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Projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale

23 mars 2016 : Lutte contre le crime organisé et le terrorisme ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IER BIS (nouveau)
Dispositions renforçant
la répression du terrorisme

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-74 insérant au sein du titre Ier une division additionnelle intitulée « Dispositions renforçant la répression du terrorisme » afin d'y regrouper les articles additionnels ajoutés par les députés ainsi que ceux que votre commission a adoptés, lesquels reprennent certains des articles de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 2 février dernier.

Article 4 (art. 706-22-1 du code de procédure pénale) - Règles de compétence de la juridiction parisienne en matière d'application des peines pour les infractions terroristes

L'article 4 propose une évolution des règles de compétence de la juridiction parisienne d'application des peines, qui sont fixées par l'article 706-22-1 du code de procédure pénale.


· Les règles spécifiques en matière d'application des peines pour les infractions terroristes

Comme votre rapporteur l'avait déjà exposé dans son commentaire78(*) de l'article 8 de la proposition de loi votée par le Sénat le 2 février dernier, la loi du 23 janvier 200679(*) a, par exception aux règles de droit commun, confié une compétence exclusive aux juridictions parisiennes en matière d'application des peines des condamnés terroristes.

Ainsi, le juge spécialisé de l'application des peines du tribunal de grande instance de Paris, le tribunal de l'application des peines de Paris et la chambre d'application des peines de la cour d'appel de Paris interviennent, après avis du juge de l'application des peines territorialement compétent, dans l'application des peines des condamnés aux infractions suivantes :

- les actes de terrorisme incriminés par les articles 421-1 à 421-6 du code pénal ;

- le non-respect des obligations prévues au titre du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT) ;

- lorsqu'elles sont commises par une personne détenue, prévenue, condamnée, recherchée dans le cadre d'un mandat d'arrêt européen ou réclamée dans le cadre d'une extradition pour des actes de terrorisme,

o les infractions commises en détention ;

o les infractions d'évasion et d'association de malfaiteurs en vue d'une évasion ;

o les infractions de non-respect de l'assignation à résidence, des prescriptions liées au placement sous surveillance électronique, des obligations de présentation, prévu à l'article L. 624-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

o l'infraction de non-respect de l'interdiction de sortie du territoire.

Cette centralisation des décisions à l'égard de cette catégorie de détenus a l'avantage de permettre une jurisprudence cohérente et homogène en matière d'aménagement de peine, de permissions de sortir, de réductions de peine et de coordonner les prises en charge et suivis des condamnés appartenant à la même mouvance. Elle permet également le développement d'une politique pénale spécifique au parquet de Paris en matière d'aménagement de peines.

Pour autant, ce dispositif impose une lourde charge de travail au juge de l'application des peines du tribunal de grande instance de Paris, spécialisé dans ce contentieux.

Un renforcement urgent et nécessaire
des effectifs d'application des peines

Au 31 décembre 2015, le cabinet du juge de l'application des peines compétent en matière terroriste assurait seul le suivi de 240 condamnés pour des faits de terrorisme, soit 27 % de plus qu'en 2014.

Cette croissance du nombre des condamnés se double d'une augmentation importante des demandes d'aménagement de peines de la part des terroristes djihadistes (+ 23,6 % entre 2013 et 2014, + 47 % entre 2014 et 2015).

Dans ce contexte, il apparaît urgent de renforcer les effectifs de la juridiction parisienne d'application des peines et, en particulier, d'affecter un second cabinet en matière terroriste.

Or, ce renfort annoncé par la chancellerie en janvier 2015 n'est toujours pas effectif. Au surplus, votre rapporteur constate que les emplois de greffes restent tout aussi théoriques : un seul greffier à temps partiel est affecté au cabinet du juge d'application des peines antiterroriste.


· Les aménagements proposés par le projet de loi

Aux fins d'allégement de la charge de la juridiction d'application des peines de Paris, l'article 4 limite sa compétence exclusive aux personnes condamnées par les juridictions parisiennes.

L'enjeu principal d'une telle réforme réside dans le suivi des personnes condamnées pour apologie du terrorisme, délit qui a donné lieu, depuis son intégration dans le code pénal par la loi du 13 novembre 201480(*) à l'article 421-2-5, à un nombre important de condamnations.

Comme votre rapporteur le soulignait, en raison du profil des auteurs de l'infraction et la gravité relative de l'infraction, les juridictions spécialisées parisiennes (parquet, juge d'instruction, juridictions de jugement) ne se saisissent pas des comportements qui relèvent d'une « glorification isolée et ponctuelle du terrorisme » mais retiennent leur compétence pour les infractions s'inscrivant dans « une démarche organisée et structurée de la propagande »81(*). Pourtant, contrairement aux juridictions de poursuite, d'instruction ou de jugement de Paris qui disposent d'une compétence concurrente, le juge spécialisé ou les juridictions de l'application des peines de Paris sont tenus d'exercer leur compétence en matière d'application des peines pour tous ces condamnés.

Cette obligation apparaît manifestement disproportionnée eu égard au contentieux de masse de l'apologie du terrorisme et aux profils des auteurs de ce délit qui semblent majoritairement relever d'une prise en charge de droit commun.

C'est dans cette perspective que le Sénat avait retenu une solution différente de celle choisie par le Gouvernement en prévoyant, à l'article 8 de la proposition de loi n° 79, d'exclure uniquement de la compétence exclusive de la juridiction parisienne d'application des peines les délits d'apologie du terrorisme dont le parquet national antiterroriste ne s'était pas saisi.

Votre rapporteur estime préférable une telle solution en ce qu'elle permet à la juridiction parisienne d'application des peines d'assurer le suivi des détenus terroristes sur le long terme, y compris quand ces derniers ont été condamnés par une juridiction territorialement compétente pour des faits non terroristes (délits en détention, tentative d'évasion, etc.). Par conséquent, sur sa proposition, votre commission a adopté un amendement COM-75 substituant à la rédaction proposée par le Gouvernement celle retenue par le Sénat le 2 février dernier. Serait également exclu de cette compétence exclusive le délit d'entrave intentionnelle au blocage judiciaire ou administratif des sites faisant l'apologie du terrorisme, créé par l'article 4 sexies du présent projet de loi, lequel reprend les dispositions également votées par le Sénat le 2 février dernier.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis A (nouveau) (art. 421-5 du code pénal) - Circonstance aggravante de l'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroristes

Introduit dans le projet de loi par l'amendement COM-76 de votre rapporteur, l'article 4 bis A reprend partiellement les dispositions de l'article 11 de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 2 février dernier afin de faciliter la criminalisation de l'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste.

Depuis la loi du 22 juillet 199682(*), l'article 421-2-1 du code pénal réprime « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme ». Cette infraction-obstacle83(*) permet de sanctionner la préparation d'actes de terrorisme avant même que ces derniers soient commis ou même tentés. Elle est punie de dix ans d'emprisonnement et de 225 000 euros d'amende. Elle peut être requalifiée en crime lorsque le groupement ou l'entente à l'origine de l'association de malfaiteurs a pour objet la préparation d'un ou plusieurs crimes d'atteintes aux personnes ou qu'elle est susceptible d'entraîner la mort en cas de destruction par substances explosives ou d'acte de terrorisme écologique. De même, les personnes qui dirigent ou organisent le groupement encourent vingt ans de réclusion criminelle et 500 000 euros d'amende.

Cette infraction, abondamment utilisée par les juridictions antiterroristes, s'applique aujourd'hui à une très grande diversité de comportements. En outre, les peines retenues sont prononcées très souvent au maximum du quantum prévu. Ainsi, comme le soulignait Mme Camille Hennetier devant votre commission des lois84(*) : « Avec l'écrasement des peines, on condamne à sept ans ceux qui ont passé un mois sur zone, à dix ans ceux qui y sont depuis des années... ».

Par ailleurs, les dossiers sont parfois trop fragiles pour permettre une condamnation criminelle : « les personnes visées sont majoritairement en Syrie, or il est difficile d'apporter la preuve des exactions commises sur zone qui permettraient de basculer sur une infraction criminelle ».

Au regard de ce constat, votre commission considère nécessaire d'améliorer le cadre légal afin de permettre le prononcé de peines plus longues et plus efficaces.

Lors de l'examen de la proposition de loi sénatoriale tendant à renforcer la lutte antiterroriste, la commission des lois avait réfléchi à l'opportunité de criminaliser l'association de malfaiteurs à but terroriste. Cette disposition permettrait un renforcement significatif des peines encourues, ce crime serait alors jugé par la cour d'assises de Paris spécialement composée de juges professionnels85(*). Néanmoins, en raison d'un nombre insuffisant de juges, ce qui appelle une réflexion générale sur les moyens de la justice, il semble irréalisable de faire juger l'intégralité de ce contentieux par la cour d'assises spéciale qui mobilise entre sept et neuf magistrats. Les délais d'audiencement en seraient nécessairement affectés et nuiraient à l'efficacité de la répression attendue.

