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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration générale et territoriale de l'État

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

B. LA DÉLIVRANCE DES TITRES SÉCURISÉS, UNE INÉVITABLE NUMÉRISATION AUX BÉNÉFICES ENCORE PEU APPARENTS

Alors que la délivrance des titres sécurisés a fait l'objet d'une réorganisation en profondeur censée tirer parti des progrès technologiques pour obtenir des gains de productivité, une amélioration du service et des progrès d'efficacité contre les fraudes et falsifications, certaines interrogations subsistent face au bilan de ces réformes.

1. Une modernisation coûteuse à ce jour

D'un point de vue budgétaire, les crédits de l'action « Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres » (688,3 millions d'euros) restent inertes malgré les réformes. Par rapport à 2015, les économies effectuées n'apparaissent pas supérieures à 6 millions d'euros (moins de 1 % des dépenses) pour une restructuration des emplois de 497 ETPT (4,1 % des effectifs). Face à ces économies, il faut prendre en compte les investissements nécessaires et les compensations versées aux communes sélectionnées pour recueillir les données. Leur montant (près de 40 millions d'euros) excède à ce jour largement des économies qui, de leur côté, il faut le noter sont récurrentes.

2. La fermeture presque complète des guichets du réseau préfectoral

La numérisation du processus de délivrance des titres sécurisés s'est accompagnée d'une importante réduction des points de contact entre l'administration et les usagers. Dans un premier temps limitée aux passeports biométriques, elle concerne désormais de nombreux autres titres sécurisés, dont la carte nationale d'identité.

Ce processus s'est accompagné de la fermeture de nombreux points d'accès auparavant accessibles dans les communes et, par conséquent, d'un report de charges sur les usagers et certaines mairies.

La mise en place du passeport biométrique, en 2009, s'est accompagnée du déploiement de dispositifs de recueil dans un nombre réduit de mairies, dans le réseau préfectoral et les postes consulaires ou diplomatiques. Un nombre de 3 500 dispositifs de recueil ont été installés par l'agence nationale des titres sécurisés, en 2009, auprès de 2 062 communes, de l'ensemble des préfectures et de certaines sous-préfectures, et de 212 postes diplomatiques de la France à l'étranger.

Ces dispositifs ont vocation à permettre le recueil de l'ensemble des pièces constituant la demande ainsi que son envoi dématérialisé aux services instructeurs mais également le recueil des données biométriques (empreintes digitales et photographie).

Le dépôt des demandes de passeports biométriques est régi par le principe de déterritorialisation si bien qu'il n'est pas nécessaire d'être résident de la commune pour présenter une demande à la mairie de celle-ci. C'est une solution naturellement recommandable sans laquelle seuls les résidents des communes dotées de dispositifs de recueil de données pourraient ambitionner d'accéder aux titres concernés par la numérisation. Mais, cette déterritorialisation pose bien entendu des difficultés sérieuses, tant aux usagers qu'aux communes qui assument la charge du nouveau dispositif.

L'éloignement des points d'entrée est le principal problème supporté par les usagers résidant dans les dizaines de milliers de communes non équipées, d'autant que le nouveau système peut être sensible à de menues perturbations.

Quant aux charges supportées par les communes gestionnaires des dispositifs nécessaires à la formulation des demandes, elles peuvent dépasser largement les compensations prévues selon les témoignages de nombreux responsables locaux.

Ces difficultés n'ont pas ralenti le processus de numérisation que le ministère a souhaité étendre à la carte nationale d'identité.

Désormais recueillies selon les mêmes modalités techniques que le passeport, les demandes de titres d'identité ne peuvent être déposées qu'auprès de mairies équipées d'un dispositif de recueil.

Dans ce contexte, l'inspection générale de l'administration a préconisé le déploiement de 228 dispositifs de recueils complémentaires, qui viennent s'ajouter au parc déjà existant. Le déploiement effectif a concerné 278 nouveaux dispositifs de recueil auprès de communes déjà équipées et de communes souhaitant maintenir ce service aux usagers. Par ailleurs, 250 nouveaux dispositifs de recueil sont en cours de déploiement.

S'agissant de l'indemnisation, il a été décidé de compléter l'indemnisation forfaitaire déjà versée pour les passeports biométriques par une indemnité forfaitaire par dispositif de recueil pour couvrir le traitement des demandes de CNI émanant des demandeurs non-résidents.

