Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations

Rapports législatifs

Rapport n° 852 (2015-2016), déposé le

Rapport n° 852 (2015-2016) de Mme Jacky DEROMEDI , fait au nom de la commission des lois, déposé le 28 septembre 2016

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N° 852

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 septembre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations ,

Par Mme Jacky DEROMEDI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Sénat :

329 et 853 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 28 septembre 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de Mme Jacky Deromedi et établi son texte sur le projet de loi n° 329 (2015-2016) ratifiant l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.

Le rapporteur a rappelé que l'article 62 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a habilité le Gouvernement, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures législatives visant à « simplifier les démarches des associations et des fondations auprès des administrations , notamment en adaptant les modalités d'enregistrement, d'agrément et de reconnaissance d'utilité publique et les conditions d'obtention de financements ».

Après avoir relevé le respect des délais prescrits par la loi d'habilitation pour la publication de l'ordonnance et le dépôt du projet de loi de ratification, le rapporteur a présenté le contenu de l'ordonnance, dont les dispositions étaient d'application immédiate, en distinguant les mesures de simplification du droit des associations et des fondations, qu'elle a approuvées, et la réforme des règles relatives à l'appel à la générosité publique, dont elle a considéré qu'elle avait excédé le champ de l'habilitation consentie par le Parlement au motif que lesdites règles s'appliquent à l'ensemble des « organismes » susceptibles de faire un appel à la générosité publique (associations, fondations, mutuelles, groupements de fait, etc .).

Sur la proposition du rapporteur, la commission des lois a donc rétabli le régime de l'appel à la générosité publique dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance du 23 juillet 2015.

Observant que le Gouvernement avait sollicité la ratification de l'ordonnance du 23 juillet 2015 à l'article 15 sexies du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, dont l'examen au Sénat débutera, en séance publique, le 4 octobre 2016, le rapporteur a indiqué qu'elle avait déposé des amendements à ce projet de loi concordant avec la position ainsi prise par la commission.

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Attentive aux habilitations que le Parlement, parfois contre l'avis du Sénat, consent au Gouvernement pour légiférer par ordonnance, votre commission l'est tout autant à l'usage qui en est fait.

Aussi s'attache-t-elle à examiner dans le détail les dispositions d'une ordonnance lorsqu'elle est saisie d'un projet de loi tendant à la ratifier, même si ce projet de loi n'a pas de perspective immédiate d'inscription à l'ordre du jour du Sénat. L'expérience montre en effet que la ratification intervient le plus souvent par la voie d'un amendement à autre véhicule législatif.

Tel est le cas avec l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations dont la ratification, sollicitée par un projet de loi déposé sur le bureau du Sénat le 27 janvier dernier, est désormais proposée à l'article 15 sexies du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté dont l'examen au Sénat débutera, en séance publique, le 4 octobre 2016.

La loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, dont votre commission s'était saisie pour avis 1 ( * ) , a prévu plusieurs mesures de réforme du droit des associations. En complément, elle a habilité le Gouvernement, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures législatives visant à « simplifier les démarches des associations et des fondations auprès des administrations , notamment en adaptant les modalités d'enregistrement, d'agrément et de reconnaissance d'utilité publique et les conditions d'obtention de financements » (article 62). Présentant devant l'Assemblée nationale l'amendement gouvernemental tendant à prévoir cette habilitation, Mme Najat Vallaud-Belkacem indiquait que : « L'idée est d'identifier de façon systématique et méthodique tous les leviers possibles de simplification, à chaque étape de la vie d'une association, de sa création jusqu'à son éventuelle dissolution, en passant par la demande d'agrément, la procédure de reconnaissance d'utilité publique, le dossier de financement... ».

Le Gouvernement était ainsi habilité pour douze mois à compter de la promulgation de la loi, soit jusqu'au 31 juillet 2015, à charge pour lui de déposer devant le Parlement un projet de loi de ratification avant le début du septième mois suivant la publication de l'ordonnance. L'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations a donc été prise dans le délai d'habilitation . En outre, le présent projet de loi, proposant la ratification de l'ordonnance (article 1 er ) et comportant également des mesures de coordination ou de correction en lien avec l'ordonnance ratifiée (articles 2 à 4), a été déposé sur le bureau du Sénat le 27 janvier 2016, soit avant le terme imparti par l'article d'habilitation (le 24 février 2016) : l'ordonnance n'est donc pas devenue caduque . D'application immédiate, elle est entrée en vigueur le lendemain de sa publication, soit le 25 juillet 2015 .

I. LES DIVERS RÉGIMES JURIDIQUES DES ASSOCIATIONS ET FONDATIONS

A. LES RÉGIMES JURIDIQUES ASSOCIATIFS

La loi du 1 er juillet 1901 qui a consacré la liberté d'association en France constitue le régime de droit commun des associations qui, par commodité de langage, sont communément qualifiées d'associations « loi de 1901 ». Il existe cependant des déclinaisons (associations d'intérêt général, associations reconnues d'utilité publique, etc .) ou des régimes dérogatoires spécifiques, notamment pour les associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 ou les associations régies par le droit local d'Alsace-Moselle.

1. Le régime de droit commun : les associations « loi de 1901 »

L'article 1 er de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association définit « L'association [ comme ] la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices ». Une association ne peut donc poursuivre un but lucratif, ce qui n'exclut pas qu'elle exerce une activité économique et réalise ainsi un chiffre d'affaires pourvu qu'elle ne procède pas au partage de dividendes entre les sociétaires.

Toute personne, y compris un mineur âgé de seize ans révolus, peut fonder une association pour l'objet de son choix, sauf si elle est « fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement ». En ce cas, le ministère public ou tout intéressé peut en obtenir la dissolution par voie judiciaire.

Les sociétaires fixent librement les règles d'organisation et de fonctionnement de l'association, le nom et la composition de ses organes ainsi que les ressources financières dont elle peut disposer, sous réserve de respecter le droit de chaque sociétaire de s'en retirer après acquittement de ses cotisations.

Le Conseil constitutionnel a consacré la liberté d'association en la reconnaissant comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République, ce qui a pour effet de lui conférer valeur constitutionnelle 2 ( * ) . Ainsi, le législateur ne peut porter atteinte à la liberté de création des associations, par exemple en introduisant un contrôle préalable à sa constitution, mais est autorisé à instituer des règles générales encadrant leur organisation et leur fonctionnement 3 ( * ) .

Une association n'acquiert la personnalité juridique, celle d'une personne morale de droit privé, qu'une fois qu'il a été procédé à sa déclaration, conformément à l'article 5 de la loi du 1 er juillet 1901 précitée. Elle peut alors notamment, comme l'indique l'article 6 de la même loi, « ester en justice, recevoir des dons manuels ainsi que des dons d'établissements d'utilité publique, acquérir à titre onéreux, posséder et administrer, en dehors des subventions de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics : 1° Les cotisations de ses membres ; 2° Le local destiné à l'administration de l'association et à la réunion de ses membres ; 3° Les immeubles strictement nécessaires à l'accomplissement du but qu'elle se propose ». Sous certaines conditions 4 ( * ) , elle peut aussi : « a) Accepter les libéralités entre vifs ou testamentaires, dans des conditions fixées à l'article 910 du code civil ; b) Posséder et administrer tous immeubles acquis à titre gratuit » .

En l'absence de déclaration régulière, l'association ne dispose pas de la capacité juridique et ne peut ni contracter, ni encourir une responsabilité, ni bénéficier d'une libéralité, ni recevoir une subvention publique, ni bénéficier d'un agrément. Elle ne peut pas non plus agir en justice.

Une association déclarée peut, également, être reconnue d'utilité publique, comme le dispose l'article 10 de la loi de 1901. La procédure de reconnaissance d'utilité publique, régie par les articles 8 à 13 du décret du 16 août 1901 pris pour l'exécution de la loi du 1 er juillet 1901, prévoit la transmission par le ministre de l'intérieur d'un dossier de demande, constitué par l'association candidate, au Conseil d'État dont l'avis, consultatif, est presque toujours suivi par le Gouvernement 5 ( * ) . Pour être reconnue d'utilité publique, l'association doit avoir un objet statutaire d'intérêt général, distinct des intérêts particuliers de ses membres. Les avantages conférés par ce statut - essentiellement la possibilité de bénéficier de tous types de dons et legs conformément à l'article 11 de la loi de 1901 précitée - ont pour contrepartie un contrôle régulier par le ministère de l'intérieur et le Conseil d'État, notamment sur toute modification apportée aux statuts de l'association ou sur sa procédure de dissolution (art. 13-1 du décret du 16 août 1901).

2. Les associations cultuelles

Les associations constituées pour l'exercice d'un culte peuvent opter soit pour le régime général de la loi du 1er juillet 1901, soit pour un régime spécial fixé par le titre IV de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.

Si le législateur avait souhaité, en 1905, obliger les associations ayant pour objet l'exercice public d'un culte à se soumettre au régime prévu au titre IV de la loi du 9 décembre 1905, cette liberté de choix a été consacrée par l'article 4 de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes.

Cet assouplissement résultait d'une initiative d'Aristide Briand, rapporteur de la loi du 9 décembre 1905 à la chambre des députés, pour trouver une solution de compromis au refus de l'Église catholique, exprimé par l'encyclique Gravissimo officii du 10 août 1906 du pape Pie X, de créer des associations cultuelles pour l'exercice du culte. Après la rupture des relations diplomatiques entre le Saint-Siège et la France, un échange de lettres a abouti, à partir de 1924, à la reconnaissance d'associations diocésaines qui répondaient à des statuts-types ne contrevenant pas à la loi de 1905, comme l'a confirmé le Conseil d'État dans un avis du 13 décembre 1923 sollicité par le Gouvernement.

L'article 18 de la loi du 9 décembre 1905 soumet les associations cultuelles à un régime spécifique qui renvoie à la loi du 1 er juillet 1901 sous réserve des prescriptions propres de la loi du 9 décembre 1905. Elles peuvent former entre elles des unions.

Si les conditions de création des associations « loi de 1905 » sont plus exigeantes que celle applicables à une association « loi de 1901 », les premières disposent de règles de fonctionnement plus avantageuses que les secondes, en particulier pour leur financement.

En effet, les associations relevant de la loi de 1905 doivent être territorialisées en définissant une circonscription d'exercice et avoir pour objet exclusif l'exercice du culte, là où une association régie uniquement par la loi de 1901 peut poursuivre un objet cultuel et un objet non cultuel. La création d'une association cultuelle suppose également la réunion d'un nombre minimal de membres dont le seuil varie en fonction de la population de la circonscription 6 ( * ) .

Les associations cultuelles sont soumises à des règles financières particulières et un contrôle financier spécifique puisqu'en application de l'article 21 de la loi de 1905, « Le contrôle financier est exercé sur [ces associations] par le ministre des finances et par l'inspection générale des finances. »

En revanche, ces associations bénéficient de règles plus favorables que les associations régies par la loi du 1 er juillet 1901. Elles sont exonérées de la taxe foncière et de la taxe d'habitation pour les locaux affectés à l'exercice du culte. Elles peuvent aussi recevoir des dons ouvrant droit pour les particuliers à une réduction d'impôt sur le revenu, à hauteur de 66 % du montant des sommes versées, et pour les entreprises à une réduction, selon le cas, d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés, à hauteur de 60 % du montant des sommes versées. Les dons des personnes physiques ainsi que les dons et legs qui leur sont consentis sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit.