Les magistrats entendus par votre rapporteur ont proposé une peine de quinze ans d'emprisonnement, et non de réclusion criminelle, qui resterait prononcée par le tribunal correctionnel de Paris. Néanmoins, une telle modification législative suppose une réflexion globale sur la répartition des compétences entre les juridictions pénales, qui dépasse le cadre de ce projet de loi.

Dès lors, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-76, qui accroît les possibilités de criminaliser une association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste. Cette rédaction vise à créer une circonstance aggravante permettant de criminaliser les seules associations de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste, lorsqu'elles sont commises à l'étranger, ou après un séjour à l'étranger, sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes.

Listes des qualifications simples et aggravées
d'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste

Droit en vigueur

État du droit tel que modifié par le présent article

Délit d'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste (art. 421-2-1 du code pénal) puni de 10 ans d'emprisonnement et de 225 000 euros d'amende

 

Crime d'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste, commise à l'occasion ou précédée d'un séjour à l'étranger sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes (art. 421-5 du code pénal) puni de 15 ans de réclusion criminelle et de 225 000 euros d'amende

Crime de direction ou d'organisation du groupement ou de l'entente défini au 421-2-1 (association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste), puni de 20 ans de réclusion criminelle et de 500 000 euros d'amende (art. 421-5 du code pénal)

Crime d'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste lorsqu'elle prépare :
- un crime d'atteintes aux personnes86(*) ; - une destruction par substances explosives ou incendiaires susceptibles d'entraîner la mort ; - un acte de terrorisme écologique susceptible d'entraîner la mort (art. 421-6 du code pénal).

Ce crime est puni de 20 ans de réclusion criminelle et de 350 000 euros d'amende ou de 30 ans de réclusion criminelle et de 500 000 euros d'amende en cas de direction d'une telle entente.

Votre commission a adopté l'article 4 bis A ainsi rédigé.

Article 4 bis (art. 132-45 du code pénal et art. 138 du code de procédure pénale) - Actions de prise en charge de la radicalisation en cas de sursis avec mise à l'épreuve ou de contrôle judiciaire

Introduit dans le texte du projet de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, l'article 4 bis reprend des dispositions votées par votre Haute assemblée dans la proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la lutte antiterroriste.

Il complète, au sein de l'article 132-45 du code pénal, la liste des obligations pouvant être prononcées dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve (SME) en cas de condamnation pour infraction terroriste87(*).

Évoqué par Mme Camille Hennetier, vice-procureur au parquet de Paris, lors de son audition avec M. François Molins devant votre commission le 9 décembre 2015, ce complément a pour but de donner un outil supplémentaire aux juridictions de jugement afin de leur permettre de prescrire aux personnes faisant l'objet d'un sursis avec mise à l'épreuve à la suite d'une condamnation pour terrorisme, des actions spécifiques de prise en charge (sanitaire, sociale, éducative ou psychologique) de la radicalisation. Comme votre rapporteur le soulignait au moment de l'examen du texte sénatorial, un tel dispositif permet, pour les infractions terroristes les moins graves et si la personnalité du condamné semble adaptée à la mise en place de telles actions, de prévoir une alternative à l'incarcération.

Votre commission se félicite que cette disposition ait été intégrée au texte du Gouvernement. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-77 de rédaction globale de cet article. Outre des améliorations rédactionnelles, il élargit tout d'abord la possibilité de faire usage de ces dispositions de façon générale au-delà des seules condamnations prises sur le fondement des infractions terroristes dans la mesure où une personne condamnée pour d'autres infractions peut être susceptible d'entrer dans le cadre de ce dispositif. Cet amendement permet également de prévoir que ces actions de prise en charge de la radicalisation peuvent, le cas échéant, intervenir au sein d'un établissement d'accueil adapté dans lequel le condamné est tenu de résider. Par ailleurs, il prévoit d'étendre cette faculté aux décisions de contrôle judiciaire prises par les juges d'instruction dans le cadre de leurs informations judiciaires.

Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié.

Article 4 ter A (art. 421-3, 421-4, 421-5, 421-6 et 421-7 [nouveau] du code pénal) - « Perpétuité réelle » pour les crimes terroristes

L'insertion dans le projet de loi de l'article 4 ter A résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale en séance publique d'un amendement de M. Guillaume Larrivé, sous-amendé par le Gouvernement, et de plusieurs amendements de coordination. Il vise à étendre l'application de plein droit d'une période de sûreté au délit de terrorisme par recrutement et à permettre à la cour d'assises de prononcer, par décision spéciale, la réclusion criminelle à perpétuité sans possibilité d'aménagement de peine.


· L'application de plein droit d'une période de sûreté pour les condamnations à des infractions terroristes

Introduite par la loi du 22 novembre 1978 pour faire obstacle à toute mesure d'individualisation de la peine prononcée, la période de sûreté est une période pendant laquelle aucune mesure de suspension ou de fractionnement de la peine, de placement à l'extérieur, de permissions de sortir, de semi-liberté ou de libération conditionnelle ne peut être accordée au condamné.

Définie à l'article 132-23 du code pénal, elle est applicable de plein droit en cas de prononcé d'une condamnation à une peine privative de liberté, non assortie du sursis, d'une durée égale ou supérieure à dix ans, sur le fondement d'une infraction pour laquelle le législateur a spécialement prévu l'application de cette mesure. Elle est facultative lorsqu'une juridiction prononce une peine privative de liberté d'une durée supérieure à cinq ans88(*).

La durée de la période de sûreté de plein droit est égale à la moitié de la peine prononcée ou à 18 ans en cas de condamnations à la réclusion criminelle à perpétuité. La juridiction peut décider de ne pas prononcer la période de sûreté, de la réduire, mais également de l'augmenter par décision spéciale jusqu'aux deux tiers de la peine ou, en cas de condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité, jusqu'à vingt-deux ans.

En matière d'infractions terroristes, la période de sûreté s'applique d'ores et déjà de plein droit pour les délits de droit commun, punis de dix ans d'emprisonnement, et les crimes de droit commun commis en relation avec une entreprise terroriste, les crimes de terrorisme écologique, le délit et les crimes d'associations de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste, le délit de financement du terrorisme et le délit d'entreprise individuelle terroriste.

Application d'une période de sûreté aux infractions terroristes

 

Droit actuel

Modifications introduites
par le projet de loi

Infractions avec application d'une période de sûreté de plein droit

Délits punis de dix ans d'emprisonnement et crimes de droit commun commis en relation avec une entreprise terroriste (art. 421-1 du code pénal, période de sûreté en application du 421-3)

Non modifié

Crimes de terrorisme écologique (art. 421-2 du code pénal, période de sûreté en application du 421-4)

Non modifié

Délit et crimes d'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste (art. 421-2-1 du code pénal, période de sûreté en application des art. 421-5 et 421-6)

Non modifié

Délit de financement du terrorisme (art. 421-2-2, période de sûreté en application du 421-5)

Non modifié

Entreprise individuelle terroriste (art. 421-2-6, période de sûreté en application du 421-5)

Non modifié

 

Délit de terrorisme par recrutement (421-2-4)

Infractions passibles d'une période de sûreté facultative

Délit de non-justification de ressources, en relations habituelles avec des terroristes, puni au maximum de sept ans d'emprisonnement (art. 421-2-3)

Non modifié

Provocation ou apologie des actes de terrorisme, puni au maximum de sept ans (art. 421-2-5)

Non modifié

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article propose, au sein d'un nouvel article 421-7 inséré à la fin du chapitre relatif aux actes de terrorisme, de généraliser l'application de plein droit d'une période de sûreté à tous les crimes et délits terroristes punis d'au moins dix ans d'emprisonnement.

