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Projet de loi de finances pour 2016 : Solidarité, insertion et égalité des chances

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie mercredi 18 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a examiné le rapport de M. Éric Bocquet, rapporteur spécial, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »» porte les moyens alloués par l'État aux personnes les plus fragiles, qu'il s'agisse des personnes à faibles revenus, des personnes handicapées ou des personnes âgées dépendantes. À la suite des attentats tragiques qui ont frappé la France vendredi dernier, notre société a plus que jamais besoin de solidarité.

La mission connaît de nombreux changements en 2016, qui conduisent à une augmentation de ses crédits de 2,5 milliards d'euros par rapport à l'année dernière. La prime d'activité remplace, à périmètre financier constant, le RSA « activité » et la prime pour l'emploi (PPE) pour un montant de 3,95 milliards d'euros en 2016. Si la formule de calcul est proche de celle du RSA-activité, la prime comporte une bonification individuelle qui cible l'aide sur les revenus compris entre 0,8 et 1,2 Smic. Cette prime sera ouverte aux jeunes de moins de 25 ans ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis, sous certaines conditions de ressources, ce qui est une bonne chose.

Le Gouvernement a construit sa prévision budgétaire en retenant une hypothèse de recours à la prime de 50 %, soit un taux nettement supérieur à celui du RSA « activité », estimé à 32 %. Malgré les mesures de simplification annoncées, il est à craindre que le recours effectif soit nettement en deçà des prévisions : ceux qui percevaient automatiquement de la PPE devront envoyer une déclaration trimestrielle de ressources pour bénéficier de la prime d'activité. Il conviendra donc d'être particulièrement vigilant sur la mise en oeuvre de cette nouvelle prestation.

Ensuite, le projet de loi de finances prévoit la recentralisation du financement de la protection juridique des majeurs, ce qui a pour conséquence un transfert de crédits de l'assurance maladie vers l'État à hauteur de 390 millions d'euros. Il s'agit d'une mesure de simplification bienvenue pour les mandataires judiciaires, qui dépendent parfois de huit financeurs différents !

Enfin, deux dépenses nouvelles seront mises en place en 2016. La première est l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine (ARFS), qui avait été créée par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, mais dont le décret d'application n'avait pas été pris. Cette aide vise les travailleurs immigrés âgés qui, en raison des séjours prolongés qu'ils effectuent dans leurs pays d'origine, perdent les prestations sociales servies sous condition de résidence. Cela concernerait de 10 000 à 15 000 bénéficiaires, pour un montant estimé à 60 millions d'euros. Seconde dépense, la création du fonds de lutte contre la prostitution, prévue dans le projet de loi visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel. Le fonds sera doté de 2,8 millions d'euros de crédits budgétaires, complétés par d'autres ressources - soit 20 millions d'euros sur trois ans.

Les dépenses portées par cette mission sont vouées à augmenter. Les mesures de protection juridique des majeurs sont chaque année plus nombreuses du fait du vieillissement de la population ; les dépenses de l'allocation pour adulte handicapé (AAH) augmentent en raison du report de l'âge légal de départ à la retraite. Afin de contenir cette progression, le Gouvernement a fait le choix de revoir les conditions de revalorisation de l'AAH et de prise en compte des revenus de ses bénéficiaires, afin d'y inclure les revenus du patrimoine non fiscalisés, pour une économie estimée à 90 millions d'euros. Face aux protestations des associations, le Gouvernement est finalement revenu sur cette idée. Faire des économies au détriment des personnes handicapées est d'autant moins acceptable que l'AAH garantit un minimum de ressources à des personnes qui ne sont pas capables de travailler en milieu ordinaire.

