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Proposition de loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture des établissements privés hors contrat

7 février 2018 : Régime d'ouverture des établissements privés hors contrat ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 7 FÉVRIER 2018

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Mme Annick Billon, rapporteure. - Lorsque j'ai accepté d'être rapporteure de cette proposition de loi, je ne prévoyais pas qu'elle déchaînerait de telles passions. Beaucoup d'entre vous ont subi un déferlement de mails passionnés, parfois mensongers, affirmant notamment que la volonté sous-jacente à la proposition de loi était de tuer l'école libre. Si certains nourrissent des inquiétudes à ce sujet, je les rassure : ce ne sont pas deux sénatrices d'Ille-et-Vilaine et de Vendée qui souhaitent empêcher l'ouverture ou le maintien d'écoles privées !

La proposition de loi reprend mot pour mot un amendement que le Sénat avait adopté à l'article 39 du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, à l'initiative de la commission spéciale dont plusieurs d'entre nous faisaient partie. Il s'agissait d'une réponse au Gouvernement, qui tentait d'imposer un régime d'autorisation préalable pour l'ouverture des écoles privées. L'amendement démontrait qu'il était possible de conserver un régime déclaratif tout en l'actualisant et le sécurisant. Le Conseil constitutionnel censura l'article 39, adopté dans la rédaction du Gouvernement, pour des raisons de forme. Cette décision, certes respectueuse des libertés publiques, ne résolvait pas le problème que pose le régime actuel, dépassé, incohérent et dangereux.

Il se décline en trois procédures distinctes, en fonction de la nature de l'enseignement dispensé par l'établissement - premier degré, second degré général ou enseignement technique. Ces procédures ont été définies respectivement par les lois Goblet du 30 octobre 1886, Falloux du 15 mars 1850 et Astier du 25 juillet 1919. Elles font intervenir, à chaque fois de manière différente, le maire, l'autorité académique, le préfet et le procureur de la République. Elles fixent des délais extrêmement brefs au maire et aux services de l'État - respectivement huit jours et un mois, pour des décisions à prendre souvent en période estivale - et ces derniers ne peuvent s'opposer à l'ouverture de l'établissement que pour des motifs liés aux bonnes moeurs et à l'hygiène ; pour l'enseignement technique, sont pris en compte l'ordre public et la nature de l'enseignement dispensé. Curieusement, il est impossible de s'opposer à une ouverture sur les critères de fermeture de l'établissement, comme l'absence de diplôme du directeur ou sa condamnation pour crime ou délit contraire à la moralité.

Les possibilités d'action après l'ouverture de l'école sont également minces, ce qui place les élus et les services de l'État devant le fait accompli. Une école ayant ouvert en méconnaissance des obligations légales ne peut être fermée que par le juge judiciaire, ce qui implique des délais assez longs.

Le caractère obsolète de ces dispositions a été mis en lumière à la faveur de l'engouement nouveau pour les écoles hors contrat. Je n'émets aucun jugement de valeur sur ce phénomène, dont les causes sont multiples : individualisme croissant, défiance vis-à-vis de l'école publique voire du privé sous contrat, choix d'une éducation religieuse, préférence pour des pédagogies alternatives... La fréquentation des écoles hors contrat s'accroît vivement, surtout dans le premier degré : le nombre d'écoles et d'élèves y a plus que doublé entre 2011 et 2017.

Mais face à des phénomènes de radicalisation religieuse, de sectarisme, d'amateurisme ou d'insuffisance pédagogique, l'inadéquation et la dangerosité des dispositions actuelles sont patentes. L'école al-Badr de Toulouse, légalement ouverte, a été fermée par une décision du tribunal correctionnel en décembre 2016 après quatre contrôles des services de l'éducation nationale et presque deux ans de procédure. Mais lorsque la même équipe pédagogique dépose à l'été 2017 une déclaration d'ouverture - dans les mêmes locaux - l'opposition du recteur est jugée illégale car fondée uniquement sur les bonnes moeurs, et annulée ! Les enfants sont en danger et nous ne saurions, par notre inaction, être complices de cette situation.