Selon les données transmises par le ministère, le total des compensations versées aux communes atteindrait 39,78 millions d'euros.

S'agissant du passeport, l'article 136 de la loi de finances pour 2009 a complété le code général des collectivités territoriales (CGCT) par la création d'un article L. 2335-16 instituant une dotation relative à l'enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés. Elle s'élève à 5 030 euros par an par station de recueil, ce qui représente en 2015, une dotation de 18,28 millions d'euros, pour 2 088 communes et 3 526 dispositifs de recueil.

L'extension du dispositif à la carte nationale d'identité a conduit à augmenter la compensation à hauteur de 3 550 euros par dispositif de recueil soit 8 580 euros au total. Le coût de cette revalorisation s'élève à 12,9 millions d'euros pour les 3 526 dispositifs installés avant la réforme, 2,4 millions d'euros pour les 278 stations déployées en 2016/2017 et 2,2 millions d'euros pour les 250 dispositifs qui seront déployés entre la fin de l'année 2017 et le début de l'année 2018.

Pour compenser la charge d'activité des communes dont les dispositifs sont les plus sollicités, le montant sera porté à 12 130 euros pour les communes ayant enregistré plus de 1 875 titres par dispositif (soit plus de 50 % de la capacité des installations) au cours de l'année précédente. Cette mesure représente une indemnisation supplémentaire de 4 millions d'euros par an.

3. Un raccourcissement des délais très relatif

Le projet annuel de performances présente le raccourcissement du délai moyen de délivrance des titres (passeports biométriques, cartes nationales d'identité, permis de conduire) comme l'un des trois objectifs les plus représentatifs de la mission. Quoiqu'on puisse penser de ce choix de priorité, il est naturellement important que les titres permettant l'exercice de grandes libertés publiques et, tout simplement, l'existence quotidienne, puissent être remis aux demandeurs dans les meilleurs délais.

Force est de constater que les performances atteintes en la matière ne sont pas au niveau attendu. À titre d'exemple, alors que le PAP présenté dans le cadre du projet de de loi de finances pour 2017 prévoyait que 90 % des passeports biométriques soient mis à disposition dans les 15 jours, cette cible a dû être revue à la baisse pour ne plus concerner que 80 % des titres en cause. C'est cette même cible qui était fixée pour les cartes nationales d'identité.

Encore faut-il relever que les performances du dispositif sont jaugées à partir de critères peu exigeants, d'autant qu'ils ne recouvrent pas l'ensemble des délais entre la première démarche du demandeur et sa satisfaction pleine et entière. Les délais de référence (15 jours pour les passeports et les cartes nationales d'identité, 19 jours pour les permis de conduire) doivent être jugés d'autant plus élevés que leur computation ne recouvre pas l'ensemble de la démarche entreprise par l'usager. Elle ne débute qu'à partir de la réception de la demande au CERT, étape susceptible d'être précédée de bien d'autres démarches dont la durée moyenne n'est pas envisagée.

Par ailleurs, il faut tenir compte des importantes disparités territoriales qu'occulte la référence à une cible moyenne.

S'agissant des permis de conduire, pour le seul délai moyen de traitement des demandes de permis de conduire imputable à la préfecture (mesuré à partir du nombre de jours séparant la date de réception par le service instructeur de l'ensemble des éléments constitutifs du dossier et la date d'envoi au centre de traitement des numérisations des documents nécessaires à l'édition du titre), l'hétérogénéité est considérable. Pour une moyenne nationale en 2016 de 10,5 jours, le délai est de 1,5 jour dans le Jura et la Creuse mais de 45,4 jours en Corse du Sud (25 jours en Haute Corse). Si le flux des demandes peut jouer (ainsi, dans le Rhône, le délai est de 23 jours), il n'est manifestement pas un déterminant mécanique. En Essonne, le délai est de 3,1 jours, tandis qu'en Seine-et-Marne il atteint 21,9 jours.