Or la quasi-totalité des délits terroristes permettant déjà le prononcé d'une période de sûreté, cet article n'étend l'application de cette disposition qu'aux condamnations du chef de l'infraction dit de  « recrutement terroriste ». Notons qu'aucune condamnation n'a été prononcée pour ce délit, introduit dans le code pénal par la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme qui sanctionne de dix ans d'emprisonnement « le fait d'adresser à une personne des offres ou des promesses, de lui proposer des dons, présents ou avantages quelconques, de la menacer ou d'exercer sur elle des pressions afin qu'elle participe à un groupement [...d'association de malfaiteurs à but terroriste...] ou qu'elle commette un des actes de terrorisme (...). »


· La possibilité de prononcer une peine de réclusion criminelle à perpétuité « réelle »

Pour certains crimes particulièrement graves punis de la réclusion criminelle à perpétuité, des dispositions spéciales permettent à la cour d'assises de prononcer une période de sûreté couvrant l'intégralité de la peine prononcée, celle-ci devant alors « incompressible ». Pour les crimes de meurtre ou d'assassinat de mineur de 15 ans précédé ou accompagné de viols ou de tortures et d'actes de barbarie, ou lorsque l'assassinat a été commis sur un magistrat, un fonctionnement de la police nationale, un militaire de la gendarmerie, un membre du personnel de l'administration pénitentiaire ou toute personne dépositaire de l'autorité publique, définis aux articles 221-3 et 221-4 du code pénal, la cour d'assises peut ainsi prononcer une condamnation à temps et appliquer une période de sûreté à la totalité de cette peine ou prononcer une réclusion criminelle à perpétuité et décider qu'aucune mesure d'individualisation de la peine ne peut être accordée89(*), soit une perpétuité dite « réelle ».

Reprenant partiellement l'article 11 de la proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la lutte antiterroriste adoptée par le Sénat le 2 février dernier, le présent article étend cette possibilité aux crimes terroristes punis de la réclusion criminelle à perpétuité, à savoir :

- les crimes punis, selon le droit commun, de la réclusion criminelle à perpétuité, lorsqu'ils sont commis en relation avec une entreprise terroriste (article 421-1 du code pénal) : assassinat, trafic de stupéfiants, etc. ;

- les crimes de droit commun, habituellement punis de trente ans de réclusion criminelle, lorsqu'ils sont commis en relation avec une entreprise terroriste (articles 421-1 et 421-3 du code pénal) : meurtre, empoisonnement, détournement d'aéronef en bande organisée, contrefaçon de monnaie, etc. ;

- le crime de terrorisme écologique lorsque cet acte a entraîné la mort d'une ou plusieurs personnes (articles 421-2 et 421-4 du code pénal).

Comme elle l'avait exprimé lors de l'examen de la proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la lutte antiterroriste, votre commission est favorable à une répression aggravée des crimes terroristes, qui figurent parmi les crimes les plus graves réprimés par le code pénal.

Lors de son audition par votre rapporteur, le président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, M. Didier Guérin, a néanmoins soulevé les sérieuses difficultés que pouvaient poser ce dispositif au regard des exigences constitutionnelles et conventionnelles.

Dans sa décision n° 93-334 DC du 20 janvier 1994, le Conseil constitutionnel a rappelé que « l'exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a été conçue, non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l'amendement de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion ».

Aussi, s'il n'a pas déclaré la peine de perpétuité incompressible prévue aux articles 221-3 et 221-4 du code pénal contraire au principe de nécessité des peines, c'est en raison de la procédure prévue à l'article 720-4 du code de procédure pénale permettant le réexamen de la situation du condamné par le tribunal de l'application des peines, à titre exceptionnel et à l'issue d'une période minimale de trente ans, lorsque le condamné manifeste des gages sérieux de réadaptation sociale. Le Conseil constitutionnel a en effet considéré que « cette disposition doit être entendue comme ouvrant au ministère public et au condamné le droit de saisir le juge de l'application des peines ; qu'au regard de ces prescriptions, les dispositions susmentionnées ne sont pas manifestement contraires au principe de nécessité des peines, énoncé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme ».

De même, si l'article 3 de la convention européenne des droits de l'homme n'interdit pas aux États d'infliger des peines perpétuelles aux auteurs d'infractions graves, la Cour européenne des droits de l'homme exige qu'il existe une possibilité de réexamen et une chance d'élargissement de la peine. L'impossibilité d'un réexamen par l'autorité judiciaire de la peine, dans la perspective de la commuer, de la suspendre, d'y mettre fin ou de la poursuivre est contraire à l'article 3 de la convention prohibant les peines et traitements inhumains et dégradants90(*).

Pour satisfaire à ces exigences, votre commission a adopté un amendement de coordination COM-1 présenté par notre collègue M. Jean-Pierre Grand, mentionnant le nouvel article 421-7 du code pénal, à l'instar des autres articles organisant une perpétuité réelle, à l'article 720-4 du code de procédure pénale régissant les possibilités de modification des durées de période de sûreté.

Votre commission a adopté l'article 4 ter A ainsi modifié.

Article 4 ter B (art. 421-8 [nouveau] du code pénal) - Suivi socio-judiciaire pour les personnes reconnues coupables d'une infraction terroriste

L'insertion dans le projet de loi de l'article 4 ter B résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement déposé par M. Michel Zumkeller et repris, en son absence en séance publique, par le rapporteur de la commission des lois. Il constitue la stricte reprise de l'article 11 bis de la proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la lutte antiterroriste adoptée par le Sénat le 2 février dernier.

Ses dispositions permettent aux juridictions compétentes de faire encourir le suivi socio-judiciaire aux personnes condamnées pour terrorisme, dans les conditions prévues aux articles 131-36-1 à 131-36-13 du code pénal91(*). Ainsi que l'avait exposé votre rapporteur dans son commentaire de l'article 11 bis, un tel dispositif permet de garantir que les personnes condamnées pour terrorisme feront l'objet d'un suivi à l'issue de leur incarcération et ouvre, au surplus, la possibilité pour la personne d'être assujettie, à sa libération, au régime de surveillance judiciaire et au placement sous surveillance électronique mobile.

Votre commission se félicite que les députés aient intégré dans le projet gouvernemental ces dispositions, dont le Sénat avait eu l'initiative, et a, par conséquent, adopté l'article 4 ter B sans modification.

Article 4 ter (art. L. 811-4-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure, art. 39 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et art. 727-2 [nouveau] du code de procédure pénale) - Organisation du renseignement pénitentiaire

L'article 4 ter a été intégré dans le projet de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale qui a adopté trois amendements identiques respectivement présentés par MM. Éric Ciotti, Sébastien Pietrasanta et Philippe Goujon.

À l'instar d'une proposition de M. Jean-Jacques Urvoas, en sa qualité de rapporteur du projet de loi relatif au renseignement, qui avait été retenue par l'Assemblée nationale lors de la première lecture de ce texte contre l'avis du Gouvernement, cet article additionnel, adopté avec l'avis désormais favorable du même Gouvernement, moins d'un an après le précédent débat, a pour objet de permettre à des services placés sous l'autorité du ministre de la justice d'être intégrés dans le « deuxième cercle » de la communauté du renseignement. En pratique, une telle inclusion permettrait aux fonctionnaires de la direction de l'administration pénitentiaire chargés du renseignement pénitentiaire de formuler des demandes tendant à la mise en oeuvre des techniques de renseignement et, le cas échéant, de les mettre en oeuvre directement.

Cette proposition avait fait l'objet d'un large débat lors de l'examen du texte par le Sénat, qui avait décidé, à l'initiative de son rapporteur le président Philippe Bas, de la supprimer et d'y substituer un dispositif permettant, d'une part, de faciliter les échanges d'informations entre le renseignement pénitentiaire et le renseignement intérieur et, d'autre part, d'autoriser l'administration pénitentiaire à signaler aux services spécialisés de renseignement des personnes détenues aux fins de mise en oeuvre d'une technique de recueil de renseignement.

La commission mixte paritaire avait, en définitive, décider de supprimer toute référence au renseignement pénitentiaire dans le projet de loi et d'en rester au statu quo.


· La mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement

La loi du 24 juillet 2015 a eu pour objet de déterminer le cadre juridique, fixé au livre VIII du code de la sécurité intérieure, dans lequel les techniques de recueil de renseignement sont mises en oeuvre.

Schématiquement, cette procédure prévoit que la mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement, qui doivent répondre à l'une des finalités définies à l'article L. 811-3, est demandée par l'un des ministres de tutelle92(*) des six services spécialisés de renseignement93(*). Cette demande est adressée à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), chargée d'émettre un avis sur le respect du cadre juridique. L'autorisation est ensuite délivrée par le Premier ministre qui n'est pas tenu par l'avis rendu par la CNCTR.

En outre, l'article L. 811-4 a ouvert la possibilité à un décret, pris après avis de la CNCTR, de désigner les services, autres que les services spécialisés de renseignement, relevant des ministres de la défense et de l'intérieur ainsi que des ministres chargés de l'économie, du budget ou des douanes, qui peuvent être autorisés à recourir aux techniques de recueil de renseignement. Sur ce fondement, un décret du 11 décembre 201594(*) a défini la liste de ces services du « deuxième cercle » autorisés à demander, dans leurs domaines de compétences et pour certaines finalités, la mise en oeuvre de techniques de recueil de renseignement95(*).


