Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires

16 décembre 2015 : Déontologie, droits et obligations des fonctionnaires ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - De la commission de déontologie de la fonction publique

Article 8 (art. 14 bis et 25 octies [nouveau] de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; art. 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 ; art. 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; art. 21 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; art. L. 421-3, L. 531-3 et L. 531-7 du code de la recherche ; art. L. 1313-10, L. 5323-4 et L. 6152-4 du code de la santé publique ; art. L. 952-14-1 et L. 952-20 du code de l'éducation et art. L. 114-26 du code de la mutualité) - Composition et attributions de la commission de déontologie de la fonction publique

L'article 5 fixe, à l'article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, la composition et les attributions de la commission de déontologie de la fonction publique. Sa dénomination actuelle de « commission de déontologie » évoluerait ainsi au profit de « commission de déontologie de la fonction publique ».

Initialement créée par décret en 1991, la commission de déontologie a été consacrée par le législateur à l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Son rôle se limitait à émettre un avis, lorsqu'elle était saisie par l'administration, sur la compatibilité des fonctions précédentes d'un fonctionnaire avec des activités qu'il souhaite exercer en dehors de son administration, notamment dans le secteur privé (« pantouflage »).

Après la création par la loi en 1994 de trois commissions, compétente pour chacune des trois fonctions publiques, la commission de déontologie est désormais commune à la suite de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Elle est chargée d'émettre un avis dans deux cas :

- en cas de départ d'un agent du secteur public vers le secteur privé, de manière temporaire ou définitive, afin d'exercer une activité privée lucrative ;

- en cas de cumul d'activités par un agent public pour création ou reprise d'entreprise et en cas de poursuite d'activité comme dirigeant d'entreprise par un agent récemment recruté dans la fonction publique.

Depuis 2007, le législateur a progressivement étendu le champ de compétence et les prérogatives de la commission de déontologie. Sa compétence a ainsi été étendue en 2009 aux praticiens hospitaliers, placés dans une position statutaire ou contractuelle, puis, en 2009, aux collaborateurs du Président de la République et aux membres de cabinets ministériels. La loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a permis également à son président de la saisir d'initiative.

· La composition de la commission de déontologie de la fonction publique

Dans sa composition actuelle, la commission de déontologie est présidée par un conseiller d'État et comprend un conseiller maître à la Cour des comptes, un magistrat de l'ordre judiciaire en activité ou honoraire et deux personnalités qualifiées, dont l'une doit avoir exercé des fonctions au sein d'une entreprise privée.

Au sein de la commission, s'ajoutent à ces cinq membres permanents :

- selon le cas, le directeur du personnel du ministère ou de l'établissement public ou le chef du corps dont relève l'agent concerné, l'autorité investie du pouvoir de nomination dans la collectivité territoriale dont relève l'agent concerné, le directeur de l'établissement hospitalier ou de l'établissement social ou médico-social dont relève l'agent concerné ;

- lorsqu'elle exerce ses attributions à l'égard d'un agent de la fonction publique de l'État ou d'une autorité administrative indépendante, deux directeurs d'administration centrale ;

- lorsqu'elle exerce ses attributions à l'égard d'un agent de la fonction publique territoriale, un représentant d'une association d'élus de la catégorie de collectivité dont relève l'intéressé, ainsi que le directeur ou ancien directeur des services d'une collectivité territoriale ;

- lorsqu'elle exerce ses attributions à l'égard d'un agent de la fonction publique hospitalière, une personnalité qualifiée dans le domaine de la santé publique, ainsi qu'un inspecteur général des affaires sociales ou un ancien directeur d'hôpital ;

- lorsqu'elle exerce ses attributions à l'égard des personnels du service public de la recherche, deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche.

En conséquence, la commission siège en quatre formations spécialisées - composées de huit membres - compétentes respectivement pour la fonction publique de l'État, la fonction publique territoriale, la fonction publique hospitalière et les personnels du service public de la recherche. Elle peut siéger en formation plénière - composée de quatorze membres - pour les questions d'intérêt commun.

Les membres de la commission sont nommés pour trois ans par décret.

Il est proposé de modifier la composition de la commission de déontologie, en élevant le nombre de personnalités qualifiées de deux à trois.