Outre ces avantages spécifiques, les associations cultuelles bénéficient également des avantages fiscaux accordés de manière générale aux organismes d'intérêt général ou sans but lucratif.

3. Les associations en Alsace-Moselle

Le droit applicable aux associations en Alsace-Moselle est spécifique puisque ni la loi du 1 er juillet 1901, ni celle du 9 décembre 1905, entrées en vigueur au moment de l'annexion de ces territoires à l'Empire allemand n'y sont applicables. Les associations qui ont leur siège dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin ou de la Moselle sont régies par les articles 21 à 79 du code civil local, hérité du droit allemand. Le maintien en vigueur de ce cadre légal a été décidé par le Parlement français avec l'article 7 de la loi du 1 er juin 1924.

Les principales spécificités de ce régime particulier sont les suivantes :

- les associations doivent compter sept membres pour être créées contre deux dans le régime de droit commun (art. 56 du code civil local) ;

- les modalités de création d'une association supposent une inscription au tribunal d'instance compétent (art. 21 du code civil local) ;

- l'acquisition de la personnalité juridique peut faire l'objet d'une opposition de l'autorité administrative (art. 61 du code civil local) ;

- les membres d'une association peuvent se partager le patrimoine et se distribuer les bénéfices, sauf indication contraire indiquée par les statuts (art. 45 du code civil local).

Sauf stipulation contraire de leurs statuts, les associations d'Alsace-Moselle peuvent donc poursuivre un but lucratif.

L'article 79-III du code civil local prévoit, en outre, que « L'ensemble des droits et avantages attribués aux associations reconnues d'utilité publique bénéficie également aux associations régies par le code civil local dont la mission aura été reconnue d'utilité publique conformément au I de l'article 80 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) ». Le décret n° 85-1304 du 9 décembre 1985 a d'ailleurs précisé que la « mission d'utilité publique » prévue dans le code général des impôts 7 ( * ) « ne peut être reconnue qu'aux associations sans but lucratif de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin régulièrement inscrites au registre des associations, dont la gestion est désintéressée et dont les statuts interdisent tout partage de l'actif entre les membres. L'objet de l'association doit être à caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, familial ou culturel ».

Les associations régies par le droit civil local d'Alsace-Moselle « dont la mission est reconnue d'utilité publique » sont donc désignées par une dénomination propre mais ont droit aux mêmes avantages que celles régies par le droit commun dont l'utilité publique est reconnue, sans mention d'une « mission » spécifique.

B. LES RÉGIMES JURIDIQUES DES FONDATIONS

Le législateur a progressivement ouvert la faculté de créer différentes catégories de fondations, toutes régies par le droit privé.

1. La fondation reconnue d'utilité publique

La fondation reconnue d'utilité publique se définit par l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources pour la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général, comme en dispose l'article 18 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat 8 ( * ) . La procédure de reconnaissance de l'utilité publique s'apparente à celle prévue pour les associations « loi de 1901 ». Elle peut être créée par une ou plusieurs personnes, physique ou morale, de droit public ou privé et doit disposer d'une dotation en capital. Elle peut bénéficier de subventions publiques, mécénat, dons et legs. Enfin, elle peut être une fondation dite « affectataire » ou « abritante » c'est-à-dire abritant une fondation sous égide dépourvue de la personnalité morale. Une fondation sous égide 9 ( * ) est créée par convention passée entre une fondation « abritante » et un donateur pour un objet particulier qui relève du domaine d'activité de la première.

2. La fondation d'entreprise

La fondation d'entreprise 10 ( * ) , dotée de la personnalité morale, ne peut être créée que par certaines catégories de personnes morales : les sociétés civiles et commerciales, les établissements publics à caractère industriel et commercial, les coopératives ou encore les institutions de prévoyance ou les mutuelles, en vue de la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général. Elles sont créées pour cinq ans, avec prorogation possible de trois ans. La constitution d'une dotation initiale est facultative, mais les entreprises fondatrices doivent s'engager à verser un minimum de 150 000 euros sur cinq ans, garantis par caution bancaire. Elles peuvent recevoir des subventions publiques ou des contributions des salariés par exemple. Elles ne peuvent en revanche ni faire appel à la générosité publique, ni recevoir des dons et legs, à l'exception de ceux des fondateurs et des salariés des structures fondatrices 11 ( * ) .

3. Les fondations créées dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche

D'autres catégories de fondations ont été créées par la loi. Dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche, il en existe trois.

La fondation partenariale, qui peut être créée à l'initiative des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel sur le fondement de l'article L. 719-13 du code de l'éducation, a été créée par la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative à l'autonomie des universités. Elle a pour objet de collecter des dons et legs au profit de l'université, tout en étant adossée à un projet particulier, sans durée déterminée.

La fondation universitaire, créée par la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 précitée, a également pour but la collecte de dons et legs au profit de l'université. Elle est créée à l'initiative des mêmes établissements, ainsi que le dispose l'article L. 719-12 du code de l'éducation, mais se distingue de la fondation partenariale en ce qu'elle n'est pas dotée de la personnalité morale, tout en ayant un budget distinct de celui de l'établissement de rattachement.

Enfin, la fondation de coopération scientifique, créée par la loi de programme pour la recherche n° 2006-450 du 18 avril 2006 12 ( * ) , constitue une personne morale de droit privé qui présente la particularité de n'intervenir que dans le domaine de la recherche et de l'enseignement. Sa création, en vertu de l'article L. 344-11 du code de la recherche, implique plusieurs établissements ou organismes publics ou privés, parmi lesquels un établissement de recherche et d'enseignement supérieur. Ses statuts sont approuvés par décret et sa dotation doit être apportée en tout ou partie par des personnes publiques (art. L. 344-12 du code de la recherche). À l'exception de ses spécificités, elle est soumise aux règles relatives aux fondations d'utilité publique.

4. La fondation hospitalière

Dernier type de fondation, la fondation hospitalière a été créée par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. Elle a pour objet « l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une ou plusieurs oeuvres ou activités d'intérêt général et à but non lucratif, afin de concourir [ à des ] missions de recherche », comme le prévoit l'article L. 6141-7-3 du code de la santé publique. En revanche, elle ne peut gérer ou administrer des établissements de santé. Dotée de la personnalité morale, elle est créée par un ou plusieurs établissements publics de santé. Soumise aux règles applicables aux fondations reconnues d'utilité publique, elle doit, en principe disposer d'une dotation initiale de 1,5 million d'euros. Elle dispose également de la capacité à recevoir des libéralités.

5. Le fonds de dotation

Le fonds de dotation, introduit en droit français par l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, est une personne morale de droit privé à but non lucratif destinée à collecter et capitaliser des libéralités qui lui sont consenties de manière irrévocable, dans le but de financer une activité d'intérêt général ou de soutenir celle d'une autre personne morale à but non lucratif. Il peut être créé par une seule personne physique ou morale et, à la différence de la fondation reconnue d'utilité publique, le fonds de dotation se constitue sans contrôle préalable.

L'appellation de « fondation » fait d'ailleurs l'objet d'une protection de la loi pénale 13 ( * ) et ne peut être usurpée. Seules les fondations reconnues d'utilité publique, les fondations sous égide ou les fondations de coopération scientifique peuvent utiliser le terme de « fondation ». Un fonds de dotation ne peut pas l'utiliser, de même qu'une « fondation d'entreprise » ou une « fondation partenariale » ne peut abréger son titre.

6. Les fondations en Alsace-Moselle

Les fondations d'Alsace-Moselle sont régies par des dispositions spécifiques relevant des articles 80 à 88 du code civil local. Aux termes de l'article 80 du code civil local, la constitution d'une fondation nécessite la réunion cumulative de deux éléments : un acte de fondation qui a pour objet de créer l'institution et de constituer sa dotation patrimoniale et une approbation de l'État. Elles peuvent recevoir des libéralités.

II. LES RÉFORMES PRÉVUES PAR L'ORDONNANCE DU 23 JUILLET 2015

Conformément à l'habilitation consentie au Gouvernement, l'ordonnance du 23 juillet 2015 a prévu plusieurs mesures de simplification du droit des associations et fondations, auxquelles votre commission a souscrit et qui s'inspiraient d'un rapport de M. Yves Blein, député, parlementaire en mission, intitulé « 50 mesures de simplification pour les associations » et remis au Premier ministre en octobre 2014.

L'ordonnance a également prévu une réforme de l'appel à la générosité publique que votre commission n'a pas approuvée dès lors qu'elle excédait le champ de l'habilitation consentie par le Parlement.

A. DES MESURES DE SIMPLIFICATION BIENVENUES

Comme le relevait le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques lors de son audition par votre rapporteur, l'ordonnance du 23 juillet 2015 s'est inscrite dans un mouvement ancien de simplification du droit des associations.

Peut ainsi être rappelée l'ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 portant simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations, de certaines déclarations administratives incombant aux associations, et modification des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels.

Les mesures de simplification introduites par l'ordonnance du 23 juillet 2015 sont les suivantes :

- allègement de la procédure de changement des statuts ou de l'administration d'une association (article 1 er ) ;

- possibilité pour une fondation dotée de la personnalité morale d'être transformée en une fondation reconnue d'utilité publique, sans donner lieu à dissolution ni à création d'une personne morale nouvelle (article 6) ;

- reconnaissance de droit aux associations régies par la loi du 1 er juillet 1901 du bénéfice des agréments délivrés par l'État et ses établissements publics dès lors qu'elles sont reconnues d'utilité publique (article 3) ;

- suppression de la procédure d'agrément des associations sportives affiliées à une fédération sportive agréée et de la procédure de reconnaissance d'utilité publique pour les fédérations sportives agréées (articles 11 et 12) ;

- suppression du pouvoir d'opposition du préfet à l'acceptation de libéralités par les associations et fondations reconnues d'utilité publique (article 4) ;

- exclusion des aliénations à titre gratuit opérées en faveur d'organismes à but non lucratif du champ d'application du droit de préemption urbain (article 5) ;

- rapprochement entre le droit régissant les associations en Alsace-Moselle et le droit commun (articles 2, 3 et 5) ;

- suppression de règles devenues obsolètes et allègement de certaines contraintes excessives pour les associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 (article 13).

Ces mesures constituent, selon les termes de notre collège député Yves Blein, une « pierre à l'édifice de la simplification », la mise en oeuvre des autres propositions qu'il avait formulées relevant du domaine règlementaire ou de la pratique administrative.

Votre commission les a approuvées, la simplification des règles applicables aux associations s'avérant d'autant plus utile que nombre d'entre elles sont administrées par des bénévoles.

Le rapprochement entre les règles applicables en Alsace-Moselle et le droit commun est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ce dernier a en effet érigé en principe fondamental reconnu par les lois de la République le principe « selon lequel, tant qu'elles n'ont pas été remplacées par les dispositions de droit commun ou harmonisées avec elles, des dispositions législatives et réglementaires particulières aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle peuvent demeurer en vigueur » et considère « qu'à défaut de leur abrogation ou de leur harmonisation avec le droit commun, ces dispositions particulières ne peuvent être aménagées que dans la mesure où les différences de traitement qui en résultent ne sont pas accrues et que leur champ d'application n'est pas élargi » 14 ( * ) .

L'effort de simplification devrait se poursuivre au plan règlementaire, avec la modification des règles applicables aux associations reconnues d'utilité publique puis la modernisation, avec le concours du Conseil d'État, des statuts-types applicables à ces associations.

