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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Famille

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Famille ( rapport - première lecture )

B. LES RÉSULTATS ENREGISTRÉS EN MATIÈRE D'ACCUEIL DU JEUNE ENFANT NE SONT PAS À LA HAUTEUR DES BESOINS

1. Les résultats sont nettement en deçà des objectifs fixés

La convention d'objectifs et de gestion (COG) conclue entre l'Etat et la branche famille pour la période 2013-2017 a fixé des objectifs ambitieux en matière d'augmentation de l'offre de modes de garde formels des enfants de moins de trois ans. 275 000 places devaient ainsi être créées, dont 100 000 en accueil individuel, 100 000 en accueil collectif et 75 000 par le biais de la scolarisation avant trois ans.

Dans son rapport sur le PLFSS 2016, votre rapporteur notait les résultats particulièrement décevants observés au cours des deux premières années de la COG. Le rapport du Haut Conseil de la famille (HCF) publié en septembre 201525(*) indiquait en effet un taux de réalisation de 19 % pour les deux premières années de la COG.

Malgré une amélioration en matière d'accueil collectif, les résultats 2015 demeurent nettement inférieurs aux objectifs. Le programme de qualité et d'efficience (PQE) de la branche famille annexé au PLFSS montre que le nombre de places créées, net des destructions, a atteint 14 100 en 2015, contre 13 500 par an en 2013 et 2014. Sur la période 2013-2015, le nombre de places créées atteindrait donc 41 100, soit moins de 70 % de la cible (58 900). A ce rythme, la création de 100 000 places à l'horizon 2017 semble donc illusoire.

En ce qui concerne l'accueil individuel, les résultats sont plus préoccupants encore. Au lieu d'augmenter de 20 000 par an conformément aux objectifs retenus, le nombre d'enfants gardés par un assistant maternel s'est réduit de 1 700 en 2013 et de 6 500 en 2014. Cette tendance se poursuivrait en 2015 (- 7 500)26(*).

Par ailleurs, le nombre d'enfants gardés par un salarié à domicile, qui représente une part marginale au sein des solutions d'accueil du jeune enfant (1,7 % de la capacité théorique), continue à décroître, passant de 41 400 en 2014 à 41 000 en 2015.

Enfin, le nombre d'enfants de moins de trois ans scolarisés continue de régresser, atteignant 93 600 en 2015, contre 96 100 en 2014.

Globalement, sur la période 2013-2015, ce sont 163 900 places supplémentaires qui ont été créées, ce qui correspond à 20,9 % de l'objectif intermédiaire. Dans ces conditions, et compte tenu de la dynamique négative constatée dans l'accueil individuel et la scolarisation précoce, les objectifs ne seront vraisemblablement pas atteints.

Variation annuelle du nombre de places d'accueil du jeune enfant
et taux de réalisation des objectifs

 

2013

2014

2015

2013-2015

Objectif 2013-2015

Taux de réalisation 2013-2015

Places en EAJE

13 500

13 500

14 100

41 100

58 900

69,8%

Accueil par un assistant maternel

- 1 700

- 6 500

-7 500

- 15 700

60 000

- 26,2 %

Scolarisation

6 100

- 800

-2 500

2 800

45 000

6,2 %

Total

19 913

8 214

6 115

34 242

163 900

20,9 %

Source : HCF et PQE. Calculs du rapporteur

Rebasage du Fnas

Les objectifs de création de places d'accueil des jeunes enfants devaient s'appuyer sur une revalorisation de 35 % en cinq ans du fonds national d'action sociale (Fnas). Toutefois, le Gouvernement a décidé de tenir compte de la sous-consommation des crédits du Fnas en 2013 en rebasant l'augmentation prévue sur les crédits effectivement consommés. Sur la période 2013-2017, ce rebasage représenterait pour le Fnas près de 1,5  milliard d'euros de moindres ressources, ce qui contribue à expliquer le retard pris par rapport aux objectifs de création de places.

2. Les besoins sont appelés à augmenter du fait de la réforme du congé parental

Les perspectives pour l'avenir en matière d'accueil du jeune enfant sont donc préoccupantes. Si la baisse du nombre de naissances observée depuis 2010 et qui semble s'accentuer depuis 2015 pourrait permettre de limiter les besoins, la réforme du congé parental est de nature à en créer de nouveaux. En effet, il est peu probable que les pères aient massivement recours à la possibilité qui leur est offerte de bénéficier de six mois de congé à la naissance de leur premier enfant et d'un an à la naissance des suivants. Pour la majorité des familles qui pourraient en bénéficier, la création de la prestation partagée d'éducation de l'enfant (Préparee) devrait donc conduire à une réduction de 3 à 2 ans de la durée du congé parental.

