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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration générale et territoriale de l'État

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

II. UNE DÉGRADATION SOURDE DE CERTAINES MISSIONS

L'attrition des moyens n'a pas manqué d'exercer des contraintes telles que la question de la redéfinition du périmètre des missions du réseau préfectoral classique a fini par se poser. Selon l'analyse du Gouvernement transmise à votre rapporteur spécial, à partir de 2015, « la situation du programme 307 s'est rigidifiée dans la mesure où il n'était plus en mesure de réaliser des suppressions de postes supplémentaires sans une révision profonde de ses missions ».

C'est de ce blocage que, selon la même analyse « le plan préfecture nouvelle génération (PPNG) permet de sortir » en échappant à la « logique de « rabot » et en gageant les schémas d'emplois jusqu'en 2018 notamment par la réorganisation des services de délivrance de titres tout en consolidant les effectifs dédiés aux missions prioritaires (sécurité/gestion de crises ; expertise juridique et contrôle de légalité ; lutte contre la fraude, coordination territoriale des politiques publiques) ».

Ces affirmations méritent d'être nuancées. En réalité, des modulations ont été apportées bien avant 2015 à l'exercice de certaines missions dans le sens d'un allègement de certaines d'entre elles pourtant prioritaires.

Tant le plan préfecture nouvelle génération que la directive nationale d'organisation des préfectures et des sous-préfectures (DNO) pour les années 2016 à 2018 ont attribué des priorités fonctionnelles au réseau d'administration générale de l'État dans le contexte d'une fin programmée de la plupart des opérations de guichet.

Or, le projet de budget pour 2018 ne traduit que de très loin ces orientations. Certaines priorités paraissent en déshérence quand d'autres reçoivent un meilleure traitement mais dans un contexte qui ne laisse pas présager d'un renforcement décisif.

La fin des opérations de guichet des unités du réseau, qui concerne essentiellement la délivrance des titres sécurisés, sans encore engendrer les économies financières attendues, profite d'une extension de la numérisation des procédures dont les bénéfices n'apparaissent pas encore clairement.

A. QUELLE TRADUCTION DES PRIORITÉS AFFICHÉES ?

1. Les priorités fixées au réseau préfectoral

Le plan préfecture nouvelle génération a été conforté par les priorités fixées par la DNO (2016-2018) publiée au mois de mars 2016.

Le plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG)

Présenté par le ministre de l'Intérieur au cours du comité technique spécial des préfectures du 9 juin 2015, le plan de « Préfectures nouvelle génération » (PPNG) vise à repenser les missions de l'administration territoriale afin d'adapter au mieux les ressources affectées au réseau préfectoral aux besoins de nos concitoyens et des collectivités.

Le plan repose sur plusieurs principes directeurs :

- permettre aux préfectures de répondre aux enjeux de demain en renforçant les missions prioritaires pour le ministère de l'intérieur : lutte contre la fraude documentaire, gestion locale des crises, coordination territoriale des politiques publiques, expertise juridique et contrôle de légalité ;

- veiller à l'égalité d'accès au service public de toutes les populations, préserver la qualité du service et simplifier les procédures, éviter les déplacements de l'usager en préfecture ;

- s'appuyer sur les technologies existantes (numérisation, plateformes, télé procédures, etc.) pour exercer autrement la mission de délivrance de quatre titres (carte nationale d'identité, passeport, permis de conduire, certificat d'immatriculation) ;

- renforcer la sécurisation des titres, la lutte contre les fraudes et le contrôle du ministère de l'intérieur sur la chaîne de délivrance ;

- étudier la possibilité de recourir à un opérateur agissant sous le contrôle du ministère de l'intérieur, pour la réalisation de certaines tâches, en excluant toute privatisation.

Les travaux réalisés dans le cadre du plan devraient être formalisés dans une nouvelle directive nationale d'orientation pour la période 2016-2018 exposée finalement fin mars 2016 (voir ci-dessous).

Chacune des priorités affichées fait l'objet d'orientations générales.

Le renforcement de la gestion locale de crises

En premier lieu, le plan se donne pour objectif de clarifier les missions préalablement à une situation de crise, pendant la crise et après la crise entre les différents acteurs locaux : le Service interministériel de défense et de protection civile (SID-PC) ; les sous-préfectures ; les collectivités locales ; les associations. Au cours des premiers échanges, le groupe de travail consacré à la réorganisation de cette mission a ainsi examiné les moyens de renforcer l'articulation entre les différents niveaux d'intervention (locale, départementale, zonale, voire central), ainsi que la possibilité de développer des outils de partage des informations facilitant l'animation de l'ensemble des acteurs.