B. UNE RÉFORME DE L'APPEL À LA GÉNEROSITÉ PUBLIQUE QUI A EXCÉDÉ LE CHAMP DE L'HABILITATION

L'ordonnance du 23 juillet 2015 a modifié la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, dont les articles 3, 3 bis et 4 fixent le cadre applicable aux organismes, notamment les associations et fondations, qui souhaitent recueillir les dons par appel public à la générosité.

Auparavant, lorsqu'un organisme souhaitait engager une campagne de collecte au niveau national sur la voie publique ou par l'utilisation de moyens de communication, il devait en faire la déclaration préalable à l'administration en indiquant les objectifs poursuivis. Au terme de la campagne, l'organisme devait établir un compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public en précisant l'affectation des dons par type de dépenses. Ce document était tenu à la disposition de tout adhérent ou donateur au siège social de l'organisme.

Les articles 8 à 10 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 ont allégé les obligations en matière de contrôle financier. D'une part, ils ont modifié le champ d'application de l'obligation de déclaration préalable en substituant au critère d'une campagne nationale par les moyens précédemment évoqués, celui d'un seuil financier de dons collectés. En outre, la production d'un compte d'emploi n'est désormais plus obligatoire que si le montant des dons, à la clôture de l'exercice, excède un seuil fixé par décret. En revanche, l'ordonnance a maintenu la possibilité de contrôle de ces organismes par la Cour des comptes et les corps de contrôle.

Votre commission a constaté que cette réforme avait excédé le champ de l'habilitation consentie au Gouvernement par l'article 62 de la loi du 31 juillet 2014, dès lors que les règles issues de la loi du 7 août 1991 et relatives à l'appel à la générosité publique s'appliquent à l'ensemble des « organismes » susceptibles d'y faire appel - associations, fondations, mutuelles, groupements de fait, etc . - et pas seulement aux associations et fondations.

En outre, si certaines mesures étaient intéressantes, comme la suppression de la notion de « campagne », désormais devenue obsolète, ou l'édiction prochaine de contraventions par le pouvoir règlementaire pour sanctionner la méconnaissance des obligations législatives imposées aux organismes concernés, d'autres soulevaient davantage de difficultés.

Ainsi, le choix terminologique d' « appel public à la générosité » en remplacement d'« appel à la générosité publique » n'est pas sans susciter des interrogations sur le champ d'application de la législation en cause : existe-t-il une différence entre un « appel public » et un simple appel à la générosité ? Et, le cas échéant, laquelle ? À cette question, M. Yves Blein s'est dit convaincu que cette modification demeurait purement sémantique et qu'un appel public visait tout « appel au public », au-delà donc d'un cercle restreint.

Dès lors que ces dispositions, même partiellement applicables en raison de l'absence de publication des décrets d'application, sont d'ores et déjà en vigueur, votre commission avait le choix entre remettre en cause les modifications opérées par l'ordonnance ou corriger les seules dispositions qui lui paraissaient problématiques. Dans un souci de stabilité juridique, ce droit ayant déjà été modifié en 2015 par l'ordonnance, il est apparu préférable à votre commission de rétablir un état connu du droit, celui antérieur à l'ordonnance, plutôt que de proposer une nouvelle rédaction de ces dispositions.

Il suffit de rappeler le « scandale de l'ARC » pour mesurer l'importance des règles applicables et des contrôles de la Cour des comptes et les corps de contrôle. Après deux rapports alarmants de l'inspection générale des affaires sociales en 1988 et 1991, un rapport de la Cour des comptes rendu public en 1993 releva un niveau particulièrement faible d'affectation des dons aux activités de recherche au sein de l'Association pour la recherche contre le cancer (ARC). Après son éviction, son président fut condamné en 2000 à quatre ans de prison ferme et 2,5 millions de francs d'amende pour abus de confiance et abus de biens sociaux.

En conséquence, suivant la proposition de son rapporteur, votre commission a rétabli, à l' article 1 er du projet de loi , la rédaction des articles 3, 3 bis et 4 de la loi du 7 août 1991 dans leur version antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance et a supprimé, par cohérence, les mesures de coordination prévues aux articles 2 et 5 du projet de loi .

* *

*

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié .

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Ratification de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations

L'article 1 er ratifie l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.

Conformément aux prescriptions de l'article 38 de la Constitution, cette ordonnance a été adoptée dans le délai d'habilitation qui courait jusqu'au 31 juillet 2015 et le dépôt du présent projet de loi de ratification le 27 janvier 2016 sur le bureau du Sénat a empêché sa caducité.

Outre l'article d'exécution (article 16), elle comprend quinze articles répartis en cinq chapitres.

Chapitre I er - Dispositions générales

Article 1 er (art. 5 de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association) - Simplification des obligations déclaratives applicables aux associations

L'article 1 er de l'ordonnance a simplifié les obligations déclaratives auxquelles étaient tenues envers l'administration les associations régies par la loi du 1 er juillet 1901.

D'une part, il a supprimé l'obligation pour ces associations de tenir un « registre spécial », exigée par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi de 1901. Cette disposition imposait à toute association de consigner les changements survenus dans son administration, ainsi que les modifications apportées à ses statuts. Ce registre pouvait être consulté par les autorités administratives et judiciaires sur simple demande de leur part.

Bien que sa violation fût pénalement sanctionnée par une contravention de cinquième classe, cette obligation était progressivement tombée en désuétude.

La fiche d'impact de l'ordonnance le souligne : « Le registre spécial, justifié par le contexte de l'époque du début du XX ème siècle, n'est aujourd'hui que très peu appliqué. Nombre d'associations ne connaissent pas son existence, et nombre de celles qui en sont informées n'en tiennent pas. Les contrôles des autorités administratives sur ce registre spécial, quand elles connaissent la disposition, semblent inexistants selon les sources combinées du ministère de l'intérieur et du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, chargé de la vie associative. »

D'autre part, l'article 1 er a actualisé la référence de rang législatif aux services de l'État destinataires de ces informations. En effet, selon l'article 5 de la loi du 1 er juillet 1901, les associations sont tenues, pour obtenir la personnalité juridique, d'être déclarées auprès des services de l'État et d'y déposer leurs statuts. Elles sont également tenues de faire connaître, dans les trois mois, tous les changements survenus dans leur administration et toutes les modifications apportées à leurs statuts.

Il était indiqué, au niveau de la loi, que ces formalités déclaratives devaient être adressées à la sous-préfecture ou à la préfecture. Il est désormais fait référence au « représentant de l'État dans le département », ce qui autorise le pouvoir règlementaire à charger un même service de l'État dans le département d'assurer les différentes missions relatives à la vie associative (orientation, conseil, information, enregistrement, etc .). Selon la fiche d'impact de l'ordonnance, telle est d'ailleurs l'intention du Gouvernement qui souhaite réunir au sein d'un même service les missions de « greffe » des associations : « Ce dispositif permettra de rapprocher efficacement les missions d'information, d'orientation et de conseil, réalisées par les délégués départementaux à la vie associative au sein des directions départementales de la cohésion sociale (et de la protection des populations), des missions d'enregistrement de contrôle relevant des préfectures. »

Article 2
(art. 43, 61, 62 et 63 du code civil local applicable aux départements
du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle)
Suppression du pouvoir d'opposition a priori de l'inscription
d'associations en Alsace-Moselle

L'article 2 de l'ordonnance a supprimé pour le représentant de l'État dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle la faculté de s'opposer à la création d'une association.

En Alsace-Moselle, les associations doivent s'inscrire et déposer leurs statuts auprès du greffe du tribunal d'instance et non des services préfectoraux. Cette inscription conditionne l'octroi de la personnalité juridique à l'association. Le tribunal d'instance peut rejeter cette demande si les conditions formelles d'inscription (nombre minimal de membres, objet, nom et siège de l'association, clauses obligatoires des statuts) ne sont pas respectées.

Le représentant de l'État disposait également du pouvoir de s'opposer a priori à l'inscription d'une association dont la demande lui était communiquée par le tribunal d'instance. L'inscription ne pouvait avoir lieu qu'en l'absence d'opposition dans un délai de six semaines. Les dirigeants de l'association pouvaient, le cas échéant, contester cette opposition devant la juridiction administrative.

S'il ne dispose plus d'un pouvoir d'opposition, le représentant de l'État conserve la faculté d'agir en sollicitant a posteriori la dissolution de l'association. Sur le modèle de l'article 7 de la loi du 1 er juillet 1901 applicable dans les autres départements métropolitains, il peut, comme le ministère public ou tout intéressé, solliciter la dissolution d'une association devant le tribunal de grande instance si cette association est fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs ou si elle a pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du Gouvernement.

Article 3
(art. 25-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)
Limitation du champ d'application des critères d'agrément statutaire
des associations et reconnaissance d'une présomption d'agrément
pour les associations reconnues d'utilité publique

L'article 3 de l'ordonnance a modifié l'article 25-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

En premier lieu, il a limité aux agréments statutaires délivrés par l'État et ses établissements publics le champ d'application des conditions posées par cet article pour permettre aux associations de bénéficier d'un agrément. Il a étendu également ce régime aux associations de droit local alsacien-mosellan.

Ont en revanche été exclus du champ d'application de l'article 25-1 de la loi du 12 avril 2000 les agréments délivrés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les agréments de l'État pour des activités réglementées qui ne sont pas spécifiques aux associations afin, selon la fiche d'impact de l'ordonnance, « de prendre le temps de la réflexion pour élaborer un texte adapté ».

Les conditions fixées par l'article 25-1 de la loi précitée pour bénéficier d'un agrément de l'État ou de ses établissements publics sont les suivantes : « répondre à un intérêt général, présenter un mode de fonctionnement démocratique et respecter des règles de nature à garantir la transparence financière ». Ces trois conditions constituent le « socle commun » des conditions à remplir par les associations qui sollicitent un ou plusieurs agréments. S'y ajoutent, le cas échéant, des critères spécifiques à chaque agrément et liés, par exemple, à l'activité exercée. Selon la fiche d'impact de l'ordonnance : « L'examen de certaines demandes d'agrément par un département ministériel comprend en effet deux phases : la vérification de la conformité du fonctionnement de l'association à des standards génériques et l'évaluation de la capacité de l'association à assumer avec des moyens adéquats l'activité règlementée pour laquelle elle sollicite une habilitation. »

L'article 3 de l'ordonnance a prévu, en second lieu, que les associations reconnues d'utilité publique sont réputées remplir lesdites conditions constitutives du « socle commun » pour être agréées, cette disposition étant également applicable aux associations de droit local alsacien-mosellan.

Article 4
(art. 910 du code civil)
Suppression du pouvoir d'opposition du préfet à l'acceptation
d'une libéralité par les associations et fondations reconnues d'utilité
publique ainsi que par certaines associations et fondations régies
par le droit civil local alsacien-mosellan

L'article 4 de l'ordonnance a apporté deux modifications à l'article 910 du code civil.

En premier lieu, il a supprimé le pouvoir d'opposition du préfet 15 ( * ) à l'acceptation d'une libéralité par les associations et fondations reconnues d'intérêt public.

Selon la fiche d'impact de l'ordonnance, ce pouvoir d'opposition du préfet « se justifiait par la nécessité de préserver l'ordre public, de contrôler les pratiques sectaires ainsi que le droit de l'organisme concerné à bénéficier de la capacité à recevoir des libéralités. Or, le Conseil d'État se livre déjà à un contrôle minutieux de ces critères à l'occasion de l'examen des demandes de reconnaissance d'utilité publique présentées par une association ou une fondation. Ainsi, le décret qui reconnaît d'utilité publique l'entité concernée atteste du respect de ces éléments et leur confère la capacité à recevoir des libéralités (article 11 de la loi du 1 er juillet 1901 et article 18 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987). La procédure de non-opposition implique, de fait, un double examen par le préfet de critères déjà contrôlés par le Conseil d'État » . Comme l'ont indiqué les services du ministère de l'intérieur entendus par votre rapporteur, l'exercice par le préfet de son pouvoir d'opposition était rare 16 ( * ) .