De nombreuses personnes handicapées, faute de place en France, vont chercher en Belgique une solution d'hébergement. Environ 6 000 personnes sont concernées, dont 1 500 enfants. Les deux tiers ne viennent pas des régions frontalières, mais de la région parisienne ainsi que d'autres régions de France. L'assurance maladie finance chaque année ces places à hauteur de 82 millions d'euros. Lors d'un déplacement que j'ai effectué en Belgique, j'ai rencontré des responsables de l'Agence wallonne pour l'insertion des personnes handicapées (AWIPH), qui m'ont confirmé que certains établissements belges accueillent quasi-exclusivement des personnes françaises, et font même du démarchage en France afin de rentabiliser leurs structures. Cette situation est indigne de notre pays, et l'annonce récente par le Gouvernement de la création d'un fonds d'amorçage de 15 millions d'euros pour éviter les départs en Belgique n'est pas à la hauteur des enjeux.

Enfin, le ministère des affaires sociales et l'administration déconcentrée seront marqués, comme les années précédentes, par une baisse de leurs effectifs, de 150 ETPT. La réforme de la carte territoriale conduira à réduire le nombre de directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et des ARS... Avec quelles conséquences budgétaires et humaines ? Je souhaite que les mobilités géographiques ne soient pas contraintes et qu'elles s'effectuent avec l'accord des agents concernés, avec un accompagnement adéquat.

L'insuffisance des moyens de la politique du handicap, la poursuite de la réduction des effectifs et des moyens de l'administration me conduisent à vous proposer un avis défavorable à l'adoption des crédits de cette mission.

Comme chaque année, l'article 63 rattaché vise à ce que les dépenses de RSA « jeunes actifs » soient prises en charge, à titre dérogatoire, non par les départements mais par l'État. Les années précédentes, cette dérogation était seulement reconduite pour l'année à venir ; le présent article la rend pérenne à partir de 2016. Il s'agit d'une mesure de bon sens. Il paraît en effet peu judicieux et inutilement complexe de confier le financement de ce dispositif aux départements en prévoyant des modalités de compensation, a fortiori en plein débat autour de l'éventuelle recentralisation du RSA « socle ».

La future prime d'activité, je l'ai dit, sera ouverte aux jeunes dès l'âge de 18 ans, ce qui constitue un progrès certain. Toutefois, je regrette que le Gouvernement n'ait pas saisi l'occasion de cette réforme pour revoir les conditions d'éligibilité, très restrictives, des jeunes à la part socle du RSA. De fait, seuls 2 046 d'entre eux ont bénéficié de cette prestation en 2014, alors même que les jeunes actifs souffrent d'un taux de chômage élevé, 23,4 % en 2015, et qu'environ deux millions ne sont ni en études, ni en formation, ni en emploi.

M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - La commission des affaires sociales examinera ces crédits la semaine prochaine. Leur hausse est essentiellement liée à la création de la prime d'activité qui intègre la PPE dans le périmètre de la mission, et au transfert au budget de l'État des crédits versés par les organismes de sécurité sociale pour la protection juridique des majeurs. D'une façon plus marginale, nous saluons le financement de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine, et le doublement des crédits consacrés à la lutte contre la traite des êtres humains. Le rapporteur spécial a clairement établi que les prévisions sur la prime d'activité sont en décalage avec les taux de recours. Si le taux de 50 % est réaliste, les crédits sont sous-évalués ; s'il se situe entre 30 et 35 %, ils sont surévalués.

Les crédits pour l'AAH sont stables : ne sont-ils pas sous-évalués eux aussi ? Ce souci était déjà le nôtre, en 2015 : or le décalage constaté aujourd'hui est effectivement de 300 millions d'euros. La même dotation budgétaire est prévue en 2016, alors que le nombre de bénéficiaires est en augmentation.

On ne peut que regretter le gel du nombre de places offertes par les établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Les professionnels du secteur sont favorables à un transfert de financement des ESAT vers l'assurance maladie, mais ils restent inquiets car les modalités n'ont toujours pas été fixées.