En second lieu, l'élaboration du plan doit conduire notamment à étudier les voies d'un renforcement des moyens (par la professionnalisation des viviers des centres opérationnels, par le renforcement du niveau de qualification des agents).

L'amélioration de la capacité d'expertise juridique et le contrôle de légalité

La réflexion engagée dans le cadre du PPNG porte à la fois sur l'expertise juridique et sur le contrôle de légalité.

S'agissant de cette dernière mission, il est envisagé de redéfinir les priorités de contrôle et de réviser la liste des actes transmissibles.

Est également examinée l'extension du rôle du Pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL), ainsi que la création d'un pôle d'appui au contrôle budgétaire.

En cela, le PPNG s'inscrit dans la continuité des mesures retenues par le Gouvernement dans le cadre de la revue des missions de l'État engagée en septembre 2014.

Celles-ci consistent à :

- encourager, voire rendre obligatoire pour les collectivités de plus de 50 000 habitants, la dématérialisation des actes soumis au contrôle de légalité ;

- alléger les contrôles à l'égard des collectivités largement engagées dans des démarches de contrôle interne ou de certification ;

- réduire par blocs cohérents la liste des actes transmissibles ;

- renforcer et améliorer le conseil aux plus petites collectivités domaines juridiques les plus complexes.

L'approfondissement de la coordination territoriale des politiques publiques

Il s'agit, d'une part, de délimiter plus précisément le périmètre d'intervention des services de l'administration territoriale et de veiller à l'efficacité de la coordination interministérielle, notamment avec les opérateurs de l'État.

D'autre part, une nouvelle articulation des différents échelons de l'administration territoriale de l'État est envisagée. Dans cette optique, le groupe de travail thématique a examiné la question du rôle des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), notamment dans les nouvelles régions issues des regroupements opérés par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, le positionnement des services de coordination à l'échelon départemental, ainsi que le socle de compétence des sous-préfectures.

Ainsi que le ministère de l'intérieur le relève lui-même, le renforcement de la coordination territoriale des politiques publiques appelle un certain nombre d'actions prioritaires à la mise en oeuvre desquelles il conviendra de veiller :

- développer des compétences techniques dans les champs de l'économie et de l'emploi, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme et de l'environnement ;

- adapter le pilotage en matière de politique de la ville au contexte local ;

- développer le pilotage interministériel en matière de soutien financier de l'État : renforcer la cohérence de la parole de l'État dans son dialogue avec les porteurs de projet ;

- accroître les capacités de pilotage dans une démarche de réalisation de projet.

La modernisation des procédures de délivrance des titres et la lutte contre la fraude documentaire

La rénovation des procédures au coeur du PPNG (hors titres délivrés aux étrangers) repose sur la généralisation du recours aux télé-procédures et à la dématérialisation des actes pour la délivrance des titres et, notamment de la carte nationale d'identité (CNI), du permis de conduire et des certificats d'immatriculation. L'objectif du plan est de réduire les formalités et démarches accomplies aux guichets des préfectures.

Ces nouvelles modalités de délivrance des titres doivent permettre de réaffecter une partie des effectifs sur des missions de contrôle et la lutte contre la fraude, mais aussi sur les missions prioritaires du contrôle de légalité, de la gestion de crise et de la coordination des politiques publiques, sachant que les effectifs consacrés à la délivrance de titres représentent aujourd'hui 29 % des effectifs totaux des préfectures.

La lutte contre la fraude documentaire représente également une priorité pour la sûreté des titres délivrés.

Source : commission des finances du Sénat d'après les éléments de présentation du PPNG par le ministère de l'intérieur

Le recentrage souhaité des entités du réseau sur les missions prioritaires conduisait à mettre l'accent sur une meilleure prise en compte des questions de sécurité (gestion de crise et lutte contre la fraude, en particulier), de contrôle budgétaire et de légalité mais aussi de conseil aux collectivités territoriales et, enfin, d'animation des politiques publiques dans les territoires autour des objectifs de coordination des administrations publiques et d'ingénierie territoriale.

2. Le projet de budget pour 2018 au rendez-vous de la directive nationale d'orientation des préfectures ?

Le projet de budget pour 2018, s'il comporte des réductions d'effectifs liées à la fermeture des guichets préfectoraux, ne donne guère d'autres prolongements significatifs à cet ensemble de priorités.

Dans un contexte budgétaire globalement inerte, si, comme on l'a relevé plus haut, les crédits destinés au contrôle de légalité et à la coordination de la sécurité des biens et des personnes enregistrent davantage de moyens, les autres actions connaissent des évolutions paradoxales au vu des priorités attribuées au réseau.

