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Projet de loi de finances pour 2018 : Culture

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Culture ( rapport général - première lecture )

II. SEULS 22 % DES CRÉDITS DE LA MISSION GÉRÉS AU NIVEAU CENTRAL

La mission « Culture » est caractérisée par une forte déconcentration de la gestion des crédits. Cette déconcentration est certes territoriale, puisque 37 % des crédits sont gérés par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), mais elle bénéficie aussi aux opérateurs du ministère, nombreux, qui gèrent 41 % des crédits de la mission.

Seulement 495 millions d'euros de crédits seront donc gérés directement au niveau central en 2018.

Répartition prévisionnelle des crédits de la mission « Culture »
par gestionnaire des crédits en 2018 (hors dépenses de personnel)

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

1. Des crédits fortement déconcentrés au profit des directions régionales des affaires culturelles (DRAC)

Le montant des crédits gérés par les directions régionales des affaires culturelles s'élève en 2018 à 813,24 millions d'euros en crédits de paiement et représente 37 % de l'ensemble des crédits de la mission, hors dépenses de personnel. Cette part de crédits déconcentrés est en légère augmentation, conformément à la volonté affichée par le gouvernement de déployer son action en matière culturelle au plus près des acteurs de terrain, en particulier des collectivités locales, afin de renforcer la dimension territoriale de la politique de la culture.

Évolution de la part des crédits déconcentrés de la mission « Culture »
de 2013 à 2018

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Les DRAC ont fait l'objet, à la suite de la diminution du nombre des régions décidée en 2014, d'une réorganisation de leur fonctionnement qui a conduit à la fusion des directions régionales concernées. Par ailleurs, une évolution de l'organisation administrative de ces directions est en cours, avec la création de pôles qui correspondent aux grands domaines d'intervention du ministère : l'architecture et le patrimoine, la création, l'action culturelle et territoriale.

Le rapport spécial sur la mission « Culture » avait souligné en 2017 les conséquences issues de la fusion des DRAC sur la consommation des crédits déconcentrés. Les directions régionales fusionnées avaient en effet davantage de difficultés à consommer leur enveloppe au 30 septembre de l'année dernière. En 2018, le constat est moins net puisque certaines DRAC fusionnées présentent un taux de consommation parmi les plus élevés. Au 13 octobre 2017, le taux moyen de consommation des crédits déconcentrés par les DRAC est de 76,3 %. La DRAC Auvergne - Rhône Alpes présente un taux de consommation de 80,7 % et la DRAC Occitanie un taux de 85,7 %. En revanche, le taux de consommation de la DRAC Bourgogne - Franche Comté s'élève à 61,0 % et celui de la DRAC Normandie à 68,6 %.

Le souhait du ministère de la culture est de renforcer la dimension déconcentrée de la gestion des crédits confiés aux DRAC en atténuant le fléchage de ceux-ci, afin d'adapter l'action culturelle déconcentrée à la réalité des territoires concernés. Les DRAC seront donc amenées à élaborer un projet en fonction des priorités du ministère, duquel découlera la programmation budgétaire.

2. Des crédits destinés aux nombreux opérateurs du ministère

De nombreux opérateurs1(*), principalement des établissements publics, sont rattachés au ministère de la culture et disposent de crédits qui leur sont alloués par le projet de loi de finances, principalement sous la forme d'une subvention pour charges de service public. L'ensemble des subventions aux opérateurs représente 41 % des crédits de la mission en 2018.

C'est le programme « Patrimoines » qui rassemble le montant le plus élevé de subventions aux opérateurs, un peu plus de 452,1 millions d'euros en crédits de paiement en 2018. En effet, lui sont rattachés les grands musées nationaux tels que le Musée du Louvre (95,9 millions d'euros), le Centre Georges Pompidou (89,2 millions d'euros) ou encore la réunion des musées nationaux et du Grand Palais (Rmn - Grand Palais, 30,7 millions d'euros).