Il faut concilier plusieurs principes juridiques : le droit de créer un établissement d'enseignement et le droit des parents de choisir l'instruction de leur enfant, qui participent de la liberté de l'enseignement, laquelle constitue l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ; le droit de l'enfant à l'instruction, défini à l'article L. 111-1 du code de l'éducation et par divers engagements internationaux - dont la Déclaration universelle des droits de l'homme. Un équilibre doit aussi être trouvé entre protection des enfants et facilité d'ouverture d'une école : mettre la marche trop haut risquerait de reporter une partie des projets d'école vers l'instruction à domicile et les écoles clandestines.

C'est cet équilibre auquel parvient la proposition de loi de Françoise Gatel, dont plusieurs d'entre nous, appartenant à des groupes différents, sont signataires, ainsi que les présidents de la commission des lois et de la commission des affaires sociales.

Son article premier simplifie le droit existant pour l'ouverture des établissements. Il unifie les trois régimes d'ouverture et les encadre mieux en allongeant les délais d'examen et en ménageant la possibilité de s'opposer à l'ouverture d'une école pour des motifs qui justifieraient sa fermeture. L'autre priorité de la proposition de loi est le renforcement du contrôle a posteriori. Il y a en effet des limites au contrôle sur pièces au moment de l'ouverture : l'enseignement dispensé ne peut s'apprécier que lorsque l'école fonctionne. Les deux phases du contrôle, à l'ouverture et après, sont complémentaires. Malgré un sursaut des services de l'État après 2015, les vérifications sont encore lacunaires et, lorsque des manquements sont constatés, les procédures sont insuffisamment claires et opérationnelles. L'article 2 les clarifie et les renforce.

Enfin, dans le même esprit de simplification, qui bénéficiera aux porteurs de projets comme aux élus et aux services de l'État, la proposition de loi harmonise les conditions d'exercice des directeurs et enseignants des établissements privés, qui diffèrent fortement entre le premier, le second degré et l'enseignement technique. Là encore, le droit en vigueur est curieusement beaucoup plus contraignant pour les établissements techniques que pour l'enseignement général et particulièrement le primaire, alors que c'est à ces stades que la conscience des enfants est la plus fragile.

À l'article premier, l'amendement que je vous soumets - avec l'accord de Mme Gatel - simplifie encore les procédures. À la place des deux déclarations existantes, une seule sera effectuée auprès des services académiques, qui joueront un rôle de guichet unique. Les délais d'opposition sont unifiés à trois mois pour tous les acteurs, y compris le maire, et les motifs d'opposition sont rénovés : ordre public ; protection de l'enfance et de la jeunesse - qui remplace l'hygiène et les bonnes moeurs ; méconnaissance des conditions d'exercice du demandeur et du directeur, qui sont désormais clairement distingués - ce qui va dans le sens d'un plus grand respect de la liberté de créer une école ; méconnaissance du caractère scolaire ou technique de l'établissement projeté. Enfin, parce qu'il s'agit de la solution offrant la plus grande sécurité juridique, les modalités de constitution du dossier sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Je vous propose également une nouvelle rédaction de l'article 2, qui porte sur le contrôle de l'enseignement dispensé par les établissements hors contrat. Dans sa version initiale, la proposition de loi prévoyait un contrôle annuel de l'ensemble des classes hors contrat. Cette solution paraissait intéressante mais n'est pas réaliste, compte tenu des moyens disponibles, qu'elle aboutirait à disperser. En revanche, je vous propose de prévoir un contrôle obligatoire lors de la première année d'exercice, qui semble le minimum. Malheureusement, cela n'est pas encore le cas : 73 % seulement des écoles ayant ouvert à la rentrée 2017 seront contrôlées d'ici fin juin. Afin de contrôler la moralité des enseignants selon les mêmes modalités que leurs homologues du public et du privé sous contrat, je propose d'introduire une déclaration annuelle, à chaque rentrée, des noms et titres des enseignants. Le reste de mon amendement consiste en des modifications d'ordre rédactionnel qui clarifieront la procédure.

À l'article 3, j'ai entrepris une unification ambitieuse des conditions d'exercice des directeurs et des enseignants, tous niveaux confondus. Il s'agissait d'une demande forte des établissements privés, qui accueillent souvent des élèves de la maternelle à la terminale, voire au-delà, et sont gênés par la diversité des conditions prévues dans le droit en vigueur.