Serait maintenue la présence du directeur du personnel du ministère ou de l'établissement public ou le chef du corps dont relève l'agent concerné, l'autorité investie du pouvoir de nomination dans la collectivité territoriale dont relève l'agent concerné ou le directeur de l'établissement hospitalier ou de l'établissement social ou médico-social dont relève l'agent concerné. Toutefois, ce membre perdrait sa voix délibérative.

En revanche, contrairement à l'intention du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a maintenu, sur proposition de sa rapporteure, les deux membres représentant alternativement chacune des trois fonctions publiques. Elle jugeait « regrettable de priver la commission de la compétence de personnes ayant une connaissance particulière des problématiques propres à chaque fonction publique ».

En outre, le mandat des membres serait maintenu à trois ans avec la possibilité d'un seul renouvellement. À l'initiative du député Paul Molac, la commission des lois de l'Assemblée nationale a imposé que la commission comprenne un nombre égal de femmes et d'hommes.

Jugeant cette composition équilibrée, votre commission n'a pas modifié les apports de l'Assemblée nationale.

· La compétence de la commission de déontologie de la fonction publique

La compétence de la commission de déontologie de la fonction publique serait étendue, tant par la reconnaissance d'une nouvelle mission consultative en matière de questions déontologiques que par l'accroissement de son champ de compétence en matière de cumul d'activités ou de reconversion professionnelle des agents publics.

- Une nouvelle compétence consultative en matière déontologique

La commission de déontologie verrait ses compétences à nouveau élargies à l'ensemble des questions déontologiques, et non plus seulement à la situation du cumul d'activité ou du « pantouflage ». Elle émettrait ainsi :

- des avis, après saisine de l'administration, sur les projets de textes élaborés pour l'application des articles 25 à 25 quater, 25 septies, 25 nonies et 28 bis de la même loi (obligations générales des fonctionnaires, conflits d'intérêts, « lanceurs d'alerte », déclarations d'intérêts, cumuls d'activités, équivalence entre nouvelles dispositions déontologiques et celles existantes au sein des législations sectorielles, référents déontologues) ;

- des recommandations de portée générale sur ces mêmes sujets ;

- des recommandations, après saisine de l'administration, sur des situations individuelles de fonctionnaires au regard des sujets déontologiques.

Dans ces hypothèses, la commission de déontologie n'émettrait son avis que sur saisine, à l'exception des recommandations de portée générale. En outre, à l'exception des recommandations sur des situations individuelles, ces avis et recommandations seraient rendus publics selon les modalités qu'elle fixerait.

S'agissant du cumul d'activités, la commission de déontologie de la fonction publique demeurerait chargée d'examiner la compatibilité du projet de création ou de reprise d'une entreprise par un fonctionnaire avec les fonctions qu'il exerce mais perdrait sa compétence en matière de poursuite provisoire d'activité au sein d'une entreprise par un agent nouvellement recruté dans la fonction publique. Néanmoins, votre commission ayant prévu la faculté de saisir la commission de déontologie de la fonction publique en cas de doute pour l'application des règles de cumul d'activités, elle a adopté un amendement COM-79 de coordination pour faire figurer cette mission de la commission.

- Le renforcement de sa compétence en matière de cumul d'activités et de « pantouflage »

En matière de contrôle des départs des fonctionnaires vers le secteur privé, le rôle de la commission de déontologie de la fonction publique est conforté par le présent projet de loi qui élargit son champ de compétence, conforte ses prérogatives et rend sa saisine obligatoire.

La commission de déontologie de la fonction publique serait chargée d'apprécier la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privé ou de toute activité libérale, avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité par tout fonctionnaire cessant, définitivement ou temporairement, ses fonctions. Ce contrôle s'exercerait ainsi en cas de démission ou de mise à la retraite mais également en cas de disponibilité, détachement, hors-cadre, mise à disposition ou exclusion temporaire de l'agent public.

Le secteur privé est entendu de manière large puisqu'il comprendrait « tout organisme ou entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles de droit privé », à l'instar de la règle retenue pour le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sur la reconversion professionnelle des ministres et des exécutifs locaux.