· L'organisation du renseignement pénitentiaire

La direction de l'administration pénitentiaire a fait l'objet d'une vaste réforme interne au milieu de l'année 201596(*). La compétence en matière de renseignement est désormais exercée par le bureau du renseignement pénitentiaire, rattaché à la sous-direction des missions. Cette entité est chargée, selon les termes de l'article 4 de l'arrêté du 30 juin 2015, de :

- recueillir et analyser l'ensemble des informations utiles à la sécurité des établissements et des services pénitentiaires ;

- assurer le suivi régulier et individualisé des personnes détenues le justifiant ;

- surveiller, en liaison avec les autres services compétents de l'État, notamment du ministère de l'intérieur, l'évolution de certaines formes de criminalité et de radicalisation violente ;

- animer et coordonner le réseau du renseignement pénitentiaire et exploiter à des fins opérationnelles les informations collectées.

Votre rapporteur tient à insister sur la dernière de ces quatre missions puisqu'au-delà des fonctionnaires affectés au sein du bureau de l'administration centrale, les missions de renseignement pénitentiaire sont, sur le terrain, exercées par des agents qui n'appartiennent pas à cette structure. Ainsi, le renseignement pénitentiaire s'appuie sur un réseau d'officiers de renseignement structuré au niveau des neuf directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) et de la mission des services pénitentiaires de l'outre-mer, ainsi que des établissements pénitentiaires eux-mêmes. Si, au niveau des DISP, ces fonctionnaires exercent leurs missions de renseignement à plein temps, tel n'est pas toujours le cas au sein des établissements pénitentiaires où le fonctionnaire qui en est chargé peut parfois exercer d'autres fonctions.

Pour autant, depuis le début de l'année 2015, il est indéniable que le Gouvernement s'est attaché à renforcer les capacités de l'administration pénitentiaire en la matière afin de renforcer, tant à l'échelon central qu'au niveau des DISP et des établissements, le renseignement pénitentiaire pour mieux appréhender les phénomènes de radicalisation en milieu carcéral.

Une progression sensible des effectifs
du renseignement pénitentiaire

Comme le souligne le rapport de notre collègue Hugues Portelli sur les crédits affectés à l'administration pénitentiaire pour l'année 201697(*), à l'échelon central, un chargé de mission a ainsi été nommé pour suivre la mise en oeuvre du plan de lutte contre la radicalisation et deux postes supplémentaires ont été attribués au bureau du renseignement pénitentiaire.

Au niveau interrégional, le recrutement, d'ici fin 2016, de 14 officiers et de 14 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation devrait permettre la constitution de cellules régionales de renseignement pénitentiaire. Avant que ces postes puissent être pourvus de manière pérenne, des contractuels ont été recrutés. Enfin, 22 informaticiens spécialisés et 14 « analystes-veilleurs » devraient être recrutés pour le suivi des questions informatiques et des réseaux sociaux.

Enfin, au niveau des établissements, 44 officiers viendront renforcer les établissements les plus sensibles, permettant de nommer des délégués locaux du renseignement pénitentiaire exerçant cette fonction à plein temps.

Au total, le renseignement pénitentiaire devrait voir ses effectifs progresser de 111 personnels supplémentaires, ce qui constitue un effort très substantiel.


· Faut-il confier aux agents de la direction de l'administration pénitentiaire le soin de mettre en oeuvre les techniques de renseignement ?

Le débat sur le renseignement pénitentiaire ne saurait se poser, en mars 2016, dans des termes différents de ceux de l'an dernier.

Comme l'avait souligné le président Philippe Bas dans son rapport sur le projet de loi relatif au renseignement, il convient « de ne pas exclure le monde pénitentiaire des actions de recueil de renseignement ». Il mettait ainsi en avant le paradoxe qu'aurait constitué le fait de créer un cadre légal pour la mise en oeuvre de techniques de renseignement intrusives dont les personnes détenues auraient été les seules préservées. Votre rapporteur considère également que « le milieu carcéral est un univers regroupant des personnes dangereuses, au sein duquel peuvent se nouer des relations à visée criminelle et dans lequel le prosélytisme terroriste est susceptible de prospérer » et il est par conséquent indispensable que « certains détenus fassent l'objet d'une surveillance particulière pour prévenir la commission d'actes pénalement répréhensibles et assurer un continuum entre le moment de la détention et celui de la sortie ».

Faut-il pour autant donner à certains agents de la direction de l'administration la mission de solliciter auprès du Premier ministre, par l'intermédiaire du garde des sceaux, l'autorisation de mettre en oeuvre, par eux-mêmes, des techniques de renseignement ?

Votre rapporteur souligne en premier lieu que le milieu pénitentiaire ne constitue pas un espace qui serait par nature à l'écart des techniques de renseignement. Des services spécialisés de renseignement sont ainsi amenés à intervenir dans ce cadre. Du reste, comme le président Philippe Bas l'avait rappelé, un protocole de coopération, avait été établi dès 2012 entre la direction de l'administration pénitentiaire et, à l'époque, la direction centrale du renseignement intérieur afin de formaliser les échanges entre ces deux entités et définir les modalités de leur partenariat, le cas échéant opérationnel. Ce document mentionnait du reste explicitement, dès son préambule, la nécessité de consolider la coopération entre les deux services pour lutter contre les phénomènes de prosélytisme et de radicalisation en milieu pénitentiaire ainsi que le suivi des individus incarcérés pour des motifs terroristes. Ce partenariat présente au demeurant un caractère fructueux, comme l'avait relevé Philippe Bas, au regard du nombre important d'informations échangées entre les deux services.

Votre rapporteur ne considère cependant pas nécessairement opportun d'élargir le second cercle de la communauté du renseignement, dont le caractère large a été relevé tant par la délégation parlementaire au renseignement98(*) que par le président de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement lors de son audition par votre commission le 10 février dernier99(*).

En outre, il estime également que l'administration pénitentiaire n'est, à l'heure actuelle, pas en mesure de mettre en oeuvre par elle-même les techniques de renseignement au sein de ses établissements, faute d'une organisation dédiée, de moyens matériels et de compétences spécifiques. Ces techniques réclament en effet une technicité et un savoir-faire particulier dont ne disposent pas les agents du renseignement pénitentiaire.


· La position de votre commission

Par cohérence avec la position retenue par le Sénat l'an dernier lors de l'examen du projet de loi relatif au renseignement, il est proposé de supprimer les dispositions tendant à permettre l'intégration de l'administration pénitentiaire dans le « second cercle » de la communauté du renseignement. Votre commission vous propose en revanche de remplacer le dispositif de cet article, par un amendement COM-79 présenté par son rapporteur, en reprenant la solution, alors privilégiée par le Sénat, tendant à faciliter, dans des conditions qui seraient fixées par décret, les échanges d'informations entre l'administration pénitentiaire et les services du premier et du second cercle et prévoyant la possibilité pour l'administration pénitentiaire de signaler des personnes méritant de faire l'objet d'une technique de recueil de renseignement.

Par ailleurs, il est également proposé de reprendre les dispositions proposées par le Gouvernement dans le texte initial du projet de loi sur le renseignement100(*) permettant à l'administration pénitentiaire, sous le contrôle du procureur de la République territorialement compétent et pour le bon accomplissement de ses missions, de :

- prendre toute mesure de détection, brouillage et interruption des correspondances émises ou reçues par la voie des communications électroniques ou radioélectriques par une personne détenue au moyen de matériel non autorisé ;

- utiliser la technique de l'IMSI catcher afin de détecter les téléphones portables utilisés de manière illégale par les détenus dans les établissements pénitentiaires ;

- accéder, dans des conditions prévues par décret, aux données informatiques contenues dans les systèmes de traitement automatisé de données que possèdent les personnes détenues et détecter toute connexion à un réseau non autorisé (au moyen par exemple d'une clé 3G introduite de manière illicite au sein de l'établissement).

Votre commission a adopté l'article 4 ter ainsi modifié.

Article 4 quater (art. 2-9 et 90-1 du code de procédure pénale) - Suppression de la condition d'ancienneté pour permettre aux associations de victimes du terrorisme de se porter partie civile

L'article 4 quater a été introduit dans le projet de loi avec l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement. Il modifie les conditions dans lesquelles une association de défense des victimes d'une infraction terroriste peut se porter partie civile dans une instance.

