B. LES DIFFICILES RÉPONSES À DES BESOINS TOUJOURS PLUS IMPORTANTS
L'augmentation des crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » tend, selon le projet annuel de performances et les informations recueillies par votre rapporteur spécial, non pas tant à procéder à un rebasage des crédits au regard de l'exécution réellement constatée au cours des année passées, qu'à mettre en oeuvre les orientations fixées par le Gouvernement dans le domaine de la politique d'hébergement et d'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.
L'enjeu est pourtant essentiel car, en vertu du principe de l'hébergement inconditionnel des personnes en situation de détresse 8 ( * ) , il convient de faire face au nombre accru de personnes qui ont besoin d'être aidées en raison de la crise économique dont les effets se font toujours sentir et de l'afflux supplémentaire de demandeurs d'asile.
Ainsi, le programme prend en compte le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale du 21 janvier 2013, dont les principaux objectifs pour la période 2015-2017 ont été fixés le 3 mars 2015. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, il s'agit de :
« - privilégier l'orientation vers le logement, digne et adapté pour tous ;
« - développer les actions de prévention des situations de ruptures, amenant à la perte du logement ;
« - mieux organiser le secteur de l'hébergement, afin de répondre aux besoins des personnes tout au long de l'année et d'atteindre l'objectif de la fin de la gestion saisonnière. »
Comme cela a été précédemment souligné, si les crédits de l'action 11 « Prévention de l'exclusion » sont stables, avec 60,5 millions d'euros pour 2016, l'action 12 « Hébergement et logement adapté » concentre l'essentiel des efforts budgétaires sur le programme 177 , avec une enveloppe qui passe de 1,3 milliard d'euros en 2015 à 1,4 milliard d'euros en 2015 , auxquels s'ajoute l'abondement de 69,9 millions d'euros voté par l'Assemblée nationale dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « Réfugiés ».
L'enveloppe de 90 millions d'euros initialement prévue pour la veille sociale , en hausse de 2,5 % par rapport à 2015, doit permettre, selon le projet annuel de performances, de jouer un rôle de premier contact et de proposition d'accueil « aux personnes sans abri, en mettant à disposition des aides matérielles et en procédant au recueil de leur besoin d'hébergement et à une proposition d'orientation vers des structures d'hébergement, d'accompagnement et d'orientation ».
À ce titre, votre rapporteur spécial soutient tout particulièrement la réforme en cours des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) , qui devrait aboutir à un service intégré et unique par département et permettre ainsi une rationalisation et une optimisation des conditions d'accueil des personnes en situation d'urgence. Il parait en effet incroyable que certains départements puissent encore comprendre jusqu'à six SIAO !
La mise en place d'un système d'information unique (SI-SIAO) devrait également aboutir à une meilleure connaissance des demandes et des places disponibles, via la création d'une base nationale agrégée. À compter du 1 er janvier 2017, les SIAO intégrés devront en principe utiliser cet outil qui n'est actuellement en place que pour l'insertion, le module relatif à l'urgence étant en cours de fiabilisation. Il est d'ores et déjà déployé dans 39 départements et la direction générale de la cohésion sociale espère qu'il le sera dans 45 à 50 départements d'ici la fin de l'année.
L'hébergement d'urgence et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) bénéficient d'une dotation de 1,1 milliard d'euros , contre 1 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015.
Le nombre de places d'hébergement d'urgence hors CHRS a considérablement augmenté au cours des dernières années puisqu'il a connu une hausse de 6,5 % (1 845 places) en un an (entre le 31 décembre 2013 et le 31 décembre 2014), pour atteindre 30 537 places, et surtout de plus de 64 % depuis 2010.
Le Gouvernement a également mis en place un plan de réduction du recours aux nuitées d'hôtel en 2015 , avec pour objectif, à coût constant, de remplacer 10 000 places en hôtel, sur la période 2015-2017, par 2 500 places d'hébergement d'urgence pour familles, 9 000 places en intermédiation locative et 1 500 places en pensions de famille.
Pour autant, il convient de noter que le nombre de nuitées d'hôtel ne cesse d'augmenter puisqu'on comptait 32 300 places en hébergement hôtelier en 2014, contre 25 496 en 2013. Au 30 juin 2015, la tendance se poursuivait, avec 37 318 places.
Compte tenu des éléments qu'il a pu recueillir auprès de la direction générale de la cohésion sociale et de ses auditions, votre rapporteur spécial constate que le plan de réduction des nuitées d'hôtel devrait au mieux permettre de stabiliser leur hausse au cours des prochains mois .
Le montant attribué aux CHRS augmente légèrement , passant de 623 millions d'euros en 2015 à 636 millions d'euros en 2016 . Ces centres comptaient 40 690 places au 31 décembre 2014, ainsi répartis : 5 763 places d'hébergement d'urgence, 3 881 places d'hébergement de stabilisation et 31 046 places d'hébergement d'insertion.
La hausse des crédits profite également au logement adapté , avec 203 millions d'euros en 2016 contre 199,4 millions d'euros en 2015, ainsi qu'aux maisons de relais et pensions de famille , avec 86 millions d'euros en 2016 contre 80,4 millions d'euros en 2015.
Votre rapporteur spécial se félicite de ces crédits supplémentaires qui bénéficient à d'autres dispositifs que l'hébergement d'urgence et qui offrent des solutions alternatives intéressantes.
S'agissant de l'accueil des réfugiés à la suite de la crise migratoire que connaît l'Europe, le Gouvernement a, tout d'abord, mis en place un plan « Migrants », qui s'est concrétisé par une circulaire du 22 juillet 2015 9 ( * ) en vertu de laquelle doivent être créées 11 000 places d'hébergement, parmi lesquelles 5 000 places de logements adaptés pour les réfugiés et 1 500 places d'hébergement d'urgence, « permettant une évaluation rapide de la situation et du projet migratoire des personnes actuellement sans solution sur le territoire national ».
Par la suite, conformément au plan de relocalisation de l'Union européenne en application duquel la France devrait accueillir 30 000 réfugiés en deux ans, le Premier ministre a annoncé le 16 septembre dernier un plan de financement de 279 millions d'euros pour les réfugiés et de 250 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence.
En ce qui concerne le programme 177 10 ( * ) , 130 millions d'euros ont effectivement été ouverts en 2015 par le décret d'avance précité du 23 octobre dernier et 96,02 millions d'euros sont venus abonder les programmes 177 et 109 comme indiqué supra 11 ( * ) . Il convient toutefois de rappeler que, sur les 130 millions d'euros ouverts sur l'année 2015, 100 millions d'euros visent uniquement à couvrir les dépenses correspondant à l'exécution 2014 et la budgétisation initiale pour 2015.
* 8 Fixé à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles.
* 9 Circulaire interministérielle relative à la mise en oeuvre du plan « Répondre au défi des migrations : respecter les droits - faire respecter le droit ».
* 10 L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile est en principe financé prioritairement sur le programme 303 Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».
* 11 Cf. le B du II de la première partie du présent rapport.