Enfin, je vous propose un article additionnel qui réalise diverses coordinations dans les codes pénal, des impôts, du travail et de l'éducation.

Voilà dans quel état d'esprit j'ai travaillé. J'ai entendu l'ensemble des parties prenantes et rencontré les services de différentes académies. Ce que je vous présente est le fruit d'un travail de compromis, qui vise à instituer un régime le plus simple et le plus efficace possible, tant du point de vue des citoyens que des élus et de l'État. Cette proposition de loi répond à un véritable problème, que nous ne pouvons pas ignorer, et qui, faute d'une action déterminée, ira en s'amplifiant.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Merci pour cet exposé très clair, sur un sujet sensible qui ne peut laisser indifférents les élus locaux que nous sommes ou avons été.

M. Jacques-Bernard Magner. - Notre rapporteure, et je l'en remercie, a conduit un travail de grande qualité, sur un sujet aussi sensible que complexe à traiter, soumis à des influences opposées parfois virulentes. Lors de l'examen de la loi égalité et citoyenneté, nous en avions déjà discuté âprement : à l'article 39, où le Gouvernement d'alors souhaitait imposer un régime d'autorisation pour l'ouverture d'un établissement hors contrat, nous avions finalement adopté un amendement de compromis à l'initiative de notre commission spéciale. L'Assemblée nationale préféra rétablir son texte initial, qui fut censuré par le Conseil constitutionnel pour des raisons de forme, non de fond.

Vous avez dressé un effrayant état de lieux. Or, la présente proposition de loi me semble manquer d'ambition. L'introduction d'une procédure d'autorisation, à laquelle le groupe socialiste et républicain est attaché, représenterait une garantie bien supérieure à celle de la déclaration, quand bien même celle-ci serait assortie de contrôles plus systématiques, promesse dont on peut douter de l'effectivité compte tenu de la croissance du nombre d'établissements hors contrat.

Que l'on ne se méprenne pas : nous n'avons aucune opposition de principe à l'encontre de l'enseignement confessionnel, qui d'ailleurs s'inscrit majoritairement dans le cadre contractuel. Nous sommes en revanche inquiets du développement des écoles hors contrat, qui prolifèrent sous le régime peu regardant de la déclaration. Nous vous proposerons donc un amendement visant, à l'article 1er, à établir, pour l'ouverture de ces écoles, un régime d'autorisation. Les articles 2 et 3, d'ordre technique et administratif, n'appellent de notre part aucune remarque.

Mme Françoise Laborde. - Je remercie Mme Billon pour sa présentation étayée et fort intéressante. Jacques-Bernard Magner a parfaitement résumé l'historique de notre débat, ainsi que les raisons formelles de la censure du Conseil constitutionnel. Le groupe RDSE partage ses remarques et la préférence qu'il a exprimée en faveur d'un régime d'autorisation. Sous réserve de la prise en compte de nos propositions communes en ce sens, il votera en faveur de la proposition de loi.

Vous avez mentionné, madame la rapporteure, l'existence de « phénomènes de radicalisation religieuse, de sectarisme, d'amateurisme ou d'insuffisance pédagogique » dans les établissements hors contrat. Confrontés à de telles dérives, nous devons prioritairement défendre l'école publique, voire l'école privée sous contrat, et prêter la plus grande attention à l'enseignement hors contrat. Vous avez également indiqué que 73 % des établissements hors contrat ouverts à la rentrée de septembre 2017 auront fait l'objet d'un contrôle durant l'année scolaire. Pourriez-vous nous en préciser le nombre ?

M. Jean-Claude Carle. - J'observe, parmi vos propositions, trois avancées utiles, sur un sujet qui déchaîne les passions : l'allongement et l'harmonisation des délais d'opposition et l'unification des régimes entre enseignement primaire, secondaire et technologique, l'installation d'un guichet unique pour simplifier la procédure de déclaration et l'obligation d'un contrôle a posteriori dans l'année suivant l'ouverture d'un établissement. Je partage votre opinion : il ne serait nullement réaliste d'imposer un contrôle annuel, compte tenu des effectifs limités de l'inspection. Il me semblerait toutefois utile, afin de lutter plus efficacement contre les phénomènes de radicalisation, de préciser que ces contrôles sont réalisés en coopération avec les services du ministère de l'intérieur. Je suis en revanche plus que circonspect sur votre choix de renvoyer à un décret en Conseil d'État la définition des modalités de constitution des dossiers de déclaration, qui, relevant du principe fondamental de liberté de l'enseignement, devrait être confiée au législateur. Je vous proposerai un amendement en ce sens.