De mêmes constats s'imposent en ce qui concerne la carte nationale d'identité. Pour un délai moyen de 7,9 jours en 2016 apprécié à partir d'une donnée incomplète (le nombre de jours séparant la date de réception de la demande par le service instructeur et la date d'envoi de la demande par ce service au centre de fabrication, qui n'incluent pas les délais imputables aux autres maillons de la chaîne - mairie, centre de fabrication, livraison...), on observe un délai effectif d'une journée dans le Territoire-de-Belfort, de 4,4 journées en Ardèche, mais de 39,8 jours dans le Rhône et 12,8 jours à Paris. Les performances là aussi ne semblent pas corrélées avec des données sociodémographiques, pas davantage d'ailleurs qu'avec les performances obtenues dans la délivrance d'autres titres.

Quant aux passeports biométriques, qui sont de longue date délivrés dans le cadre d'un processus de dématérialisation, l'inégale efficacité des traitements s'impose aussi comme un constat. Pour une moyenne nationale de 12,9 jours en 2016, le délai tel qu'il est suivi par le ministère était en 2016 de 30,5 jours en Auvergne-Rhône-Alpes pour 7,2 jours et 7,4 jours en Corse et dans les Hauts-de-France, respectivement.

Il peut être intéressant d'observer que les délais de traitement des demandes ne sont pas nécessairement plus courts dans le cadre de processus marqués par une plus forte dématérialisation et régionalisation et qu'en outre, ils peuvent varier d'une année à l'autre sans raison évidente. On est conduit à supposer l'effet de tensions techniques mais aussi des évolutions d'effectifs qui peuvent atteindre une grande ampleur. Par ailleurs, la transition entre deux types d'organisation est probablement à l'origine de perturbations.

En toute hypothèse, votre rapporteur spécial souhaite que l'impact sur la qualité du service aux usagers de la dématérialisation de la délivrance des titres sécurisés et de leur régionalisation en termes de délai fasse l'objet d'un suivi dans des conditions plus satisfaisantes qu'aujourd'hui. Par ailleurs, il insiste pour que les points noirs territoriaux de la délivrance des titres soient au plus vite résorbés.

4. La lutte contre la fraude documentaire, quels résultats ?

La lutte contre la fraude documentaire est présentée comme un des déterminants majeurs des évolutions de stratégie mises en oeuvre ces dernières années dans le cadre du remodelage des attributions et des moyens des réseaux d'administration générale de l'État.

Selon le Gouvernement, les types de fraudes ont changé ces dernières années justifiant un déploiement de moyens vers de nouvelles solutions.

La fraude documentaire par falsification ou contrefaçon aurait été endiguée du fait de la mise en oeuvre au cours des dernières années des titres de nouvelle génération, qui, dotés de différentes sécurités, nécessitent des moyens techniques dont le coût devient un élément dissuasif pour ce type de fraudes.

En revanche, l'analyse des fraudes démontrerait que les failles existent dans la chaîne de délivrance des titres de sorte que ce n'est plus le document lui-même qui fait l'objet de falsification ou de contrefaçon mais les pièces justificatives présentées à l'appui de la demande de titre.

Afin de lutter contre les obtentions indues (obtention d'un vrai titre sur présentation de pièces justificatives falsifiées), l'effort porte sur la sécurisation de la chaîne de délivrance des titres et sur la traçabilité des titres édités.

La sécurisation de la chaîne de délivrance a été renforcée par deux dispositifs :

- la transmission dématérialisée via COMEDEC des actes de naissance entre les communes et les centres d'expertise et de ressources titres (CERT) chargés de l'instruction des demandes de cartes nationales d'identité et de passeports ;

- le dispositif 2D-Doc de sécurisation des justificatifs de domicile par lecture d'un code-barres à deux dimensions apposé sur certains documents servant de justificatifs de domicile.

En ce qui concerne la traçabilité des titres édités, les outils employés proviennent principalement de bases de données dont la qualité dépend de l'exhaustivité et de l'accessibilité.

Dans sa réponse au questionnaire du rapporteur spécial, le ministère évoque les données relatives aux titres perdus ou volés versées dans les fichiers de police internationaux (système d'information Schengen (SIS) et Interpol) ainsi que l'application DOCVERIF déployée depuis le 1er septembre 2016, qui permet aux services de police et de gendarmerie de vérifier la validité des CNI et des passeports présentés lors des contrôles d'identité.