La rédaction proposée diffère sur un point du droit en vigueur. Il n'est plus fait référence, comme depuis 2007, aux fonctions « effectivement » exercées par l'agent public. S'éloignant de la stricte prévention du délit de prise illégale d'intérêts, ce contrôle s'attache désormais également à prévenir le conflit d'intérêts, y compris dans ses apparences.

La saisine de la commission de déontologie de la fonction publique est rendue obligatoire, mettant ainsi fin à une distinction entre saisine obligatoire et saisine facultative. La saisine n'est actuellement obligatoire, avec un pouvoir éventuellement d'auto-saisine de la commission, qu'à l'égard des agents publics chargés soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer des décisions relatives à des opérations effectuées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions.

L'agent public aurait dorénavant l'obligation de saisir dans tous les cas la commission de déontologie, préalablement à l'exercice de l'activité envisagée. En l'absence de saisine par l'agent concerné, elle devrait être effectuée par l'autorité administrative dont il relève « dans son corps ou cadre d'emplois d'origine ». À titre subsidiaire, le président de la commission conserverait la faculté de saisir la commission d'un cas qui ne lui aurait pas été soumis. Alors qu'il dispose d'un délai de dix jours suivant l'embauche de l'agent, ce délai serait allongé à trois mois, apportant ainsi satisfaction à une demande récurrente de la commission de déontologie.

Dans ce cadre, le contrôle de la commission de déontologie comporterait deux dimensions. D'une part, la commission de déontologie s'assurerait que ce départ vers le secteur privé ne conduira pas le fonctionnaire à commettre le délit de prise illégale d'intérêts prévu à l'article 432-13 du code pénal. D'autre part, la commission veillerait à ce que l'activité du fonctionnaire dans le secteur privé « porte atteinte à la dignité des fonctions précédemment exercées ou risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service ». Dès lors que les principes déontologiques applicables au fonctionnaire sont désormais définis à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983, la commission examinerait également le départ envisagé au regard de ces principes.

Enfin, il est proposé d'étendre le périmètre des agents appelés à solliciter l'avis de la commission de déontologie avant leur départ temporaire ou définitif vers le secteur privé.

Périmètre des agents soumis au contrôle
de la commission de déontologie de la fonction publique

L'article 4 du présent projet de loi maintient les agents relevant du contrôle de la commission de déontologie, à savoir :

- les fonctionnaires ;

- les agents contractuels de droit public employés par l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public ;

- les collaborateurs du Président de la République ;

- les membres des cabinets ministériels ;

- les collaborateurs des cabinets des autorités territoriales ;

- les agents contractuels, de droit public ou de droit privé, de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), de l'Établissement français du sang (EFS), de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), de l'Institut de veille sanitaire (InVS), de l'Agence de la biomédecine, de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), organismes mentionnés aux articles L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1313-1, L. 1413-2, L. 1418-1 et L. 5311-1 du code de la santé publique ;

- les agents contractuels, de droit public ou de droit privé, des autorités administratives indépendantes (AAI) ;

- les praticiens hospitaliers des établissements de santé, mentionnés aux 1° à 4° de l'article L. 6152-1 du code de la santé publique.

En outre, son champ de compétence serait élargi, à un triple titre.

En premier lieu, seuls les agents non titulaires employés par l'État, une collectivité territoriale, un établissement public ou une autorité administrative indépendante, employés de manière continue depuis plus d'un an par la même autorité ou collectivité publique seraient assujettis à ce contrôle. Cette condition d'un an serait supprimée.

En deuxième lieu, dans le domaine de la santé publique, des agents de plusieurs organismes entreraient dans le champ du contrôle de la commission de déontologie :

- les comités de protection des personnes ;

- les commissions de conciliation et d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales ;

- l'Institut national du cancer ;

- l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) ;

- les agences régionales de santé (ARS) ;

- l'établissement public de gestion administrative et financière de la réserve sanitaire ;

- la Haute Autorité de santé (HAS) ;

- l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ;

- l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN).

En troisième lieu, la commission de déontologie deviendrait compétente à l'égard des agents contractuels des autorités publiques indépendantes (API).