M. Antoine Karam. - Le groupe La République en Marche votera la proposition de loi, texte de clarification aussi nécessaire que courageux. Sans être hostile à l'enseignement privé hors contrat ni manifester la volonté d'imposer une maîtrise pointilleuse de la pédagogie, j'estime indispensable de mieux contrôler ces établissements, afin de mettre un frein aux dérives.

Mme Colette Mélot. - Le sujet de l'enseignement hors contrat préoccupe de nombreuses communes, notamment en Île-de-France. Dans l'intérêt des familles et des enfants, l'administration doit se montrer plus sévère en cas de risque ou de dérive avérée, sur la base de critères de jugement précisément définis. Favorable à la simplification et à l'encadrement des ouvertures d'établissements hors contrat, le groupe Les Indépendants - République et Territoires soutient la proposition de loi, en restant néanmoins vigilant quant aux modifications qui y seraient apportées par voie d'amendements.

M. Pierre Ouzoulias. - Je salue votre courage politique, il n'est pas simple d'intervenir en cette matière... Je partage nombre d'analyses exposées par nos collègues et, en particulier, la conviction de ceux qui, s'agissant de la création de nouveaux établissements, préfèrent au régime déclaratif une procédure d'autorisation. Le Gouvernement veut légiférer contre la propagation de fausses nouvelles. Pourquoi dès lors ne se donne-t-il pas les moyens d'intervenir efficacement contre ceux qui, dans certaines écoles, en abreuvent nos enfants ?

M. Laurent Lafon. - Le vide juridique actuel a placé de nombreuses collectivités territoriales dans une situation inconfortable. Le texte a bien évolué et la proposition de loi apporte des réponses équilibrées : le groupe UC la soutient pleinement.

Mme Samia Ghali. - L'essor de l'enseignement hors contrat représente une réalité extrêmement problématique à laquelle, en tant que maire d'arrondissement, j'ai été confrontée sans toujours disposer des outils pour y faire face. Je partage l'analyse de mon collègue Jacques-Bernard Magner ; j'y ajouterai une remarque sur le danger que représentent certains établissements, compte tenu de la faiblesse des enseignements dispensés, pour la scolarité des élèves. Veillons à l'effectivité du droit de tout enfant à l'instruction !

M. Bruno Retailleau. - Les établissements scolaires se partagent, en France, en trois ordres : l'école publique, l'école privée sous contrat et l'école privée hors contrat. Les deux premières ont réussi la massification de l'éducation, au prix, logique, de l'abandon de la prise en charge de besoins très spécifiques à certains élèves. Les écoles hors contrat interviennent dans ce cadre et leur action, complémentaire, m'apparaît nécessaire à bien des endroits. Je pense notamment aux établissements Espérance banlieue dans nos quartiers défavorisés. L'enjeu est donc de préserver leur liberté et de lutter contre les dérives sectaires.

La liberté de l'enseignement est une liberté constitutionnelle, indissociable de la liberté, elle-même constitutionnelle, d'association. Il convient, en conséquence, de proportionner les mesures d'encadrement prévues par la proposition de loi pour ménager un équilibre entre l'impératif d'ordre public et la préservation de ces libertés. Les amendements que nous nous présenterons n'ont pas d'autre objectif. Fidèles à notre position lors du débat sur l'article 39 de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, nous demeurons très défavorables au régime d'autorisation, qui nous semble par trop peser sur la liberté de l'enseignement. Nous ne nous sentons pas liés par la rédaction de compromis proposée par Mme Gatel et adoptée par le Sénat à l'époque : il s'agissait de contourner agilement la proposition du gouvernement d'alors, non de fonder solidement une doctrine sénatoriale sur le sujet. Nous savions, du reste, que l'Assemblée nationale rétablirait sa rédaction initiale, censurée finalement par le juge constitutionnel. Le Conseil constitutionnel ne s'est pas contenté d'une censure formelle : il a estimé que le législateur ne pouvait se délester de sa compétence s'agissant d'une liberté fondamentale. Prenons garde à une nouvelle censure en confiant à un décret en Conseil d'État le soin de préciser des dispositions qui relèvent du législateur. Nous présenterons un amendement sur ce point. Soyons également attentifs au message que nous envoyons quand, pour la première fois depuis la signature des accords Lang-Cloupet en 1992, la loi de finances a acté un gel budgétaire des postes d'enseignants dans les écoles privées sous contrat.