Par ailleurs, les applications de gestion nécessaires aux changements apportés aux procédures de délivrance des titres par la dématérialisation des demandes présentées par les usagers intègrent des moyens nouveaux. Il est ainsi précisé que « l'enregistrement des demandes de CNI est effectué depuis le début de l'année 2017 au moyen des dispositifs de recueil utilisés pour les passeports qui disposent de moyens (transmission électronique des données de l'état civil, vérification instantanée de l'inscription au fichier des personnes recherchées, vérification des empreintes au moment de la remise du titre) plus développés que la précédente application ».

Enfin, un nouvel outil d'aide à la détection automatisée des tentatives de fraude au certificat d'immatriculation (CIV), dénommé SELFIM (système expert de lutte contre la fraude à l'immatriculation), permettrait de renforcer significativement l'expertise des cellules spécialisées dans les CERT CIV en matière de lutte contre la fraude. Il s'agirait d'un « outil innovant utilisant des algorithmes détectant les dossiers qui présentent des risques de fraude aux certificats d'immatriculation ».

Dans ce contexte de développement technologique et d'expansion des fichiers, l'automatisation des processus n'empêche pas la programmation d'un renforcement des personnels dédiés à la lutte contre la fraude, le nombre de personnes dédiées à la lutte contre la fraude documentaire devant être multiplié par cinq pour atteindre près de 220 agents spécialisés au terme de la mise en oeuvre du PPNG dans le cadre de la création de cellules de lutte contre la fraude dans les CERT.

Votre rapporteur spécial rappelle qu'il partage pleinement les préoccupations exprimées par la commission des lois du Sénat que la lutte contre la fraude n'aboutisse pas à la constitution de fichiers qui, soit par leur vulnérabilité, soit par une accessibilité insuffisamment encadrée se retourneraient contre les libertés de nos compatriotes et produiraient des effets inverses à ceux recherchés.

L'un des points importants de la lutte contre la fraude réside dans l'utilisation de l'application COMEDEC. Or, celle-ci demeure plutôt confidentielle à ce jour. Au 31 août 2017, seules 366 communes sont raccordées à ce dispositif. Même si 700 communes supplémentaires sont en cours de raccordement, après avoir signé une convention avec l'ANTS et le ministère de la justice, il reste donc beaucoup de « trous dans la raquette ». À ce titre, il convient de mentionner la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. Elle a rendu obligatoire (au 1er novembre 2018) le dispositif COMEDEC pour les communes qui sont ou ont été siège d'une maternité. Dans ce contexte, une nouvelle aide aux communes utilisatrices de la plateforme, sera effective au 1er juin 2018. Le projet de budget n'en fait pas ressortir clairement la programmation.

Par ailleurs, l'actualité montre, hélas, que des fraudes documentaires apparemment relativement simples et rustiques persistent dans le contexte des migrations internationales.

5. L'équilibre financier de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) reste, malgré certains progrès apparents, une source de perplexité
a) La situation financière de l'ANTS, débudgétisation et amélioration

Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a pour mission de développer et d'assurer la production de titres sécurisés. Initialement compétente pour les passeports électronique et biométrique, le certificat d'immatriculation des véhicules, le titre de séjour électronique, la carte nationale d'identité électronique (CNIe) et le visa biométrique, l'Agence a vu ses attributions progressivement étendues à d'autres documents comme le permis de conduire ou, plus récemment, le titre d'identité et de voyage et la carte de frontalier9(*).

Le projet de loi de finances ne rend pas bien compte de la mobilisation des finances publiques au service de l'ANTS. Le budget n'assure qu'une partie minoritaire des ressources de l'ANTS sous la forme du reversement à l'agence du produit de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules (28,7 millions d'euros pour 2018, comme en 2017). Ces sommes ne sont pas inscrites dans les crédits initiaux du projet de loi de finances mais rattachées en cours de gestion selon un circuit très complexe.

Surtout, le financement de l'agence sollicite les finances publiques au-delà de cette redevance puisqu'il repose sur des recettes affectées10(*). Leur produit s'élève à près de 13 % des dotations du programme 307 dont il convient donc d'apprécier le niveau sur une base augmentée par rapport aux seuls crédits.

Les taxes affectées s'élèveraient en 2018 à 223,7 millions d'euros (en incluant la redevance susmentionnée), comme en 2017. Ces produits ont augmenté de 4,5 millions d'euros depuis 2015 soit une hausse de 2 %.