On relève ainsi le maintien des crédits de réglementation générale et de délivrance des titres sécurisés comme premier chapitre de dépenses. Ils connaissent même une légère progression au terme de laquelle ils absorbent 40,7 % des crédits, ce qui est pour le moins surprenant compte tenu des réorganisations massives intervenues ces dernières années.

Quant aux moyens de pilotage territorial des politiques gouvernementales, ils accusent une baisse de 8,9 millions d'euros (près de 11 millions d'euros pour les seuls personnels) expliquée selon le Gouvernement par les réductions d'effectifs des SGAR.

Votre rapporteur spécial relève que les économies correspondantes, qui auraient pu être affectées au renforcement des capacités localement très insuffisantes conformément aux priorités affichées ne le sont pas, les seules enveloppes un peu croissantes correspondant à des frais de maintenance et d'acquisition de véhicules.

La mission de coordination de l'action des services administratifs confiée aux préfets ne ressort pas prioritaire du point de vue budgétaire alors que les attentes liées à la REATe semblent souvent déçues.

Malgré la constitution d'une administration déconcentrée resserrée, il semble que les différents services intégrés dans les nouvelles directions départementales ou régionales continuent pour l'essentiel à se sentir relever d'une logique verticale dans laquelle l'administration centrale de leurs ministères de rattachement compte davantage que des chefs de service qui ne maîtrisent pas les affectations ou les carrières et ne filtrent pas les instructions.

En outre, demeurent, selon toute apparence, différentes idiosyncrasies administratives qui ne facilitent pas la tâche de coordination, que ce soit, celles, traditionnelles, des services de l'autorité judiciaire ou de l'enseignement ou celle, plus nouvelle, des services du ministère de la santé dont l'autonomie paraît s'être affirmée depuis la constitution des agences régionales de santé. Enfin, il faut prendre en compte la fragmentation de l'État central lui-même du fait de la multiplication de ses opérateurs, dont l'autonomie administrative, d'une certaine manière naturelle, peut déployer des obstacles à une coordination complète.

Enfin, force est de reconnaître que les moyens de l'État dans les territoires ont eu tendance à se réduire, évolution qui n'est pas toujours compatible avec le maintien des missions qu'il entend assurer.

Hors personnels de l'enseignement, et hors Paris, la France de province ne dispose plus que de 766 300 agents publics (sur un total de 1 041 700 hors enseignement pour la France métropolitaine et 2 394 100 en comptant les personnels de l'enseignement).

Un sentiment de vide administratif se répand ainsi dans nombre de nos territoires, qu'il convient de prendre pleinement en compte dans une perspective de retour à une politique d'aménagement du territoire qu'il conviendrait de relancer.

Répartition régionale des effectifs de la fonction publique

Source : commission des finances du Sénat

Dans ce contexte de pauvreté des moyens, les difficultés de la coordination de l'action des services administratifs doivent être surmontées.

En ce sens, l'orientation consistant à placer celle-ci dans un cadre fonctionnel correspondant à la mise en oeuvre d'une politique publique bien identifiée, représente une option sans doute efficace.

La déconcentration fonctionnelle peut appuyer la déconcentration organique d'autant plus qu'elle ne peut faire autrement que de prendre en compte les réalités locales dans un contexte désormais marqué par le nécessaire partenariat avec les autorités politiques territoriales.

Néanmoins, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'une charte de déconcentration réellement efficace adaptée aux orientations nouvelles données au réseau préfectoral et aux évolutions de la France décentralisée puisse être élaborée afin de donner davantage de lisibilité et de stabilité à la territorialisation de l'action administrative.

Cette étape est nécessaire pour donner corps au projet de renforcer la contribution de l'État à « l'ingénierie territoriale ». Une nouvelle directive nationale d'orientation(DNO) a été publiée sur ce point le 10 mars 2016. Votre rapporteur spécial relève qu'elle confère une priorité aux politiques publiques nationales dans la mobilisation des ressources mais qu'elle attribue aussi au préfet la responsabilité de définir une offre locale d'ingénierie, notamment en fonction des besoins et des capacités des collectivités territoriales, invite à une attitude proactive de définition de projets nouveaux, et annonce une conduite par projet pouvant mobiliser différentes formules administratives tout en ouvrant aux sous-préfets d'arrondissement des perspectives susceptibles de favoriser leur implication au plus près des territoires.