Je partage, madame la rapporteure, votre position s'agissant des contrôles a posteriori dans les établissements : il faut évidemment les réaliser au cours de la première année suivant l'ouverture. Je suis également favorable à votre proposition s'agissant de l'allongement des délais et de l'harmonisation des régimes de déclaration. Votre texte répond-il pour autant efficacement aux enjeux de la radicalisation ? Quid des madrassa, des écoles non déclarées ? Nous le soutiendrons néanmoins, si une suite favorable était donnée à nos amendements, visant à conserver au législateur sa compétence relative à une liberté fondamentale. Ne privons pas le Gouvernement d'une réforme qu'il appelle de ses voeux sans avoir eu le courage de la présenter en son nom !

Mme Laure Darcos. - Je partage les craintes exprimées par Bruno Retailleau s'agissant des associations cultuelles non déclarées, qui préoccupaient initialement Najat Vallaud-Belkacem et ne sont pas concernées par la proposition de loi. Quant aux contrôles, je reste quelque peu dubitative : les inspecteurs, peu nombreux, peinent à réaliser leur mission dans l'enseignement public et privé sous contrat, comment imaginer qu'ils puissent contrôler l'ensemble des établissements hors contrat au cours de leur première année d'existence ? Il est tentant de préférer, par facilité, contrôler une école Montessori plutôt qu'un établissement soupçonné d'extrémisme religieux. Il est dommage que vous ne rendiez pas le contrôle a posteriori obligatoire... En outre, il m'apparaît délicat de contrôler en tant que tel un projet pédagogique, qui pourrait être mal appréhendé par des inspecteurs maladroits, voire accusateurs. Ne serait-il pas plus pertinent d'évaluer des critères plus tangibles, comme l'enseignement paritaire pour les filles et les garçons ? Ne devrait-on pas durcir certains articles de la proposition de loi ?

Mme Sonia de la Provôté. - Où qu'ils soient scolarisés, les jeunes Français sont des enfants de la République, qui, à ce titre, ont le droit d'étudier dans des conditions d'accompagnement pédagogique et de sécurité satisfaisantes. Face à la radicalisation croissante de certains établissements et au danger qu'elle constitue pour les élèves, la proposition de loi apporte des solutions pour traiter en urgence les solutions les plus inquiétantes et éviter de nouvelles dérives. Demeure toutefois une incohérence entre la capacité dont dispose l'État à agir rapidement et fermement dans les établissements publics ou privés sous contrat, souvent sur injonction des parents ou des professeurs, et le silence, source de fantasmes, qui parfois règne autour des écoles hors contrat. Au travers des inspections, il est indispensable d'y faire entrer le regard extérieur de la puissance publique, garante de la neutralité de la République et de la protection des enfants.

Ne renonçons pas à mieux contrôler ces établissements au prétexte que la proposition de loi ne traite pas la question des écoles non déclarées ou que le personnel serait insuffisant pour réaliser les contrôles prévus ! Le texte fixe un objectif clair et prioritaire : à l'État de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour l'atteindre. Il constitue, en outre, un équilibre précieux entre la préservation de la liberté de l'enseignement et le renforcement de la protection de l'enfance.

M. David Assouline. - Notre rapporteure a apporté dans son exposé liminaire les éléments d'appréciation de la situation, que Bruno Retailleau a souhaité repréciser pour mieux nous alerter sur les enfants déscolarisés ou accueillis dans des structures non déclarées, un phénomène qui s'accentue. Qui formate leurs cerveaux ? Il faut arracher ces jeunes à l'emprisonnement familial, idéologique, religieux. Nous devons aller plus loin que les auteurs de ce texte. Les lois successives relatives à la sécurité prennent bien quelque distance avec certains principes constitutionnels, pourquoi s'en effraie-t-on ici ?