En revanche, le pouvoir d'opposition du préfet demeure pour les fondations qui ne sont pas reconnues d'utilité publique, comme en dispose le II de l'article 910 du code civil, ainsi que pour les associations dont la capacité à recevoir des libéralités a été reconnue récemment par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire 17 ( * ) .

Ce rapprochement du régime juridique qui s'appliquait déjà aux fonds de dotation était destiné à simplifier les formalités administratives des associations et fondations reconnues d'utilité publique, à faciliter leur financement en réduisant le temps entre l'acceptation de la libéralité et la mise en possession (le préfet disposait de quatre mois pour exercer son pouvoir d'opposition) et à alléger les tâches des préfectures.

La suppression du pouvoir d'opposition du préfet à l'acceptation d'une libéralité a été étendue aux associations de droit local d'Alsace-Moselle dont la mission a été reconnue d'utilité publique (art. 79 du code civil local, dénomination propre à l'Alsace-Moselle mais régime similaire à celui des associations dites « loi de 1901 » reconnues d'utilité publique) ainsi qu'aux fondations de droit local (art. 80 à 88 du même code).

Les associations et fondations ayant la capacité à recevoir des libéralités

Seules certaines catégories d'associations et fondations ont la capacité à recevoir des libéralités - legs et donations.

Parmi les associations sont concernées : les associations reconnues d'utilité publique (art. 11 de la loi du 1 er juillet 1901) et, depuis la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, les associations déclarées depuis trois ans au moins et dont l'objet est d'intérêt général avec un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, social, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique 18 ( * ) .

Les associations cultuelles peuvent également recevoir des libéralités (art. 19 de la loi du 9 décembre 1905), tout comme les congrégations religieuses régies par la loi du 1 er juillet 1901.

Parmi les fondations sont concernées les fondations reconnues d'utilité publique et celles dotées de la personnalité morale (fondations hospitalières, fondations partenariales et fondations de coopération scientifique). Les fondations d'entreprise ne peuvent en revanche recevoir que des libéralités de leurs fondateurs et des salariés de leurs fondateurs 19 ( * ) . Empruntant au régime juridique de la fondation abritante, la fondation sous égide peut recevoir des libéralités. Enfin et par exception, ainsi que le permettent les dispositions de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987, un legs peut être fait au profit d'une fondation qui n'existe pas au jour de l'ouverture de la succession, sous réserve qu'elle obtienne, après sa constitution, la reconnaissance d'utilité publique.

L'article 911 du code civil prévoit d'ailleurs que « Toute libéralité au profit d'une personne physique ou d'une personne morale, frappée d'une incapacité de recevoir à titre gratuit, est nulle (...) ».

Concernant le régime du code civil local alsacien-mosellan, les fondations régies par les articles 80 à 88 ainsi que les associations inscrites au tribunal d'instance compétent, peuvent recevoir des libéralités.

En second lieu, l'article 4 de l'ordonnance a procédé à une réorganisation formelle de la structure de l'article 910 du code civil en trois paragraphes I, II et III.

En conséquence de cette nouvelle subdivision, une disposition de coordination a été insérée à l'article 3 du présent projet de loi.

Article 5
(art. L. 213-1-1 du code de l'urbanisme)
Exclusion du droit de préemption urbain des biens immobiliers aliénés
à titre gratuit au profit des fondations, de certaines associations
ainsi que d'associations et établissements cultuels régis
par le droit civil alsacien-mosellan

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a inséré un article L. 213-1-1 dans le code de l'urbanisme afin d'étendre le champ d'application du droit de préemption urbain, qui n'avait jusqu'alors toujours concerné que les aliénations à titre onéreux, afin de l'étendre aux aliénations à titre gratuit, à l'exception de celles réalisées entre personnes de la même famille jusqu'au sixième degré, ou liées par mariage ou par un pacte civil de solidarité (PACS) 20 ( * ) .

Il s'agissait, , selon le rapport de notre regretté collègue Claude Dilain et de notre collègue Claude Bérit-Débat fait au nom de la commission des affaires économiques 21 ( * ) , de « mettre un terme au contournement du droit de préemption par des donations fictives » car, « bien qu'il demeure possible pour la collectivité de dénoncer devant le juge, au civil, les fraudes au droit de préemption, [ celle-ci ] ne dispose pas de l'information nécessaire sur ces transactions, puisqu'il est généralement impossible de démontrer l'existence de donations fictives en raison de versements occultes, en espèces, de la part des donataires ».

Ce faisant, les aliénations d'immeubles 22 ( * ) faites au profit d'associations et de fondations ont été soumises au droit de préemption urbain.

Pour y remédier, l'article 5 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 a modifié l'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme afin d'exclure expressément de son champ d'application les biens immobiliers aliénés à titre gratuit au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local.

Il s'agissait, selon l'étude d'impact du présent projet de loi, d'accroître le financement du secteur associatif, de permettre à une fondation reconnue d'utilité publique, à l'occasion de sa création, de se constituer une dotation initiale via ce type de libéralités et d'autoriser la dévolution de patrimoine lors de la reconnaissance légale par décret en Conseil d'État d'une congrégation, les mutations d'immeuble étant dans ce cas réalisées à titre gratuit.

L'article 113 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (loi « Macron ») a toutefois partiellement remis en cause cette mesure. Issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture au Sénat, cet article a en effet procédé à la réécriture de l'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme afin, d'exclure du champ du droit de préemption urbain les legs, en remplaçant le terme d' « aliénations » par celui de « donations effectuées entre vifs » 23 ( * ) .

La mention des organismes à but non lucratif précédemment cités, que l'ordonnance du 23 juillet 2015 avait exemptés du droit de préemption urbain, dans le cas d'aliénations à titre gratuit, n'a pas été reprise à cette occasion. Ces organismes sont donc de nouveau inclus dans le champ d'application du droit de préemption, à l'occasion de donations immobilières faites à leur profit.

À une interrogation de notre collègue Dominique de Legge sur ce sujet lors des débats en séance publique au Sénat, en avril 2015, le Gouvernement a indiqué qu'il était bien dans son intention de permettre l'exercice du droit de préemption à l'encontre de toutes les donations, y compris celles effectuées au profit d'organismes à but non lucratif 24 ( * ) .

La loi « Macron » ayant été promulguée le 6 août 2015, les dispositions de l'ordonnance du 23 juillet 2015 exonérant les donations consenties aux organismes à but non lucratif du champ d'application du droit de préemption urbain ont ainsi été implicitement abrogées quelques jours seulement après leur entrée en vigueur...

Et pourtant, cinq mois plus tard, l'article 4 du présent projet de loi de ratification de l'ordonnance du 23 juillet 2015, qui a été déposé sur le bureau du Sénat le 27 janvier 2016, a prévu de revenir sur ces dispositions de la loi « Macron », afin d'exclure de nouveau du champ d'application du droit de préemption les donations effectuées au profit d'organismes non lucratifs.

Les motivations de ce nouveau revirement du Gouvernement semblent s'expliquer par le fait que « l'application du droit de préemption, si les collectivités territoriales décidaient d'utiliser pleinement cette nouvelle prérogative, ne manquerait pas de générer de nombreuses protestations ainsi que des contestations juridiques dans tous les secteurs du monde associatif » 25 ( * ) .

Toujours selon le Gouvernement 26 ( * ) , il apparaît en effet que les donations constituent une source importante d'apports pour les associations et les fondations. À titre d'exemple, entre 2013 et 2015, 35 % des fondations reconnues d'utilité publique créées ont une dotation composée de biens immobiliers issus d'une donation et pour une valeur globale allant de 500 000 euros à 17 millions d'euros. Dans de nombreux cas, les immeubles apportés à la dotation sont ceux qui permettent la réalisation de l'objet social de la structure (maisons de retraite par exemple). Pour les associations reconnues d'utilité publique, les donations constituées de biens immeubles ont représenté, entre 2013 et 2015, respectivement 37,5 %, 53 % et 27 % des donations consenties.

Face à ce constat, associé à celui de la raréfaction des financements publics, il est apparu pertinent à votre rapporteur de rétablir l'exclusion du champ d'application du droit de préemption des donations immobilières effectuées au profit des organismes non lucratifs, de façon à maintenir la diversité et les possibilités des apports privés.

Article 6
(art. 20-3 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat)
Transformation d'une fondation dotée de la personnalité morale
en fondation reconnue d'utilité publique

L'article 6 de l'ordonnance a inséré un article 20-3 dans la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, afin de permettre la transformation d'une fondation dotée de la personnalité morale en une fondation reconnue d'utilité publique, sans dissolution ni création d'une personne morale nouvelle.

Cette possibilité existait déjà, depuis la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, pour les associations 27 ( * ) et fonds de dotation 28 ( * ) . Dans un objectif d'harmonisation, elle a donc été étendue à toutes les fondations dotées de la personnalité morale, c'est-à-dire aux fondations dites spécialisées (fondations hospitalières, fondations partenariales et fondations de coopération scientifique) et aux fondations d'entreprise.

Ainsi que l'ont indiqué les services du ministère de l'intérieur à votre rapporteur lors de leur audition, ce dispositif a pour objet d'assurer la sécurité juridique des opérations de transformation d'une fondation dotée de la personnalité morale en une fondation reconnue d'utilité publique, en permettant de garantir la continuité des contrats de travail des salariés de ces fondations dites spécialisées ainsi qu'une stabilité dans le transfert du patrimoine détenu.

Chapitre II
Dispositions relatives au financement des associations et fondations

Article 7
(art. 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)
Instauration d'un formulaire unique pour les demandes
de subventions publiques présentées par les associations

L'article 7 de l'ordonnance a modifié l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, afin d'instaurer un formulaire unique pour les demandes de subvention présentées par les associations auprès d'une « autorité administrative » ou d'un organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial. Les caractéristiques de ce formulaire unique doivent être précisées par un décret qui n'a pas encore été publié.

Cette disposition généralise à plusieurs catégories de personnes publiques, notamment les collectivités territoriales et leurs établissements publics, une directive adressée aux services de l'État par la circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations qui présente un formulaire de demande de subvention unifié (CERFA n° 12156). Son utilisation était seulement recommandée pour les collectivités territoriales. Si le caractère législatif de cette disposition n'est pas évident de prime abord, il se justifie néanmoins par le fait qu'il impose une obligation aux collectivités territoriales et ainsi porte atteinte à leur libre administration garantie par les articles 34 et 72 de la Constitution.

Cette règle pourrait s'analyser en une contrainte nouvelle pour les associations. Pourtant, elle s'avère essentiellement une simplification dans la mesure où elle impose aux administrations de recevoir les demandes de subvention par ce seul formulaire. Le caractère unique de ce formulaire devrait ainsi permettre aux associations, sur la base du même formulaire, de solliciter plusieurs personnes publiques, alors qu'auparavant coexistaient des procédures multiples et « chronophages ». Dans son rapport précité, M. Yves Blein relevait ainsi que « La diversité des modalités de demande de subvention est un facteur de complexité pour les associations qui sollicitent plusieurs financeurs pour un même projet (par exemple la commune, l'intercommunalité, le département, la région et l'État voire l'Union européenne, ou plusieurs communes sur un même territoire), ce qui est très souvent le cas dans la mesure où les financeurs favorisent les cofinancements de projets. ».

