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Projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

12 juillet 2017 : Sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - CONTRÔLE DANS LES ZONES FRONTALIÈRES

Article 10 (art. 78-2 du code de procédure pénale ; art. 67 quater du code des douanes) - Contrôles d'identité dans les zones frontalières

L'article 10 du projet de loi tend à renforcer le dispositif des contrôles d'identité aux frontières intérieures et extérieures de l'espace Schengen, principalement aux fins de prévention du terrorisme et de la criminalité transfrontalière.

· Un régime de contrôles d'identité aux frontières strictement encadré par le droit européen

À la suite de la suppression des contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen, le législateur a introduit un régime spécifique de contrôles d'identité, applicable à proximité des frontières ou dans les infrastructures de transport ouvertes au trafic international, aux fins de prévention de la criminalité transfrontalière.

En effet, s'il prévoit que « les frontières intérieures [à l'espace Schengen] peuvent être franchies en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes », le code frontières Schengen ne s'oppose pas à l'exercice de contrôles par les forces de l'ordre, au sein d'un État membre, y compris dans des zones frontalières, dès lors que ceux-ci :

- n'ont pas pour objectif le contrôle aux frontières ;

- sont effectués de manière inopinée, de façon « clairement distincte des vérifications systématiques effectuées sur les personnes aux frontières extérieures » ;

- sont fondés sur des informations générales et l'expérience des forces de police relatives à d'éventuelles menaces pour la sécurité publique et sont effectués, notamment, dans le but de lutter contre la criminalité transfrontalière51(*).

L'article 78-2, alinéa 9, du code de procédure pénale prévoit ainsi que toute personne peut être contrôlée, aux fins de « vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévus par la loi », dans une zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les États de l'espace Schengen et une ligne tracée à 20 kilomètres en deçà, ainsi que dans les zones accessibles au public des ports, aéroports et gare ferroviaires ou routières ouvertes au trafic international.

Des zones d'exécution des contrôles aux frontières intérieures progressivement élargies (art. 78-2, al. 9 du code de procédure pénale)

- Les contrôles aux frontières terrestres 

La zone des 20 kilomètres en deçà de la frontière terrestre a été progressivement élargie par le législateur. Ainsi, la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a étendu les contrôles de l'article 78-2, alinéa 9 du code de procédure pénale, sur les autoroutes, en prévoyant que, lorsqu'une section autoroutière débute dans la zone des 20 kilomètres, des contrôles peuvent être effectués sur les aires de stationnement jusqu'au premier péage, même si ce péage se situe au-delà de la zone des 20 kilomètres.

Selon la même logique, la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers a permis que des contrôles soient effectués à bord d'un train effectuant une liaison internationale jusqu'au premier arrêt après la frontière, quelle que soit la distance la séparant de celle-ci.

- Les contrôles autour des infrastructures de transport

La liste des infrastructures de transport ouvertes au trafic international et au sein desquelles des contrôles dits « Schengen » peuvent être effectués a été élargie au fil des années. Actuellement fixée par un arrêté en date du 22 mars 2012, la liste des lieux concernés comprend actuellement environ 140 ports, une centaine d'aéroports, une cinquantaine de gares ferroviaires et une vingtaine de gares routières.

En application de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qui rappelle régulièrement l'interdiction de mise en place de mesures de vérifications systématiques aux frontières, l'article 78-2 du code de procédure pénale précise qu'il ne peut être procédé à ces contrôles qu'aux fins de prévention et de recherche des infractions liées à la criminalité organisée et pour une durée qui ne peut dépasser six heures consécutives. En tout état de cause, les contrôles ne peuvent « consister en un contrôle systématique des personnes présentes ou circulant dans les zones ».

Sont autorisés à y procéder les officiers de police judiciaire et, sous leur contrôle, les agents de police judiciaire ainsi que certaines catégories d'agents de police judiciaire adjoints. En application de l'article 67 quater du code des douanes, les agents des douanes peuvent également effectuer des opérations de contrôles aux frontières, dans les zones visées à l'article 78-2 du code de procédure pénale, aux seules fins de vérification des documents relatifs à la législation sur les étrangers.

La jurisprudence de la CJUE sur les contrôles d'identité aux frontières

La CJUE a, à plusieurs reprises, eu l'occasion de préciser les conditions de validité des contrôles d'identité mis en place par les États membres.

Dans son arrêt fondateur Melki et Abdeli du 22 juin 2010, la CJUE, saisie de l'article 78-2 du code de procédure pénale français, a ainsi rappelé que la suppression des contrôles aux frontières Schengen n'excluait pas la possibilité pour les États membres de prévoir des contrôles de police, y compris dans une zone frontalière. Elle a toutefois estimé qu'en autorisant « des contrôles indépendamment du comportement de la personne concernée et de circonstances particulières établissant un risque d'atteinte à l'ordre public », sans qu'aucun encadrement des contrôles soit prévu, ni en termes d'intensité, ni en termes de fréquence, les contrôles prévus par l'article 78-2 du code de procédure pénale présentaient un effet équivalent aux vérifications aux frontières prohibées par le code frontières Schengen.