Les droits reconnus à la partie civile

La constitution de partie civile permet à la personne qui en bénéficie d'avoir accès au dossier de la procédure. Comme le soulignent Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer101(*), la partie civile dispose « de droits importants qui lui permettent d'orienter l'instruction ». À cet égard, la partie civile peut :

- demander « à ce qu'il soit procédé à tous actes qui [lui] paraissent nécessaires à la manifestation de la vérité » (article 82-1 CPP) ;

- lorsqu'elle demande que soit ordonnée une expertise, préciser dans sa demande les questions qu'elle voudrait voir poser à l'expert (article 156 CPP) ;

- demander une contre-expertise (article 167 CPP), qui est de droit lorsque les conclusions de l'expertise sont de nature à conduire le juge d'instruction à déclarer la personne mise en examen irresponsable pénalement en raison d'un trouble mental (article 167-1 CPP) ;

- demander que certains actes soient effectués en présence de son avocat (article 82-2 CPP).

En outre, comme l'indiquent les mêmes auteurs, la partie civile dispose également de « la possibilité de contrôler le déroulement de l'instruction. Elle bénéficie ainsi du droit de former appel, notamment des ordonnances de refus d'informer, de non-lieu, rejetant sa demande d'un acte d'instruction ou, plus généralement, de toute ordonnance portant atteinte à ses intérêts. Elle peut, sous certaines conditions, saisir la chambre de l'instruction de requêtes en annulation de la procédure. Elle peut, enfin, demander au juge de se prononcer sur la suite à donner au dossier, en demandant par exemple à l'expiration du délai prévisible d'achèvement de la procédure, qui lui a été notifiée en début d'information, qu'une personne mise en examen soit renvoyée devant un tribunal correctionnel (article 175-1 CPP) ». En matière criminelle, ou en cas de délit contre les personnes prévu par le livre II du code pénal ou de délit contre les biens prévus par le livre III du même code et accompagné d'atteintes à la personne, la partie civile doit être avisée, tous les six mois, par le juge d'instruction de l'état d'avancement de l'information.

Les articles 2-2 à 2-23 du code de procédure pénale prévoient les conditions dans lesquelles certaines associations peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile pour certaines infractions en fonction de leur objet statutaire. Sauf exception102(*), ces associations doivent à cet effet être régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits. Quand la condition d'ancienneté n'est pas requise par le code, le législateur a néanmoins prévu que l'association devait avoir été agréée à cette fin.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 2-9 prévoit que toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans ayant pour objet statutaire d'assister les victimes d'infractions peut exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions terroristes lorsque l'action publique a été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Comme l'a indiqué Mme Juliette Méadel, secrétaire d'Etat chargée de l'aide aux victimes lors de la présentation de l'amendement103(*), certaines associations, en particulier celles qui se sont constituées après les attentats du 13 novembre 2015, ont manifesté le souhait « de pouvoir se constituer partie civile sans attendre de compter cinq années d'existence, comme l'exige actuellement le code de procédure pénale ».

Afin de répondre à cette préoccupation, l'amendement du Gouvernement complète l'article 2-9 en prévoyant qu'une association régulièrement déclarée ayant pour objet statutaire la défense des victimes d'une infraction terroriste et regroupant plusieurs de ces victimes peut, à condition d'avoir été agréée à cette fin, exercer les droits reconnus à la partie civile lorsque l'action publique a été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée. Un décret définirait les conditions dans lesquelles ces associations pourraient être, compte tenu de leur représentativité, agréées après avis du ministère public.

Cet amendement procède également à une modification de coordination à l'article 90-1 du code de procédure pénale pour prévoir que l'avis effectué tous les six mois par le juge d'instruction sur l'état d'avancement de l'information est communiqué à la seule association, à charge pour elle d'en informer les victimes regroupées en son sein, sauf si ces victimes se sont également constituées parties civiles à titre individuel.

Comme le souligne l'objet de l'amendement, un tel dispositif s'inspire des termes de l'article 2-15 pour les victimes « d'un accident survenu dans les transports collectifs ou dans un lieu ou local ouvert au public ou dans une propriété privée à usage d'habitation ou à usage professionnel », pour lesquelles les associations agréées sans condition d'ancienneté peuvent se constituer partie civile. Ainsi, peut demander à ce titre, en application de l'article D. 1 du code de procédure pénale, l'agrément toute association représentant de telles victimes dès lors qu'elle remplit les conditions suivantes :

- un nombre représentatif de membres adhérents qui ont été victimes de l'infraction ;

- des garanties suffisantes d'une activité effective en vue de la défense des victimes de l'infraction, notamment par l'intervention d'un avocat ;

- le caractère désintéressé des activités.

Votre commission a adopté l'article 4 quater sans modification.

Article 4 quinquies (art. 60-1 du code de procédure pénale et art. 434-15-2 du code pénal) - Renforcement des sanctions en cas de non-coopération des organismes détenteurs d'un moyen de cryptologie

L'article 4 quinquies résulte de l'adoption en séance publique par l'Assemblée nationale d'un amendement de M. Philippe Goujon et de plusieurs de ses collègues, avec l'avis favorable de la commission des lois et l'avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à augmenter les sanctions à l'encontre des personnes refusant de répondre aux réquisitions des officiers de police judiciaire, comme l'avait proposé l'article 3 de la proposition de loi sénatoriale adopté le 2 février dernier, mais également à incriminer le fait pour un organisme privé de refuser de communiquer à l'autorité judiciaire des données protégées par un moyen de cryptologie.


· Le cadre légal des réquisitions des officiers de police judiciaire

La loi du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure, puis celle du 10 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité104(*) ont conféré aux officiers de police judiciaire un pouvoir de demande de toute information utile à la manifestation de la vérité (art. 60-2 du code de procédure pénale) puis un pouvoir de réquisition de portée générale concernant tout document intéressant l'enquête (art. 60-1 du code de procédure pénale).

Sur le fondement de l'article 60-1 du code de procédure pénale, les officiers de police judiciaire peuvent requérir de toute personne ou de tout organisme susceptible de « détenir des documents intéressant l'enquête » de leur remettre tout document sans que puisse être invoqué l'obligation au secret professionnel. L'article 60-2 du même code dispose que les « informations utiles à la manifestation de la vérité », contenues dans un système informatique, sont « mises à disposition » par les organismes détenteurs, sur « demande » des officiers de police judiciaire.

En dehors du cadre de la flagrance, les officiers de police judiciaire agissent sur autorisation du procureur de la République, dans le cadre d'une enquête préliminaire (art. 77-1-1 et 77-1-2 du code de procédure pénale) ou dans le cadre d'une commission rogatoire délivrée par le juge d'instruction (art. 99-3 et 99-4 du code de procédure pénale). L'absence de réponse dans les meilleurs délais est punie d'une amende de 3 750 euros. Le présent article propose de porter la peine à deux ans d'emprisonnement et à 15 000 euros d'amende lorsqu'elles concernent une enquête terroriste.

L'accès aux données informatiques
au cours d'une enquête ou d'une information

On distingue dans le code pénal deux régimes d'accès aux données informatiques : un accès direct sous le régime de la perquisition (art. 57-1 et 76-3 du code de procédure pénale) et un accès indirect permis par réquisition (art. 60-1, 77-1-1 et 96-3 du code de procédure pénale).

Dans la première hypothèse, les données recherchées sont directement accessibles depuis le lieu de la perquisition, que les données soient présentes sur un ordinateur ou sur un système tiers accessible depuis un terminal présent dans le lieu de la perquisition.

Dans la seconde hypothèse, l'information est détenue par un tiers. On distingue alors deux régimes d'accès indirect. Le législateur a d'abord créé, par la loi du 18 mars 2003, un régime de « demandes d'informations  utiles à la manifestation de la vérité » à destination des organismes publics et privés (art. 60-2, 77-1-2 et 99-4). Ce pouvoir de « réquisition spéciale » a rapidement été complété par un pouvoir général de réquisition pour tout « document ». Cet élément de distinction entre information et document a néanmoins été estompé par la jurisprudence de la Cour de cassation qui a considéré que le cadre général de réquisition de documents pouvait permettre de requérir des informations, y compris à caractère personnel, telles que la liste des appels entrants et sortants d'une ligne téléphonique.

Le présent article propose également de compléter l'article 60-2, qui régit le pouvoir de « demande » des « informations » par les officiers de police judiciaire, pour sanctionner de cinq ans d'emprisonnement et de 350 000 euros d'amende le fait pour un organisme privé de refuser de communiquer à l'autorité judiciaire des données protégées par un moyen de cryptologie dont il est le constructeur.

Cet article insère également cette même sanction à l'article 230-1 du code de procédure pénale qui permet la désignation de toute personne physique ou morale qualifiée permettant de décrypter toute information chiffrée.