Par ailleurs, l'agence dégage quelques ressources propres11(*), pour un montant de 5,8 millions d'euros dans le budget initial de 2017. Elles paraissent en voie d'expansion, ce dont il faut se féliciter, sous certaines réserves. Même s'il n'entre pas dans la vocation d'un établissement public administratif de développer une activité commerciale, il n'apparaît que souhaitable que les savoir-faire de l'agence soient mieux valorisés.

Votre rapporteur spécial s'interroge cependant sur la mention des téléservices en tant qu'explication de la dynamique de ces ressources dans le projet annuel de performances. Il faut remarquer que la fermeture de nombre de services assurés aux guichets des préfectures (mais aussi des mairies) s'accompagne d'une progression significative des appels téléphoniques adressés au centre de contact de l'ANTS, de la part des usagers mais aussi des mairies. Ainsi l'agence a-t-elle reçu 3 000 appels par jour concernant les demandes de certificats d'immatriculation (contre 2 000 avant la dématérialisation), le nombre d'appels quotidiens ayant également doublé à 400 pour les cartes nationales d'identité. Cette inflation de communications, outre qu'elle pèse sur le pouvoir d'achat des usagers et sur les budgets des communes, traduit certaines difficultés d'adaptation aux nouvelles procédures.

Votre rapporteur spécial, fort de l'expérience des communications avec certains centres d'appels, ne peut qu'exprimer une certaine inquiétude quant aux effets de la suppression systématique des accueils au guichet des entités du réseau préfectoral. Il s'interroge sur l'accessibilité de ces centres aux différents intervenants de la chaîne de délivrance des titres, rappelant qu'en cas de défaillance, les guichets de première entrée, le plus souvent localisés en mairie devront faire face à des demandes mal satisfaites.

Les taxes affectées à l'ANTS sont des droits de timbre acquittés lors de la délivrance de certains titres dont elle a la charge. La recette la plus productive provient du droit de timbre relatif à la délivrance des passeports biométriques (126,1 millions d'euros en 2018, soit plus de la moitié des recettes), sur la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules (36,2 millions d'euros) et de la carte nationale d'identité (11,25 millions d'euros). Les titres de séjour et de voyage des étrangers engendrent une somme très significative (14,6 millions d'euros) au vu du volume qui est le leur, nettement inférieur à celui impliqué par les autres opérations.

Les plafonds des taxes affectées à l'ANTS en 2015, 2016, 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Taxes et redevances

Produit attendu par l'établissement

Prévision 2018

Réalisation
2015

Réalisation
2016

Prévision
2017

Droit de timbre sur les passeports

118,80

118,75

126,10

126,10

Droit de timbre sur les titres de voyage biométrique délivrés aux réfugiés et apatrides

0,90

0,90

0,90

0,90

Taxe perçue à l'occasion de la délivrance, du renouvellement, du duplicata ou du changement d'une carte de séjour

13,60

13,59

13,59

13,600

Droit de timbre sur la carte nationale d'identité en cas de non présentation de l'ancienne carte lors de son renouvellement

11,25

11,25

11,25

11,25

Droit de timbre sur les certificats d'immatriculation des véhicules

38,70

36,20

36,20

36,20

Redevance d'acheminement (1)

26,00

36,30

28,70

28,70

Droit de timbre sur le permis de conduire pour non présentation lors du renouvellement

10,0

7,70

7,00

7,00

Total

219,20

224,70

223,74

223,74

(1) Le produit de la redevance d'acheminement n'est pas plafonné.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

Les dépenses de l'ANTS, de leur côté, ont connu une forte augmentation depuis 2011 (+ 32,5 % entre 2011 et 2014) liée principalement à la mise en oeuvre du nouveau permis de conduire au format européen, produit à partir de l'application dite « FAETON » ainsi qu'aux surcoûts dus à la maintenance du système d'immatriculation des véhicules (SIV).

Dans le budget initial de l'opérateur, les charges de fonctionnement sont largement prédominantes (201,2 millions d'euros en 2017), les dépenses de personnel s'élevant à 7,5 millions d'euros, soit 3,3 % du total des dépenses (en forte augmentation de 17,2 % par rapport aux 6,4 millions d'euros prévus en 2016). La section d'investissement porte 20,6 millions d'euros en 2017, quasiment inchangée par rapport au budget précédent. Toutes dépenses confondues, les investissements occupent une place modérée dans l'ensemble avec moins de 10 % des engagements.

