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Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions

19 novembre 2015 : État d'urgence ( rapport - première lecture )

D. DES MOYENS D'ACTION ÉTENDUS

La déclaration de l'état d'urgence confère des capacités d'action renforcées aux pouvoirs publics en leur donnant des pouvoirs de police administrative étendus. La loi du 3 avril 1955 donne, selon les dispositifs, compétence au ministre de l'intérieur, au représentant de l'État dans le département, ou à ces deux autorités, pour prendre les mesures d'application. La loi du 3 avril 1955 donne au pouvoir exécutif la faculté de dessiner des cercles concentriques au sein desquelles certaines mesures de police renforcées peuvent être mises en oeuvre.

En outre, deux types de mesures ne peuvent être appliquées que si le décret de déclaration d'état d'urgence, ainsi que, le cas échéant, la loi de prorogation, le prévoient expressément.

Certes, la déclaration d'état d'urgence emporte pour effet de donner des pouvoirs de police étendus aux autorités civiles pour répondre à des circonstances exceptionnelles. Toutefois, comme l'a souligné le ministre de l'intérieur dans une circulaire adressée aux préfets le 14 novembre 201511(*), ces mesures doivent « respecter les principes constants qui encadrent l'exercice du pouvoir de police administrative » et doivent, à cet égard, être « nécessaires et proportionnées à l'importance des troubles ou de la menace qu'il s'agit de prévenir ».

1. Mesures pouvant être prises dans toutes les circonscriptions


· Restrictions de la liberté d'aller et venir

Dans toutes les circonscriptions où l'état d'urgence est déclaré, l'article 5 de la loi de 1955 prévoit que trois types de mesures restreignant la liberté d'aller et venir peuvent être mises en oeuvre par le préfet dont le département se trouve en tout ou partie dans la circonscription. Ces mesures sont d'application directe dès lors que l'état d'urgence est déclaré par le décret pris en conseil des ministres. Il s'agit des mesures suivantes :

- interdiction de la circulation des personnes ou des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par arrêté. En pratique, ces dispositions permettent aux préfets d'instaurer des couvre-feux dans les parties du département qui leur paraissent exposées à des risques importants de trouble à l'ordre public ;

- institution, par arrêté, de zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé. Cette mesure vise pour sa part à offrir aux préfets la possibilité de déterminer un périmètre de protection, applicable hors de leurs horaires d'ouvertures, autour des bâtiments publics ou d'édifices privés qui, par leur affectation ou leur situation, seraient de nature à constituer des cibles pour les auteurs d'attentats ;

- interdiction de séjour dans tout ou partie du département à toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l'action des pouvoirs publics. Une telle mesure a pour effet d'astreindre les personnes concernées à quitter tout ou partie du territoire du département. Comme le précise la circulaire du ministre de l'intérieur, compte tenu de sa gravité et de son application sur l'ensemble du territoire concerné par l'état d'urgence, une telle mesure ne trouve à s'appliquer que dans des circonstances d'appréciation particulières. Une telle position apparaît pleinement logique en ce que l'interdiction de séjour dans un département d'un individu dangereux n'aurait que pour effet de « déplacer le problème » vers le territoire d'un autre département.


· Remise des armes

Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence est déclaré, l'article 9 de la loi de 1955 donne ensuite au seul ministre de l'intérieur la possibilité d'ordonner des remises d'armes. Il appartiendrait naturellement au préfet compétent d'assurer l'exécution d'une telle décision ministérielle. Le classement en différentes catégories des armes ayant été modifié par les dispositions de la loi du 6 mars 201212(*) qui n'ont pas procédé aux coordinations nécessaires dans la loi du 3 avril 1955, son texte continue par conséquent de faire référence aux anciennes catégories. Toutefois, la circulaire du ministre de l'intérieur du 14 novembre 2015 procède à une adaptation de ces dispositions afin d'expliciter les armes désormais concernées par ce dispositif.