La CJUE a confirmé cette jurisprudence dans l'arrêt Adil du 19 juillet 2012, considérant que le respect de l'article 23 du code frontières Schengen imposait que le droit national encadre les conditions de mise en oeuvre des contrôles d'identité afin de garantir leur caractère temporaire et proportionné.

Cette position a été rappelée encore très récemment, dans un arrêt en date du 21 juin 2017 rendu sur la législation allemande.

· Une extension sensible des contrôles aux frontières

L'article 10 du projet de loi vise à étendre les conditions d'exercice des contrôles prévus à l'article 78-2, alinéa 9 du code de procédure pénale, ainsi qu'à l'article 67 quater du code des douanes, aux fins de renforcer la lutte contre l'immigration irrégulière et le terrorisme.

Ce renforcement des contrôles aux frontières intérieures interviendrait alors que la France s'apprête à mettre fin, dans quelques mois, au rétablissement temporaire des contrôles aux frontières terrestres ainsi qu'aux frontières aériennes internes à l'espace Schengen, décidé au lendemain des attentats du 13 novembre 201552(*).

Comme le relève le Gouvernement dans l'étude d'impact du projet de loi, il s'agirait, conformément à une recommandation de la Commission européenne du 12 mai 201753(*), de favoriser le retour aux dispositifs de droit commun, tout en renforçant localement les contrôles, notamment dans les zones frontalières qui présentent des « risques particuliers en matière de criminalité transfrontalière ».

L'extension des contrôles aux frontières intérieures s'articulerait autour de trois dispositifs.

a) L'élargissement de la zone de contrôles aux frontières intérieures

Le 1° du I de l'article 10 du projet de loi élargit le périmètre de contrôle défini à l'article 78-2, alinéa 9, du code de procédure pénale, en autorisant que des opérations de contrôle soient conduites non seulement dans les zones accessibles au public des ports, aéroports et gares ferroviaires ou routières ouvertes au trafic international, mais également aux abords de ces gares.

Le droit européen ne fixe pas de limite géographique aux contrôles de police réalisés sur la base de l'article 23 du code frontières Schengen. Comme rappelé précédemment, la CJUE admet la conformité au droit européen des contrôles d'identité, y compris s'ils sont effectués dans une zone frontalière, à la seule condition qu'ils ne puissent revêtir le caractère de vérifications systématiques aux frontières.

Également saisi de la question, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 93-323 DC du 5 août 1993 sur la loi relative aux contrôles et vérifications d'identité, jugé conforme à la Constitution le dispositif spécifique de contrôle aux frontières prévu par l'article 78-2 du code de procédure pénale, dès lors que l'étendue des zones concernées apparaissait proportionnée aux « risques particuliers d'infractions et d'atteintes à l'ordre public liés à la circulation internationale des personnes ».

Au regard de ces jurisprudences, l'extension de la zone de contrôles aux abords des gares, tout autant exposés que les gares elles-mêmes, en raison de la fluidité de la circulation des personnes qui les caractérise, aux risques d'infractions et d'atteintes à l'ordre public, ne paraît pas soulever de difficulté de constitutionnalité ou de conformité au droit européen, dès lors que les contrôles ne présenteraient aucun caractère systématique.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a toutefois adopté un amendement COM-46 qui encadre, conformément à la jurisprudence constitutionnelle, l'étendue des zones de contrôles, en précisant que les contrôles ne pourraient être effectués qu'aux abords « immédiats » des gares routières ou ferroviaires ouvertes au trafic international.

b) L'extension de la durée de contrôle

En parallèle, le 2° du I de l'article 10 du projet de loi vise à étendre la durée maximale au cours de laquelle des contrôles peuvent être effectués de manière consécutive, dans une zone frontalière ou au sein des infrastructures de transport, en la portant de six à douze heures.

S'ils imposent que les contrôles d'identité ne puissent, à raison de leurs modalités de mise en oeuvre, leur intensité, leur durée et les zones qui les concernent, être assimilés à des vérifications systématiques aux frontières, ni le droit européen, ni la jurisprudence de la CJUE n'exigent que soit fixée, dans le droit national, une durée maximale au-delà de laquelle des contrôles d'identité ne pourraient être conduits.

De même que pour l'extension des contrôles aux abords des gares, et dès lors que le caractère aléatoire et non systématique des contrôles exercés dans les zones frontalières n'est pas remis en cause, votre commission a donc considéré que l'allongement de leur durée maximale n'apparaissait pas, au regard de l'exposition particulière des zones frontalières à un risque d'infractions liées à la criminalité transfrontalière, disproportionnée.

c) L'extension des contrôles d'identité autour des points de passage frontaliers sensibles

Le 3° du I de l'article 10 du projet de loi ouvre la possibilité pour les forces de l'ordre de procéder à des contrôles d'identité, aux mêmes fins de prévention et de recherche des infractions liées à la criminalité transfrontalière, dans une zone de 20 kilomètres autour de certains ports et aéroports constituant des points de passage frontaliers et qui présenteraient une certaine sensibilité « en raison de l'importance de leur fréquentation et de leur vulnérabilité ».