Les enfants âgés de deux à trois ans qui auraient été gardés par leurs parents dans le cadre du congé parental devront donc trouver une place dans un des modes d'accueil formel, à moins que les mères ne décident d'interrompre durablement leur activité, ce qui irait à l'encontre de l'objectif poursuivi par la loi du 4 août 2014. Compte tenu du montant du revenu de remplacement que constitue la Preparee (390,92 euros par mois pour une cessation totale d'activité), ce sont des familles modestes qui ont recours à ce congé et qui seront impactées par cette mesure d'économie.

3. Une simplification du paysage normatif s'impose

Un des principaux freins au développement des modes d'accueil des jeunes enfants réside dans la complexité et la lourdeur des normes applicables.

En ce qui concerne l'accueil collectif, dans un contexte de baisse des dotations de l'Etat, les collectivités font face à l'explosion des coûts d'investissement mais également de fonctionnement des établissements d'accueil du jeune enfant. Par ailleurs, l'attention de votre rapporteur a notamment été attirée sur le fait que l'évolution d'une norme, par exemple concernant la superficie par enfant exigée dans un EAJE, peut entraîner la fermeture d'un établissement qui fonctionnait pourtant de manière satisfaisante.

L'accueil par des assistants maternels est également concerné par la question des normes, et notamment de l'interprétation qu'en font les services départementaux de protection maternelle et infantile (PMI). Les auditions conduites par votre rapporteur font apparaître des exigences variant nettement d'un département à l'autre et qui peuvent parfois sembler disproportionnées. L'accueil par un assistant maternel doit en principe permettre des conditions d'accueil proches de celles du domicile. Or, les exigences imposées aux assistants maternels qui accueillent des enfants à leur domicile semblent parfois aller au-delà de ce qui pourrait sembler raisonnable pour un domicile27(*).

S'il n'est pas envisageable de transiger sur la sécurité et la qualité de l'accueil des jeunes enfants, on peut s'interroger sur la multiplication des normes et des exigences qui, appliquées avec un discernement insuffisant, peuvent sembler disproportionnées. On pourrait également s'interroger sur la possibilité de distinguer, en matière de superficie nécessaire, la situation qui prévaut dans les villes denses et celle qui prévaut dans les zones ou la tension immobilière est moins forte.

Il est intéressant de noter que les structures qui se développent le mieux actuellement sont celles dont les règles de fonctionnement sont les plus souples, et notamment les microcrèches et les maisons d'assistants maternels (MAM)28(*).

Par ailleurs, la baisse du nombre d'enfants accueillis par des assistants maternels correspond à une évolution démographique de cette profession dont la moyenne d'âge atteint 47 ans29(*) et dont les départs à la retraite sont insuffisamment compensés. Une réflexion doit donc être menée sur l'évolution de la filière de la petite enfance30(*) afin de permettre une plus grande mobilité entre les différents métiers et de répondre à l'évolution des attentes des professionnels concernés.

Enfin, votre rapporteur salue la mise en place des schémas territoriaux de services aux familles31(*). Si le développement de ces outils a pris du retard, ils devraient permettre une connaissance plus fine des besoins au plus proche des territoires et une meilleure coordination des réponses apportées par les différents acteurs publics et privés.


* 25 Haut Conseil de la famille, 11 septembre 2015, Point sur l'évolution de l'accueil des jeunes enfants.

* 26 Cette baisse du nombre d'enfants gardés par des assistants maternels contraste avec l'évolution de la capacité d'accueil théorique, calculée à partir du nombre d'agréments délivrés, qui était en progression entre 2010 et 2014.

* 27 Des exemples d'assistants maternels auxquels il a été demandé de refaire l'électricité de leur domicile afin que les prises ne soient pas accessibles à des jeunes enfants ou d'arracher les rosiers de leur jardin afin qu'ils ne s'y piquent pas ont ainsi été évoqués.

* 28 Votre rapporteur ne peut ne pas citer à cet égard le rapport qu'elle a rédigé avec notre collègue Michelle Meunier en juin 2016 (Les maisons d'assistants maternels : une solution innovante pour un accueil de proximité et de qualité, Rapport d'information n° 667 (2015-2016) de Mmes Caroline Cayeux et Michelle Meunier, fait au nom de la commission des affaires sociales).

* 29 Source : Fepem, rapport de la branche assistants maternels du particulier employeur, édition 2016.

* 30 Votre rapporteur sait qu'une telle réflexion est actuellement menée par le ministère des familles et a déjà débouché, notamment, sur une refonte du CAP petite enfance.

* 31 Circulaire n° DGS/SG2C/2015/8 du 22 janvier 2015 relative à la mise en oeuvre de schémas départementaux de services aux familles.