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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration générale et territoriale de l'État

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

B. DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX À NOUVEAU SOUS-BUDGÉTÉES ?

1. Une programmation budgétaire fragile

Jusqu'en 2013, l'action 6 du programme 216 qui finance les frais de contentieux et les dépenses de protection des fonctionnaires était dotée en loi de finances initiale d'un budget annuel de près de 80 millions d'euros, montant qui a sensiblement diminué à partir de 2014. En particulier, les crédits avaient baissé de manière significative en 2016, de 23,7 % par rapport à 2015 pour être budgétés à hauteur de 49 millions d'euros.

Le rapporteur spécial de la commission des finances, notre collègue Hervé Marseille, avait jugé cette baisse inquiétante, rappelant que ces dépenses font l'objet d'une sous-budgétisation chronique. De fait, les dépenses de l'exercice ont atteint 84,1 millions d'euros.

Malgré une programmation initiale plus élevée, l'année 2017 devrait à nouveau voir les crédits initiaux (55 millions d'euros) largement insuffisants pour couvrir des dépenses estimées aujourd'hui à 144,6 millions d'euros (dont 30,2 millions de reports de l'année 2016 et 33,6 millions de contentieux exceptionnels).

C'est ainsi dans le contexte d'une sous-budgétisation chronique des dépenses de contentieux qu'il convient d'apprécier la hausse de la dotation demandée pour 2018 au titre de cette action.

Atteignant 45,4 %, l'augmentation des dotations prévues pour 2018 porterait ses moyens à 80 millions d'euros. Elle est ainsi calée sur l'hypothèse d'une absence de reports de charges de 2017 sur 2018, qui supposera que des moyens supplémentaires soient rendus disponibles d'ici la fin de l'année pour couvrir les impasses financières de 2017, et sur l'absence de nouveaux contentieux « exceptionnels ».

L'évaluation du besoin en matière de frais de contentieux est, sans doute, délicate, compte tenu de la nature aléatoire de ces dépenses du fait du rythme d'examen des dossiers par les juridictions, d'évolutions de la jurisprudence et du caractère impondérable et contraint de certaines demandes (dommages liés aux attroupements et rassemblements ou aux dépenses en matière d'accidents de la circulation).

Le niveau de la dépense a subi depuis 2010 d'importantes fluctuations ainsi que le montre le graphique ci-après.

Évolution des dépenses contentieuses

Source : ministère de l'intérieur

En toute hypothèse, le montant des crédits inscrits pour 2018 reste inférieur au tendanciel (88 millions d'euros) établi sur la base de la moyenne des dépenses enregistrées ces trois dernières années, hors dossiers particuliers, et semble d'ores et déjà trop limité pour couvrir les besoins (voir infra).

2. Les principales catégories de dépenses contentieuses illustrent la diversité des risques juridiques pesant sur le ministère de l'intérieur

Les principaux déterminants des dépenses contentieuses sont figurés dans le graphique ci-après.

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Les principaux postes recouvrent :

- des dépenses d'indemnisations liées aux refus de concours de la force publique, qui reste le premier poste de dépense contentieuse même si leur montant tend à baisser (25,84 millions d'euros en 2016 ; 22,60 millions d'euros exécutés au 31 août 2017 pour une prévision de 47,15 millions d'euros pour 2017 compte tenu d'un report de charges important de 2016 sur 2017) ;

- des dépenses en matière de protection fonctionnelle des fonctionnaires, composées d'honoraires d'avocats et des indemnisations versées aux fonctionnaires victimes en réparation des préjudices subis (12,41 millions d'euros en 2016 ; 9,87 millions d'euros au 31 août 2017 pour une prévision de 19,01 millions d'euros. Cette dépense reste soumise à des tensions assez fortes liées notamment à l'augmentation des demandes de protection fonctionnelle même si le coût par dossier est maîtrisé par la mise en place de bonnes pratiques (passation de conventions d'honoraires avec les avocats, expérimentation depuis 2015 de la protection fonctionnelle sans avocat dans deux secrétariats généraux du ministère de l'intérieur - SGAMI) ;