Après analyse, votre rapporteur considère que cette mesure constitue moins une charge nouvelle qu'une mesure de simplification pour les collectivités territoriales, dans la mesure où le traitement des demandes sera facilité par une procédure unique.

Articles 8, 9 et 10
(art. 3, 3 bis et 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé
de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique
et art. l. 111-8 et L. 143-2 du code des juridictions financières)
Réforme des règles applicables
en matière d'appel à la générosité publique

Les articles 8 à 10 de l'ordonnance ont réformé les règles applicables aux appels à la générosité publique instituées par les articles 3 à 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique.

De manière générale, lorsqu'un organisme, notamment sous forme d'association ou de fondation, envisage de solliciter des dons par une campagne d'appel à la générosité publique, il doit se soumettre à une procédure particulière qui suppose une déclaration préalable à l'administration et des mécanismes de contrôle de l'usage des fonds collectés.

Antérieurement à l'entrée en vigueur de l'ordonnance, tout organisme souhaitant organiser un appel à la générosité publique « afin de soutenir une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou concourant à la défense de l'environnement » devait préalablement en faire la déclaration auprès du représentant de l'État dans le département si cet appel avait lieu dans le cadre d'une campagne menée à l'échelon national. Cette campagne pouvait être menée soit sur la voie publique, soit par l'utilisation de moyens de communication (presse écrite, appels téléphoniques, envois postaux, enseignes publicitaires, etc .). La déclaration 29 ( * ) indiquait les objectifs poursuivis par cet appel à la générosité publique.

L'article 8 de l'ordonnance a maintenu le principe de cette déclaration préalable mais en a modifié le champ d'application. D'une part, cette obligation a été réservée aux organismes pour lesquels le montant des dons collectés au cours de l'un des deux exercices précédents ou de l'exercice en cours excède un seuil fixé par décret. D'autre part, la notion de campagne de dons et le critère géographique de cette campagne ont été supprimés, ce qui a entraîné l'extension de cette obligation aux associations procédant à des appels publics à la générosité au niveau local - il n'est désormais plus fait référence à la notion de « campagne ».

Selon la fiche d'impact de l'ordonnance, « la mesure prévue remplace le critère géographique et l'emploi d'outils censés correspondre à un procédé d'envergure national par un critère monétaire unique simplifiant la gestion de l'appel public à la générosité ». Le Gouvernement y fait part de son intention de fixer, au niveau règlementaire, ce seuil déclenchant l'obligation de déclaration préalable à 153 000 € de dons reçus au cours de l'un des deux exercices précédents ou de l'exercice en cours 30 ( * ) . Devant votre rapporteur, les représentants du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports ont nuancé en indiquant que le niveau du seuil restait en discussion et pourrait s'établir aux environs de 100 000 euros.

Auparavant, afin d'assurer le contrôle de la collecte et de l'usage des fonds, l'organisme était tenu d'établir un compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public en précisant l'affectation des dons par type de dépenses. Ce document était tenu à la disposition de tout adhérent ou donateur au siège social de l'organisme. Les modalités de présentation de ce compte d'emploi étaient renvoyées à un arrêté du Premier ministre « pris après avis d'une commission consultative composée des représentants des ministères concernés, de la Cour des comptes et des associations ».

L'article 9 de l'ordonnance a allégé les obligations en matière de contrôle financier. Le compte d'emploi n'est plus obligatoire que si le montant des dons, à la clôture de l'exercice, excède un seuil fixé par décret.

Ce compte d'emploi peut être contrôlé par la Cour des comptes, en application de l'article L. 111-8 du code des juridictions financières, afin de vérifier que les dépenses engagées par l'organisme sont conformes aux objectifs déclarés initialement. Si elle constate le contraire, elle en informe le ministre chargé du budget et les présidents des commissions des finances de chaque assemblée parlementaire et rend publique sa déclaration.

Ce contrôle a été maintenu par l'ordonnance et complété par la possibilité pour « les corps de contrôle » 31 ( * ) de demander à ces mêmes organismes communication de leurs comptes, quel que soit le montant des ressources collectées.

Lorsque l'organisme était une association ou une fondation, le fait de faire appel à la générosité publique impliquait des obligations de transparence financière : l'association ou la fondation devait produire des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe et annexer à ces comptes annuels le compte d'emploi des ressources collectées. Le droit demeure inchangé sur ce point.

Enfin, à l'expression « appel à la générosité publique » a été substituée celle d' « appel public à la générosité » au sein des dispositions législatives en vigueur.

Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports ont précisé que cette réforme partait du constat que le cadre légal antérieur était inadapté, comme le recours à la notion de « campagne » qui ne correspond plus aux pratiques actuelles davantage fondées sur des appels permanents à la générosité, à partir d'un message sur un site internet par exemple. En outre, ils ont confirmé que, comme le Premier président de la Cour des comptes l'avait annoncé à votre rapporteur dans son courrier, des sanctions pénales devraient être fixées au niveau règlementaire pour réprimer le défaut de déclaration à l'administration et de transmission des informations sollicitées par les corps de contrôle.

Si votre rapporteur admet l'utilité de ces modifications, elle a fait part à votre commission des difficultés qu'elles soulèvent.

En premier lieu, cette réforme excède le champ de l'habilitation. En effet, les règles relatives à l'appel public à la générosité s'appliquent aux organismes qui y ont recours. En 1991, le législateur a volontairement retenu la notion d'organisme, pour intégrer les associations et fondations mais aussi les mutuelles et désormais les fonds de dotation, sans exclure les éventuels groupements de fait. Or, l'habilitation consentie par le Parlement ne visait que « les démarches des associations et des fondations auprès des administrations ». Comme toute délégation de compétence, elle est d'interprétation stricte : le fait que ces règles concernent essentiellement les associations et fondations n'est pas suffisant. Ces dispositions ont donc été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution.

En second lieu, la réforme a suscité plusieurs critiques dont Mme Béatrice Buguet-Degletagne, inspectrice générale des affaires sociales, s'est fait l'écho auprès de votre rapporteur.

D'une part, la portée du changement de terminologie entre « appel public à la générosité » et « appel à la générosité publique » peut présenter des incidences sur le champ d'application de la législation en cause. À titre d'illustration, si un organisme envoie massivement des courriers personnalisés à des potentiels donateurs, cette démarche constitue-t-elle un appel public ?

D'autre part, le choix d'écarter les associations n'excédant pas dans la collecte de leurs ressources un montant fixé par voie règlementaire conduit à s'interroger sur les contrôles susceptibles d'être exercés par l'administration sur ces collectes de faible importance. Cette interrogation est d'autant plus forte que les représentants du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports ont indiqué à votre rapporteur que le seuil financier imposant une déclaration et celui imposant la présentation d'un compte d'emploi des ressources devraient différer, à rebours d'ailleurs de la logique de simplification. Ce choix aboutirait à ce que certaines associations soient tenues de présenter un compte d'emploi des ressources mais non de déclarer cet appel auprès de l'administration, rendant ainsi quasi impossible tout contrôle par l'administration du respect de l'obligation de présentation du compte, faute pour elle d'être informée de l'appel public à la générosité.

Enfin, dans l'attente de la publication des décrets d'application, notamment pour fixer les seuils financiers évoqués précédemment, les représentants du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports ont précisé à votre rapporteur que les obligations de déclaration à l'administration et de présentation d'un compte d'emploi des ressources s'appliquaient au premier euro collecté.

C'est pourquoi, sur proposition de son rapporteur, votre commission a décidé de rétablir le droit antérieur aux modifications introduites par les articles 8 à 10 de l'ordonnance ( amendement COM-4 ). Elle a ainsi refusé de valider un empiètement du pouvoir règlementaire au-delà de l'habilitation législative dont il disposait, et ce d'autant plus que la réforme introduite par cette voie paraissait, à plusieurs égards, contestable.

Chapitre III
Dispositions relatives aux associations et fédérations sportives

Article 11
(art. L. 121-4 du code du sport)
Suppression de la procédure d'agrément des associations sportives
affiliées à une fédération sportive agréée

L'article 11 de l'ordonnance a modifié l'article L. 121-4 du code du sport afin de supprimer les procédures d'agrément des associations sportives affiliées à une fédération sportive agréée par l'État en application de l'article L. 131-8 du même code.

Cette affiliation vaut désormais agrément et permet aux associations concernées de solliciter des subventions du centre national du développement du sport. L'agrément peut néanmoins leur être retiré dans les conditions de droit commun, conformément aux articles R. 121-4 à R. 121-6 du code du sport 32 ( * ) , sans que cela n'emporte automatiquement exclusion de la fédération sportive à laquelle elle est affiliée.

Dans la mesure où seules les associations développant une pratique sportive peuvent adhérer à une fédération sportive, les autres associations sportives, c'est-à-dire celles qui se contentent de faire la promotion du sport, restent tenues de solliciter un agrément pour pouvoir obtenir une aide financière de l'État.

Cet article a également prévu l'abrogation des arrêtés d'agrément des associations sportives affiliées à une fédération sportive en vigueur à la date de publication de l'ordonnance.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Yves Blein a souligné l'intérêt qu'il y aurait à étendre cette procédure d' « agrément parapluie » à d'autres secteurs associatifs particulièrement structurés, comme dans le domaine du tourisme.

Le statut des associations sportives

Les associations sportives sont constituées conformément à la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association ou au code civil local pour les associations ayant leur siège en Alsace-Moselle (art. L. 121-1 du code du sport).

Ces associations peuvent avoir pour objet la pratique d'activités physiques ou sportives et/ou concourir au développement et à la promotion du sport et des activités sportives. Certaines de ces associations peuvent obtenir un agrément qui leur permet de bénéficier de subventions des pouvoirs publics ou de l'accès à des équipements sportifs, comme le prévoit l'article L. 121-3 du code du sport. Pour obtenir cet agrément, l'association doit justifier d'un fonctionnement démocratique, d'une transparence de gestion et d'un égal accès des hommes et des femmes à ses instances dirigeantes (art. L. 121-4 du code du sport).

Ces associations peuvent également s'affilier à une fédération sportive qui a en charge l'organisation de la pratique d'une ou plusieurs disciplines sportives, conformément à l'article L. 131-1 du code du sport. Les fédérations sportives sont investies d'une mission de service public à caractère administratif, étant chargées d'organiser les compétitions sur le territoire national et de sélectionner les équipes correspondantes. Ces fédérations, constituées sous forme d'associations (art. L. 131-2 du code du sport) sont agréées par le ministère des sports (art. L. 131-8 du code du sport).

Article 12
(art. L. 131-8 du code du sport)
Suppression de la procédure de reconnaissance d'utilité publique
des fédérations sportives agréées

L'article 12 de l'ordonnance a modifié l'article L. 131-8 du code du sport afin de supprimer les procédures de reconnaissance d'utilité publique des fédérations sportives agréées.

Cet agrément est délivré par le ministre chargé des sports afin que les fédérations participent à l'exécution d'une mission de service public. Il est fondé sur des dispositions obligatoires statutaires et un règlement disciplinaire type définis par décret en Conseil d'État pris après avis du Comité national olympique et sportif français. Cet agrément emporte désormais la reconnaissance des fédérations sportives comme établissements d'utilité publique et leur permet de bénéficier des avantages qui y sont associés.

L'article a également prévu l'abrogation des décrets en vigueur à la date de publication de l'ordonnance et qui avaient reconnu les fédérations sportives comme établissements d'utilité publique.