· Le fonctionnement de la commission de déontologie

La lettre rectificative au présent projet de loi a également permis de renforcer les prérogatives de la commission de déontologie de la fonction publique dans l'exercice de son contrôle. Par l'adoption de l'amendement COM-16 de M. René Vandierendonck et de ses collègues du groupe socialiste et républicain, votre commission a modifié la structure de l'article pour veiller à ce que les pouvoirs d'instruction de la commission s'appliquent à toutes les demandes dont elle est saisie.

En premier lieu, le président de la commission pourrait demander toute explication ou tout document nécessaire à l'exercice de sa mission au fonctionnaire concerné ou à l'autorité dont il relève dans son corps ou cadre d'emplois d'origine ou dans les corps, cadres d'emplois ou emplois dans lesquels il a été précédemment détaché ou exercé des fonctions.

En deuxième lieu, la commission pourrait recueillir, auprès des personnes publiques et privées, toute information nécessaire à l'accomplissement de sa mission. Elle pourrait entendre ou consulter toute personne dont le concours lui paraît utile, à commencer donc par l'agent concerné.

En dernier lieu, la commission serait destinataire des informations transmises par les « lanceurs d'alerte » à l'encontre de l'agent concerné par son contrôle. Elle pourrait ainsi avoir connaissance d'éventuelles situations de conflit d'intérêts, dans le cadre des fonctions exercées ou ayant été exercées par cet agent dans les trois années qui précèdent.

Sur proposition de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a permis à la commission de déontologie de la fonction publique d'échanger avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique les informations nécessaires à l'accomplissement de leurs missions respectives, y compris les informations couvertes par le secret professionnel.

La commission de déontologie disposerait, à compter de sa saisine, d'un délai de deux mois pour se prononcer au lieu d'un délai d'un mois prolongeable un mois, comme actuellement.

Pour faire face aux nombreuses demandes d'avis auxquelles doit faire la commission de déontologie, serait consacrée la possibilité pour son président de statuer seul sur la demande. Cette faculté est limitée à l'émission d'un avis de compatibilité lorsque l'activité envisagée par l'agent est manifestement compatible avec ses fonctions actuelles ou antérieures. Elle vaudrait cependant autant pour les demandes en matière de départs dans le secteur privé que pour celles en matière de cumuls d'activités, pour lesquelles elle n'est pas possible pour l'instant. Comme aujourd'hui, le président pourrait également rendre un avis d'incompétence, d'irrecevabilité ou constatant qu'il n'y a pas lieu à statuer. Entendu par votre rapporteur, M. Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique, a relevé l'intérêt de cette procédure afin de rendre un avis pour des situations pour lesquelles la « jurisprudence » de la commission était établie. Il a souhaité toutefois que cette possibilité s'étende aux avis de compatibilité avec réserves, qui constituent une part importante des avis rendus. Pour lever toute ambiguïté rédactionnelle, votre commission a adopté l'amendement COM-80 de son rapporteur, précisant que le président pouvait rendre des avis de compatibilité, y compris assortis de réserve.

Une seconde délibération pourrait être sollicitée dans un délai d'un mois mais uniquement par l'administration. La commission devrait alors statuer dans un délai d'un mois. Cette possibilité n'existe aujourd'hui qu'en cas d'avis d'incompatibilité en matière de départs vers le secteur privé.

Par l'adoption d'un amendement COM-82 de son rapporteur, votre commission a simplifié les conditions réglementaires d'application de ces dispositions législatives en renvoyant le soin à un décret en Conseil d'État de fixer « les règles d'organisation et de fonctionnement de la commission ainsi que les règles de procédure applicables devant elle ».

Enfin, une disposition précise que la commission de déontologie de la fonction publique présente chaque année au Premier ministre un rapport public. À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a supprimé, par l'amendement COM-81, cette disposition qui ne relève manifestement pas du domaine de la loi.

· Les avis de la commission de déontologie de la fonction publique

La portée juridique des avis rendus par la commission de déontologie de la fonction publique serait renforcée puisqu'ils lieraient davantage les agents et l'administration, d'une part, et les conséquences de leur méconnaissance seraient précisées, d'autre part.

