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Projet de loi autorisant l'accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du Traité de l'Atlantique Nord

9 mars 2016 : OTAN : accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux ( rapport - première lecture )

CONCLUSION

Après un examen attentif des stipulations de cet accord, qui apparaît comme un simple accord administratif et technique visant à faciliter la vie des personnels des autres pays de l'Alliance atlantique appelés à venir sur le territoire français pour y travailler dans les quartiers généraux de l'OTAN, la commission recommande l'adoption de ce projet de loi. D'ailleurs, tous les États membres de l'OTAN, à l'exception du Canada13(*), ont signé et ratifié le Protocole de Paris. Cette harmonisation des statuts des personnels permettra de renforcer ainsi l'attractivité de la France, -  nos alliés sont très attentifs au statut juridique dont bénéficient les personnels qu'ils envoient -, et au-delà, son influence au sein de l'OTAN. Il faut en outre souligner que la ré-adhésion au Protocole de Paris ne porte aucunement atteinte aux principes fondamentaux de la défense nationale, puisque le placement de quartiers généraux sous un commandement de l'OTAN, en temps de paix, ne pourra résulter que d'une décision politique française.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 mars 2016, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Gautier sur le projet de loi n° 286 (2015-2016) autorisant l'accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du Traité de l'Atlantique Nord.

Après l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé.

M. Daniel Reiner. - Mes chers collègues, l'exposé était parfaitement clair, il s'agit là de dispositions administratives. Certes on peut profiter de cette occasion pour rediscuter de la place de la France au sein de l'OTAN, mais notre groupe considère que c'est une affaire classée à la suite du rapport Védrine. La position de la France a été redéfinie, dans la continuité d'ailleurs, et nous ne la remettons pas en cause. Un examen attentif de ce texte permet de comprendre qu'il s'agit de dispositions à caractère purement administratif visant à faciliter le développement de nos quartiers généraux, qui pourraient être activés. Ils ont été conçus en respectant tous les critères permettant de garantir leur certification le cas échéant par l'OTAN en cas de nécessité. Il serait donc dommage que l'on ne puisse pas y accueillir dans des conditions normales, c'est-à-dire, celles qui s'appliquent traditionnellement aux fonctionnaires internationaux, les militaires des pays alliés. Notre groupe politique approuvera donc le retour de la France dans un protocole, qui, il faut le noter, s'appelait d'ailleurs le protocole de Paris, alors que nous étions quasiment les seuls à ne plus l'appliquer.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Il est certain qu'il s'agit d'un texte technique qui ne pose pas beaucoup de problème en soi. Toutefois, à titre personnel, je vais voter contre ce texte, alors que j'avais accepté la réintégration de la France dans les structures de commandement intégré de l'OTAN lorsque Nicolas Sarkozy, alors Président, l'avait proposée. Ma position a évolué. Alors que l'OTAN a été créée pour lutter contre le communisme et l'URSS dominante, le communisme a été vaincu. Pendant les quelques années qui ont suivi, il m'a semblé que l'OTAN s'interrogeait sur son utilité, jusqu'à la crise de l'Ukraine qui a provoqué une nouvelle tension avec la Russie. Les déclarations de cet été des dirigeants de l'OTAN sur la tension avec la Russie m'ont paru caricaturales. Pour ma part, je ne voterai donc pas ce texte. Il me semble que nous avons besoin d'une réflexion sur la place de la défense européenne et sur la place de l'OTAN au sein de l'Europe. Nous avons également besoin d'une réflexion au sein de l'OTAN parce qu'il me semble que le réseau militaro-industriel américain a parfois plus de poids que les décisions politiques américaines dans cette enceinte.

M. Jean-Pierre Grand. - Je souhaite poser au rapporteur une question. J'aimerais qu'il m'indique qu'il ne s'agit pas là d'une normalisation pour rendre irréversible la présence de la France au sein de l'OTAN. Je ne voterai pas ce texte, en toute logique, puisque je n'étais pas favorable au retour de la France dans les structures intégrées de l'OTAN.

M. Gilbert Roger. - Ce rapport est dans le droit fil des dévolutions inscrites dans le dernier Livre blanc qui ont conforté la France sur la scène internationale. C'est donc sans hésitation que je voterai ce texte.

Mme Michelle Demessine. - Je voulais donner une explication de vote. Je considère pour ma part que l'appartenance de la France à l'OTAN n'est pas une affaire classée, et mon groupe profitera du débat en séance publique pour expliquer sa position. Notre groupe votera contre ce texte.

M. Xavier Pintat. - Je voulais tout d'abord féliciter notre rapporteur qui fit preuve de beaucoup de pédagogie pour replacer les enjeux de ce texte dans leur contexte et pour présenter les grandes étapes de l'histoire des relations entre la France et l'OTAN. Je voudrais simplement dire qu'il s'agit aujourd'hui de prendre des mesures techniques qui sont dans le droit fil de l'importance prise par la France dans les instances de l'OTAN et notamment dans les structures de commandement. Il faut quand même dire que c'est la première fois depuis Lafayette qu'un général français commande des troupes américaines aux États-Unis et c'est un signe fort. Je voudrais vous dire qu'il n'était pas admissible que la France contribue financièrement de manière conséquente ainsi qu'en hommes, sans être associée ou sans participer aux décisions de l'OTAN, comme c'est le cas aujourd'hui. Je voudrais dire à ceux qui veulent ouvrir à nouveau le débat que je suis profondément européen et que j'aurais préféré une défense européenne commune. Cette affaire-là n'est pas possible. La France est la seule à la proposer. Parmi les États européens membres de l'OTAN, la plupart font davantage confiance à l'OTAN qu'à un éventuel accord sur une défense commune. Il n'y a qu'à voir l'attitude des Britanniques, des Allemands, des Polonais. On n'y arrive jamais. Je crois qu'aujourd'hui il faut être pragmatique et réaliste : si l'on est européen, il faut européaniser l'OTAN.