Chapitre IV
Dispositions relatives aux associations
régies par la loi du 9 décembre 1905

Article 13
(art. 9, 10, 13, 21, 22 et 23 de la loi du 9 décembre 1905
concernant la séparation des Églises et de l'État)
Simplification et actualisation
du régime financier des associations cultuelles

L'article 13 de l'ordonnance modifie les articles 9, 10, 13, 21, 22 et 23 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État afin de supprimer ou d'alléger des contraintes s'imposant aux associations cultuelles en matière financière.

Il a permis, en cas de dissolution d'une association cultuelle, de transférer ses biens à des associations analogues par simples délibérations concordantes des associations concernées, et non plus par décret en Conseil d'État.

Le prononcé de la cessation de jouissance d'un édifice cultuel communal relève désormais d'un arrêté préfectoral et non plus d'un décret.

La désaffectation d'un édifice cultuel communal et de son mobilier relève toujours d'un décret en Conseil d'État sauf désormais en cas d'accord entre le propriétaire et l'affectataire : lorsque l'affectataire a exprimé, par écrit, son consentement et que le conseil municipal demande la désaffectation, cette dernière peut être prononcée par arrêté préfectoral.

Selon la fiche d'impact de l'ordonnance, « cette procédure, complexe et longue, ne se justifie plus » car « les associations cultuelles sont pleinement propriétaires de ces biens, et peuvent par exemple les céder sans avoir à solliciter l'autorisation de l'État ». Si le nombre de ces procédures est limité à quelques unités par an, elle se caractérise actuellement par un délai particulièrement long. À titre d'exemple, la fiche d'impact de l'ordonnance indique « respectivement 18, 19 et 22 mois entre le dépôt de la demande et la signature du décret pour les 3 derniers dossiers traités ».

En matière financière, la possibilité de constituer un fonds de réserve pour assurer les frais et l'entretien du culte a été maintenue mais les seuils maximaux, antérieurement définis, ont été supprimés. Suivant la même logique, a été supprimée la possibilité de constituer une « réserve spéciale » déposée en argent ou en titres nominatifs auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Ces règles visaient, à l'origine, à éviter la thésaurisation de sommes conséquentes par les associations cultuelles mais se sont révélées, à l'usage, inutiles au point de tomber en désuétude sans que des sanctions aient été prononcées. Selon le ministère de l'intérieur, en 2014, seul un compte était ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Toutefois, l'obligation d'affecter les sommes placées en réserve à l'exercice du culte demeure.

Enfin, l'obligation pour les associations cultuelles de tenir un état des recettes et des dépenses et de dresser annuellement un compte financier a été supprimée, seule demeurant l'obligation d'établir annuellement un état inventorié des biens. Selon la fiche d'impact de l'ordonnance, le contrôle financier par l'administration peut s'opérer par les procédures de droit commun en cas de dons et legs.

Chapitre V
Dispositions relatives à l'outre-mer

Article 14
(art. 21 bis et 21 ter [nouveau] de la loi du 1 er juillet 1901 relative
au contrat d'association et art. 26 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987
sur le développement du mécénat)
Modification des mesures d'application outre-mer
de la loi du 1 er juillet 1901

L'article 14 de l'ordonnance assure l'application des dispositions de l'ordonnance modifiant la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association et la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat dans les collectivités ultramarines régies par le principe de spécialité législative (îles Wallis et Futuna, Polynésie français et Nouvelle-Calédonie).

À cet effet, il modifie la loi du 1 er juillet 1901 en actualisant, à l'article 21 bis , la référence au représentant de l'État dans les différentes collectivités concernées dont l'intitulé varie. Il y introduit également un article  21 ter qui substitue les références aux départements et régions au département de Mayotte pour cette collectivité unique.

De même, l'article 26 de la loi du 23 juillet 1987 est complété par la mention de l'article 20-3 créé par l'article 6 de l'ordonnance de manière à assurer, par une mention expresse, son application dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

Article 15
Mesures d'application outre-mer

L'article 15 de l'ordonnance assure l'application, par une mention expresse, d'une partie des dispositions introduites par l'ordonnance dans les collectivités ultramarines régies par le principe de spécialité législative (îles Wallis et Futuna, Polynésie français et Nouvelle-Calédonie) 33 ( * ) .

Il s'agit de la suppression du registre spécial des associations (article 1 er ), des modifications relatives aux agréments des associations délivrés par l'État et ses établissements publics (article 3) et de la suppression du pouvoir d'opposition du représentant de l'État à l'acceptation de libéralités par les associations et fondations reconnues d'utilité publique (article 4).

En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, la détermination des règles civiles en matière d'obligations relève de la compétence des autorités locales, en application respectivement du III de l'article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et de l'article 13 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Toutefois, l'État demeure compétent pour assurer la « garantie des libertés publiques ». Le Gouvernement a ainsi assuré une application par bloc en considérant que les règles relatives à la capacité et à l'administration des associations étaient indissociables de la liberté d'association.

Article 2 (art. L. 123-16-2, L. 821-3, L. 821-6-1 et L. 822-14 du code de commerce, art. L. 241-2, L. 719-13 du code de l'éducation, art. 19-8 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, art. 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire, art. 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie) - Mesures de coordination

L'article 2 opère des coordinations nécessaires au regard des modifications apportées par l'ordonnance dont il est proposé la ratification mais omises par cette dernière.

En effet, les articles 8 et 9 de l'ordonnance introduisent deux modifications au sein des articles 3, 3 bis et 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique :

- en remplaçant l'expression d' « appel à la générosité publique » par celle d' « appel public à la générosité » ;

- en supprimant la notion de « campagnes » pour la collecte des dons.

Or, si l'article 11 de l'ordonnance a opéré les coordinations relatives à ces deux modifications au sein du code des juridictions financières, il n'a pas poursuivi cet effort au sein des autres dispositions législatives en vigueur. Aussi le présent article comble-t-il cette lacune en rétablissant la cohérence au sein du droit positif.

Par cohérence avec le rétablissement du droit antérieur aux modifications opérées par les articles 8 à 10 de l'ordonnance, votre commission a adopté un amendement COM-6 de son rapporteur visant à supprimer ces dispositions devenues inutiles.

Votre commission a supprimé l'article 2.

Article 3 (art. 10 de la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs et art. 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État) - Modification d'une référence

L'article 4 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 a procédé à une réorganisation formelle de l'article 910 du code civil en trois paragraphes I, II et III.

Le présent article prévoit en conséquence de modifier les références à cet article qui figurent à l'article 10 de la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs et à l'article 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.

Favorable à ces dispositions de coordination, votre commission a toutefois adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement rédactionnel (COM-7) .

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (art. L. 213-1-1 du code de l'urbanisme) - Exclusion du droit de préemption urbain des biens immobiliers faisant l'objet d'une donation au profit des fondations, de certaines associations ainsi que d'associations et établissements cultuels régis par le droit civil alsacien-mosellan

Comme cela a été indiqué dans le commentaire de l'article 1 er du présent projet de loi 34 ( * ) , l'ordonnance du 23 juillet 2015 a modifié l'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme afin d'exclure du champ du droit de préemption urbain les biens immobiliers aliénés à titre gratuit au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local.

Cette disposition a été remise en cause partiellement 35 ( * ) par l'article 113 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, qui a réécrit l'article précité du code de l'urbanisme, en omettant l'exemption pour les organismes à but non lucratif.

Pour les raisons indiquées dans le commentaire de l'article 1 er du présent projet de loi, l'article 4 de ce même projet de loi tend à la rétablir.

Dans l'attente de cette nouvelle modification de l'article L. 213-1-1, à laquelle votre rapporteur a souscrit, les biens immobiliers qui font l'objet d'une donation au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local restent soumis au droit de préemption urbain.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .

Article 5 (art. L. 771-1, L. 773-1 et L. 774-1 du code de l'éducation et art. 26 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat) - Mesures d'application outre-mer

L'article 5 assure l'application dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative (îles Wallis et Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie) des modifications introduites par l'article 2 du projet de loi. Le principe de spécialité législative requiert pour l'application de ces dispositions sur le territoire des collectivités concernées une mention expresse à cette fin.

C'est pourquoi l'article 5 actualise des « compteurs outre-mer », cette technique du « compteur » consistant à indiquer qu'une disposition est applicable dans les collectivités en cause dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée, ce qui permet d'apprécier si les modifications ultérieures de cette disposition ont été ou non étendues.

Par cohérence avec le rétablissement du droit antérieur aux modifications opérées par les articles 8 à 10 de l'ordonnance, votre commission a adopté un amendement COM-8 de son rapporteur visant à supprimer ces dispositions devenues inutiles.

Votre commission a supprimé l'article 5.

* *

*

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié .

EXAMEN EN COMMISSION

________

MERCREDI 28 SEPTEMBRE 2016

Mme Jacky Deromedi , rapporteur . - Notre commission manifeste traditionnellement une réticence à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance et s'attache à contrôler, lors de la ratification de cette dernière, l'usage que le Gouvernement a pu faire de l'habilitation que lui a consentie le Parlement. Nos collègues Jean-Jacques Hyest et Christophe-André Frassa et, plus récemment, André Reichardt, ont ainsi présenté des rapports sur les projets de loi de ratification de la réforme des procédures collectives et de la réforme des marchés publics. Leurs travaux nous ont été précieux lorsque le Gouvernement a demandé de ratifier ces ordonnances au détour d'amendements introduits dans d'autres véhicules législatifs.

L'histoire se répétant, le Gouvernement a sollicité par amendement de ratifier l'ordonnance du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations, dans le cadre du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté dont le Sénat sera saisi en séance publique la semaine prochaine. Les délais pour la publication de l'ordonnance et le dépôt du projet de loi de ratification ayant été respectés, l'ordonnance est actuellement en vigueur.

De manière générale, le Gouvernement, dans le cadre d'un travail interministériel, a veillé à simplifier les relations entre les associations et les fondations, d'une part, et les administrations, d'autre part. Il a clarifié un « tronc commun d'agrément » lorsque l'État et ses établissements publics sont appelés à se prononcer sur le respect des critères statutaires par une association : la poursuite d'un objet d'intérêt général, un mode de fonctionnement démocratique et le respect des règles de nature à garantir la transparence financière. Alors que, auparavant, plusieurs départements ministériels étaient appelés à se prononcer successivement au risque de se contredire dans leur analyse, l'appréciation portée par un ministère vaut désormais pour la durée de l'agrément, soit cinq ans. Naturellement, l'instruction demeure pour les agréments spécialisés ou ceux qui sont délivrés par les collectivités territoriales.

L'ordonnance a également allégé les modalités de contrôle administratif sur certaines associations, sans pour autant supprimer tout contrôle - j'y ai veillé lors de mon examen. Par exemple, si l'obligation faite aux associations régies par la loi du 1 er juillet 1901 de tenir un « registre spécial » retraçant les modifications dans leur administration et leurs statuts est tombée en désuétude, ces informations continuent d'être transmises en préfecture, de sorte qu'elles restent disponibles pour l'administration. Autre exemple : l'ordonnance a supprimé l'obligation pour les associations cultuelles de tenir un état annuel des recettes et des dépenses, car ces associations s'y soumettent déjà au titre des dons qu'elles reçoivent et qui donnent lieu à un avantage fiscal.