· La position de votre commission

Votre rapporteur partage le constat de nos collègues députés sur la nécessité de sanctionner les refus des opérateurs privés qui fournissent des moyens de cryptologie de collaborer avec la justice. Il relève néanmoins que les incriminations proposées par le présent article risquent d'être superfétatoires ou contre-productives.

Concernant les sanctions en cas de non-respect des réquisitions, votre commission, à l'instar des députés, est favorable à une augmentation de l'amende : elle avait déjà proposé de porter ces peines à 15 000 euros dans la proposition de loi sénatoriale tendant à renforcer la lutte antiterroriste adoptée le 2 février dernier. Néanmoins, il semble disproportionné, au regard du principe de nécessité des peines, de prévoir des peines d'emprisonnement en raison d'une seule absence de réponse, et non d'un refus. De plus, ces peines visent essentiellement des personnes morales, constructeurs ou fournisseurs de moyen de cryptologie ou de convention de chiffrement. Enfin, il convient de rappeler qu'aucune condamnation n'a jamais été prononcée sur le fondement de ces articles. Aussi, l'amendement COM-80 de votre rapporteur, adopté par votre commission, propose-t-il de porter ces peines à 15 000 euros lorsque la réquisition concerne une personne morale. Contrairement à l'article initial qui restreignait cette aggravation de la peine aux enquêtes terroristes, cette peine est susceptible de s'appliquer également pour des enquêtes de droit commun.

Votre rapporteur relève par ailleurs que s'il est possible de fixer des sanctions dans le code de procédure pénale, il est préférable de les centraliser dans le code pénal. De plus, l'introduction d'une sanction à l'article 230-1 semble source de confusion. En effet, cet article autorise les officiers de police judiciaire à faire appel à toute personne qualifiée, ainsi qu'au centre technique d'assistance, pour mettre au clair les données sur lesquelles un moyen de cryptologie a été utilisé. Cet article vise ainsi à organiser la mobilisation des moyens de l'État dans le déchiffrement des données et non la possibilité d'exiger des opérateurs privés qu'ils livrent leur convention de chiffrement. Il semble donc opportun de ne pas insérer de sanctions à l'article 230-1 du code de procédure pénale.

Enfin, votre rapporteur constate que le code pénal réprime d'ores et déjà les comportements visés par le présent article à l'article 434-15-2 du code pénal, inséré dans la section 2 du chapitre IV du titre III du livre IV du code pénal, relative aux entraves à l'exercice de la justice. Cet article prévoit que « le fait, pour quiconque ayant connaissance de la convention secrète de déchiffrement d'un moyen de cryptologie susceptible d'avoir été utilisé pour préparer, faciliter ou commettre un crime ou un délit, de refuser de remettre ladite convention aux autorités judiciaires ou de la mettre en oeuvre, sur les réquisitions de ces autorités délivrées en application des titres II et III du livre Ier du code de procédure pénale » est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. Les peines sont aggravées à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 euros d'amende lorsque la remise de la convention aurait permis d'éviter la commission d'un crime ou d'un délit, ou d'en limiter les effets.

Tout en relevant qu'aucune condamnation n'a été prononcée sur ce fondement, votre rapporteur considère souhaitable de prévoir une circonstance aggravante permettant une répression accrue lorsqu'une personne morale, à l'instar d'un constructeur de terminaux, refuse de livrer la convention de chiffrement limitant l'accès aux données. Le même amendement COM-80 de votre rapporteur, adopté par votre commission, propose de porter ces peines à 150 000 euros.

Votre commission a adopté l'article 4 quinquies ainsi modifié.

Article 4 sexies (nouveau) (art. 421-2-5-1 [nouveau] du code pénal) - Création d'un délit d'entrave intentionnelle au blocage des sites

Introduit dans le projet de loi par l'amendement COM-81 présenté par votre rapporteur, l'article 4 sexies constitue une reprise partielle de l'article 10 de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 2 février dernier.

Il est ainsi proposé d'introduire un nouvel article 421-2-5-1 dans le code pénal afin de créer un délit spécifique d'entrave au blocage des services de communication en ligne faisant l'apologie d'actes de terrorisme ou provoquant la commission de tels actes.

Depuis la loi du 13 novembre 2014 précitée, l'article 6-1 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique permet de bloquer administrativement les sites Internet incitant à la commission d'actes terroristes ou faisant l'apologie de tels actes. Ce dispositif est mis en oeuvre par l'Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC), office rattaché à la direction centrale de la police judiciaire.

Par ailleurs, l'article 706-23 du code de procédure pénale permet au juge des référés de prononcer l'arrêt d'un service de communication au public en ligne lorsqu'il incite à la commission d'actes terroristes ou en fait l'apologie et que cela constitue un trouble manifestement illicite.

Ces blocages, administratif ou judiciaire, ont pour but de lutter contre la diffusion de contenus faisant l'apologie d'actes de terrorisme. Néanmoins, ces décisions peuvent être entravées par certains comportements. Ces derniers, s'ils ne consistent pas en la diffusion publique de ces contenus, ne peuvent être appréhendés sous le délit d'apologie d'actes de terrorisme ou de provocation à la commission de tels actes.

Le présent article permet de réprimer le fait d'extraire, de reproduire et de transmettre intentionnellement des données faisant l'apologie publique d'actes de terrorisme afin d'entraver les mécanismes de blocage, en sanctionnant ces comportements de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Votre commission a adopté l'article 4 sexies ainsi rédigé.

Article 4 septies (nouveau) (art. 131-4-1 du code pénal) - Exclusion des délits terroristes du champ de la contrainte pénale

L'article 4 septies a été inséré par l'amendement COM-82 présenté par votre rapporteur. Reprenant les dispositions de l'article 14 de la proposition de loi adoptée le 2 février dernier, il exclut du champ de la contrainte pénale les délits terroristes et modifie à cet effet l'article 131-4-1 du code pénal.


· Présentation de la contrainte pénale

Insérée dans notre droit par la loi du 15 août 2014105(*), la peine de contrainte pénale constitue une réponse pénale donnant aux juridictions une nouvelle possibilité de décider d'une mesure alternative à l'incarcération. Définie à l'article 131-4-1, la contrainte pénale est applicable à l'auteur d'un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, lorsque sa personnalité et sa situation matérielle, familiale et sociale ainsi que les faits de l'espèce justifient un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu. Cette peine emporte pour le condamné « l'obligation de se soumettre, sous le contrôle du juge de l'application des peines, pendant une durée comprise entre six mois et cinq ans et qui est fixée par la juridiction, à des mesures de contrôle et d'assistance ainsi qu'à des obligations et interdictions particulières destinées à prévenir la récidive en favorisant son insertion ou sa réinsertion au sein de la société ». Si elle dispose d'éléments d'information suffisants sur la personnalité du condamné et sur sa situation matérielle, familiale et sociale, la juridiction de jugement qui prononce la contrainte pénale peut définir les obligations et interdictions particulières auxquelles il est astreint. Dans le cas inverse, il appartient au juge de l'application des peines de déterminer ces obligations et interdictions. Le juge de l'application des peines peut également les modifier, les supprimer ou les compléter au cours de l'exécution de la contrainte pénale au regard de l'évolution du condamné.

Selon les termes de la loi du 15 août 2014 précitée, la contrainte pénale est applicable, depuis le 1er octobre 2014, à tous les délits punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée comprise entre six mois et cinq ans. À compter du 1er janvier 2017, le champ d'application de la contrainte pénale sera cependant élargi à tous les délits.

Comme l'a souligné notre collègue Hugues Portelli dans son rapport sur les crédits affectés à l'administration pénitentiaire pour l'année 2016106(*), un bilan nuancé de ce nouvel outil mis à la disposition des juges correctionnels peut être tiré pour sa première année d'application. À la fin du mois de février 2016, le même constat peut être effectué puisqu'environ 1 500 peines de contrainte pénale ont été prononcées par les juridictions, soit une moyenne mensuelle de 89 contraintes pénales. Si 88 % des tribunaux de grande instance (TGI) ont utilisé cet outil, il est à noter une forte concentration dans son usage puisque vingt-quatre TGI sont à l'origine de la moitié de ces peines. Notre collègue, relevant que la loi du 15 août 2014 ne s'était pas accompagnée « d'une simplification en le fusionnant avec le dispositif du sursis avec mise à l'épreuve107(*), dont les caractéristiques sont pourtant proches de la contrainte pénale », s'était en conséquence déclaré « réservé sur l'extension de cette peine à tous les délits à compter du 1er janvier 2017 ».

Votre commission avait souscrit à cette analyse et avait considéré qu'indépendamment de l'extension du champ de la contrainte pénale, il convenait, compte tenu de leur particulière gravité, d'en exclure tous les délits terroristes.