Votre rapporteur spécial souscrit à l'idée selon laquelle l'ingénierie territoriale doit être en mesure de déboucher sur des initiatives et ne pas se contenter d'accompagner plus ou moins des projets à des stades parfois trop avancés de leur conception. Néanmoins, il faut rappeler aussi que les ressources d'ingénierie doivent atteindre un niveau satisfaisant qu'elles ne vérifient pas, même pour des actions relativement simples. Certains interlocuteurs sont trop lointains tandis que la suppression de l'obligation d'assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) dispensée depuis 2001 par les services de l'État aux communes et groupements intercommunaux défavorisés justifiant de conditions données de population et de potentiel fiscal a créé des difficultés et entraîné des surcoûts difficiles à supporter par les petites communes.

En toute hypothèse, le budget pour 2018 ne porte pas la trace du renouveau annoncé par la DNO.

Tributaire d'une raréfaction des ressources offertes par les ministères spécialisés, le ministère de l'intérieur rencontre lui-même des difficultés à recruter dans des métiers techniques spécifiques (pénurie de candidats ou défaut de profils adaptés aux besoins en compétences des services d'emploi) et n'est pas toujours en mesure de pourvoir la totalité des postes proposé en préfectures. Les filières techniques et des systèmes d'information et de communication sont aujourd'hui celles qui apparaissent le plus en tension.

Par ailleurs, la gestion des ressources humaines du réseau semble recourir de plus en plus à des emplois précaires. Interrogé sur les situations de vacances d'emplois dans le réseau sous-préfectoral, le ministère indique que « le responsable du programme n'a pas de vision des situations de vacance en sous-préfecture ». Il ajoute cependant que pour assurer la continuité de la présence dans les arrondissements, le recours à des agents non-titulaires a justifié de déléguer 14 millions d'euros en 2016 au titre de la rémunération des contractuels infra-annuels pour une consommation finale de 17,53 millions d'euros. Pour 2017, la consommation prévisionnelle des contractuels infra-annuels à fin juin est en nette hausse par rapport à 2016. Elle s'élève à 29,39 millions d'euros (dont 11,10 millions d'euros au titre du PPNG). Ces tendances se retrouvent dans l'augmentation du poids financier représenté par les aides au retour à l'emploi, prévu en hausse de 1 million d'euros, à 5,7 millions d'euros. Il n'est pas certain que ces crédits suffisent à couvrir les besoins programmés sur la base d'un nombre de bénéficiaires de 1 465 que les données d'exécution provisoires pour 2017 conduisent à estimer trop chichement mesuré.

Enfin, dans les collectivités d'outre-mer, des difficultés analogues se rencontreraient malgré un régime indemnitaire plus favorable qu'en métropole, comportant des majorations de traitement (le coût moyen de l'ETPT en outre-mer d'environ 80 000 à 90 000 euros selon les territoires est supérieur à celui de 55 000 euros en métropole).

Enfin, la baisse des crédits d'animation et de soutien du réseau mérite d'être prise en compte. Elle s'inscrit dans un contexte de besoins non couverts, en particulier au regard de l'immobilier du réseau.

Le parc immobilier de l'administration territoriale (1 500 bâtiments) représente une surface de plus de 1.800.000 m² pour une valeur patrimoniale estimée à 1,5 milliard d'euros. Plus de 70 % de ce parc relèvent du régime de la mise à disposition, régime dans lequel les collectivités territoriales, essentiellement les départements, conservent la nue-propriété des bâtiments, le ministère de l'intérieur garantissant la maintenance durable du parc. Or, force est de s'interroger sur les conditions d'entretien de ces bâtiments. Selon les données budgétaires, hors mise aux normes et dépenses dites « développement durable », les crédits prévus à ce titre sont limités à 7,9 millions d'euros auxquels s'ajoutent 1,4 million d'euros pour les bâtiments qu'occupe le réseau sous le régime classique de la location.

3. Le contrôle de légalité et le conseil aux collectivités territoriales

Le projet de budget dote les moyens du contrôle de légalité d'une enveloppe en hausse de 2,3 %. Cette évolution contraste avec les réductions successives de moyens enregistrées ces dernières années. En effet, les crédits de l'action 03 « Contrôle de la légalité et conseil aux collectivités territoriales ont connu une très forte décrue depuis 2009 jusqu'en 2016 (-71 millions d'euros).

Évolution des crédits de l'action 03 « Contrôle de la légalité et conseil aux collectivités territoriales »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires de la mission « AGTE »

Mais, cette progression doit être mise en rapport avec un niveau de ressources dédiées au contrôle particulièrement étroit (150 millions d'euros en 2017) s'agissant de l'exercice d'une mission constitutionnelle des préfets à forts enjeux. Le projet de renforcer les moyens du contrôle de légalité par la création de 136 postes de 2017 à 2020 reste à concrétiser.