M. Bruno Retailleau. - Je préfère le renforcement des contrôles a posteriori à l'érosion d'une liberté a priori !

M. David Assouline. - Le phénomène de radicalisation que vous décrivez, monsieur Retailleau, est en réalité plus large car il concerne aussi, et surtout, des associations déclarées. Elles ont tout intérêt à l'être : elles profitent ainsi de la manne financière de la République. Les contrôles a posteriori que vous prônez ne sont pas suffisants : il faut mettre en place des autorisations. Notre timidité à cet égard fait le lit des fondamentalismes issus de toutes les religions, qui régulièrement s'unissent pour mener des combats contre le progrès, comme lors des manifestations contre le mariage pour tous !

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Revenons à la protection des enfants ; nous nous éloignons du sujet principal de la proposition de loi.

M. Christian Manable. - Je vais tenter, après le fiel, d'apporter un peu de miel à nos débats. L'enseignement privé hors contrat déchaîne toujours les passions, mais il conviendrait à mon sens, et bien que la loi ait une portée universelle, de distinguer les écoles intégristes radicalisées, dont les valeurs sont contraires à celles de la République, des écoles Montessori ou Freinet prônant une pédagogie innovante. Je partage également l'analyse de David Assouline : a contrario des fantasmes sur les écoles clandestines, les associations cultuelles ont intérêt à se déclarer pour bénéficier des deniers publics.

M. Max Brisson. - Le contexte de radicalisation nous préoccupe tous et le souhait d'en protéger les enfants de la République nous unit. Je n'en suis pas moins fortement attaché à la liberté fondamentale des parents d'inscrire leur enfant dans l'établissement de leur choix. Si la proposition de loi ne la bafoue pas, l'amendement proposé par M. Carle me semble constituer une garantie supplémentaire de sa protection. Certes, il convient de renforcer le contrôle des établissements hors contrat, mais j'ai, par le passé, coordonné des équipes d'inspecteurs et pu constater combien les interventions, dans des écoles où règle la loi du silence, sont longues et complexes. L'autorisation que vous exigez sera parfaitement rédigée, monsieur Magner, mais ne garantira rien ! Je partage les inquiétudes de Bruno Retailleau s'agissant des écoles non déclarées et des enfants déscolarisés. Auprès des familles qui ont fait ce choix, les contrôles sont également difficiles et exigent un grand professionnalisme. Je suis également favorable à la proposition de Jean-Claude Carle : les services du ministère de l'intérieur pourraient utilement être associés à ces contrôles.

Mme Maryvonne Blondin. - Merci à Mmes Gatel et Billon, qui ont tenu bon malgré les pressions diverses. L'essentiel, me semble-t-il, demeure le contenu de l'enseignement dispensé aux enfants et l'attention portée à l'égalité entre les filles et les garçons. Pourquoi ne pas fonder l'autorisation d'ouverture sur un projet pédagogique construit, à l'instar de celui qui est exigé des professeurs de l'éducation nationale par les inspecteurs ? La mise en oeuvre effective de ce projet serait contrôlée lors de visites inopinées, ce qui nécessiterait de sensiblement renforcer les effectifs de l'inspection.

M. Jacques-Bernard Magner. - En Alsace-Moselle, les écoles hors contrat sont soumises à autorisation préalable. Pourquoi une telle distinction sur le territoire national ? Votre refus d'unifier ce régime, en étendant la procédure d'autorisation, ressort-il d'une commande du Gouvernement ?

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Il n'y a aucune commande, puisque la proposition de loi date de plusieurs mois et, surtout, traduit une réflexion ancienne du Sénat sur le sujet. Elle trouve son origine dans la discussion d'une loi présentée par un gouvernement que vous souteniez.

Mme Annick Billon, rapporteure. - Monsieur Magner, un régime déclaratif renforcé me paraît suffisant.

M. Jacques-Bernard Magner. - Vous allez donc, par cohérence, proposer une modification de la réglementation en Alsace-Moselle ?

