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Proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

21 décembre 2016 : Statut général des AAI et des API ( rapport - troisième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 21 décembre 2016

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M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il aura fallu à nos collègues de la constance pour que ces propositions de loi, que Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et moi-même avions déposées, viennent au Sénat en troisième lecture en vue d'être entérinées, après deux allers et retours avec l'Assemblée nationale.

Je voudrais d'abord remercier tous ceux qui, au sein des différents groupes, se sont associés à ce travail, en particulier M. Alain Richard dont le travail constructif a été très profitable. La collaboration avec le rapporteur du texte à l'Assemblée, M. Jean-Luc Warsmann, s'est déroulée dans les meilleures conditions, nous permettant de trouver ensemble une solution positive pour avancer sur ce dossier.

À l'issue des travaux de la commission d'enquête au Sénat, nous avions déposé, le 7 décembre 2015, une proposition de loi organique et une proposition de loi ordinaire afin de mettre en place un statut général des autorités administratives et publiques indépendantes. Ces textes n'avaient pas soulevé l'enthousiasme du Gouvernement, en particulier celui du Secrétaire général du Gouvernement, mais nous voulions que, face à une grande majorité de parlementaires à l'Assemblée et au Sénat, l'exécutif prenne acte de la nécessité d'agir.

Une réflexion avait déjà été engagée ici par nos anciens collègues, notamment par le doyen Gélard, qui s'était penché avec une attention particulière sur ces autorités. Ce travail ne résoudra pas tous les problèmes, mais il permettra de limiter la création de nouvelles autorités indépendantes : pour chaque nouvelle création, un examen approfondi sera entrepris qui évitera leur multiplication.

On parle de 42 autorités administratives et publiques indépendantes, nous vous proposons de ramener ce nombre à 26, au terme d'un effort de compromis avec l'Assemblée nationale. Je dois dire que démonstration a été faite du lobbying transpartisan dont sont capables certaines de ces autorités. Quelques présidents se considéraient même indépendants à un point tel qu'ils estimaient n'avoir à rendre de compte à personne dans la République ! Ils jugeaient presque insultant que l'on ose suggérer l'application de règles communes et de contrôles.

J'en viens aux grandes lignes de la proposition de loi et de la proposition de loi organique.

Nous vous proposons de donner un statut législatif général à ces autorités et de déterminer leur liste, exhaustive et réduite. Nous étions convenus de fixer leur nombre à 23, mais ceux à qui l'on enlève la qualité d'autorité administrative y voient une dégradation. Nous en avons donc conservé 26, après accord avec l'Assemblée nationale qui a tenu à y inclure la Commission nationale du débat public - ce qui, à mon avis, ne se justifiait pas dans la mesure où ses membres ne rendent pas de décision -, le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires - ce qui peut davantage se comprendre -, et le Médiateur national de l'énergie - qui ne peut pourtant légitimement prétendre à la qualité d'autorité administrative indépendante, mais a fait preuve d'un lobbying extrêmement performant. Dont acte !

M. Yves Détraigne. - Il a du savoir-faire !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Au final, nous sommes parvenus à un bon résultat.

Nous avons ensuite proposé des garanties pour certains organismes particuliers qui, écartés de la liste des autorités indépendantes, se plaignaient d'être martyrisés. Je pense au Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé, soutenu, lui aussi, par un très fort lobbying et dont nous avons prévu qu'il exercerait sa mission « en toute indépendance ».

L'éviction de la liste de la Commission nationale consultative des droits de l'homme a suscité de très nombreuses réactions. En revanche, quand il a été question de soumettre ses membres aux dispositions législatives relatives à la transmission d'une déclaration de patrimoine à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, le volontarisme s'est atténué... Nous vous proposons d'inscrire que cette commission « ne reçoit ni ne sollicite d'instruction d'aucune autorité administrative ou gouvernementale ».

La Commission des sondages, quant à elle, s'est vu reconnaître, au niveau législatif, plusieurs garanties d'indépendance.