Le projet de budget pour 2018 compte moins d'ETPT au titre du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités territoriales (2 619 ETPT) que le budget exécuté en 2015 (2 763 ETPT).

Outre les enjeux en rapport avec l'application de la loi, il convient de prendre en compte la sécurité juridique des opérations des collectivités territoriales mais aussi de l'État, compte tenu de la mise en oeuvre d'actions communes, et de leurs partenaires.

Or, les dysfonctionnements du contrôle de légalité ont été régulièrement mis en évidence.

Pour faire face à un effet de ciseaux entre le nombre d'actes normalement soumis au contrôle de légalité et les moyens disponibles, cette mission a été réorganisée selon un schéma qui a pu concrétiser un affadissement dans l'exercice de cette compétence. Trois niveaux de contrôle ont été définis : un contrôle obligatoire, un contrôle répondant à des priorités locales et le contrôle des actes non prioritaires.

Par ailleurs, pour éviter la consommation de moyens excessifs, la chaîne du contrôle a été simplifiée avec l'instruction donnée aux sous-préfectures de réduire considérablement leur implication matérielle mais aussi analytique dans les processus et la poursuite d'un objectif consistant à développer la transmission dématérialisée des actes des collectivités soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire.

Les résultats escomptés n'ont pas tous été atteints.

La transmission électronique des actes passe par l'application « ACTES ». Le taux de collectivités enregistrées dans l'application augmente chaque année de façon significative. Le recours à la dématérialisation devrait s'intensifier dans les années à venir. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe »8(*), a prévu d'étendre la transmission dématérialisée des documents budgétaires soumis à contrôle à toutes les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants dans un délai de cinq ans.

En outre, si le taux d'actes transmis par l'intermédiaire d'ACTES rapportés au nombre total d'actes transmis au titre du contrôle de légalité était, avec 53,2 % en 2016, très supérieur au taux atteint en 2014 (40 %), une partie de cette progression peut être imputée à la baisse du nombre d'actes reçus au titre du contrôle de légalité.

De la même manière, alors que les directives nationales d'orientation ont régulièrement évoqué un effort de rationalisation du rôle des sous-préfectures dans la chaîne de traitement du contrôle de légalité, l'engagement des sous-préfectures dans cette mission demeure. Le personnel dédié au contrôle de légalité dans les sous-préfectures a même connu une hausse ces dernières années. Il représentait 178,44 ETPT en 2016 et encore 167 ETPT en 2017 si bien qu'environ 20 % des effectifs affectés au contrôle de légalité se situent en sous-préfecture.

Il faut donc constater que le processus de centralisation en préfecture, n'a pas été intégral. Il peut être justifié de maintenir des moyens s'ils sont utiles mais les missions de pure interface comme celle consistant à assurer le tri des actes en fonction des priorités nationales et locales de contrôle, présente une contribution au contrôle de légalité, qui, pour n'être pas sans utilité, reste très « préalable ».

Quant aux cibles du contrôle, elles sont loin d'être atteintes.

Bilan des actes contrôlés selon la hiérarchie du contrôle

 

2015

2016

Actes contrôlés relevant des priorités nationales

415 498

409 550

Commande publique

161 575

136 892

Fonction publique territoriale

79 098

81 281

Urbanisme

174 825

191 377

Actes relevant des priorités locales

442 055

443 165

Actes non prioritaires

202 303

186 710

Total

1 059 856

1 039 425

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Selon les informations du ministère de l'intérieur seuls 4 % des actes non prioritaires sont contrôlés contre une cible de 5 % Quant aux actes soumis à un contrôle systématique, la cible de 100 % figurant au dispositif de performances du projet annuel de performances est désormais considérée comme irréaliste au point qu'elle a été abaissé de 8 points. L'objectif est donc de contrôler 92 % d'actes pourtant compris dans le champ des actes soumis à un contrôle obligatoire. Au total, la baisse du nombre d'actes effectivement contrôlés reste notable même si, en ce domaine, les données purement quantitatives peuvent être relativisées.

Il est évident que certains actes sont plus complexes que d'autres tout comme il va de soi que la profondeur du contrôle exercé par les services peut être très variable.

Votre rapporteur spécial veut souligner l'importance qui s'attache dans un contexte de complexification juridique de l'action publique et de transferts de missions d'intérêt général aux collectivités territoriales à promouvoir une véritable fonction juridique au sein de l'administration générale territorialisée de l'État. La professionnalisation du contrôle de légalité devrait bénéficier de la création de pôles d'expertise nationaux. Les « pôles d'appui », dont deux seront mis en place à l'automne 2016, l'un à Dijon et l'autre à Orléans, pour répondre aux besoins dans les domaines de la police administrative et de la sécurité routière, sont présentés comme destinés à conforter la position juridique du ministère, tant au moment de l'édiction des actes que de leur défense contentieuse.