Mme Annick Billon, rapporteure. - Je n'ai rien prévu de tel. Madame Laborde, je ne vous ferai pas une réponse différente sur l'autorisation préalable. Je puis vous dire, en revanche, qu'à la rentrée de septembre 2017, 132 nouveaux établissements hors contrat ont ouvert, dont 120 écoles primaires. Ce chiffre montre que, loin de répondre uniquement à des situations d'inadaptation scolaire, les écoles hors contrat constituent un premier choix pour certains parents. Monsieur Carle, vous le savez, nous avons de nombreux points d'accord sur ce texte même si le recours à un décret en Conseil d'État demeure un point de blocage. Je citerai, pour répondre à ceux qui s'interrogent sur l'honnêteté des demandes de déclaration, l'exemple du projet pédagogique présenté par un établissement musulman : « le programme pédagogique, notamment en sciences, en histoire géographie et en éducation civique, corrige les éléments non compatibles avec le dogme musulman. Les élèves seront amenés à évoluer dans un environnement musulman, relativement préservé - incha'Allah - des vices de l'enseignement public ou privé non musulman. Ils seront amenés à grandir dans une sphère où l'éthique islamique sera omniprésente et dans laquelle la lecture occidentale des sociétés du monde ne sera pas naturellement privilégiée ». Monsieur Ouzoulias, vous connaissez mon opinion sur l'instauration d'un régime d'autorisation. Mesdames Mélot et de la Provôté, messieurs Lafon et Karam, je vous remercie pour votre soutien.

Effectivement, madame Ghali, il est malheureusement plus facile d'ouvrir une école qu'un pressing, malgré la nécessaire considération qu'il convient d'apporter à la protection de l'enfant. J'y suis très attachée, comme à la liberté de l'enseignement et à l'obligation d'instruction, monsieur Retailleau. Il n'est pas uniquement question de lutte contre la radicalisation : nous avons aussi visité certains établissements où les élèves n'étaient pas obligés d'apprendre s'ils ne le souhaitaient pas, après un trimestre : on ne leur avait rien enseigné. Bien sûr, madame Darcos, l'idéal serait de contrôler les écoles hors contrat comme les autres établissements mais, et vous le savez, nous n'en avons pas les moyens. Je ne crois en revanche nullement à l'intérêt de simples visites : il faut de véritables contrôles menés par des professionnels, ce qui suppose de mobiliser entre quatre et sept personnes sur une demi-journée. L'académie de Versailles me semble à cet égard exemplaire : elle met en oeuvre un protocole précis de contrôle, a formé ses inspecteurs et dispose même d'agents maîtrisant les langues étrangères en usage dans certaines écoles. David Assouline a raison d'évoquer la déscolarisation et le développement des établissements hors contrats : ce sont des sujets majeurs. Sachez toutefois que les contrôles, dans ces écoles, ont été doublés en cinq ans. À Versailles, par exemple, tous les nouveaux établissements auront été contrôlés avant la fin de l'année scolaire.

À M. Manable, qui distinguait les écoles en fonction de leur pédagogie, je répondrai que nous devons éviter ce type de querelles : nous souhaitons établir un régime de déclaration unique sans verser dans un débat idéologique. Monsieur Brisson, ne limitons notre vision des écoles hors contrat à celle de la radicalisation : je suis attachée à la liberté de l'enseignement et à la liberté de choix des parents, que la proposition de loi ne remet pas en question. Elle a pour seule ambition d'apporter des outils aux maires et de simplifier les procédures. Soyons fiers qu'elle émane du Sénat ! Oui, madame Blondin, le Parlement doit être libre de légiférer à l'abri des menaces et des pressions. Alors que Mme Gatel et moi-même avons fait l'objet de courriels et de messages malveillants sur les réseaux sociaux, je vous remercie de votre soutien. Je reconnais également votre engagement militant dans votre souhait d'imposer la mixité dans tous les établissements ; prenons garde néanmoins : il existe au moins un établissement public non mixte.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - J'avais demandé à notre rapporteure de prendre soin d'auditionner l'ensemble des parties et de se rendre sur le terrain ; je salue la qualité de son travail dans un délai contraint. Les dérives observées dans certaines écoles hors contrat nous préoccupent tous. Nous avons su, je crois, l'aborder sans tabou. Malgré nos oppositions, tentons de trouver un équilibre entre les tenants d'un durcissement de la procédure et les défenseurs de la liberté d'enseignement. Il est de notre responsabilité, alors que le Sénat réfléchit sur ce sujet depuis de nombreux mois, de proposer un dispositif qui réponde aux attentes des maires, confrontés à des situations inextricables.