La commission des affaires sociales va créer un groupe de travail sur la prise en charge de personnes handicapées françaises dans des établissements en Belgique. Le Gouvernement a annoncé la création de places supplémentaires grâce à un financement bien médiocre de 15 millions d'euros. Il reste à définir une méthode pour engager ces démarches.

Enfin, nous nous sommes concentrés sur le financement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), car les acteurs du monde du handicap et les directeurs de structures ne cachent pas leur inquiétude. L'activité des MDPH s'est considérablement accrue et ce mouvement devrait être renforcé par la mise en oeuvre de l'article 21 bis du projet de loi relatif à la modernisation du système de santé. Dans l'obligation de gérer un nombre croissant de tâches administratives, elles peinent cependant à jouer leur rôle d'accompagnement et de conseil auprès des familles. Il est urgent de mettre en place des mesures de simplification et une mutualisation avec les services des départements, d'accélérer la dématérialisation et de dégager des moyens supplémentaires pour assurer le bon fonctionnement de ces établissements. Nous proposerons des pistes de travail.

M. Marc Laménie. - Ce rapport est riche. Quelle solution proposer aux personnes handicapées qui doivent aller jusqu'en Belgique pour trouver un établissement qui les accueille ? La tâche est immense. Les ESAT fonctionnent souvent grâce à des associations et à des bénévoles qui s'investissent beaucoup. Les délais d'attente peuvent être longs pour avoir une place. On prévoit de faire des économies sur le fonctionnement des ARS. Il faudrait veiller à préserver le maillage territorial.

M. Éric Doligé. - En France, la prise en charge des personnes handicapées pose un problème qui tient à une capacité d'accueil insuffisante et à un financement trop complexe, assuré par l'État, les régions, les départements, et éventuellement l'Europe. Une solution serait de mettre en oeuvre un plan de relance du bâtiment, avec de petites opérations peu coûteuses, dans des délais très courts. Les financements existent. La difficulté est de les combiner. Quant à payer des dépenses de fonctionnement, autant que ce soit à destination d'établissements en France. Encore faudrait-il pouvoir accélérer les procédures d'appels d'offre, et ne pas trop tarder dans l'élaboration d'un plan.

Mme Michèle André, présidente. - Qu'a motivé votre visite urgente des structures belges ? J'ai autrefois dirigé un établissement public pour enfants handicapés, au coeur de l'Auvergne. Tous les professionnels savaient déjà dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix que la Belgique proposait des offres d'une bonne qualité pédagogique, notamment pour les autistes. Les pouvoirs publics ont laissé s'installer cette situation par manque de places et de créativité. Faut-il pour autant s'en lamenter ? La Belgique et la France font toutes deux partie de l'Union européenne.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Nous avons été saisis dans mon département par l'Union départementale d'associations de parents et amis de personnes handicapées mentales (Udapei), qui a recensé 47 000 personnes en attente de solution d'accueil dans notre pays. Une famille habitant Tourcoing peut choisir de placer son enfant en établissement à Mouscron ; les soins y seront probablement de bonne qualité. Cependant, les responsables de l'AWIPH reconnaissent que les demandes d'agrément ne viennent pas toujours d'établissements de qualité. Certains investisseurs voient cette filière comme un créneau d'avenir, et s'y engagent avec une approche économique, sans forcément avoir toutes les compétences requises. En outre, la prise en charge est moins médicalisée en Belgique qu'en France. Les aspects financiers posent également problème : aux 82 millions d'euros que verse notre assurance maladie s'ajoutent la contribution des départements pour former un montant total de 250 millions d'euros par an. Pourquoi ne pas plutôt consacrer cet argent à développer une politique du handicap en France ? S'il n'est pas nouveau, le problème n'a jamais été résolu, et le ton monte du côté des familles. Voilà pourquoi j'ai proposé à un représentant de l'Udapei de m'accompagner à Charleroi.

Bien évidemment, créer des places en France aura un coût. On peut imaginer des solutions, en établissements, dans les ESAT, dans un milieu professionnel adapté... La tâche est effectivement immense. Le maillage territorial sera maintenu dans la réforme des ARS. C'est un point positif.