Il faut souhaiter qu'ils répondent effectivement aux besoins des préfectures et constituent une ressource dans leur mission de conseil aux collectivités territoriales.

Sur ce point, il faut considérer que la priorité donnée à l'ingénierie territoriale par le PPNG ne pourra trouver de prolongements pratiques qu'à la condition que le conseil juridique aux collectivités territoriales se déploie tout au long de la chaîne de leurs interventions.

À cet égard, la confusion, dans le budget, des moyens du contrôle de légalité et du conseil illustre un déficit de formalisation des activités de conseil du ministère, qui méritent une meilleure définition et plus de moyens. Ceux-ci pourraient être dégagés par l'optimisation du contrôle de légalité exercé par le réseau. Outre la suppression des échelons du contrôle sans réelle valeur ajoutée et le déploiement d'une expertise, la mutualisation du contrôle devrait progresser. À cet égard, les missions des administrations financières de l'État n'ont pas lieu d'être répliquées au niveau préfectoral qui devrait mieux explorer les synergies en ce domaine. La gestion du FCTVA illustre une possibilité de rationalisation dans la mesure où l'éligibilité au fonds se trouve vérifiée plusieurs fois, sans réel motif.

4. Le renforcement des moyens de l'accueil des étrangers ?

Le tableau ci-dessous récapitule les mesures intervenues en réponse à l'augmentation des flux de migrants. Après un train de recrutements supplémentaires relativement fournis en 2016 (+ 102 ETP) majoritairement centrés sur les emplois du pacte de sécurité, un net ralentissement dans la création de moyens s'est lentement installé. Pour 2017, les ETP supplémentaires n'atteignent plus que 61 unités. Quant au projet de budget pour 2018, il ne fait état que de 30 ETP, ces créations d'emplois étant toutes destinées à renforcer les services d'éloignement.

Évolution des effectifs en réponse à l'augmentation des flux d'immigration

(2016-2018)

 

2016

2017

PLF 2018

 

ETPT Renforts contractuel infra-annuel en gestion 2017 "plan 1000 mois vacataires"

ETP

T2

HT2

ETP

T2

HT2

ETP

T2

Réponses apportée à l'augmentation des flux d'immigration

 

Plan d'accueil des migrants (A)

30 ETP

1,41M€

-

-

-

0,07 M€

 -

95 ETPT (1 138 mois):
- 43% pour les GUDA
- 50% pour les services séjours
- 7% naturalisation

Pacte de sécurité (B)

50 ETP*

 

 -

 -

Renfort guichets unique asile (GUDA) (C)

16 ETP

0,26M€

-

15ETP 

0,82M€

-

 -

Service éloignement (D)

 -

 -

30 ETP

0,55M€

Délégation supplémentaire du RPROG en cours de gestion (E)

6 ETP

-

-

46 ETP

-

-

-

-

Total

102 ETP

1,67M€

-

61 ETP

0,82M€

0,07M€

30ETP

0,55M€

 

(*): 50 ETP notifiés pour une réalisation de 56 ETP

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Les recrutements effectués au titre du pacte de sécurité en 2016 ont en réalité été fléchés vers les services d'éloignement selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, conduisant ceux-ci à bénéficier pour 2016 et 2017 de 56 ETP (pour une réalisation supérieure de 6 unités aux prévisions) supplémentaires. Les 30 ETP prévus pour 2018 porteraient le total à 86 ETP nouveaux en 2018 par rapport à 2015.

Ces recrutements paraissent particulièrement nécessaires au vu des conclusions tirées du retour d'expérience conduit par l'inspection générale de l'administration (IGA) à l'occasion du tragique attentat de Marseille le 1er octobre dernier.

On rappelle que les agents du bureau de l'éloignement de la préfecture examinent les dossiers qui leur sont transmis et, selon la situation administrative de l'étranger au regard du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), préparent une décision portant obligation de quitter le territoire français (OQTF) et, le cas échéant, une assignation à résidence ou un arrêté de placement en rétention ; ce bureau relève de la direction des migrations et de l'intégration, placée sous la responsabilité du préfet, secrétaire général de la préfecture. Ce service exerce ainsi un rôle d'analyse tout à fait déterminant pour vérifier la régularité de la situation des étrangers et préparer les mesures que peuvent nécessiter des situations irrégulières. Le mauvais fonctionnement de la chaîne décisionnelle ayant contribué à laisser libre de mouvements le terroriste ayant commis les crimes de Marseille a illustré les pathologies que les dysfonctionnements du service d'éloignement peuvent engendrer. De trop faibles effectifs peuvent naturellement y contribuer. On rappelle que le rapport de l'IGA a pu indiquer que : « Le samedi, un seul agent est de permanence à la préfecture pour préparer les documents d'éloignement », suggérant ainsi une forme d'inadéquation entre les moyens et les besoins. Votre rapporteur spécial n'a pas pu vérifier si d'autres facteurs que la disponibilité théorique des effectifs trop faibles par rapport aux besoins ont pu jouer dans cette affaire. Mais, sous réserve que les emplois supplémentaires prévus pour 2018 soient mobilisés avec pertinence, il lui semble que ces créations de postes pourront au moins contribuer à réduire un déficit qui s'est creusé sourdement ces dernières années.