Cette structure de dépenses traduit la fonction de l'ANTS qui, outre des missions de conception et de conduite de projets, exerce essentiellement un rôle de maître d'ouvrage et de plaque tournante de distribution de titres.

Au total, l'ANTS dégagerait un léger excédent de 173 000 euros.

Cette stabilisation des perspectives financières de l'agence est remarquable compte tenu d'un historique marqué par de profonds déséquilibres.

Toutefois, votre rapporteur spécial relève que le développement des recettes de téléservices y est pour beaucoup, ce dont il ne se félicite pas a priori.

b) Des problèmes structurels demeurent

Afin de rétablir son équilibre budgétaire, l'ANTS est engagée dans une démarche de maîtrise des dépenses qui passe notamment par la réduction du coût de production des titres.

Le nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) 2015-2017 signé le 10 juillet 2015 par le secrétaire général du ministère et le directeur de l'Agence fixe comme objectif la diminution du coût de production du passeport de 5 % et du permis de conduire de 30 % d'ici 2017.

Ces objectifs, qui pèseront moins sur l'ANTS que sur ses partenaires, en particulier sur l'Imprimerie nationale, n'ont pas encore trouvé de traduction claire dans les faits. Par ailleurs, ils devraient s'accompagner d'une réduction des droits acquittés par les usagers qui ne s'est pas matérialisée.

Le tableau ci-dessous récapitule les évolutions des coûts de production unitaire des titres produits par l'Imprimerie nationale tels qu'appréhendés par l'ANTS. Certaines évolutions paraissent sans rapport avec les coûts qu'extérioriserait une comptabilité analytique rigoureuse puisqu'elles sont expliquées par des changements dans les conventions entre l'ANTS et l'Imprimerie nationale. Dans d'autres cas, les variations enregistrées correspondent à des modifications substantielles des cahiers des charges. Ainsi, en est-il allé pour le permis de conduire, le projet d'insertion d'une puce ayant été abandonné.

Il convient de rappeler que la réalisation des titres sécurisés est un monopole confié par la loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993 à l'Imprimerie nationale, société anonyme détenue à 100 % par l'État. L'ANTS se trouve par conséquent dans une situation particulière qui ne lui permet pas de faire jouer la concurrence.

Coûts de production des fournitures en titres

 

2012

2013

2014

2015

2016

31 juillet

2017

Passeports

13,30 €

13,24 €

13,47 €

13,06 €

11,94 €

12,07 €

Certificats d'immatriculation

0,74 €

1,04 €

1,06 €

1,06 €

1,07 €

1,08 €

Titres de séjour (1)

12,70 €

12,84 €

11,07 €

10,47 €

10,52 €

10,38 €

Visa (1)

0,80 €

0,83 €

0,83 €

0,66 €

0,66 €

0,66 €

Permis de conduire (2)

/

9,99 €

10,02 €

8,69 €

6,84 €

6,84 €

Cartes agent

/

11,59 €

11,62 €

11,58 €

11,58 €

11,58 €

Cartes d'accès sécurisé

/

9,39 €

9,44 €

9,41 €

9,44 €

9,50 €

Permis Bateau

/

/

3,19 €

3,20 €

3,19 €

3,19 €

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

La réduction des coûts de production des titres a eu son pendant dans l'évolution des coûts de transport. Ces coûts sont sensibles à un effet de volume. Le transport des passeports, des titres de séjour, des cartes d'accès sécurisées et des cartes agent est assuré par colis. Si la production augmente, le nombre de titres par colis augmente et les coûts moyens unitaires diminuent. Par ailleurs, les options d'acheminement peuvent être plus ou moins coûteuses.