Mme Michèle André, présidente. - Nous en venons à l'examen des amendements.

Article 24 (État B)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vais vous surprendre, en apportant mon soutien à un amendement de Jean-Marc Ayrault. Voté à l'Assemblée nationale avec l'assentiment du Gouvernement, cet amendement propose de financer une baisse de la contribution sociale généralisée (CSG) grâce à une partie des crédits consacrés à la prime d'activité, à partir de 2017. Le constat de départ est que la prime d'activité coûtera moins cher que prévu. Le Gouvernement table sur un taux de recours à 50 % ; l'amendement Ayrault, sur un taux comparable à celui du RSA, soit 32 %. Cela se justifie pleinement si l'on considère que la prime d'activité est déclarative, au contraire de la prime pour l'emploi, qui était automatique. Par conséquent, je vous propose dans mon amendement n° 1 de diminuer de 650 millions d'euros les crédits alloués à la prime, ce qui représente le différentiel entre 50 % et 32 %.

M. Maurice Vincent. - Il me paraît curieux de considérer a priori qu'il y a surbudgétisation. Ce matin, nous avions un débat sur l'hypothèse d'une sous-budgétisation. L'amendement que vous nous proposez pose la question de la crédibilité des estimations. Par prudence, mieux vaut suivre le Gouvernement.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Je ne peux pas être favorable à cet amendement. J'ai suffisamment déploré depuis 2011 la faiblesse du taux de recours au RSA, stagnant à 32 %. Un constat ne peut se faire qu'après coup. Espérons que toutes les mesures seront prises pour que le taux de recours monte à 50 %. Évitons de faire de la politique virtuelle, en spéculant sur un échec. Constater chaque année la faiblesse du taux sans trouver de solution sape la crédibilité de notre travail. Ce n'est pas sérieux.

M. François Marc. - Quant à moi ce n'est pas le constat de surbudgétisation qui me surprend, mais le lien fait avec l'amendement Ayrault, voté contre l'avis du Gouvernement. Cet amendement n'entrerait en application qu'en 2017, si la procédure arrivait jusqu'à son terme. Je ne comprends pas bien la philosophie politique qui guide le rapporteur général. Ce ne serait pas un très bon signal politique que de supprimer ces 650 millions d'euros qui sont destinés aux gens les plus modestes.

M. Richard Yung. - Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale entrera en vigueur en 2017. À moins que vous nous proposiez de l'adopter tout de suite ! Vous montreriez un zèle encore plus fort que les députés.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - On est passé d'un dispositif automatique, la PPE, avec un taux de recours proche de 100 %, à la prime pour l'activité, qui exige du bénéficiaire une déclaration trimestrielle de ressources. Le Gouvernement sait bien que son dispositif est imparfait puisqu'il estime que seule la moitié des personnes éligibles y auront recours, ce qui est assez étonnant. Pour avoir été rapporteur spécial de cette mission avant Éric Bocquet, j'ai moi-même enquêté sur le taux de recours très faible du RSA et j'ai pu constater que les personnes n'étaient, souvent, pas prêtes à faire les démarches nécessaires pour l'obtenir compte tenu des montants en jeu.

Le Gouvernement n'est pas revenu sur l'amendement Ayrault, qui pourtant doit s'appliquer à partir de 2017, un délai qui aurait dû laisser le temps à la prime d'activité de monter en charge. Cela montre qu'il reconnaît lui-même que le taux de recours de la prime d'activité sera faible, même un an après sa mise en place. Je prends acte de cet aveu, et j'en tire les conséquences budgétaires en proposant de diminuer les crédits dédiés à la prime d'activité.

L'amendement n° 1 est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », ainsi modifiés, et de l'article 63 rattaché sans modification.

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », tels que modifiés par son amendement, et de l'article 63 rattaché sans modification.