Les autres emplois créés en 2016 l'ont été au profit de l'accueil des migrants (+46 ETP), un volume d'emplois analogue, essentiellement prélevés sur les réserves nationales et régionales ayant été affectés à cette même fonction en 2017. Par ailleurs, les guichets uniques d'accueil des demandeurs d'asile ont, dans ce cadre, fait l'objet d'une certaine attention, profitant en plus de près de 40 ETP au titre du « plan 1 000 mois vacataires ». Le projet de budget pour 2018 ne prolonge pas cet effort, ce qu'il convient de regretter au vu de son ampleur toute relative et des déficits considérables de moyens existant en la matière.

C'est de façon plus globale qu'il faut apprécier les moyens dédiés à la politique d'accueil des étrangers.

La mission « étrangers » recouvre cinq sous-missions :

- le séjour ;

- les naturalisations ;

- l'éloignement ;

- l'asile ;

- le contentieux.

Le tableau ci-après présente le nombre d'emplois affectés pour chaque procédure, leur évolution entre 2016 et 2017 ainsi que les coûts associés. Il permet de faire ressortir plusieurs évolutions significatives. En premier lieu, en lien avec les données précédemment exposées, l'augmentation des ETPT d'une année sur l'autre ressort comme plutôt modérée (+ 210,6 soit une progression de 7 %) compte tenu de certains besoins, en particulier dans le domaine de l'asile.

Les effectifs consacrés aux différentes fonctions ont été inégalement renforcés, la plupart des renforts ayant été affectés à la fonction de traitement des demandes d'asile (+ 86 ETPT, soit un supplément de moyens de 28,3 % par rapport à 2016). Cette augmentation doit être mise en regard de la forte élévation de la charge de travail. Une forte hausse de la demande d'asile s'est amorcée au troisième trimestre 2015 et s'est intensifiée au quatrième trimestre, conduisant à une hausse globale de 24 % pour l'année 2015. Ce phénomène s'est poursuivi tout au long de l'année 2016, mais dans une moindre mesure (+ 7 %). Cette accélération de la demande résulte pour l'essentiel du contexte de crise de l'asile que connaît l'Europe dans son ensemble depuis la mi-2015, la France étant toutefois moins touchée que certains de ses homologues (Allemagne, Suède, Autriche, etc.). Sur l'ensemble de la période entre 2007 et 2016 la demande de protection internationale a ainsi augmenté de 141 % en France.

Les guichets uniques d'accueil des demandeurs d'asile

Dans le cadre de la réforme de l'asile, 34 guichets uniques d'accueil des demandeurs d'asile en France métropolitaine ont été créés en 2015.

Ils réunissent des agents de préfecture dédiés aux activités d'enregistrement, et des agents de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) chargés de l'évaluation de la vulnérabilité et de la prise en charge des demandeurs d'asile (hébergement et ouverture des droits à l'allocation de demande d'asile).

La cartographie des guichets uniques repose sur le schéma antérieur des points d'enregistrement des demandeurs d'asile. Le site de Calais a été fermé début 2017, suite au démantèlement du campement de la Lande.

Leur implantation immobilière est majoritairement en préfecture, sauf pour trois sites hébergés en direction territoriale de l'OFII.

La deuxième fonction ayant connu un renforcement particulier a été la fonction contentieuse (+ 31 ETPT, soit un supplément de moyens de 11,5 %), évolution sans doute inévitable compte tenu des importants risques contentieux liés au droit des étrangers, qui se matérialisent par des coûts élevés (voir infra), mais qui ne peut être considérée comme contribuant à un renforcement des moyens de premier rang de la politique d'accueil des étrangers conduite par la France.

En revanche, les trois autres sous-missions ont été peu dotées en effectifs supplémentaires.