- des dépenses en matière de contentieux des étrangers, constituées principalement d'honoraires d'avocats représentant l'État devant les juridictions judiciaires et administratives et de frais irrépétibles (12,23 millions d'euros en 2016 ; 10,29 millions d'euros au 31 août 2017 pour une prévision de 18,6 millions d'euros). Selon les informations du ministère de l'intérieur, cette dépense peut être appelée à augmenter dans le contexte d'évolution des lois et règlements ;

- des dépenses en matière d'accident de la circulation (9,99 millions d'euros en 2016 ; 4,61 millions d'euros au 31 août 2017 pour une prévision de 9,4 millions d'euros). Cette dépense est globalement stabilisée malgré des contentieux à fort enjeu financier et une accidentalité importante des flottes opérationnelles du ministère de l'intérieur ;

- des dépenses relatives à la mise en cause de l'État dans le cadre d'attroupements (3,40 millions d'euros en 2016 ; 0,63 million d'euros au 31 août 2017 pour une prévision de 2,6 millions d'euros) : cette dépense est stabilisée mais les mouvements sociaux du printemps 2016 et ceux de la Guyane en 2017 laissent présager des dépenses plus importantes pour 2017 qui devraient exercer une forte pression sur les dotations prévues pour 2018 ;

- des dépenses pour les « autres mises en causes de l'État », ce poste pouvant, certaines années et sur un nombre restreint d'affaires, générer des dépenses importantes (20,22 millions d'euros en 2016 ; 3,32 millions d'euros au 31 août 2017 pour une prévision de 54,1 millions d'euros). Il convient de signaler l'impact important, en 2016, du contentieux d'un montant de 12,9 millions d'euros ayant opposé l'État à la métropole de Lyon au titre de la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle.

3. Une sous-budgétisation aux effets très condamnables

La sous-budgétisation des dépenses de contentieux n'est pas sans effets très condamnables.

L'exécution budgétaire, et jusqu'à la sincérité budgétaire même, s'en trouvent très altérées.

L'insuffisance des crédits contentieux votés en loi de finances initiale conduit, de manière récurrente, à une impasse budgétaire nécessitant des ouvertures de crédits en cours de gestion (mobilisation de la réserve de précaution, décret d'avance, loi de finances rectificative), opérations multiples aux fins de compléter la dotation initiale peu satisfaisante et ne permettant pas au demeurant à la démarche de performance mise en place par la DLPAJ de produire tous ses effets. Elle entraîne par ailleurs des difficultés importantes en termes de pilotage :

- elle engendre de la part de certaines unités opérationnelles (UO tels que les préfectures et SGAMI) un manque de sincérité dans la prévision budgétaire, les UO surestimant très largement leurs besoins sachant que la DLPAJ ne pourra leur déléguer qu'une fraction restreinte de l'enveloppe demandée ;

- elle oblige à des reports de charges importants d'un exercice budgétaire sur l'autre qui nuisent à la sincérité budgétaire de l'action (le report de charges est passé de 19,2 millions d'euros en 2016 à 30,2 millions d'euros en 2017), ainsi qu'en juge très ouvertement le ministère de l'intérieur dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

Prolongeant son analyse, le ministère de l'intérieur abonde dans le sens des observations régulières de la commission des finances du Sénat en faisant valoir les dommages nombreux liés à la sous-budgétisation des dépenses de contentieux pour l'environnement du ministère de l'intérieur.