Ensuite, en accord avec l'Assemblée nationale, nous avons reconnu aux autorités indépendantes une autonomie de gestion, d'organisation et de fonctionnement dans le respect du statut général, ainsi qu'une autonomie pour le recrutement de leurs personnels, et ce afin de rendre au président son pouvoir décisionnaire.

Ces autorités disposeront d'une autonomie financière encadrée, ce qui paraissait tout à fait justifié, compte tenu tant de leur nombre que des budgets élevés qui leur sont alloués.

Par ailleurs, nous sommes parvenus à un accord avec l'Assemblée nationale sur un statut commun des membres de ces autorités, soumis aux mêmes règles de déontologie.

Les règles de nomination et de révocation sont, sinon uniformisées, du moins harmonisées, de même que la durée des mandats : nous nous sommes ralliés au principe d'une fourchette de trois à six ans, permettant, ainsi qu'on nous l'a fait valoir, d'éviter de remettre en cause certaines situations - étant entendu que dans la majorité des cas concernés, la durée du mandat sera de cinq ou six ans.

Je passe sur le dispositif de remplacement anticipé des membres, pour souligner que nous avons opté pour le principe d'irrévocabilité du mandat, gage de son indépendance.

Nous avons mis en place des règles limitant le cumul des mandats des membres des autorités administratives et publiques indépendantes. Ce thème est à la mode, mais l'initiative de cette proposition nous revient, puisque nous avions suggéré de rendre le mandat non renouvelable au sein d'une même autorité.

Ce principe étant susceptible de poser quelques problèmes spécifiques au sein de certaines autorités administratives, nous avons trouvé une solution de compromis avec l'Assemblée nationale. En principe, chaque membre ne pourra détenir qu'un mandat en cette qualité. Une seule exception permettra d'exercer concomitamment un mandat au sein d'une autre de ces autorités, lorsque la loi prévoit la présence ès qualités, dans celle-ci, d'un membre de la première autorité, ou, dans certains cas, impose que cette autorité compte un « représentant » de la première. Nous avons voulu mettre fin aux pratiques de certains membres, qui pouvaient aller jusqu'à siéger dans trois collèges d'autorités indépendantes !

Nous avons décidé, en vertu d'un accord avec l'Assemblée nationale, d'exclure le renouvellement du mandat ou de le limiter à une seule fois.

Nous avons aussi voulu diversifier les membres des collèges de ces autorités. Lors de la première lecture au Sénat, nous avions prévu une incompatibilité entre l'exercice de fonctions juridictionnelles par des magistrats professionnels et la qualité de membre d'une autorité administrative ou publique indépendante. Avec l'Assemblée, nous sommes là aussi parvenus à un accord sur cette incompatibilité, qui ne s'appliquerait qu'aux collèges et non aux commissions des sanctions, et seulement dans le cas où la loi prévoit déjà la présence de membres des corps concernés.

Nous avons mis en place un corpus commun de règles déontologiques renforcées, avec un contrôle plus poussé des obligations déclaratives des membres. Dans la mesure où un certain nombre d'autorités indépendantes ont un rôle majeur sur le plan économique, il est extrêmement important que la situation patrimoniale de leurs membres soit transparente pour éviter des conflits d'intérêts ou certaines situations que nous avions d'ailleurs relevées dans le rapport de la commission d'enquête.

Contrairement à la première lecture, l'Assemblée nationale a maintenu, comme nous le souhaitions, la publicité intégrale des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Le président de la Haute Autorité lui-même nous l'avait d'ailleurs demandé, contrairement au Gouvernement, qui s'y opposait farouchement. Il s'agit d'un progrès par rapport à la première lecture, depuis laquelle l'Assemblée nationale a fait un réel effort.