Enfin, l'ordonnance a opéré plusieurs harmonisations entre le droit local d'Alsace-Moselle et celui de la loi de 1901. Ces modifications respectent la jurisprudence constitutionnelle puisqu'elles opèrent des rapprochements avec le droit commun. L'Institut du droit local m'a confirmé que ces dispositions ne soulevaient pas d'objection.

Pour l'essentiel, l'ordonnance s'est inspirée avec bonheur de réflexions anciennes, issues notamment du rapport que notre collègue député Yves Blein a remis au Premier ministre, en octobre 2014.

Seul point délicat, les articles 8 à 10 de l'ordonnance ont réformé en profondeur la législation de 1991 relative à l'appel à la générosité publique. À la suite du scandale de l'ARC, l'État a imposé une procédure particulière à tout organisme susceptible de solliciter des dons par une campagne d'appel à la générosité publique, avec l'obligation de déposer une déclaration préalable auprès de l'administration et de se soumettre à des mécanismes de contrôle pour l'usage des fonds collectés. Les derniers rapports de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ont montré que plus de la moitié des organismes soumis à cette législation contreviennent à certaines obligations élémentaires de publicité.

L'ordonnance a remplacé l'expression « appel à la générosité publique » par les termes « appel public à la générosité », sans indiquer s'il s'agissait d'une simple modification terminologique ou d'une modification du champ d'application de la législation, car exiger un « appel public » et non plus un simple appel pourrait faire échapper un certain nombre d'organismes à tout contrôle. L'ordonnance a également supprimé la notion de « campagne » de dons, car les appels aux dons peuvent désormais être permanents, notamment lorsqu'ils apparaissent sur un site internet. Enfin, les obligations de déclaration à l'administration et de publication d'un compte d'emploi des ressources ont été réservées aux organismes dont les ressources excèdent un seuil fixé par voie réglementaire.

De telles modifications posent la question du respect de l'habilitation consentie par le Parlement, dont l'objet était uniquement d'autoriser la simplification des formalités applicables aux associations et aux fondations. Or, en 1991, le législateur avait volontairement retenu la notion d'« organisme », pour intégrer les associations et fondations, mais aussi les mutuelles et désormais les fonds de dotation, sans exclure les éventuels groupements de fait. Les modifications opérées par ordonnance excèdent donc le champ de l'habilitation, qui est d'interprétation stricte comme toute délégation de compétence. Par conséquent, j'ai déposé des amendements pour rétablir le droit antérieur aux articles 8 à 10 de l'ordonnance. La commission pourrait ainsi sanctionner l'empiètement du Gouvernement hors de sa délégation.

Cependant, le Parlement reste libre, au moment de la ratification, de reprendre à son compte les dispositions qui excédent l'habilitation, en y apportant les modifications qu'il souhaite. D'où ma proposition d'un amendement alternatif grâce auquel les modifications de l'ordonnance seraient conservées pour l'essentiel et les améliorations réglementaires à venir
- comme la création de sanctions pénales en cas de non-déclaration ou de non-transmission des documents sollicités par les corps de contrôle - ne seraient pas remises en cause.

Quant au changement terminologique entre « appel public à la générosité » et « appel à la générosité publique », le ministre pourrait, en séance publique, nous confirmer qu'il n'a pas eu pour effet de modifier le champ d'application de cette législation. Si un organisme envoie massivement des courriers personnalisés, est-ce toujours un appel public ? À mon sens, oui, car il s'agit d'un appel au public, c'est-à-dire au-delà d'un cercle restreint.

Enfin, l'amendement alternatif que je vous propose supprime tout recours à un seuil financier pour distinguer les obligations des organismes faisant appel public à la générosité. Mieux vaut un principe simple : lorsqu'un organisme se lance dans une telle procédure, il le déclare à l'administration et prépare un compte d'emploi des ressources. On retrouvera ainsi l'esprit du dispositif antérieur à l'ordonnance. Je ne m'attarderai pas sur les difficultés de mise en oeuvre de ces seuils, car le Gouvernement envisage des seuils différents selon le type d'obligation, ce qui signifie qu'un organisme pourrait ne pas être tenu de déclarer sa collecte, mais être obligé de déposer un compte d'emploi des ressources collectées. À la question de savoir comment l'administration pourrait contrôler le respect de l'obligation de publication du compte si elle n'était pas destinataire d'une déclaration préalable, il m'a été répondu que les corps de contrôle peuvent toujours contrôler en surveillant sur internet...

Il serait irréaliste de croire que l'administration a les moyens de contrôler tous les organismes. L'essentiel est de ne pas la dépouiller de ceux dont elle dispose et qui sont nécessaires. En soumettant les organismes à une déclaration préalable, on les incite à la vertu tout en donnant confiance aux donateurs. Quant au compte d'emploi de ressources, le Gouvernement envisage un seuil financier si faible - aux environs de 10 000 euros - qu'on en perçoit mal l'intérêt. C'est une précaution élémentaire que d'instituer une obligation de rendre compte aux donateurs de l'affectation des fonds collectés.

Par conséquent, nous pouvons soit considérer que les relations entre un donateur et un organisme collecteur sont d'ordre privé, ce qui rend la puissance publique peu légitime à intervenir, sauf en cas d'avantage fiscal au don, soit maintenir la position du législateur en 1991, selon laquelle l'appel public à la générosité repose sur la confiance des donateurs que l'État peut favoriser par ses contrôles et les règles qu'il institue. À la commission de se prononcer pour rétablir l'état antérieur du droit lorsque les modifications ont excédé le champ de l'habilitation, ou pour confirmer l'essentiel de ces modifications sous réserve du rétablissement des possibilités de contrôle par l'administration des organismes faisant appel public à la générosité.

M. Philippe Bas , président . - Je remercie madame le rapporteur de sa présentation, d'autant plus convaincante et précise qu'il s'agit de son premier rapport.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je tiens également à souligner la grande qualité de ce rapport, parfaitement cohérent avec l'amendement que le rapporteur a déposé devant la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi pour l'égalité et la citoyenneté. Vous prenez deux précautions au lieu d'une, en reprenant les mêmes dispositions dans cet amendement au texte ratifiant l'ordonnance portant simplification du régime des associations et des fondations. Je souhaite que vous aboutissiez dans l'une ou l'autre de ces procédures.

En effet, vous avez montré à juste titre que l'ordonnance excédait l'habilitation. Vous rappelez également, dans l'objet de votre amendement COM-4, un certain nombre d'épisodes malheureux qui confirment que le dispositif antérieur offre davantage de garanties pour la gestion des dons. C'est important lorsqu'on fait appel à la générosité publique.

M. Pierre-Yves Collombat . - L'approche de notre rapporteur est la bonne. Même si les associations sont juridiquement de droit privé, à partir du moment où elles collectent de l'argent auprès du public, leur rôle n'est pas que privé. Les modifications apportées en 1991 renvoyaient à un certain nombre de scandales que nous avons tous en mémoire. Il n'y a rien de plus facile que de gruger les gens...

En revanche, je n'ai pas bien compris votre explication sur les associations cultuelles, déchargées de la tenue d'une partie de leur comptabilité de certains mouvements de fonds. La disposition introduite en 1905 a certainement sa raison d'être. Je suis étonné qu'on la simplifie au seul motif que l'administration ne fait pas son travail. Les associations cultuelles ont un impact psychologique et idéologique sur leurs membres. Il suffit de rappeler certains comportements sectaires. Aujourd'hui se pose la question du financement du culte musulman, comme elle s'était posée auparavant pour le culte catholique. Le dispositif de 1905 est suffisamment souple et garantit un minimum de contrôle. Pourquoi revenir dessus ?

M. André Reichardt . - Je m'associe aux félicitations que mes collègues ont adressées à notre rapporteur. Je remercie surtout Madame Deromedi d'avoir veillé à consulter l'Institut du droit local alsacien-mosellan et, une fois n'est pas coutume, je rends hommage à tous ceux qui font l'effort de s'intéresser à nos pratiques, avant de prendre une décision.

Comme notre collègue Jacques Bigot, j'avais déposé un amendement après l'article 4, pour étendre les compétences de l'Établissement public d'exploitation du livre foncier informatisé (EPELFI) - une autre de nos spécificités alsaciennes-mosellanes - de sorte qu'il puisse procéder à l'informatisation puis à l'exploitation numérique du registre des associations. Monsieur le président, vous m'avez indiqué que cet amendement avait été déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, car il contribuait à accroître les charges d'un établissement public. Il n'en est rien, car les collectivités locales alsaciennes ont spontanément proposé de prendre en charge les coûts supplémentaires, comme elles l'avaient fait pour les équipements de l'EPELFI. Cet amendement est éminemment consensuel en Alsace-Moselle. Il ne s'agit pas d'étendre le droit local, mais d'informatiser le registre des associations, ce qui ne pose aucun problème constitutionnel. Les collectivités locales se sont engagées dans une charte écrite, il y a déjà plusieurs années. Je souhaite que notre commission soutienne ce dossier pour qu'il avance. Comment justifier encore l'existence de notre droit local si la décision « Somodia » du Conseil constitutionnel nous interdit de l'étendre, et si l'on nous oppose l'article 40 pour maintenir un système obsolète ?

M. Jacques Bigot . - Nous avons tous le même souci. Personne ne conteste le régime local des associations. Il offre des avantages par rapport à celui de la loi de 1901. Comment faire vivre des institutions vieilles d'un siècle dans la modernité d'aujourd'hui ? Voilà le vrai sujet. Les greffes des tribunaux d'instance ne disposent pas d'un système informatique assez puissant pour tenir les registres et les rendre consultables en ligne. Le même problème se pose pour le registre du commerce.

La solution que nous avions trouvée avec l'EPELFI se défend, même financièrement. Désormais, il nous faudra interpeller la Chancellerie, si nous voulons faire fonctionner ce droit local, que personne ne remet en cause. Bien sûr, je comprends que notre amendement pose la question des ressources sur le plan formel et juridique. Nous devrons trouver un autre véhicule législatif pour le faire passer. Notre collègue député, Patrick Hetzel, a tenté de l'introduire dans le projet de loi sur la justice du XXI ème siècle, mais trop tard. Nous travaillerons pour le faire aboutir dans l'unanimité des parlementaires alsaciens et mosellans.

M. Alain Richard . - Madame le rapporteur nous propose deux options en ce qui concerne les conditions de contrôle des dons aux associations : écarter les dispositions existantes au motif que l'ordonnance légifère sur des personnes morales qui n'entrent pas dans le champ de l'habilitation, ou bien légiférer en corrigeant le système. D'instinct, je préfère la première solution, qui nous évitera de nous mettre à légiférer sur un sujet peu débattu, en introduisant des innovations telles que la suppression des seuils. Quelle que soit l'interprétation terminologique qui se dégage, il est de nécessité politique et sociale de maintenir un contrôle sur l'usage des fonds obtenus par souscription. Le droit actuel englobe même les appels aux dons spontanés d'une petite association. Il serait quand même préférable de fixer un seuil pour évacuer ces toutes petites souscriptions. Par conséquent, mieux vaut ne pas légiférer. Dans la mesure où les associations bénéficient d'une réduction d'impôt, rien n'empêche de reprendre le sujet en loi de finances ou dans le collectif budgétaire.

M. Philippe Bas , président . - Pour répondre à André Reichardt et Jacques Bigot, la commission des finances est souveraine dans son appréciation. Je n'ai fait que constater sa position. Dans la mesure où l'on constate un large accord politique sur ce sujet, peut-être devriez-vous demander au Gouvernement qu'il prenne cette mesure à son compte ?

