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Projet de loi de finances pour 2016 : Solidarité, insertion et égalité des chances

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 63 - Financement de la partie « socle » du revenu de solidarité active (RSA) en faveur des jeunes actifs

Commentaire : le présent article prévoit de mettre à la charge du Fonds national des solidarités actives (FNSA) les dépenses relatives à la partie « socle » du revenu de solidarité active (RSA) en faveur des jeunes actifs.

I. LE DROIT EXISTANT

Le revenu de solidarité active (RSA), créé par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, est une allocation versée mensuellement aux foyers afin de leur garantir un certain niveau de revenus de manière durable.

Cette prestation comportait, jusqu'à la réforme opérée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, deux composantes : le RSA « socle », versé en l'absence de revenu d'activité à tout foyer afin de compléter ses ressources, et le RSA « activité », versé en présence de revenus d'activité, afin de permettre à tout foyer de bénéficier d'un certain niveau de ressources garanti.

Le RSA était initialement ouvert aux seules personnes âgées de plus de 25 ans, ainsi qu'aux personnes âgées de moins de 25 ans ayant un enfant à charge. L'article 135 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a permis aux jeunes actifs âgés de moins de 25 ans de pouvoir bénéficier de cette prestation sous certaines conditions36(*).

La loi du 17 août 2015 précitée37(*) a supprimé le RSA « activité » et l'a remplacé par une prime d'activité, qui sera versée à partir du 1er janvier 2016 sous condition de ressources aux foyers dont les revenus d'activité sont inférieurs à un minimum garanti. Contrairement au RSA, la prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès l'âge de 18 ans. Elle est entièrement financée par des crédits budgétaires inscrits au programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Par dérogation à l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles, qui dispose que le RSA « socle » est financé par les départements, le I du présent article prévoit que la part « socle » du RSA versé aux jeunes actifs soit prise en charge de façon permanente par l'État à travers le Fonds national de solidarité actives (FNSA).

Le II prévoit que ce mode de financement s'applique à compter du 1er janvier 2016.

Alors que le financement dérogatoire par l'État du RSA « jeunes actifs » était, depuis sa mise en place, reconduit chaque année en loi de finances, le présent article prévoit de le pérenniser à partir de 2016.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LA PÉRÉNNISATION BIENVENUE DU FINANCEMENT DÉROGATOIRE DE LA PART « SOCLE » DU RSA « JEUNES ACTIFS » PAR L'ETAT

Contrairement aux lois de finances précédentes, qui reconduisaient chaque année le financement dérogatoire du RSA « jeunes actifs » par l'État, via le FNSA, le présent article prévoit de pérenniser à compter de 2016 ce mode de financement.

Le financement par l'État de cette prestation était prolongé régulièrement dans l'attente de la montée en charge du dispositif. En effet, il s'agissait de connaître le coût de la prestation pour les conseils généraux, afin d'en prévoir précisément la compensation par l'État. Or, compte tenu du très faible nombre de bénéficiaires, il paraît peu judicieux et inutilement complexe de confier aux départements le financement de ce dispositif en prévoyant des modalités de compensation. Surtout, il paraît peu pertinent de procéder à ce transfert alors même que des négociations ont été engagées entre l'Assemblée des départements de France et le Gouvernement sur la question de la possible « recentralisation » du RSA.

Compte tenu de la suppression de la part « activité » du RSA à compter du 1er janvier 2016, le FNSA n'aura la charge que du financement des dépenses de RSA « socle » en faveur des jeunes actifs, ce qui représenterait un montant de 14 millions d'euros en 2016. Comme votre rapporteur spécial l'a souligné précédemment, cette évolution interroge quant à l'avenir du FNSA qui ne finance plus, outre le RSA « socle » pour les jeunes actifs, que les primes de Noël et les frais de gestion de la prime d'activité.

B. LA CRÉATION DE LA PRIME D'ACTIVITÉ AURAIT DÛ ÊTRE L'OCCASION DE REVOIR LES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ AU RSA « JEUNES ACTIFS »

La prime d'activité, qui entrera en vigueur au 1er janvier 2016, pourra être perçue par les jeunes actifs de moins de 25 ans dans les conditions de droit commun - aucune condition spécifique de quotité de travail ne sera applicable. D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi, 1,2 million de jeunes actifs seront éligibles à cette prestation, pour un coût estimé à 800 millions d'euros en 2016.

Votre rapporteur spécial salue l'ouverture aux jeunes actifs de ce dispositif de soutien aux revenus d'activité. Il regrette toutefois que le Gouvernement n'ait pas profité de cette réforme pour revoir les conditions d'éligibilité des jeunes à la part « socle » du RSA. Alors que les jeunes actifs souffrent d'un taux de chômage élevé (23,4 % au deuxième trimestre de 2015, soit 13,4 points de plus que le taux de chômage moyen sur l'ensemble de la population), et qu'ils sont particulièrement concernés par des durées de travail courtes et des allers-retours entre emploi et chômage, ces conditions très restrictives privent injustement une majorité d'entre eux de l'accès au minimum social que constitue le RSA « socle ».

De fait, le RSA « jeunes actifs » n'a pas trouvé son public : seuls 7 584 jeunes bénéficiaient de cette prestation en 2014, dont 2 046 s'agissant de la seule part « socle ». Ce nombre de bénéficiaires a même connu une baisse de 20 % par rapport à 2011, où il atteignait 9 498. Ceci s'est traduit, en 2014, par une dépense de RSA « jeunes actifs » inférieure de 9 % à la prévision initiale (23,6 millions d'euros contre 26 millions d'euros prévus).

Il existe certes un dispositif ouvert aux jeunes de 18 à 25 ans qui ne sont ni étudiants, ni en emploi, ni en formation, la « garantie jeunes », qui leur permet de bénéficier d'une garantie de ressources d'un montant équivalent à celui du RSA « socle ». Ce dispositif, qui devrait concerner 53 000 jeunes en 2016, s'adresse toutefois à un public particulier, durablement exclu du marché du travail.

Il conviendrait donc de réduire la durée d'activité requise ouvrant droit au RSA « socle », afin que puissent en bénéficier des jeunes qui, après avoir exercé une activité professionnelle, se retrouvent sans emploi et sans allocation de retour à l'emploi (ARE). Une telle modification étant de nature réglementaire, il revient au Gouvernement de prendre les mesures adéquates pour permettre à un plus grand nombre de jeunes de bénéficier de ressources minimales d'existence.

Sous cette réserve, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article.

Proposition de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 36 Ces conditions sont précisées par le décret n° 2010-961 du 25 août 2010 : avoir exercé' une activité professionnelle pendant au moins deux ans à` temps plein (soit au moins 3 214 heures) au cours des trois années précédant la date de la demande du RSA - cette durée est prolongée dans la limite de six mois pour ceux qui ont connu des périodes de chômage indemnise'.

* 37 Article 57 de la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.