C'est ainsi que celui-ci mentionne les conséquences :

- sur l'exécution des décisions de justice puisqu'il faut parfois attendre plusieurs mois pour qu'un contentieux fasse l'objet d'un règlement, situation qui nuit à l'autorité de la chose jugée et, finalement, à la confiance des usagers du service public judiciaire ;

- sur la soutenabilité du programme lui-même puisque le défaut de disponibilité des crédits conduit au paiement d'intérêts moratoires ou de pénalités (liées par exemple aux astreintes décidées par le juge) et pénalise la conclusion de transactions amiables (en refus de concours de la force publique notamment) qui permettent à l'État d'éviter les frais et la durée des procédures juridictionnelles ;

- sur l'équilibre financier des créanciers du ministère de l'intérieur (cas de cabinets d'avocats notamment en protection fonctionnelle, fonctionnaires ou tiers blessés dans le cadre d'accidents de la circulation) ;

- sur la crédibilité des engagements pris par l'État, mais, plus largement, sur son autorité même.

4. Un ensemble de mesures correctrices aux suites encore aléatoires et qui ne doivent pas sacrifier certains principes
a) Une maquette de performances du projet annuel de performances qui ne renseigne qu'en partie sur les problèmes et les résultats

Un objectif d'optimisation de la fonction juridique du ministère figure au projet annuel de performances du programme 216. Il comprend un indicateur relatif au taux de réussite des services déconcentrés (préfectures et SGAMI) devant les juridictions administratives et judiciaires.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la significativité d'un indicateur qui compte au nombre des décisions gagnées aussi bien les rejets des demandes des administrés que leurs désistements et les annulations seulement partielles des positions de l'administration. Il relève par ailleurs le défaut d'information sur les suites des refus de concours de la force publique, qui sont évidemment souvent un élément important du problème.

Cet indicateur global se décline en deux sous-indicateurs :

- le taux de réussite pour le contentieux des étrangers devant les juridictions administratives et judiciaires, dont la cible pour 2018 a été fixée à 81 % sur la base des résultats de l'année 2016 et du premier trimestre 2017 ;

- le taux de réussite pour les autres contentieux, à l'exception des contentieux relatifs aux refus de concours de la force publique, devant les juridictions administratives et judiciaires, fixé à 79 % sur la base également des résultats de l'année 2016 et du premier trimestre 2017.

Les données recueillies pour 2016 montrent une forte hétérogénéité des performances contentieuses de l'administration selon la nature des dossiers mais aussi entre préfectures.

Taux de réussite de l'administration par grandes catégories de contentieux - année 2016

Source : ministère de l'intérieur

Le contentieux des étrangers est un contentieux de masse pour les préfectures : il représente chaque année plus de 90 % du contentieux traité par les préfectures et c'est dans ce domaine que l'administration obtient les meilleurs résultats.

S'agissant du contentieux dit « général », pour lequel le taux de réussite de l'administration est moins bon, il recouvre :

- pour les préfectures, principalement les contentieux de la police administrative, de la sécurité routière et des élections ;

- pour les secrétariats généraux du ministère de l'intérieur (SGAMI), les contentieux des agents de la police nationale en première instance.

Enfin, le contentieux des attroupements est circonstanciel et peut être, en fonction des années, inférieur à 70 % de réussite pour l'ensemble du territoire.

En 2016, pour le seul contentieux général, 8 % des préfectures (enregistrant le plus souvent un contentieux très limité) ont un taux de réussite inférieur à 50 %, 72 % ont un taux de réussite compris entre 51 % et 75 %, et 20 % ont un taux de réussite supérieur à 75 %.Pour 2018, la cible a été fixée à 79 %.

b) Un plan de maîtrise et l'organisation de pôles régionaux d'appui qui n'ont pas encore donné de résultats probants

Afin d'assurer une meilleure maîtrise des dépenses contentieuses, un plan d'action a été lancé en 2014 par le ministère de l'intérieur. L'objectif principal consiste à renforcer le pilotage de stratégie contentieuse ainsi que l'expertise juridique dans les territoires n'a pas été atteint.

De nouvelles initiatives ont été annoncées pour 2017. Dans le cadre du plan préfectures nouvelle génération, la nécessité de renforcer l'expertise juridique des préfectures a été reconnue au titre des conclusions du groupe de travail ad hoc.