Actuellement, l'avis rendu par la commission de déontologie ne lie pas l'administration en matière de cumul d'activités mais uniquement en matière de départ vers le secteur privé et, en ce dernier cas, pour les seuls avis d'incompatibilité. La rapporteure de l'Assemblée nationale relevait ainsi que peu d'avis liaient l'administration puisque « pour la fonction publique de l'État, plus de la moitié des avis rendus par la commission en 2014 étaient assortis de réserves, tandis que moins de 1 % concluait à une incompatibilité ».

Dorénavant, les avis rendus par la commission de déontologie de la fonction publique lieraient l'administration et s'imposeraient à l'agent. Cette règle vaudrait pour :

- les avis rendus en matière de cumuls d'activités ou en matière de départs dans le secteur privé ;

- les avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves.

En outre, les nouvelles dispositions précisent les conséquences sur les agents en cas d'absence de respect d'un avis d'incompatibilité ou de méconnaissance des réserves formulées par la commission :

- le fonctionnaire s'exposerait à des poursuites disciplinaires, ce qui n'était pas explicitement reconnu jusqu'à présent ;

- le retraité de la fonction publique s'exposerait à une retenue sur pension, dans la limite de 20 %, pendant les trois ans suivant la cessation de ses fonctions alors qu'actuellement, aucune limite de la retenue n'est prévue, ce qui n'est pas sans soulever de difficulté au regard du principe de proportionnalité de la sanction ;

- l'agent contractuel s'exposerait à la fin de son contrat, de plein droit, sans préavis et sans indemnité de rupture, ce qui n'était pas non plus explicitement établi.

· Les coordinations et dispositions diverses

Il est opéré les coordinations rendues nécessaires par les dispositions introduites par le présent projet de loi. En particulier, l'article 87 de la loi du 29 janvier 1993 qui régit actuellement la commission de déontologie, serait abrogé. En outre, seraient modifiés les articles 14 bis de la loi du 13 juillet 1983 précitée, 30 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, 21 de la loi du 9 janvier 1986 précitée, L. 421-3, L. 531-3 et L. 531-7 du code de la recherche, L. 1313-10, L. 5323-4 et L. 6152-4 du code de la santé publique, L. 952-14-1 et L. 952-20 du code de l'éducation et L. 114-26 du code de la mutualité.

Adoptant un amendement du Gouvernement, suivant l'avis favorable de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a étendu le bénéfice de la protection fonctionnelle aux praticiens hospitaliers mentionnés à l'article L. 6152-1 du code de la santé publique. En effet, s'ils sont des agents publics, ces derniers sont régis par des règles spécifiques fixées au sein du code de la santé publique, ne renvoyant que partiellement au statut général des fonctionnaires. Ainsi, en jurisprudence, plusieurs décisions sont contradictoires sur l'applicabilité aux praticiens hospitaliers des dispositions relatives à la protection fonctionnelle prévue à l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983. Pour mettre un terme à cette incertitude juridique, l'article L. 6152-4 du code de la santé publique renverrait désormais, sans ambiguïté, à l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. 25 nonies et 28 bis [nouveaux] de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et art. 11, 20, 22 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013) - Institution de référents déontologues - Extension des obligations déclaratives aux collaborateurs de cabinet de certaines autorités territoriales - Coordinations

L'article 9 définit le champ d'application de plusieurs dispositions déontologiques du présent projet de loi. Il détermine également les modalités d'application des nouveaux principes déontologiques et prévoit la création de la fonction de « référent déontologue ».

· Le périmètre d'application des obligations déontologiques

Le champ d'application des obligations déontologiques du chapitre V de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires serait précisé au sein d'un nouvel article 25 nonies. Le présent projet de loi veille particulièrement à articuler le champ d'application des obligations prévues par la loi du 13 juillet 1983 et celles résultant du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Les règles relatives aux cumuls d'activités (article 25 septies) et celles encadrant les départs vers le secteur privé (article 25 octies) seraient applicables aux membres des cabinets ministériels, aux collaborateurs du Président de la République et aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales. La commission de déontologie de la fonction publique ne serait donc plus seulement compétente pour leur accès au secteur privé mais également pour le cumul d'activités.