Nous avons instauré certaines limitations aux activités professionnelles des membres. Outre qu'ils ne pourront être recrutés par une entreprise sur laquelle ils se sont prononcés - cette mesure paraît évidente, mais nous avons constaté qu'il n'en était rien -, nous prévoyons un contrôle généralisé de la reconversion professionnelle des anciens membres. À quoi s'ajoute une systématisation des outils du contrôle parlementaire de ces autorités, avec l'obligation, pour chacune d'elles, d'adresser chaque année au Parlement et au Gouvernement un rapport public d'activité. De plus, conformément aux préconisations de notre commission d'enquête, le Gouvernement déposerait annuellement un document budgétaire en annexe au projet de loi de finances - un « jaune » -, avec des indications sur la gestion de toutes ces autorités, afin que le Parlement dispose d'une vision d'ensemble.

Il nous a également semblé important d'organiser un contrôle parlementaire élargi sur les nominations au sein des autorités administratives ou publiques indépendantes. Nous souhaitions l'application de la procédure de l'article 13 de la Constitution, c'est-à-dire la désignation par le Président de la République et le vote des commissions compétentes. Des résistances persistaient, notamment pour la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, dont il importe pourtant qu'elle soit soumise à cette procédure. De fortes résistances s'exprimaient également pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés. En définitive, dans un souci de compromis, l'Assemblée nationale a suivi la position du Sénat.

Telles sont les propositions que nous soumettons à la commission des lois.

M. Philippe Bas, président. - Nous nous félicitons que cette réforme soit en passe d'aboutir favorablement.

M. Pierre-Yves Collombat. - Personnellement, j'aurais souhaité que nous allions plus loin, mais compte tenu de la situation, j'étais sans doute un peu ambitieux. S'accorder sur des mesures qui tombent sous le sens exige des trésors de négociation. Les autorités indépendantes ne sont pas indépendantes de leurs propres intérêts, ce qui est tout de même un peu fâcheux... Nous aurons du moins enfoncé un coin, et je m'en réjouis, car la généralisation et le poids croissant de ces autorités me préoccupent vivement.

M. René Vandierendonck. - Je salue le travail considérable qu'ont effectué nos collègues à la suite du rapport de M. Mézard. Ces discussions m'amènent à poser une question symétrique sur le rôle de ces autorités administratives indépendantes : apprennent-elles quelque chose au législateur ? Il faudrait engager une réflexion sur le système des recommandations, car il s'apparente beaucoup à ce que, dans le contentieux administratif, nous appelons des directives. Ce système permet une souplesse intéressante dans l'application de ces orientations, tout en restant assorti de la menace d'une sanction plus prescriptive in fine. Nous pourrions saisir cette occasion pour évoquer la sempiternelle question du pouvoir d'adaptation des normes qu'il faut laisser aux collectivités territoriales.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je félicite vivement M. Mézard et tous ceux qui ont participé à l'élaboration de ces textes, sans oublier le doyen Gélard qui nous avait légué deux propositions de loi à l'issue d'une première réflexion.

Ce travail est salutaire, car nous avons vécu longtemps dans l'idée, très belle, de la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, chère à Montesquieu. Puis sont arrivées un grand nombre d'autorités soumises à un statut intermédiaire, non défini et qui engendre une sorte de démocratie parfois indistincte.

Pour ma part, j'avais eu beaucoup de mal à voter la création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, la Halde, car j'estimais qu'en matière de discrimination, une incrimination qui relève du code pénal, il revient à la justice de statuer. Cela dit, toute nette que soit la notion de séparation des pouvoirs, certaines autorités indépendantes, comme la CNIL, sont indispensables. C'est donc une belle idée que d'avoir fixé des règles et limité la liste de ces autorités.

M. Alain Richard. - La création d'autorités administratives indépendantes ne porte nullement atteinte à la séparation des pouvoirs. Les missions et pouvoirs de décision qui sont confiés par la loi, donc par le pouvoir législatif, à ces autorités relèvent de l'exécutif. Simplement, la réflexion politique sur notre histoire constitutionnelle n'a peut-être pas assez approfondi ce que sont vraiment, à l'aune de l'expérience de l'exercice du pouvoir, les prérogatives de l'exécutif.