Une nouvelle organisation de la fonction juridique territoriale a été décidée. La constitution de huit pôles d'appui juridique, pilotés et animés par l'administration centrale du ministère a été annoncée. Jusqu'à présent, quatre d'entre eux ont été mis en place en matière de police administrative (2 pôles), de contentieux statutaire (1 pôle) et de concours de la force publique et responsabilité de l'État (1 pôle).

Deux pôles supplémentaires compétents en matière de police administrative (1 pôle situé à Lille) et concours de la force publique et responsabilité de l'État (1 pôle situé à Strasbourg) ont démarré au cours du mois de septembre.

Des besoins plus importants et immédiats ayant été identifiés en matière de police administrative et de sécurité routière, deux pôles d'appui dédiés étaient réputés devoir être mis en place au 1er décembre 2016 à Dijon et à Orléans. Ils ne sont pas mentionnés dans le bilan réalisé par le ministère de l'intérieur du processus de renforcement de l'ingénierie juridique du ministère.

Votre rapporteur spécial remarque que ces initiatives, très juridiques, n'auront de réel impact sur les dépenses contentieuses que dans la mesure où, dès le stade conceptuel, auront été réunies les conditions d'une prévention des cas de responsabilité de l'action administrative.

En outre, force est de constater que les dispositions prises ont été principalement axées sur les échelons départementaux, en particulier sur ceux les moins pourvus en moyens qui, pour être les premiers opérationnels dans les territoires, ne recouvrent peut-être pas les problèmes les plus aigus.

Il faut rappeler que, de prime abord, il n'existe pas de relation mécanique entre le volume du contentieux traité par les préfectures et les succès obtenus au terme de laquelle une professionnalisation du contentieux devrait conduire à de meilleurs résultats dans les structures étoffées. C'est du moins le cas pour le contentieux des étrangers, la strate la plus fournie en affaires étant également celle qui obtient les moins bons taux de succès.

Taux de réussite en contentieux des étrangerspar strate de préfectures en 2016

Source : ministère de l'intérieur

De surcroît, si la contribution des structures d'appui peut être utile, leur dimensionnement d'emblée très modeste risque d'en limiter sérieusement l'efficacité. Ils sont décrits dans une circulaire du ministre de l'intérieur de décembre 2016 comme des « structures à la fois légères (5 agents dont un chef de pôle) et très spécialisées » appelées à proposer « une offre de services étendue » tout en n'étant accessible que selon des droits de tirage suivant une logique territoriale étroite et de rationnement.

La complexification des dossiers, les tensions sociales, certaines orientations délibérées peuvent en multiplier les occasions.

5. Des pratiques de gestion des nids à contentieux qui doivent prévenir toute entorse au principe d'égalité

Enfin votre rapporteur spécial ne peut manquer de s'interroger sur certains choix mis en oeuvre par le ministère de l'intérieur pour limiter les indemnisations dues au titre des refus de concours de la force publique.

Le ministère évoque le rôle du développement de « bonnes pratiques » dans la gestion des dossiers par les préfectures.

Votre rapporteur spécial peut facilement approuver certaines d'entre elles comme l'octroi du concours de la force publique plus systématique, le traitement à flux tendu des demandes de concours de la force publique, la réduction du délai de traitement des demandes amiables d'indemnisation.

Néanmoins, d'autres « bonnes pratiques » sont nettement plus contestables.

Ainsi en va-t-il de la mise en place auprès des bailleurs d'une procédure visant à obtenir des sursis de leur part sur les demandes de réquisition de la force publique pour interrompre la période d'indemnisation et du traitement en priorité des dossiers à fort enjeu financier qui établit une sorte de sélectivité par l'argent des interventions du ministère de l'intérieur sans doute justifiable financièrement mais très contraire au principe républicain d'égalité.