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Proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

21 décembre 2016 : Statut général des AAI et des API ( rapport - troisième lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat examine en troisième lecture la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes. Déposés le 7 décembre 2015, ces textes font suite aux travaux de la commission d'enquête sénatoriale sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes. Son rapport1(*) rendu public en novembre 2015 formulait onze recommandations dont ces textes mettaient en oeuvre les préconisations relevant du niveau législatif.

Depuis plus d'une décennie, le Parlement s'est intéressé, dans ses travaux de contrôle et d'évaluation, au rôle des autorités administratives et publiques indépendantes2(*). Les conclusions convergentes des deux assemblées parlementaires sur le nécessaire effort de rationalisation du paysage des autorités indépendantes ont permis que l'examen de ces textes s'effectue dans un climat consensuel et dans un esprit constructif au sein de chaque assemblée. Le Gouvernement, qui avait manifesté une réserve de principe à l'adoption d'un statut général des autorités administratives et publiques indépendantes, a finalement participé, même tardivement, à son élaboration, conscient de l'avancement irréversible des travaux parlementaires.

La première lecture de ces textes avait permis de constater entre les deux chambres l'existence d'un constat partagé sur la nécessité de dresser une liste des autorités administratives et publiques indépendantes, le désaccord se limitant au contenu de cette liste. De même, l'Assemblée nationale avait manifesté son accord d'ensemble sur la fixation de règles communes d'organisation et de fonctionnement de ces autorités et utilement complété les modalités du contrôle parlementaire exercé sur elles. La divergence d'appréciation la plus substantielle portait sur les règles souhaitées par le Sénat afin d'assurer un corpus déontologique commun aux membres composant les organes de ces autorités.

La deuxième lecture a permis, grâce à la volonté de rapprochement de notre collègue député, M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de l'Assemblée nationale, que votre rapporteur tient à saluer, d'aboutir à un compromis qui prenne en compte de manière satisfaisante les aspirations du Sénat et les objections de l'Assemblée nationale.

Au terme de la navette, votre commission a estimé que les textes qui lui étaient soumis en troisième lecture étaient parvenus à une rédaction satisfaisante au regard des objectifs initiaux des auteurs de la proposition de loi organique et de la proposition de loi et approuvés par le Sénat. Ils mettent en oeuvre, même partiellement, huit des onze recommandations du rapport de la commission d'enquête.

Votre commission se félicite de la convergence progressive entre les deux assemblées. En témoigne le fait que sur les vingt-sept articles des quatre premiers titres de la proposition de loi formant le futur statut général des autorités administratives et publiques indépendantes, seulement six n'ont pas encore été adoptés ou supprimés conformes au terme de la deuxième lecture.

Au vu des avancées que comportent ces deux textes d'initiative sénatoriale, votre commission a souhaité, conformément à la proposition de son rapporteur, aboutir à leur adoption définitive.

I. UNE LISTE ET UN STATUT GÉNÉRAL POUR LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES

A. LA DÉTERMINATION D'UN STATUT LÉGISLATIF DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Par principe, dès la première lecture, le Parlement s'est accordé sur la nécessité de fixer, au niveau de la loi, un statut général des autorités administratives et publiques indépendantes qui constituerait un tronc commun de règles applicables à ces autorités (article 1er de la proposition de loi), conformément à la proposition n° 1 de la commission d'enquête sénatoriale. Ces règles s'appliqueraient aux membres des collèges et, lorsqu'elles existent, des commissions de ces autorités investies d'un pouvoir de sanctions.

Trois autorités y font exception dans la mesure où elles ne sont constituées que par une seule personne :

- le Défenseur des droits, pour lequel certaines règles relèvent du domaine de la loi organique3(*) en application de l'article 71-1 de la Constitution (article 4 de la proposition de loi),

- le contrôleur général des lieux de privation de liberté,

- le Médiateur national de l'énergie.

Parallèlement, le législateur organique a complété, comme l'y autorise le dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, le domaine de la loi en confiant une compétence exclusive au législateur pour instituer des autorités administratives et publiques indépendantes et fixer les règles relatives à leur composition, leurs attributions ainsi qu'aux principes fondamentaux de leur organisation et de leur fonctionnement (article 1er de la proposition de loi organique). Cette compétence ne porte pas atteinte à la celle que l'article 71-1 de la Constitution réserve au législateur organique pour le Défenseur des droits. Il incombera, à l'avenir, au législateur de maintenir la cohérence du statut général applicable à ces autorités en ne dérogeant pas, par des dispositions particulières, à ses principes essentiels.


* 1 Rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques Mézard, « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler », déposé le 28 octobre 2015 (http://www.senat.fr/rap/r15-126-1/r15-126-1.html).

* 2 Cf. « Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié », rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (http://www.senat.fr/notice-rapport/2005/r05-404-1-notice.html) et « Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan », rapport d'information n° 616 (2013-2014) de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois, (http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-616-notice.html).

* 3 Elles sont contenues au sein de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.