À l'exception des règles encadrant le cumul d'activités (article 25 septies), l'ensemble des nouvelles dispositions relatives à la déontologie (obligations générales des agents publics, prévention des conflits d'intérêts, protection des « lanceurs d'alerte », déclarations d'intérêts, mandats de gestion, déclarations de situation patrimoniale, compétences de la commission de déontologie de la fonction publique) seraient étendues :

- aux agents contractuels des différents organismes intervenant dans le domaine de la santé publique ;

- aux agents contractuels des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API).

Sur proposition de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que les agents contractuels étaient autant ceux de droit public que ceux de droit privé.

À l'inverse, seraient exclus des obligations de déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d'intérêts (articles 25 quater et 25 sexies) les agents publics qui sont déjà assujetties aux règles similaires prévues par l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013.

Enfin, pour éviter des dispositifs redondants, il est permis aux décrets en Conseil d'État prévus pour l'application des dispositifs de déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale de prévoir pour les agents publics soumis à des « obligations de déclarations similaires » - uniquement si elles sont prévues elles-mêmes par la loi103(*) - que ces agents publics peuvent se dispenser des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale « de droit commun ».

· La création de « référents déontologues »

À l'article 28 bis de la loi du 13 juillet 1983, il est proposé, à la suite de la lettre rectificative, de préciser les modalités de déclinaison des différentes dispositions déontologiques.

Cette disposition met en oeuvre la recommandation formulée par le rapport de M. Jean-Marc Sauvé en 2011 puis celui de M. Bernard Pêcheur en 2013 d'instituer des autorités compétentes, tiers de confiance, qui puissent apporter à leurs collègues un soutien en matière déontologique. Cette idée était reprise en 2015 dans le rapport de M. Jean-Louis Nadal qui en faisait sa proposition n° 6 : « Créer un réseau d'interlocuteurs déontologiques dans les collectivités territoriales et les administrations ». Il s'agit d'instiller à un échelon de proximité la culture déontologique, raison pour laquelle le Gouvernement n'envisage pas de schéma d'application uniforme mais privilégie une adaptation de ce dispositif selon l'administration concernée, qu'elle soit centrale, déconcentrée ou décentralisée. Le référent déontologue ne serait doté que d'une fonction de conseil, à l'exclusion de tout pouvoir hiérarchique et de direction du service qui appartiennent au seul chef de service.

Dans le souci de rappeler les prérogatives du chef de service, par opposition à ceux du référent déontologue, l'article 28 bis de la loi du 13 juillet 1983 comportait des précisions relatives à ses pouvoirs en matière déontologique. Dans un souci de rationalisation, votre commission a adopté un amendement reportant ces dispositions à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 - modifié par l'article 1er du présent projet de loi - qui traite du rôle du chef de service. Par cohérence, elle a adopté un amendement COM-86 de son rapporteur supprimant ces dispositions à l'article 28 bis.

En outre, votre commission a précisé, par l'adoption d'un amendement COM-84 de son rapporteur, que l'institution d'un référent déontologue est laissé à la libre appréciation des employeurs publics afin de tenir compte de la diversité de ces employeurs, notamment parmi les collectivités territoriales, tout en reconnaissant explicitement le droit pour tout fonctionnaire de saisir le référent déontologue lorsque ce dernier est institué.

Enfin, l'amendement COM-85 présenté par le rapporteur et adopté par votre commission précise le rôle que le référent déontologue est appelé à jouer à l'égard des fonctionnaires. Afin d'éviter son isolement, y compris pour prodiguer un conseil face à une situation délicate, il lui reconnaît la possibilité de solliciter un avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Afin de créer les conditions de la confiance du fonctionnaire qui se tournerait vers un référent déontologue, la confidentialité des échanges entre le référent déontologue et la Haute Autorité et de l'avis de cette dernière serait garantie par la loi. Cette « mise en réseau » des référents déontologues autour de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a paru d'autant plus utile à votre commission qu'il n'existe aucune faculté de saisine directe de la commission de la déontologie ou de la Haute Autorité par un fonctionnaire sur une question d'ordre déontologique.

· Les modifications apportées aux dispositifs de transparence de la vie publique

La loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique serait modifiée afin de mieux articuler les dispositifs déontologiques issus de cette loi et ceux créés par la présente loi.