M. Hubert Falco. - Un mot, Monsieur le Président, pour confirmer le positionnement stratégique de Toulon dans ce dispositif.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci, Monsieur le Maire ! Juste un point, mes chers collègues. On voit que dès que l'on emploie les mots de réintégration du commandement intégré de l'OTAN, cela déclenche un débat qui va au-delà de l'objet limité du texte. C'est assez légitime. La question qui est posée, notamment par Yves Pozzo di Borgo, montre que l'on ne peut pas mettre aujourd'hui sur le même plan le travail qui est fait dans l'OTAN avec une stratégie française définie par plusieurs Livres blancs - on ne peut pas dire qu'il n'y a pas de réflexion sur le sujet, quoi que l'on en pense - et une réflexion européenne très incertaine, notamment avec le risque du Brexit. Il ne peut y avoir une Europe de la défense que si l'on avance ensemble et que l'on construit notamment un partenariat avec le Royaume-Uni. On voit bien que nous sommes sur deux types d'approche qui ne sont pas tout à fait compatibles. Je pense qu'il est important d'avoir une réflexion permanente sur l'Europe de la défense, mais d'une manière générale, quand on parle de l'Europe de la défense, il faut parler de notre capacité à faire bouger les choses et à rassembler. La possibilité de faire gagner nos idées aujourd'hui en matière de défense a un pronostic plutôt négatif, même si cela ne veut pas dire qu'il ne faut pas continuer le travail. Les deux sujets sont importants. La réflexion sur la stratégie de l'OTAN, comme Jean-Pierre Grand la pose, a été tranchée. Le débat sur l'Europe n'est pas tout à fait au même niveau, parce que nous sommes là dans la conquête d'une stratégie, alors que s'agissant de l'OTAN, nous sommes dans la conquête d'une influence. C'est un sujet de fond.

M. Jacques Gautier, rapporteur. - Merci pour ces éléments qui me permettent de fournir quelques éléments de réponse. L'OTAN est une réalité dans laquelle nous prenons toute notre place. Xavier Pintat a parlé coûts. Il faut que vous sachiez que l'État français participe, comme tous les États alliés, en fonction d'un pourcentage du revenu national brut. En 2014, la participation française au budget de l'OTAN s'est élevée à 28,1 millions d'euros sur le budget civil et 183,2 millions d'euros sur le budget militaire, soit une contribution totale de 211,3 millions d'euros. Lorsque nous n'étions plus au commandement militaire intégré, nous versions tout de même cette même contribution. Désormais, nous faisons partie des organes décisionnels de l'OTAN, nous participons aux structures intégrées de commandement, nous avons le poste SACT, responsable de la transformation et de l'évolution de l'OTAN. Nous avons ainsi pesé sur la réduction des agences trop nombreuses de l'OTAN. Cette influence est mesurable et même quantifiable. Dans le cadre du projet Smart-Defense de l'OTAN, 12 % des commandes passées à ce jour ont échu à des groupes industriels français ; ce pourcentage est très élevé.

En réponse à M. Yves Pozzo di Borgo, il faut revenir au rapport publié par notre commission en 2013, intitulé « Pour en finir avec l'Europe de la défense, vers une défense européenne ». Nos alliés européens qui sont, pour la plupart, membres de l'OTAN considèrent que leur défense repose avant tout sur l'OTAN et non sur l'Europe. Et lorsque l'on voit à quel point le contrat opérationnel prévu par le Livre blanc est actuellement surutilisé par les opérations sur les théâtres extérieurs déjà en cours, je ne vois pas comment la France pourrait envisager d'intervenir seule sur la frontière orientale de l'Europe et donc soyons réalistes, à très court terme et sans doute encore pour plusieurs années, c'est l'OTAN qui interviendrait en cas de nécessité sur la frontière orientale de l'Europe.

Enfin, je vous rappelle que ce texte est un texte d'extension d'un SOFA comme nous en signons régulièrement avec de nombreux pays. N'empêchons pas nos partenaires allemands, italiens, britanniques, anglais, belges, et américains de venir travailler dans les commandements français en ayant une couverture juridique, administrative et fiscale comme celle dont bénéficient les Français dans les quartiers généraux de l'OTAN situés à l'étranger.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le rapport ainsi que le projet de loi précité, avec 4 abstentions (MM Legendre, Grand, Mmes Aichi et Jourda) et 4 votes contre (MM Guerriau, Pozzo di Borgo, Billout, Mme Demessine). Il sera examiné par le Sénat en séance publique le 15 mars, selon la procédure normale.


* 13 Le Canada a signé le Protocole de Paris le 28 août 1952 mais ne l'a pas ratifié.