Les points de passage frontaliers (PPF) français

Définis à l'article 2 du code frontières Schengen, les points de passage frontaliers (PPF) sont les points de passage autorisés par les autorités pour le franchissement des frontières extérieures. Au niveau de ces PPF, les autorités sont autorisées à mettre en place des vérifications d'entrée et de sortie du territoire.

En application de l'article 39 du code frontières Schengen, la liste des PPF doit être notifiée par chaque État membre à la Commission européenne. En France, la notification de la liste des PPF relève de la direction de l'immigration de la direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur.

La dernière liste publiée au Journal officiel de l'Union européenne date du 13 avril 2017 et comprend 119 PPF, dont :

- 74 PPF aux frontières aériennes ;

- 33 PPF aux frontières maritimes ;

- 12 PPF aux frontières terrestres.

La liste des ports et aéroports concernés serait établie par un arrêté du ministre de l'intérieur, du ministre de la justice et du ministre de l'action et des comptes publics. Selon les informations communiquées à votre rapporteur lors de ses auditions, ne devrait être concerné par cette disposition qu'un nombre restreint d'infrastructures.

Par symétrie avec la réglementation applicable au niveau de la zone des 20 kilomètres autour des frontières terrestres, il serait prévu que, lorsqu'une section autoroutière débute au sein de la zone de 20 kilomètres autour d'un point de passage frontalier, des contrôles puissent être effectués, au-delà des limites de la zone, sur les aires de stationnement jusqu'au premier péage.

Enfin, contrairement à l'alinéa 9 de l'article 78-2 du code de procédure pénale, l'article ne prévoit pas de durée maximale pour l'exercice de ces contrôles, ni ne précise qu'ils ne sauraient présenter un caractère systématique.

Votre commission a considéré que l'autorisation de contrôles d'identité autour d'infrastructures de transport ouvertes au trafic international soumises à des risques spécifiques et caractérisés d'infractions liées à la criminalité transfrontalière n'était, sur le principe, pas contraire à l'article 23 du code frontières Schengen. Elle a toutefois estimé que l'article 10, dans la rédaction proposée par le Gouvernement, n'apportait pas l'encadrement exigé par la jurisprudence de la CJUE, aucune limitation en termes d'intensité ni de fréquence n'y étant intégrée.

C'est pourquoi elle a procédé, par l'amendement COM-46 de son rapporteur, à une modification de l'article 10 qui tend à soumettre ces contrôles effectués autour des points de passage frontaliers aux conditions de ceux pouvant être exercés autour des frontières terrestres, à savoir une durée maximale de douze heures et l'absence de caractère systématique des mesures de contrôle mises en oeuvre.

S'agissant de la proportionnalité de la mesure, votre commission a observé que l'article 10 du projet de loi procédait à une extension significative des zones au sein desquelles peuvent être effectués des contrôles frontaliers. Seraient ainsi susceptibles d'y être incluses d'importantes zones urbaines, comme la région parisienne notamment.

Elle a considéré qu'en ciblant les aéroports et les ports les plus sensibles, soumis à des risques importants de criminalité, les dispositions proposées présentaient un équilibre satisfaisant entre la prévention des menaces à l'ordre public et la protection des libertés constitutionnellement garanties. De manière à mieux caractériser les infrastructures de transport concernées, elle a, par l'amendement COM-46 de son rapporteur, substitué à la notion de « vulnérabilité », jugée trop imprécise, la formule « d'exposition à des risques particuliers d'infractions et d'atteintes à l'ordre public liés à la circulation internationale des personnes », utilisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 5 août 1993 précitée.

Elle a estimé que l'extension des zones de contrôles à certaines portions d'autoroutes, au-delà de la zone des 20 kilomètres, pouvait, quant à elle, apparaître disproportionnée. Dans son arrêt Melki et Abdeli, la CJUE avait, en effet, d'ores et déjà fait part de ses réserves quant à l'autorisation de contrôles sur des portions autoroutières en dehors de la bande des 20 kilomètres autour des frontières terrestres. Aussi, l'amendement COM-46 supprime la possibilité d'effectuer des contrôles d'identité au-delà d'un périmètre de 20 kilomètres autour des PPF, y compris sur des portions autoroutières.

Par parallélisme, votre commission a procédé aux mêmes modifications au sein du II de l'article 10, de manière à homogénéiser la réglementation applicable aux contrôles aux frontières effectués par les agents des douanes.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.


* 51 Article 23 du code frontières Schengen.

* 52 L'article 25 du code frontières Schengen autorise la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures « en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure ».

* 53 Commission européenne, recommandation (UE) 2017/820 du 12 mai 2017 relative aux contrôles de police proportionnés et à la coopération policière dans l'espace Schengen.