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Projet de loi de finances pour 2016 : Égalité des territoires et logement

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Égalité des territoires et logement ( rapport général - première lecture )

B. UNE PRÉVISION BUDGÉTAIRE POUR 2016 DONT IL EST DÉJÀ PERMIS DE DOUTER

Compte tenu de la budgétisation du financement des ALF, la subvention de l'État au Fnal progresse à périmètre courant de 4,4 milliards d'euros, passant ainsi de 11 milliards d'euros en 2015 à 15,4 milliards d'euros en 2016 (+ 40 %). Pour mémoire, la contribution de l'État avait déjà doublé en 2015 à la suite de la « rebudgétisation » de la partie des APL jusqu'alors financée par la branche famille de la sécurité sociale.

Ces changements de périmètre rendent les comparaisons avec les années précédentes difficiles. Il convient toutefois de mentionner le fait que les prévisions budgétaires ont toutes été inférieures à l'exécution réellement constatées depuis 2008. Les années 2014 et 2015 n'ont pas dérogé à la règle puisque :

- en 2014, avec une prévision initiale de 5,088 milliards d'euros, la subvention finalement versée par l'État s'est élevée à 5,177 milliards d'euros, soit un écart de 89 millions d'euros ;

- en 2015, la prévision devrait également être dépassée puisque le projet de loi de finances rectificative pour 2015, actuellement en cours de discussion devant le Parlement, prévoit d'ouvrir 70,3 millions d'euros supplémentaires, portant ainsi les crédits consacrés au financement des aides personnelles au logement à 11,037 milliards d'euros.

Évolution de la subvention d'équilibre versée par l'État au Fnal 2008-2015

(en euros)

* Prévision compte tenu de l'ouverture de 70,3 millions d'euros dans la loi de finances rectificative pour 2015 actuellement en cours d'examen par le Parlement.

Source : commission des finances

En ce qui concerne l'enveloppe consacrée par l'État aux aides personnelles au logement pour 2016, son réalisme dépend notamment de la sincérité de la budgétisation des ALF, estimée à 4,7 milliards d'euros.

En outre, il peut paraître assez étonnant de constater que l'État anticipe une augmentation de plus de 100 millions d'euros par rapport à 2015 des cotisations employeurs qui contribuent par ailleurs au financement du Fnal, prévoyant ainsi une ressource à hauteur de 2,7 milliards d'euros. Déjà en 2014, l'exécution avait été inférieure de 41 millions d'euros à la prévision.

Les prévisions budgétaires pour 2016 reposent également sur l'hypothèse d'une baisse du nombre de chômeurs.

Enfin, l'année 2016 risque très vraisemblablement de débuter avec une dette de l'État vis-à-vis des organismes liquidateurs des aides encore plus élevée qu'elle ne l'est actuellement.

En effet, alors qu'en 2013 et 2014 le Fnal n'était déjà pas parvenu à couvrir l'intégralité des dépenses engendrées par les aides personnelles au logement, il semblerait que la subvention d'équilibre de l'État ne sera pas, une nouvelle fois, à la hauteur des besoins en 2015.

Selon les chiffres obtenus auprès du Gouvernement, 285 millions d'euros prévus au titre de l'action 01 « Aides personnelles » devraient ainsi manquer à la fin de l'année, seuls 70 millions d'euros supplémentaires étant ouverts par le projet de loi de finances rectificative pour 2015 actuellement en cours d'examen par le Parlement. Ainsi, environ 215 millions d'euros ne devraient pas être couverts à la fin de l'année et seraient reportés sur 2016.

La dette du Fnal progresse donc d'année en année et laisse craindre, par un « effet boule de neige », une résorption de plus en plus difficile à l'avenir.

Évolution de la dette du Fnal entre 2013 et 2015*

(en millions d'euros)

* Pour 2015, il s'agit d'une prévision à fin d'année compte tenu des dépenses attendues comparé à l'insuffisance des crédits inscrits initialement et de l'ouverture prévue par la loi de finances rectificative.

Source : commission des finances

Afin de réduire l'enveloppe budgétaire de l'État consacrée au financement des aides personnelles au logement, l'article 54 du présent projet de loi de finances pour 2016 prévoit deux ressources complémentaires22(*).

Tout d'abord, une contribution d'Action logement de 100 millions d'euros est prévue. Elle correspond à la part non affectée de l'enveloppe de 1 milliard d'euros qu'Action logement s'est engagée à consacrer aux politiques nationales en 2016, en vertu de la convention quinquennale 2015-2019 établie entre l'État et l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL)-Action logement le 2 décembre 2014.

Votre rapporteur spécial ne peut que constater la prolongation, certes d'un montant moins élevé qu'auparavant, d'un prélèvement sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) qui devait être exceptionnel lors de sa création en 2013. Pour autant, il ne s'y oppose pas dans la mesure où il convient d'assurer le financement des aides personnelles au logement et où cette enveloppe de 100 millions d'euros était prévue dans la dotation globale d'Action logement.

Il lui paraît, en revanche, indispensable que, conformément aux engagements pris dans le cadre de la convention quinquennale du 2 décembre 2014, cette participation s'achève dès 2017. Comme il a déjà eu l'occasion de l'affirmer l'an dernier, les moyens financiers d'Action logement n'ont pas vocation à financer des dépenses d'intervention et doivent plutôt être tournés vers la construction de logements et la rénovation urbaine.

L'article 54 du projet de loi de finances pour 2016 prévoit également d'attribuer au financement du Fnal le produit de la surtaxe applicable aux plus-values supérieures à 50 000 euros issues de cessions de terrains bâtis, dans la limite d'un plafond fixé à 45 millions d'euros. Il s'agit d'une recette jusqu'à présent attribuée au fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation auquel devrait se substituer un fonds national d'aide à la pierre (Fnap) en vertu de l'article 56 du présent projet de loi de finances23(*).

Ces deux ressources devraient permettre d'alléger, de façon toutefois très modeste, le poids du financement des aides personnelles au logement pour l'État. 145 millions d'euros sont ainsi garantis, pour une dépense estimée à 18,2 milliards d'euros...

Évolution des ressources du Fnal 2014-2016

(en millions d'euros)

 

Exécution 2014

Prévisions LFI 2015

Prévisions PLF 2016

Contribution de la branche famille de la sécurité sociale

4 587

-

-

Produit des cotisations employeurs

2 716

2 555

2 657

Prélèvement exceptionnel sur la participation des employeurs à l'effort de construction - subvention Action logement

300

300

100

Contribution de solidarité sur les revenus du capital

675

-

-

Surtaxe sur les plus-values immobilières

-

-

45

Contribution de l'État

5 177

10 968

15 386

Total

13 455

13 823

18 188

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des projets annuels de performance pour 2015 et 2016


* 22 Cf. le commentaire de l'article 54 du présent projet de loi de finances.

* 23 Cf. les commentaires des articles 54 et 56 du présent projet de loi de finances.