Répartition des renforts en ETPT par fonction

Séjours

53

+ 3,1%

Naturalisations

23

+ 5,9%

Éloignement

18

+ 5,6%

Asile

86

+ 28,3%

Contentieux

31

+ 11,5%

Source : commission des finances du Sénat

Le renforcement des effectifs consacrés aux naturalisations, dont les modalités de traitement ont été profondément modifiées, ne s'est pas traduit par une augmentation du nombre des demandes traitées. En lien avec la baisse des demandes de naturalisation (- 30 887 demandes entre 2009 et 2016), une certaine réduction du stock des demandes à traiter par les préfectures est intervenue (- 20 580 demandes en stock) mais celui-ci demeure élevé (25 566 demandes) et le nombre des demandes traitées a baissé de 41 254 unités entre 2009 et 2016.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1er semestre 2017

Demandes de naturalisation

93 381

80 245

83 042

50 705

67 633

70 499

67 665

62 494

31 959

Demandes traitées

98 878

89 499

85 725

69 188

65 053

65 621

69 483

57 624

30 916

Stock des demandes à traiter :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- en préfecture

46 146

60 556

41 136

28 855

31 145

33 839

26 708

25 566

24 001

- à la SDANF

29 899

15 563

3 234

3 075

5 331

9 536

18 634

7 848

6 652

TOTAL

76 045

76 119

44 370

31 930

36 476

43 375

45 342

33 414

30 653

Nombre de naturalisations et réintégrations

 

 

 

 

 

 

 

 

 

63 513

65 305

46 479

32 875

38093

40 941

43 494

48 833

26 480

Effets collectifs

28 435

29 268

19 794

13 128

14 114

16 669

18 070

19 234

10 126

TOTAL

91 948

94 573

66 273

46 003

52 207

57 610

61 564

68 067

36 606

Source : ministère de l'intérieur

De leur côté, les coûts associés aux emplois mobilisés dans le cadre de l'accueil des étrangers sont passés de 146 millions d'euros en 2016 à 146,7 millions d'euros en 2017, marquant une faible progression (+ 700 000 euros). Celle-ci paraît traduire une politique de recrutement fondée sur le recours à des emplois faiblement rémunérés, incluant sans doute un nombre important de contractuels.

Évolution de certains éléments représentatifs de la gestion des étrangers entre 2016 et 2017

Données 2016

   

Service

ETPT

Montant correspondant

Séjours

1 700,66

80 272 211,14

Naturalisations

391,25

19 384 953,29

Éloignement

322,22

17 250 195,95

Asile

304,64

14 006 758,54

Contentieux

270,28

15 046 062,27

     

TOTAL

2 989,049

145 960 181,2

     

Données 2017 (prévisions)

   
 

 

 

Service

ETPT

Montant correspondant

Séjours

1 753,49

79 466 052,37

Naturalisations

414,67

19 162 977,21

Éloignement

340,30

17 676 855,89

Asile

390,05

15 027 463,96

Contentieux

301,09

15 379 185,29

 

 

 

 

 

 

TOTAL

3 199,60097

146 712 534,7

Source : ministère de l'intérieur

5. Un programme marqué par les enjeux de sécurité ?

Les déversements massifs de crédits - 21 % des dotations de la mission à destination de la mission « Sécurités » ne sont qu'un élément d'une recomposition tendancielle des moyens de la mission AGTE vers des actions de sécurité publique, qui engage le programme 307 mais aussi le programme 216 (voir infra les développements relatifs à ce dernier programme).

Des moyens supplémentaires destinés à répondre aux attentats terroristes ont été dégagés. Mais, l'effort fourni en 2016 et 2017 semble ressortir du projet de budget pour 2018 comme pour « solde de tous comptes ».

Évolution des effectifs en réponse aux actes terroristes commis en France (2016-2018)

 

2016

2017

PLF 2018

 

ETPT Renforts contractuel infra-annuel en gestion 2017 « plan 1000 mois vacataires »

ETP

T2

HT2

ETP

T2

HT2

ETP

T2

Réponses apportées aux actes terroristes commis en France

 

Pacte de sécurité (F)

185ETP**

4,48M€

0,43M€

185 ETP

-

0,85 M€

-

-

PLAT (sécurisation des préfectures, téléphonie) (G)

-

-

1M€

-

-

0,50M€

 -

Délégation supplémentaire du RPROG en cours de gestion au titre du PLAT (H)

-

-

0,24M€

 -

1,5M€

 -

 -

                   

Total

185 ETP

4,48M€

1,67M€

185 ETP

 

2,85M€

-

-

 

(**): 185 ETP notifiés dont 50 ETP pour les services étrangers (B) pour une réalisation de 200 ETP

Source : ministère de l'intérieur


* 8Article 128 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.