· Réquisitions de personnes ou de biens

En application de l'article 10 de la loi de 1955, l'instauration de l'état d'urgence autorise les préfets à procéder à des réquisitions de biens et de personnes en application de la loi du 11 juillet 1938 sur l'organisation générale de la nation pour le temps de guerre, dont les dispositions sont désormais codifiées à l'article L. 1111-2 du code de la défense.


· Contrôle de la presse, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales

Enfin, à condition que le décret déclarant ou la loi prorogeant l'état d'urgence le prévoient explicitement, le 2° de l'article 11 de la loi de 1955 autorise le ministre de l'intérieur pour l'ensemble du territoire, et le préfet, dans le département, à prendre toutes mesures pour assurer le contrôle de la presse et des publications de toute nature ainsi que celui des émissions radiophoniques, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales. D'après les informations fournies à votre rapporteur, une telle disposition n'a jamais été mise en oeuvre à l'occasion des différentes utilisations du régime de l'état d'urgence.

2. Mesures pouvant être prises dans les zones comprises à l'intérieur des circonscriptions où l'état d'urgence a été déclaré

Au sein des zones définies par le décret simple dans lesquelles l'état d'urgence reçoit application, les autorités administratives ont la faculté de mettre en oeuvre des mesures complémentaires renforcées portant une atteinte plus importante aux libertés publiques.


· Assignation à résidence

En vertu de l'article 6, le ministre de l'intérieur, et lui seul, peut prononcer l'assignation à résidence dans une circonscription territoriale ou une localité déterminée de toute personne dont l'activité s'avère dangereuse pour la sécurité et l'ordre publics. La loi de 1955 dispose qu'une telle assignation à résidence doit permettre aux personnes concernées de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d'une agglomération. La mesure ne peut par ailleurs avoir pour effet de créer des camps où seraient détenues les personnes assignées à résidence. Enfin, l'autorité administrative est alors tenue de prendre « toutes dispositions pour assurer la subsistance des personnes astreintes à résidence ainsi que celle de leur famille ».


· Police des réunions et des lieux publics

Conformément à l'article 8 de la loi de 1955, le ministre de l'intérieur, pour l'ensemble du territoire, et le préfet, dans le département, peuvent ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature. Ils peuvent également interdire les réunions de nature à provoquer ou à entretenir le désordre.


· Perquisitions administratives

Enfin, à condition que le décret déclarant ou la loi prorogeant l'état d'urgence le prévoient explicitement, le 1° de l'article 11 de la loi de 1955 permet au ministre de l'intérieur, pour l'ensemble du territoire, et au préfet, dans le département, d'ordonner des perquisitions à domicile de jour et de nuit.

3. Mesures nécessitant un décret d'application spécifique

L'article 12 de la loi de 1955 permet, quand l'état d'urgence est institué dans tout ou partie d'un département, qu'un décret, pris sur le rapport du ministre de la justice et du ministre de la défense nationale, autorise la juridiction militaire à se saisir des crimes, ainsi que des délits qui leur sont connexes, relevant de la cour d'assises de ce département. La juridiction de droit commun reste cependant saisie tant que l'autorité militaire ne revendique pas la poursuite.

Comme le soulignait notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest13(*), « la suppression des tribunaux militaires en temps de paix, opérée par la loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 laisse subsister les dispositions de l'article 12 de la loi du 3 avril 1955 ». En effet, l'article 700 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de la loi du 21 juillet 1982, dispose qu'en cas d'état de siège ou d'état d'urgence déclaré, un décret en conseil des ministres, pris sur le rapport du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé de la défense, peut établir des tribunaux territoriaux des forces armées dans les conditions prévues par le code de justice militaire. La compétence de ces tribunaux résulte des dispositions du code de justice militaire pour le temps de guerre et des dispositions particulières des lois sur l'état de siège ou l'état d'urgence.


* 11 Circulaire du 14 novembre 2015 du ministre de l'intérieur, mise en oeuvre du décret n° 2015-1475 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et du décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 relatif à l'application de la même loi.

* 12 Loi n° 2012-304 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif qui a remplacé le classement des armes allant de la première à la cinquième catégorie en catégories A, B, C et D.

* 13 Rapport n° 84 (2005-2006) de M. Jean-Jacques Hyest fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.