Le compromis auquel est parvenue notre assemblée est honorable compte tenu des résistances en la matière. Le lobbying en faveur du Médiateur national de l'énergie est compréhensible, car il était le défenseur des petits et des sans-grades face au monstre EDF. Les poissons ont mordu à l'hameçon ! Il est toujours payant de dénigrer nos grandes entreprises, a fortiori quand elles sont publiques...

Le point qui reste pour moi préoccupant est la dérogation au principe de non-renouvellement. Un des attributs élémentaires de l'indépendance, c'est de ne pas être candidat à quelque chose. Par définition, solliciter le renouvellement d'une nomination, que celle-ci procède du Gouvernement ou d'une assemblée politique, c'est atténuer sérieusement son indépendance, laquelle consiste à prendre ses décisions sans recueillir d'instruction ou d'approbation de la part des autorités de nomination.

Je sais bien que des arguments plaidaient en faveur de la continuité de la mission et que toutes les autorités indépendantes ne sont pas de même importance, mais le résultat auquel nous sommes parvenus me semble imparfait. Certes, il existe heureusement des dispositions visant au constat collégial des manquements déontologiques, mais qu'il soit toujours possible de faire la tournée des autorités chargées de la nomination pour être renouvelé dans ses fonctions me gêne.

M. Jean Louis Masson. - Je partage les propos de M. Alain Richard. En cette matière, c'est un peu l'auberge espagnole, car si certaines de ces structures ont un intérêt tout à fait marginal, d'autres sont très importantes : il ne me paraît pas du tout pertinent de permettre ce renouvellement à des personnes qui peuvent disposer de pouvoirs étendus.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis d'accord avec M. Alain Richard : le problème ne porte pas sur les rapports avec le législatif. Ce qui me gêne dans cette affaire, c'est que l'exécutif lui-même abandonne sa mission. On a connu la vénalité des charges, mais c'était autrefois, avant la Révolution. Je trouve normal que l'on confie à des autorités administratives un certain nombre de pouvoirs ; de là à leur en conférer plus qu'au pouvoir exécutif, pourtant détenteur de la légitimité...

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Sur le renouvellement, nous ne sommes pas arrivés exactement à ce que nous souhaitions, d'autant qu'il s'agissait d'un point dur de débat avec l'Assemblée nationale. Néanmoins, le mandat des membres ne sera pas renouvelable pour 15 autorités sur 26. En outre, le renouvellement autorisé ne le sera qu'une seule fois. Le système n'est pas parfait, mais nous avons beaucoup avancé sur ce point, avec des concessions de part et d'autre. C'est un progrès considérable par rapport à la situation existante.

Il ne s'agissait pas, pour nous, de faire le procès systématique de l'existence des autorités administratives indépendantes, car certaines travaillent très bien et sont parfaitement utiles comme la CNIL ou l'Autorité de sûreté nucléaire. Mais nous ne voulions pas de cette solution de facilité qui consiste, de la part de l'exécutif, à créer systématiquement une autorité administrative indépendante pour régler un problème. Or c'est ce qui s'était passé, quelle que soit la majorité au pouvoir.

En outre, il était judicieux de rappeler à un certain nombre de responsables d'autorités administratives indépendantes et aux membres de l'exécutif, quelle que soit sa couleur, que la démocratie représentative a encore un sens et un minimum de pouvoir dans ce pays. Ce message leur a été adressé et n'a pas toujours été reçu avec beaucoup d'enthousiasme.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT À LA PROPOSITION DE LOI

Article 25

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le lobbying continue avec l'amendement COM-1 qui concerne le Comité consultatif national d'éthique. Nous avons déjà fait un pas, en précisant qu'il exerce sa mission en toute indépendance, ce qui est de nature à rassurer ses membres, mais nous ne pouvons pas lui reconnaître la qualité d'autorité administrative indépendante dans la mesure où il ne prend aucune décision. Avis défavorable.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes parvenus à un très beau résultat.

La proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes sont adoptées sans modification.