l'enveloppe de 1,51 milliard d'euros prévue par le présent projet de loi s'avère déjà inférieure de près de 85 millions d'euros aux crédits ouverts en 2015 (1,59 milliard d'euros).

Malgré les 79,8 millions d'euros supplémentaires prévues sur l'action 12 « Hébergement et logement adapté », l'insuffisance des crédits pour l'année 2016 semble encore plus évidente s'agissant de la veille sociale et de l'hébergement d'urgence.

En effet, le projet annuel de performances ne prévoit que 440 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence. Pourtant, en 2014, la dépense dans ce secteur s'était élevée à 475,2 millions d'euros, et en 2015, elle devrait être encore plus importante compte tenu de l'enveloppe de 389 millions d'euros initialement prévue et des crédits ouverts dans le cadre des décrets d'avance et du projet de loi de finances rectificative mentionnés supra.

Évolution des crédits d'hébergement d'urgence Évolution des crédits de veille sociale

(en euros) (en euros)

Source : commission des finances

Le constat est le même s'agissant de la veille sociale : seuls 90 millions d'euros en AE=CP sont prévus alors qu'en 2014, 109 millions d'euros avaient été dépensés.

En première lecture à l'Assemblée nationale, l'amendement tendant à abonder le programme de 69,9 millions d'euros en AE et en CP a tiré les conséquences des décisions du Conseil européen de septembre 2015 au cours duquel la France s'est engagée à accueillir 30 784 demandeurs d'asile d'ici 2017, dont, selon une répartition prévisionnelle, 14 392 en 2016 (1 000 en 2015 et 15 392 en 2017)7(*).

Cet apport supplémentaire de crédits a certes le mérite de prévoir, dès le budget initial, une enveloppe destinée à couvrir à l'échelle de la France les besoins d'ores et déjà identifiés dans le cadre de la gestion de la crise migratoire que connaît notre continent.

Pour autant, cela ne change rien au fait que les crédits « de base » inscrits dans le projet de loi de finances initiale, hors accueil exceptionnel de réfugiés, semblent d'ores et déjà estimés a minima et que les moyens viendront vraisemblablement à manquer en cours d'année.


* 4 Auparavant, il s'agissait du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ».

* 5 En effet, l'enveloppe initiale, fixée à 1,366 milliard d'euros, était inférieure à l'exécution 2013 (1,396 milliard d'euros à périmètre constant, c'est-à-dire hors action 04 « Rapatriés ») et les besoins sur 2014 étaient d'un montant déjà bien plus élevé. En outre, rien ne justifiait d'être plus optimiste pour l'année 2015, compte tenu du contexte économique et social que connaît notre pays.

* 6 Décret n° 2015-1347 du 23 octobre 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 7 L'amendement prévoit également un complément de 26,17 millions d'euros en AE et CP pour le programme 109 « Aide à l'accès au logement » pour financer les aides personnelles au logement susceptibles d'être servies aux réfugiés. Cf. le II de la présente seconde partie.