Votre commission a adopté l'article 4 septies ainsi rédigé.

Article 4 octies (nouveau) (art. 726-2 [nouveau] du code de procédure pénale) - Instauration d'une base légale pour les unités dédiées à la lutte contre la radicalisation dans les établissements pénitentiaires

Reprenant les dispositions de l'article 17 de la proposition de loi votée par le Sénat le 2 février dernier, l'article 4 octies résulte de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-83 présenté par son rapporteur.

Cet article propose d'insérer un nouvel article 726-2 au sein du code de procédure pénale afin de créer un fondement légal, qui fait actuellement défaut, à la récente pratique de regroupement des détenus radicalisés ou en voie de radicalisation au sein d'unités dédiées108(*).

Dans un avis rendu le 11 juin 2015109(*), Mme Adeline Hazan, contrôleure générale des lieux de privation de liberté, par ailleurs très critique sur l'opportunité du regroupement des détenus radicalisés, recommandait a minima l'encadrement juridique de cette politique dont les caractéristiques ne découlent « d'aucune disposition légale applicable, ce régime sui generis ne s'apparentant ni à la détention ordinaire, ni à la mise à l'isolement ».

Votre rapporteur tient quant à lui à rappeler les termes de la jurisprudence constitutionnelle en vertu de laquelle il appartient au législateur, « compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le droit pénal et la procédure pénale, de déterminer les conditions et les modalités d'exécution des peines privatives de liberté dans le respect de la dignité de la personne »110(*).

En conséquence, les dispositions de cet article fixeraient les grandes caractéristiques de fonctionnement de ces unités dédiées. En vertu de celles-ci, il appartiendrait au chef de l'établissement pénitentiaire concerné de décider de l'affectation d'une personne détenue, qu'elle soit en détention provisoire ou qu'elle exécute une peine privative de liberté, au sein d'une unité dédiée après évaluation pluridisciplinaire réalisée dans un service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues. Ce placement ne pourrait être décidé que s'il apparaît que le comportement de la personne détenue porte atteinte au bon ordre de l'établissement, ce critère figurant déjà dans la loi pénitentiaire111(*), par exemple à son article 57 qui détermine le cadre juridique des fouilles. Il est enfin précisé que dans ces unités le principe serait celui de l'encellulement individuel. Ce dispositif aurait vocation à concerner principalement les personnes placées en détention provisoire ou exécutant une peine privative de liberté pour une ou plusieurs infractions terroristes.

Toutefois, le deuxième alinéa de l'article étend, dans les mêmes conditions, ces dispositions aux personnes détenues pour d'autres infractions. Il apparaît en effet que certaines personnes détenues pour des faits étrangers au terrorisme peuvent néanmoins, par leur comportement et leur prosélytisme, déstabiliser le bon ordre des établissements pénitentiaires. Cet alinéa vise par conséquent à prendre en considération cette réalité.

Le dispositif de l'article précise ensuite que le placement dans une unité dédiée ne remet pas en cause l'exercice des droits définis à l'article 22 de la loi pénitentiaire. En revanche, il autorise l'exercice des activités par ces détenus placés en unité dédiée à l'écart de la détention générale.

Compte tenu des spécificités du régime de détention en unité dédiée et de son objectif consistant à isoler les détenus prosélytes des autres, il apparaît donc indispensable que la loi permette une organisation des activités à l'écart de la détention, sauf décision contraire prise par le chef d'établissement après avis de la commission pluridisciplinaire unique.

Enfin, à l'instar de ce que prévoit le dernier alinéa de l'article 726, il est précisé que la décision d'affectation au sein d'une unité dédiée est soumise au contrôle du juge administratif, notamment dans les conditions fixées par le livre V du code de justice administrative qui offre la possibilité à la personne détenue de saisir le juge d'un recours en référé.

Votre commission a adopté l'article 4 octies ainsi rédigé.

Article 4 nonies (nouveau) (art. 720, art. 721-1-1 et 730-2-1 [nouveaux] et 730-3 du code de procédure pénale) - Modalités d'aménagement de peine pour les condamnés terroristes

L'introduction de l'article 4 nonies résulte de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-84 présenté par son rapporteur. Ses dispositions reprennent les termes de l'article 19 de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 2 février. Son objet est de définir un régime d'exécution de peine plus rigoureux pour les condamnés terroristes. Comme votre rapporteur l'avait alors souligné, de telles dispositions ont pour effet de créer un droit dérogatoire en matière d'application des peines pour les condamnés terroristes qui, de l'avis de plusieurs personnes spécialisées dans la lutte antiterroriste entendues par votre rapporteur, fait défaut à notre législation pénale.

Le de cet article modifie l'article 720 du code de procédure pénale. Il a pour objet d'exclure les détenus terroristes du mécanisme de la libération sous contrainte, à l'exclusion des personnes condamnées pour apologie du terrorisme ou pour le délit d'entrave intentionnelle au blocage des sites Internet faisant l'apologie du terrorisme créé, sur proposition de votre commission, à l'article 4 sexies du présent projet de loi.

Instaurée par la loi du 15 août 2014 précitée, la libération sous contrainte est susceptible de s'appliquer à tout détenu exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans, et ayant accompli les deux-tiers de sa peine, n'ayant pas déjà bénéficié d'un aménagement de peine. Cette mesure peut être prononcée par le juge d'application des peines selon le droit commun, après un débat contradictoire ou à la suite d'un examen obligatoire en commission d'application des peines (CAP).

Comme le souligne notre collègue Hugues Portelli112(*), depuis le 1er janvier 2015, afin de favoriser la systématisation des sorties de détention accompagnées, « toutes les personnes détenues exécutant une peine privative de liberté d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, ayant atteint les deux-tiers de leur peine et qui n'ont pas bénéficié d'un aménagement de peine, verront obligatoirement leur situation examinée en commission d'application des peines pour apprécier la pertinence d'une mesure de libération sous contrainte ». Notre collègue dressait le bilan mitigé de cette nouvelle modalité de sortie anticipée des établissements pénitentiaires. Si la mise en oeuvre de ce dispositif s'est traduite, pour la plupart des personnes en bénéficiant, par une sortie anticipée de quelques semaines, elle a eu pour conséquence d'accroître très sensiblement la charge de travail des greffes des établissements pénitentiaires, pour des résultats modestes dans la mesure où la plupart des libérations sous contrainte ont été refusées par les juges de l'application des peines faute d'un projet construit de réinsertion.

Le du présent article exclut les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes, sous les mêmes exceptions que le 1°113(*), des crédits automatiques de réduction de peine résultant de l'article 721 du code de procédure pénale.

Les crédits de réduction de peine de l'article 721

En application du premier alinéa de l'article 721, chaque condamné bénéficie d'un crédit de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée qui s'élève à trois mois pour la première année, deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d'un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de sept jours par mois. Pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux sept jours par mois ne peut toutefois excéder deux mois.

En cas de mauvaise conduite du condamné en détention, le juge de l'application des peines peut être saisi par le chef d'établissement ou sur réquisitions du procureur de la République aux fins de retrait, à hauteur de trois mois maximum par an et de sept jours par mois, de cette réduction de peine. Il peut également ordonner le retrait lorsque la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle et qu'elle refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le juge de l'application des peines, sur avis médical. Il en est de même lorsque le juge de l'application des peines est informé que le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement qu'il lui a proposé.

Par conséquent, les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes ne pourraient bénéficier que des crédits non automatiques de réduction de peine114(*), selon les modalités définies à l'article 721-1 qui les conditionnent à la manifestation d'efforts sérieux de réadaptation sociale.

Le de l'article 4 nonies reprend, en les adaptant, pour les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes les modalités d'octroi de la libération conditionnelle applicables, notamment, aux personnes qui encourent la rétention de sûreté pour crime sexuel ou violent, dans les conditions définies à l'article 730-2 du code de procédure pénale. À cet effet, il insère un nouvel article 730-2-1 qui dispose que les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes, sous les mêmes exceptions que celles prévues aux 1° et 2°115(*), ne peuvent bénéficier de la libération conditionnelle qu'à deux conditions procédurales :

- la décision doit être prise par le tribunal de l'application des peines ;

- elle ne peut être rendue qu'après avis d'une commission ad hoc, dont il appartiendra au pouvoir réglementaire de définir la composition116(*), chargée de procéder à une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité de la personne condamnée.