Deux de ces établissements voient leur financement par l'État baisser pour l'année 2018 au titre de leur contribution à la trajectoire de redressement des finances publiques. Il s'agit du Musée du Louvre (- 5 millions d'euros environ) et du Musée d'Orsay (- 0,7 million d'euros). Le projet annuel de performances précise que cette diminution des crédits sera neutralisée par une moindre mise en réserve appliquée sur la subvention de ces deux opérateurs comme sur l'ensemble des crédits de la mission, puisque le niveau de cette mise en réserve a été fixé à 3 % pour 2018, au lieu de 8 % en 2017.

Les théâtres nationaux et salles de spectacles dépendent du programme « Création » et les subventions à ces opérateurs s'élèvent à 281,3 millions d'euros, dont 98,8 millions d'euros pour l'Opéra national de Paris, 36,2 millions d'euros pour la Philharmonie ou 25,7 millions d'euros pour la Comédie française.

Enfin, les établissements de l'enseignement supérieur culture et les conservatoires nationaux sont les principaux opérateurs rattachés au programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » pour un montant total de 162,9 millions d'euros de subventions.

Le chantier d'élaboration et de signature de contrats d'objectifs et de performance (COP) pour chacun des opérateurs du ministère se poursuit, 9 COP2(*) ayant été signés en 2017, ce qui porte le taux de couverture des opérateurs à 49 % contre 33 % en fin d'année 2016.

3. D'importantes dépenses d'intervention

Les crédits de paiement de la mission « Culture » sont constitués à plus d'un tiers par des dépenses d'intervention, ce qui s'explique par la nature même de l'activité du ministère dans le domaine de la culture. Elle consiste en effet à apporter un soutien à de nombreux acteurs tels que les collectivités locales, des associations mais également des entreprises ou des ménages. Ces crédits sont l'outil principal de l'action en faveur de la culture sur les territoires, puisque 74 % sont déconcentrés et gérés par les DRAC.

Ces dépenses d'intervention contribuent pleinement aux principales politiques culturelles : elles permettent de soutenir des équipes artistiques et des structures de création, en particulier en application de la politique de labellisation, elles financent le soutien de l'État à la restauration et à l'entretien des monuments historiques dont il n'est pas propriétaire ou encore elles participent à la politique d'éducation artistique et culturelle.

Répartition des crédits de la mission « Culture »
par catégorie de dépense en 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Le montant global des dépenses d'intervention de la mission a considérablement augmenté de 2015 à 2018 (+ 22 %), notamment en raison de la rebdugétisation en 2016 de la redevance d'archéologie préventive, de la mise en place du fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (FONPEPS) en 2017 et du soutien accru aux structures de création.

Décision de l'Autorité de la concurrence du 1er juin 2017 relative à des pratiques mises en oeuvre par l'INRAP dans le secteur de l'archéologie préventive

L'Autorité de la concurrence a été saisie en septembre et en octobre 2015 par plusieurs sociétés au sujet de pratiques mises en oeuvre par l'Institut national de recherches archéologiques et préventives (INRAP) dans le domaine de l'archéologie préventive. Le contentieux portait principalement sur l'accès et l'utilisation d'informations privilégiées d'une part, et sur la confusion entre les missions de service public et les activités exercées en concurrence, liées aux pratiques tarifaires de l'INRAP et à l'absence de comptabilité analytique, d'autre part.

Les observations transmises par le Gouvernement dans le cadre de cette procédure ne remettent pas en cause le bien-fondé des griefs soulevés par les sociétés privées, puisqu'il estime que « dès la phase de diagnostic, l'INRAP dispose d'informations privilégiées, dont ses concurrents ne disposent pas à ce stade, lui permettant de construire une offre technique et tarifaire pertinente dans la perspective d'une fouille archéologique préventive ». Par ailleurs, concernant la confusion entre les missions, le Gouvernement admet qu' « il ne peut être exclu qu'existe un risque de subventions croisées entre les activités de service public de l'INRAP et ses activités commerciales ».