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique est compétente pour contrôler l'accès au secteur privé des membres du Gouvernement et des exécutifs locaux. Il est ainsi prévu que lorsqu'un agent public exerce ces fonctions, sa situation est examinée uniquement par la Haute Autorité et non par la commission de déontologie de la fonction publique, évitant ainsi une compétence concurrente et des divergences d'appréciation. La Haute Autorité informerait néanmoins la commission de déontologie de sa saisine et lui communiquerait son avis.

En outre, à l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a introduit plusieurs dispositions relatives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique prévues dans la loi du 11 octobre 2013.

Par réciprocité avec la commission de déontologie de la fonction publique, elle a autorisé la Haute Autorité à échanger avec la commission les informations nécessaires à l'accomplissement de leurs missions respectives, y compris les informations couvertes par le secret professionnel.

En outre, la commission des lois de l'Assemblée nationale a apporté plusieurs améliorations rédactionnelles ou précisions à l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013, relatif aux obligations déclaratives des responsables publics autres que les membres du Gouvernement et du Parlement :

- il est précisé que le seuil de 5 millions d'euros applicable aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont le président est tenu de déclarer ses intérêts et sa situation patrimoniale se calcule sur le montant total des recettes de fonctionnement, soit la somme du budget principal, des budgets annexes et des dépenses reportées ;

- les obligations déclaratives s'appliqueraient bien aux élus locaux ayant reçu une délégation de signature ainsi qu'à ceux titulaires d'une délégation de fonction, dès lors que la jurisprudence administrative estime qu'elle emporte délégation de signature ;

- comme les membres du Gouvernement, lorsque la personne a déjà transmis une déclaration de situation patrimoniale il y a moins de six mois, les autres déclarants seraient soumis à des obligations allégées lors de la cessation de ses fonctions : une récapitulation de l'ensemble des revenus perçus pendant l'exercice des fonctions et une présentation des événements majeurs ayant affecté la composition du patrimoine depuis la précédente déclaration ;

- les dirigeants d'entreprises et d'organismes publics seraient tenus aux mêmes obligations relatives aux déclarations de situation patrimoniale que celles des autres déclarants, notamment le dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale à leur cessation de fonctions, sous réserve des dispenses en cas de déclaration antérieure dans le délai de six mois.

De même, par parallélisme avec le délai dont dispose la commission de déontologie de la fonction publique, le délai maximal de quatre semaines laissé à la Haute Autorité pour se prononcer sur un projet de départ vers le secteur privé d'un membre du Gouvernement ou du titulaire d'une fonction exécutive locale est fixé à deux mois.

Enfin, il est procédé à une modification plus substantielle de l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013 afin d'étendre à certains membres de cabinet d'autorités territoriales des déclarations d'intérêts et des déclarations de situation patrimoniale prévues par cette loi. Il étend ainsi les obligations déclaratives applicables actuellement aux membres des cabinets ministériels et aux collaborateurs du Président de la République et des présidents des assemblées parlementaires.

À l'origine, le Gouvernement limitait cette extension aux directeurs de cabinet des autorités territoriales recrutés dans une collectivité ou dans un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont la population est supérieure à 80 000 habitants. À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a donc abaissé ce seuil à 20 000 habitants, permettant ainsi de prendre en compte tous les départements - y compris la Lozère - et d'aligner le seuil retenu sur celui choisi pour désigner les élus exerçant une fonction exécutive locale tenus de déposer une déclaration d'intérêts et à une déclaration de situation patrimoniale. Selon la rapporteur de l'Assemblée nationale, « cet abaissement du seuil aboutit à appliquer les nouvelles dispositions à 419 communes (au lieu de 52) et à 622 EPCI à fiscalité propre (au lieu de 156) ». En outre, « afin de tenir compte du caractère variable, d'une collectivité à l'autre, des dénominations retenues pour les fonctions de direction », la commission des lois de l'Assemblée nationale a étendu ces obligations déclaratives aux directeurs adjoints et aux chefs de cabinet.

Approuvant ces modifications, votre commission s'est bornée à adopter un amendement COM-87 d'amélioration rédactionnelle présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.


* 103 Cette mention exclut les obligations déclaratives qui seraient fixées par voie réglementaire, notamment par des « chartes » de déontologie.