Coûts d'acheminement des titres

 

2012

2013

2014

2015

2016

31 juillet

2017

Passeports (1)

1,38 €

1,17 €

1,00 €

1,08 €

1,12 €

NC

Certificats d'immatriculation

2,85 €

2,85 €

2,86 €

2,81 €

2,76 €

2,76 €

Titres de séjour (1)

1,38 €

1,17 €

1,00 €

1,08 €

1,12 €

NC

Visa

0,02 €

0,01 €

0,01 €

0,02 €

0,01 €

0,01 €

Permis de conduire (2)

/

3,09 €

2,87 €

1,85 €

1,88 €

1,83 €

Cartes agent (1)

/

1,17 €

1,00 €

1,08 €

1,12 €

NC

Cartes d'accès sécurisé (1)

 

1,17 €

1,00 €

1,08 €

1,12 €

NC

Permis Bateau

Tarif Ecopli

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les enjeux d'une réduction du coût unitaire de production et d'acheminement des titres peuvent être appréhendés à partir des prévisions de production en volume.

Ainsi, d'ici 2030, 33 millions d'anciens permis de conduire vont devoir être renouvelés et remplacés par des permis de conduire au format européen. De même, les demandes de passeport biométrique sont en augmentation : 3,88 millions de passeports devraient être produits en 2015 contre 3,78 millions en 2013 et 3 millions en moyenne les années antérieures.

On peut mettre en rapport les coûts unitaires mentionnés plus haut avec le tarif des différents droits perçus par l'ANTS.

Les tarifs demandés aux usagers ressortent comme sensiblement supérieurs aux coûts, ce qui n'est pas juridiquement injustifiable, les taxes différant des redevances pour lesquelles une proportionnalité doit être respectée entre coûts et tarifs, mais mérite d'être mieux justifié d'autant que des phénomènes de péréquation paraissent à l'oeuvre. Le poids prépondérant des recettes associées au droit de timbre à la charge des demandeurs d'un passeport biométrique dans le financement de l'agence a été souligné ci-dessus (126,1 millions d'euros, soit plus de la moitié des ressources de l'agence). Celle-ci indique que les dépenses correspondantes s'élèvent à 88,3 millions d'euros (37,7 % du total des dépenses).

Votre rapporteur spécial s'interroge sur les conditions dans lesquelles sont fixés les tarifs des droits de timbre des différents titres développés par l'ANTS. Il observe qu'en dépit des informations transmises qui tendent à extérioriser une réduction des différents coûts unitaires supportés par l'ANTS, ses recettes, même si elles ont été globalement insuffisantes pour couvrir les charges de l'ANTS, ont connu une forte augmentation, en lien avec des volumes traités en expansion, dans un contexte où les tarifs unitaires ont eux-mêmes augmenté et laissent apparaître une forte discordance avec les coûts de chacun des titres concernés. Il convient en particulier de vérifier que les produits versés à l'ANTS par les ministères auxquels l'agence fournit des cartes agents couvrent convenablement les coûts d'une activité que l'agence entend développer considérablement.

Par ailleurs, il faut tenir compte d'un certain nombre de risques pesant sur l'ANTS.

À ce sujet, un rapport l'inspection générale de l'administration (IGA) a préconisé l'adoption d'une politique de maîtrise des risques plus complète et plus systématique dont les recommandations doivent donner lieu à des suites effectives.

Par ailleurs, dans le contexte des réorganisations en cours visant à ôter au réseau préfectoral son rôle dans la chaîne de traitement des titres, excepté pour les titres liés à la situation des étrangers, le risque d'un transfert de charges récurrent aux dépens de l'ANTS n'est pas négligeable. On a déjà indiqué que le retrait de l'État territorialisé des missions qu'il exerce jusqu'à présent dans ce domaine se traduit par de premières créations d'emploi et par un déplafonnement des taxes affectées à l'établissement. Il n'est pas sûr que les moyens supplémentaires ainsi dégagés puissent suffire.


* 9 Décret n° 2014-512 du 20 mai 2014 modifiant le décret n° 2007-255 du 27 février 2007 fixant la liste des titres sécurisés relevant de l'Agence nationale des titres sécurisés.

* 10 Hormis pour la redevance d'acheminement, le produit des taxes attribuées à l'ANTS est plafonné comme c'est le cas général des taxes affectées dans le cadre des normes budgétaires appliquées aux opérateurs. En cas de recettes supérieures au plafond fixé chaque année en loi de finances, l'excédent est reversé au budget général de l'État.

* 11 Ces recettes propres sont par exemple liées à la fabrication des cartes d'agents pour différents ministères ou à l'utilisation du système de transmission électronique des données d'état civil COMEDEC.