En réponse aux préoccupations exprimées par l'Autorité de la concurrence sur ces différents points, plusieurs engagements ont été pris :

- le Gouvernement mettra en place, au plus tard le 1er mars 2018, une plateforme informatique sécurisée pour permettre l'accès de tous les opérateurs du marchés des fouilles archéologiques préventives aux arrêtés de prescription de diagnostics, aux rapports de diagnostics et aux arrêtés de prescription de fouilles, dès que ces documents seront validés ou notifiés ;

- l'INRAP instaurera une comptabilité analytique visant à assurer une stricte séparation comptable des activités de l'INRAP, en assurant une traçabilité des moyens alloués à chacune de ses missions. Cette comptabilité fera l'objet d'un audit annuel et d'une transmission à l'Autorité de la concurrence.

Dans sa décision n° 17-D-09 du 1er juin 2017, l'Autorité de la concurrence a accepté et rendu obligatoires ces engagements pris par l'INRAP. Elle a ainsi clos le contentieux.

Les rapporteurs spéciaux seront attentifs à la bonne mise en oeuvre de ces engagements et à leurs effets sur le marché de l'archéologie préventive.

4. Des financements complémentaires en faveur de la culture

Aux crédits de la mission viennent s'ajouter des financements publics complémentaires en faveur de la culture puisque de nombreuses dépenses fiscales ainsi qu'une taxe affectée sont rattachés à la mission.

Vingt-deux dépenses fiscales, qui représentent un montant total évalué à 315 millions d'euros en 2018, sont rattachées à deux des programmes de la mission. Les dispositifs fiscaux les plus coûteux sont :

- pour le programme « Patrimoines » : la suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droits de mutation à titre gratuit en cas de dons aux associations culturelles (53 millions d'euros), ainsi que l'imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques classés, inscrits ou assimilés (45 millions d'euros) ;

- pour le programme « Création » : le taux de taxe sur la valeur ajoutée de 2,10 % applicable aux droits d'entrée des 140 premières représentations de certains spectacles (62 millions d'euros).

Le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV), opérateur rattaché au programme « Création », est financé par une taxe affectée dont le produit constaté pour l'année 2016 était de 33 millions d'euros. L'affectation de cette taxe fait l'objet d'un plafond en application de l'article 46 de la loi de finances pour 2012. Ce plafond, qui a été plusieurs fois relevé, est fixé à 50 millions d'euros par la loi de finances rectificative pour 2016.

10,5 millions d'euros (en crédits de paiement) complètent également les crédits de la mission au titre des fonds de concours et attributions de produits. Il s'agit en grande partie de participations aux travaux relatifs aux musées de France et à la restauration des immeubles et objets mobiliers classés ou inscrits au titre des monuments historiques.


Répartition des fonds de concours et attributions de produits
de la mission « Culture » en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Enfin, le montant des crédits de la mission « Culture » était augmenté des crédits de la dotation d'action parlementaire, jusqu'à sa suppression par l'article 14 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Ces crédits finançaient environ 4 500 à 5 000 dossiers traités annuellement par le ministère de la culture pour un montant de 9,7 millions d'euros en 2016. En 2018, la « réserve parlementaire » n'est pas remplacée par un financement direct sur les crédits de la mission. Sa suppression entraînera par ailleurs la suppression d'un poste dédié à la gestion et au traitement des demandes correspondantes.


* 1 La liste des opérateurs de la mission « Culture » est jointe en annexe du présent rapport.

* 2 Il s'agit des contrats d'objectifs et de performance de l'Académie de France à Rome ; de la Cité de la Musique-Philharmonie de Paris ; de le Conservatoire national supérieur d'art dramatique ; des écoles nationales supérieures d'art de Bourges et de Dijon ; de l'École nationale supérieure des beaux-arts ; de l'Établissement public du château de Fontainebleau ; de l'Établissement public de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées ; du Théâtre national de la Colline ; du Théâtre national de l'Odéon.