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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration générale et territoriale de l'État

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. RETOUR À LA SITUATION TENDANCIELLE D'UNE MISSION NON PRIORITAIRE

Dotée de 2,757 milliards d'euros en crédits de paiement, la mission AGTE comprend trois programmes poursuivant des objectifs diversifiés et d'ampleur inégale :

- le programme 307 « Administration territoriale » qui porte principalement les moyens du réseau préfectoral (1,690 milliard d'euros) ;

- le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » finance essentiellement certaines expressions de la vie politique du pays (125,6 millions d'euros) ;

- le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » est un programme réservoir qui finance les moyens généraux du ministère de l'intérieur et certaines interventions de ce dernier (941,1 millions d'euros).

Les dotations de la mission s'inscrivent en nette diminution (- 349,6 millions d'euros), cette évolution traduisant essentiellement la fin du cycle électoral chargé de l'année en cours.

A. APRÈS UNE ANNÉE 2017 PLUTÔT DÉPENSIÈRE...

Les crédits budgétaires ouverts en 2017 extériorisaient une hausse de 21,9 % des moyens de la mission par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 (+ 557,4 millions d'euros) et avaient atteint 3,106 milliards d'euros.

Par rapport à la consommation effective des dotations constatée en 2016, qui avait bénéficié de reports de crédits élevés, la programmation pour 2017 conduisait à une augmentation des charges de la mission un peu inférieure mais atteignant encore près de 15,1 % (soit un supplément de près de 406 millions d'euros).

1. En 2017, le poids de charges « exceptionnelles »...

Une grande partie de l'augmentation des crédits pouvait être attribuée à des charges exceptionnelles, résultant d'abord de changements de périmètre d'une année sur l'autre (près de 100 millions d'euros), avec notamment l'inclusion dans la mission du fonds interministériel de prévention de la délinquance, pour 80,4 millions d'euros, mais aussi, et surtout, du calendrier électoral.

En effet, c'est principalement l'alourdissement des dotations du programme 232 de financement de la vie politique et culturelle (+ 237,3 millions d'euros par rapport aux dépenses de 2016 et + 370 millions d'euros environ par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale) qui avait contribué à l'alourdissement des charges budgétées. Cette dernière évolution était bien entendu déterminée par le cycle électoral particulièrement dense en 2017 (voir infra).

2. ... mais aussi d'une dynamique soutenue d'autres dépenses plus discrétionnaires

Toutefois, en dehors des circonstances particulières à l'exercice 2017, l'on avait pu relever que, de façon inhabituelle, les charges de la mission étaient programmées sur une base suffisamment dynamique pour que le plafond de la programmation pluriannuelle alors en vigueur se trouve dépassé. De la même manière, la contribution régulière de la mission à la réduction des dépenses publiques se trouva inversée par une croissance soutenue des dotations (2,9 % pour les programmes 307 et 216), qui pouvait être analysée comme n'étant pas seulement la conséquence de facteurs extérieurs mais comme attribuable à certains choix discrétionnaires portant, en particulier, sur les rémunérations mais venant aussi de mesures plus structurelles (« plan préfecture nouvelle génération », investissements informatiques et immobiliers).

À titre d'exemple, les suppléments de crédits du programme 307 qui finance le déploiement territorial du ministère à travers son réseau préfectoral et représente le programme le plus lourd financièrement dans l'ensemble de la mission, de l'ordre de 51 millions d'euros, résultaient de choix de politique salariale mais aussi de dépenses de réorganisation d'une série de missions dans le cadre du « plan préfecture nouvelle génération » (PPNG).

3. L'exécution budgétaire de 2017 reste entourée d'incertitudes

Le premier projet de loi de finances rectificative pour 2017, déposé par le Gouvernement au début du mois de novembre, propose la ratification d'annulations de crédits intervenues dans le cadre du décret d'avances du 20 juillet 2017 pour un montant limité (31,8 millions d'euros en autorisations d'engagement - AE - et 26 millions d'euros en crédits de paiement - CP). Votre rapporteur spécial relève qu'une fois de plus c'est le programme d'administration territoriale de l'État qui subit la plus grande part des ajustements prévus (21,5 millions d'euros en AE et 21 millions d'euros en CP).

Ces mouvements de crédits qui matérialisent quelques économies pourraient ne pas constituer le dernier mot de l'exécution budgétaire. Du fait des impasses financières caractérisant la ligne prévue pour acquitter les indemnités contentieuses (89,6 millions d'euros), des moyens supplémentaires pourraient devoir être dégagés sauf à ce que le Gouvernement finance une fois de plus ces déficits de crédits par ponction sur les autres moyens de la mission.

Votre rapporteur spécial consacre de plus amples développements aux conditions dans lesquelles le ministère de l'intérieur pourvoit aux dépenses de contentieux mises à sa charge mais souhaite d'emblée signaler l'impact significatif qu'elles ont par le désordre qu'elles créent dans la programmation budgétaire et dans l'exécution des crédits de la mission.