Mme Jacky Deromedi , rapporteur . - Monsieur Collombat, depuis 1905, les associations cultuelles se sont vu imposer de nouvelles obligations qui ont rendu inutile la publication de l'état annuel des dépenses et des recettes.

M. Pierre-Yves Collombat . - Lesquelles ?

Mme Jacky Deromedi , rapporteur . - Des obligations fiscales au titre des dons qu'elles reçoivent.

Monsieur Richard, les auditions ont montré que la suppression des seuils était très importante, même si le contrôle de l'administration reste effectivement difficile. Bien sûr, il y a eu de gros scandales. Le risque de manoeuvres illégales n'en est pas moins grand pour les petites levées de fonds. Donner à l'administration la possibilité d'exercer un contrôle est un bon moyen de dissuasion. Il est normal de rendre compte de l'usage de l'argent qui provient de la générosité publique.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 er

Mme Jacky Deromedi , rapporteur . - Mon amendement COM-4 rétablit les dispositions antérieures à l'ordonnance.

M. Philippe Bas , président . - À l'inverse de votre amendement COM-5, qui propose de légiférer pour accepter les modifications de l'ordonnance au-delà du champ de l'habilitation. Vous êtes donc plutôt favorable à la première solution ?

Mme Jacky Deromedi , rapporteur . - Oui.

M. Jean-Pierre Sueur . - Sans parler des seuils, l'amendement COM-4 engage à respecter le champ de l'habilitation. En outre, je partage la conception exposée dans son objet : « l'allègement notable des contraintes imposées à ces organismes vis-à-vis de l'État et de leurs donateurs sur la traçabilité des fonds collectés n'est pas sans soulever des réserves alors que cette législation, adoptée par le Parlement [...] garantit une transparence financière salutaire. » Mieux vaut maintenir les règles existantes plutôt que s'en affranchir, surtout lorsqu'il s'agit d'un appel à la générosité publique.

Mme Jacky Deromedi , rapporteur . - Mon amendement COM-4 est préférable à l'amendement COM-5.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'amendement COM-5 devient sans objet.

Article 2

L'amendement de coordination COM-6 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel COM-7 est adopté.

Article 5

L'amendement rédactionnel COM-8 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 1 er
Ratification de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime
des associations et des fondations

Mme DEROMEDI, rapporteur

4

Rétablissement des règles relatives à l'appel public
à la générosité antérieures à l'ordonnance ratifiée

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

5

Modification des règles relatives à l'appel public à la générosité introduites par l'ordonnance ratifiée

Sans objet

Article 2
Mesures de coordination

Mme DEROMEDI, rapporteur

6

Suppression par coordination

Adopté

Article 3
Modification d'une référence

Mme DEROMEDI, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

Article 5
Mesures d'application outre-mer

Mme DEROMEDI, rapporteur

8

Suppression par coordination

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

M. Yves Blein , député, auteur du rapport « 50 mesures de simplification pour les associations »

Ministère de l'intérieur

M. Thomas Campeaux , directeur des libertés publiques et des affaires juridiques

M. Christophe Carol , chef du bureau des associations et fondations

Mme Alexandra Claudios , adjointe au chef du bureau des associations et fondations

Ministère de la ville, de la jeunesse et des sports

M. Jean-Benoît Dujol , délégué interministériel à la jeunesse, directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative

M. Charles-Aymeric Caffin , chef du bureau du développement de la vie associative

Inspection générale des affaires sociales

Mme Béatrice Buguet-Degletagne , inspectrice générale des affaires sociales

Haut Conseil à la vie associative (HCVA)

M. Thierry Guillois , membre

Mme Chantal Bruneau , secrétaire générale

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

ARTICLE 1ER

Amendement n° COM-5 présenté par

Mme DEROMEDI, rapporteur

Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

II. - La loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique est ainsi modifiée :

1° A l'article 3, après le mot : « département », la fin du premier alinéa est supprimée.

2° L'article 4 est ainsi modifié :

a) Après le mot : « dépenses », la fin du premier alinéa est supprimée ;

b) Au troisième alinéa, après le mot : « organisme », sont insérés les mots : « , consultable à sa demande par tout adhérent ou donateur de cet organisme ».

III. - Le II du présent article est applicable dans les iles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

OBJET

Par rapport au rétablissement du texte antérieur aux modifications opérées par les articles 8 à 10 de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations, cet amendement propose une alternative en ne modifiant que les apports qui paraissent contestables de la réforme opérée par voie d'ordonnance.

Ainsi, il est proposé, tout d'abord, de supprimer la référence à un seuil financier qui devrait être fixé par voie règlementaire. En effet, ce seuil serait, dans certains cas, difficile à apprécier : si l'organisme n'a jamais fait appel auparavant à cette procédure, il suppose pour lui de connaître à l'avance l'ampleur des ressources collectées afin de déterminer s'il est soumis à une obligation de déclaration préalable. En outre, comment contrôler des organismes s'ils ne déclarent pas eux-même à l'administration qu'ils ont lancé un appel public à la générosité ?

De même, cet amendement prévoit d'obliger à la publication d'un compte d'emploi des ressources, qui assure la traçabilité des dons et la transparence financière pour tout appel public à la générosité, sans distinguer en fonction du montant des ressources collectées que le Gouvernement propose, au demeurant, de fixer à un niveau particulièrement faible.

Enfin, il est précisé explicitement que le compte d'emploi des ressources qui est conservé au siège social de l'organisme qui a lancé l'appel soit consultable par tout adhérent ou donateur de l'organisme, comme le permettait le droit antérieur à l'ordonnance.

* 1 Avis n° 106 (2013-2014) de M. Alain Anziani, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire. Cet avis est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/a13-106/a13-106.html

* 2 Conseil constitutionnel, 16 juillet 1971, n° 71-44 DC.

* 3 Conseil constitutionnel, 29 janvier 2015, n° 2014-444 QPC.

* 4 Disposition introduite par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire à l'article 6 de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association, qui ouvre ces possibilités aux « associations déclarées depuis trois ans au moins et dont l'ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts », soit les associations d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, social, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique.

* 5 Memento Pratique, Associations, Fondations-Congrégations-Fonds de dotation , Éditions Francis Lefebvre, 1 er mars 2016, p. 29

* 6 Ce seuil minimal est fixé, pour les communes de moins de 1 000 habitants, à sept personnes, pour les communes de 1 000 à 20 000 habitants, à quinze personnes et, pour les communes dont le nombre des habitants est supérieur à 20 000, à vingt-cinq personnes majeures, domiciliées ou résidant dans la circonscription religieuse.

* 7 4 de l'article 238 bis du code général des impôts.

* 8 Les fondations d'utilité publique sont régies par les articles 18 à 18-3 de la loi du 23 juillet 1987 précitée.

* 9 Également dénommée fondation « abritée »

* 10 Les fondations d'entreprise sont régies par les articles 19 à 20 de la loi du 23 juillet 1987.

* 11 Article 19-8 de la loi du 23 juillet 1987, précisé par la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

* 12 La fondation de coopération scientifique est régie par les articles L. 344-11 à L. 344-16 du code de la recherche.

* 13 Article 20 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

* 14 Conseil constitutionnel, 5 août 2011, n° 2011-157 QPC.

* 15 L'article 1 er de l'ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 portant simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations, de certaines déclarations administratives incombant aux associations, et modification des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels avait modifié l'article 910 du code civil, afin de remplacer le système d'autorisation administrative préalable qui prévalait jusqu'alors, par un régime de liberté encadrée. Les associations et fondations ayant la capacité à recevoir des libéralités étaient alors libres d'accepter celles-ci, sauf opposition de l'autorité administrative.

* 16 À titre d'exemple, il était de l'ordre d'une opposition pour 3 000 déclarations à la Préfecture de Paris en moyenne pour une année.

* 17 L'association doit être déclarée depuis trois ans au moins et être d'intérêt général avec un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, social, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique.

* 18 Disposition introduite par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire à l'article 6 de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association et qui ouvre ces possibilités aux « associations déclarées depuis trois ans au moins et dont l'ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts ».

* 19 Comme le prévoit l'article 19-8 de la loi du 23 juillet 1987, précisé par la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire déjà citée.

* 20 Article 150 de la loi du 24 mars 2014 résultant d'un article 70 bis A introduit en commission au Sénat lors de l'examen du texte en première lecture du projet de loi, à l'initiative de notre ancien collègue Pierre Jarlier.

* 21 Rapport n° 65 (2013-2014) de MM. Claude Dilain et Claude Bérit-Débat, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, déposé le 9 octobre 2013, p. 478. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l13-065-1/l13-065-11.pdf

* 22 Sont concernés les « immeubles » (art. L. 213-1-1 du code de l'urbanisme) ou un « ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble, bâti ou non bâti, (...) sauf ceux compris dans un plan de cession (...) » (art. L. 213-1 du code de l'urbanisme).

* 23 L'article 113 de la loi précitée avait également pour objet de modifier le code rural et de la pêche maritime afin d'étendre le droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) aux donations.

* 24 La réponse du Gouvernement à notre collègue Dominique de Legge lors de la séance du 15 avril 2015 fut la suivante : « les dispositions de l'amendement » relatives au droit de préemption en cas de donation « valent pour toutes les donations, même celles qui sont effectuées au bénéfice d'un organisme non lucratif ». Le compte rendu intégral des débats lors de l'examen de l'amendement n° 1694 est accessible au lien suivant :

http://www.senat.fr/seances/s201504/s20150415/s20150415010.html#amd_2014_371_1694

* 25 Objet de l'amendement n° 673 du Gouvernement tendant à insérer un article additionnel après l'article 15 sexies du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté.

* 26 Idem supra.

* 27 Conformément à l'article 20-2 de la loi du 23 juillet 1987 précitée.

* 28 Comme le prévoit le paragraphe XI de l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 29 Cette déclaration pouvait être annuelle en cas de campagnes successives et communes si la campagne était menée par plusieurs organismes ou pour le compte de plusieurs organismes.

* 30 Ce seuil est identique à celui prévu à l'article D. 612-5 du code de commerce qui détermine les obligations comptables et de publicité des comptes en application de l'article 4-1 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

* 31 Cette référence vise l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration et de l'éducation nationale et de la recherche qui, pour sa part, n'exerce pas dans les faits sa compétence.

* 32 La rédaction de l'article R. 121-5 du code du sport est issue du décret n° 2016-387 du 29 mars 2016 pris pour l'application du chapitre III de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations et relatif à la modernisation du fonctionnement des fédérations sportives agréées.

* 33 Si l'article évoque les « collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution », les dispositions de l'ordonnance qui relèvent de la compétence de l'État s'appliquent, en tout état de cause, de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, comme leurs lois organiques statutaires le prévoient.

* 34 Cf ., supra , le commentaire de l'article 5 de l'ordonnance du 23 juillet 2015.

* 35 Les dispositions de l'ordonnance du 23 juillet 2015 visaient à exclure du champ du droit de préemption les « aliénations à titre gratuit » consenties aux organismes à but non lucratif, ce qui comprenait à la fois les dons et les legs. Les dispositions de la loi « Macron » qui ont de nouveau inclus ces organismes dans le champ d'application du droit de préemption l'ont également restreint aux seules donations. Dans la rédaction de l'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme issue de la loi « Macron », les donations consenties aux organismes à but non lucratif sont bien soumises au droit de préemption, contrairement aux legs qui ne sont plus concernés. C'est la raison pour laquelle la remise en cause des dispositions de l'ordonnance du 23 juillet 2015 par celles de la loi « Macron » n'est que partielle.

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