Par ailleurs, cette disposition précise que la juridiction d'application des peines peut s'opposer à une demande de libération conditionnelle en cas de risque de trouble grave à l'ordre public. Comme l'avait souligné Mme Camille Hennetier, vice-procureur, lors de son audition par votre commission le 9 décembre 2015, le juge de l'application des peines spécialisé en matière de terrorisme est actuellement « confronté à des dossiers de demande d'aménagement des peines très bien construits », qu'il ne peut refuser en invoquant la nécessité de protéger l'ordre public. Elle jugeait ainsi « aberrant » que la libération conditionnelle soit automatique à mi-peine, ce qui est le cas en pratique, « s'agissant de gens qui pratiquent la taqîya, la théorie de la dissimulation, et savent se présenter sous un jour très favorable au JAP ou aux travailleurs sociaux », cette situation lui paraissant de nature à permettre la remise en liberté de « personnes qui n'ont pas fait oeuvre d'amendement sincère... ». Dans ces conditions, elle considérait pertinent de prévoir une faculté pour les juridictions d'application des peines de s'opposer à une mesure de libération conditionnelle « si cette libération est susceptible de causer un trouble grave à l'ordre public ».

Enfin, ces dispositions précisent que lorsque la libération conditionnelle n'est pas assortie d'un placement sous surveillance électronique mobile, elle ne peut être accordée qu'après l'exécution, à titre probatoire, d'une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur ou de placement sous surveillance électronique pendant une période d'un an à trois ans, cette mesure ne pouvant être exécutée avant la fin du temps d'épreuve.

Enfin, le 4° du présent article exclut les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes, sous réserve des mêmes exceptions qu'au 1°117(*), du bénéfice de l'article 730-3.

Également créé par la loi du 15 août 2014 précitée, le dispositif de l'article 730-3 prévoit que lorsque la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir, la situation de la personne condamnée exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale de plus de cinq ans est examinée par la juridiction d'application des peines compétente à l'occasion d'un débat contradictoire, afin qu'il soit statué sur l'octroi d'une libération conditionnelle. Si la personne a été condamnée à la réclusion criminelle à perpétuité, ce débat ne peut intervenir avant le terme du temps d'épreuve ni avant celui de la période de sûreté.

Pour les mêmes raisons que celles évoquées précédemment, votre rapporteur a jugé opportun d'écarter les personnes condamnées pour terrorisme du bénéfice de ces dispositions.

Votre commission a adopté l'article 4 nonies ainsi rédigé.


* 78 Rapport n° 335 (2015-2016) précité.

* 79 Loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

* 80 Loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.

* 81 Propos cités dans le rapport n° 388 (2014-2015) Filières « djihadistes » : pour une réponse globale et sans faiblesse, fait au nom de la commission d'enquête sur les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes, page 70.

* 82 Loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.

* 83 « Comme les infractions formelles, les infractions-obstacles s'analysent en un comportement dangereux susceptible de produire un résultat dommageable ou d'être suivi d'autres comportements susceptibles de produire un tel résultat et incriminé à titre principal, indépendamment de la réalisation de ce résultat. Elles diffèrent cependant des infractions formelles (exemple : l'empoisonnement) par le fait que le résultat, s'il se produit, caractérise une autre infraction. En réprimant le comportement initial, le législateur entend en effet faire obstacle à la commission de cette seconde infraction » dans Droit pénal général, Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, Economica, 2008, page 415.

* 84Voir le compte-rendu à cette adresse :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20151207/suivi.html#toc2

* 85Par renvoi de l'article 706-25 du code de procédure pénale, l'article 698-6 prévoit que la cour d'assises compétente en la matière est exclusivement composée de conseillers de la cour d'appel, soit parmi les présidents et vice-présidents ou juges du tribunal de grande instance de Paris. La cour d'assises est composée de sept magistrats en premier ressort et de neuf magistrats en appel.

* 86 Le titre II « Des atteintes à la personne humaine » du code pénal énumère de nombreux crimes d'atteintes aux personnes, dont les principaux sont le meurtre, l'assassinat et l'empoisonnement.

* 87 Votre rapporteur renvoie à la lecture des pages 52 et 53 de son rapport n° 335 (2015-2016) précité pour une présentation du SME et de ses obligations.

* 88 La durée de la période de sûreté facultative ne peut excéder les deux-tiers de la peine prononcée ou vingt-deux ans en cas de condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité. Toutefois, cette seconde hypothèse semble superflue puisque le législateur a prévu l'application de plein droit de la période de sûreté à l'ensemble des crimes punis de la réclusion criminelle à perpétuité.

* 89 Si la période de sûreté n'empêche pas le prononcé de réductions de peine, celles-ci ne peuvent s'imputer sur la partie de la peine non couverte par celle-ci (alinéa 4 de l'article 132-23 du code pénal).

* 90 CEDH, 9 juillet 2013, Vinter et a. C/Royaume-Uni, requête n° 66069/09 ; CEDH, 13 novembre 2014, Bodein c/ France; CEDH, 3 février 2015, Hutchinson c/ Royaume-Uni, requête n° 57592/08 .

* 91 Pour la présentation de ces dispositions, votre rapporteur renvoie à la lecture des pages 47 à 50 de son rapport n° 335 (2015-2016) précité.

* 92 Ministres de l'intérieur, de la défense ainsi que de l'économie, du budget ou des douanes.

* 93 Ces services, dont les missions sont définies à l'article L. 811-2, sont mentionnés à l'article R. 811-1 résultant du décret n° 2015-1185 du 28 septembre 2015 portant désignation des services spécialisés de renseignement.

* 94 Décret n° 2015-1639 du 11 décembre 2015 relatif à la désignation des services autres que les services spécialisés de renseignement, autorisés à recourir aux techniques mentionnées au titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure, pris en application de l'article L. 811-4 du code de la sécurité intérieure.

* 95 Voir les développements qui y sont consacrés dans le rapport d'activité 2015 (n° 423) fait par M. Jean-Pierre Raffarin au nom de la délégation parlementaire au renseignement.

* 96 Arrêté du 30 juin 2015 fixant l'organisation en sous-directions de la direction de l'administration pénitentiaire et arrêté du même jour fixant l'organisation en bureaux de la direction de l'administration pénitentiaire.

* 97 Avis n° 170 - Tome VIII Administration pénitentiaire (2015-2016), fait par M. Hugues Portelli au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2016. Cet avis est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a15-170-16/a15-170-161.pdf

* 98 Rapport d'activité 2015 (n° 423) précité.

* 99 Voir compte-rendu de cette réunion : « Sur le décret du 11 décembre 2015 concernant les services du second cercle, la liste de ces derniers est peut-être trop longue. Je ne vous cache pas que la commission s'était prononcée en faveur d'une liste plus courte. Le Gouvernement, après avis du Conseil d'État, a préféré retenir une liste un peu plus longue. Est-ce que cette liste a une importance en matière de contrôle ? Bien sûr, car le périmètre est plus grand. »

* 100 Article 12 du projet de loi initial.

* 101 Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer, Traité de procédure pénale, Troisième édition (ouvrage à jour au 1er septembre 2013), Economica.

* 102 Articles 2-14 et 2-15 par exemple.

* 103 Assemblée nationale, compte rendu intégral, deuxième séance du 3 mars 2016.

* 104 Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure et loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

* 105 Loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales.

* 106 Avis n° 170 - Tome VIII Administration pénitentiaire (2015-2016), fait par M. Hugues Portelli au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2016.

* 107 On compte une peine de contrainte pénale pour 44 décisions de SME prononcées.

* 108 Pour une présentation détaillée des unités dédiées, votre rapporteur renvoie à la lecture du commentaire de l'article 17 dans son rapport n° 335 (2015-2016) précité.

* 109 Contrôleur général des lieux de privation de liberté, avis du 11 juin 2015 sur la prise en charge de la radicalisation islamiste en milieu carcéral, Journal officiel du 30 juin 2015.

* 110 Voir considérant 3 de la décision n° 2009-593 DC du 19 novembre 2009 (loi pénitentiaire).

* 111 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

* 112 Avis n° 170 (2015-2016) précité.

* 113 Personnes condamnées pour apologie du terrorisme ou le délit d'entrave aux blocages des sites Internet créé par l'article 4 sexies du projet de loi.

* 114 Ces réductions ne peuvent excéder trois mois par année d'incarcération ou sept jours par mois lorsque la durée d'incarcération restant à subir est inférieure à une année.

* 115 Personnes condamnées pour apologie du terrorisme ou le délit d'entrave aux blocages des sites Internet créé par l'article 4 sexies du projet de loi.

* 116 À titre d'exemple, la composition de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté (CPMS) est définie dans la partie réglementaire du code de procédure pénale (article R. 61-8).

* 117 Personnes condamnées pour apologie du terrorisme ou le délit d'entrave aux blocages des sites Internet créé par l'article 4 sexies du projet de loi.