La proposition de loi sera inscrite sur une « niche » du groupe Union centriste. Sa modification nécessite l'assentiment de l'auteur, c'est pourquoi je me réjouis du travail mené en bonne intelligence entre Mmes Gatel et Billon.

Examen des articles

Article 1er

Mme Annick Billon, rapporteure. - La rédaction que je vous propose par mon amendement COM-2 rectifié pour l'article premier entraîne une profonde refonte du dispositif initial prévu par les auteurs de la proposition de loi.

Elle établit d'abord une distinction claire entre le demandeur et le directeur de l'école, en application du principe selon lequel la liberté de l'enseignement a valeur constitutionnelle et qu'à ce titre toute personne, pourvu qu'elle remplisse les conditions de nationalité et de moralité, peut ouvrir une école - elle ne peut cependant la diriger ou y enseigner que sous réserve de remplir les conditions de qualification et d'expérience particulières, présentées à l'article 3. Ensuite, la procédure spécifique auprès du maire est supprimée et un guichet unique est créé auprès des services de l'État, ce qui facilitera les démarches des demandeurs. Par ailleurs, dans un souci de cohérence, les motifs et délais d'opposition sont unifiés pour tous les acteurs. Enfin, une information de l'administration est rendue obligatoire en cas de changement d'identité du représentant légal de l'établissement et surtout de son directeur, afin d'éviter que des requérants aient recours, pour la seule phase d'ouverture, à des hommes de paille.

S'agissant du contenu de la déclaration, nous avons prévu de renvoyer sa définition à un décret pris en Conseil d'État. Ce choix a pu susciter l'incompréhension de certains, aussi souhaiterais-je vous en présenter les raisons. Il s'agit en premier lieu d'une question de droit : il ressort des articles 34 et 37 de la Constitution, ainsi que d'une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel que, lorsque le législateur a défini les conditions d'exercice d'une liberté publique, le pouvoir réglementaire est seul compétent pour déterminer la liste des pièces qui doivent être remises afin de vérifier que ces conditions sont remplies. La solution retenue offre deux garanties : l'avis conforme du Conseil d'État, protecteur des libertés ; le contrôle du juge administratif, qui peut annuler le décret pour excès de pouvoir s'il exigeait du déclarant qu'il fournisse des pièces dépourvues de lien avec les conditions fixées par le législateur. L'inscription du contenu de la déclaration dans la loi, outre qu'elle serait fastidieuse (il s'agit de photocopies de pièces d'identité, d'extraits de bulletin de casier judiciaire, de pièces diverses touchant aux associations, etc.) ne lui ôterait pas sa qualité réglementaire : le Gouvernement demeurerait compétent pour compléter et préciser cette liste - cette fois par un décret simple, sans l'avis du Conseil d'État. Enfin, il pourrait saisir le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procédure de déclassement prévue à l'alinéa 2 de l'article 37 de la Constitution, ce qui lui permettrait de retrouver sa pleine compétence pour modifier ces pièces. Cette analyse a été transmise pour avis au président Bas, qui l'a validée. Mais, au-delà de sa qualité légistique, cette solution a eu ma préférence en raison de son caractère protecteur. J'entends néanmoins les réserves soulevées par certains amendements et je ne suis pas opposée à ce que le recours au pouvoir réglementaire soit encadré.

J'en viens aux autres amendements déposés à l'article premier, qui tomberaient si le mien était adopté. L'amendement COM-1 de M. Magner et de nos collègues socialistes vise à remplacer le régime de déclaration en vigueur par un régime d'autorisation préalable ; j'y suis évidemment défavorable. Malgré le silence du Conseil constitutionnel sur sa constitutionnalité, ce régime n'est pas sans risque juridique, d'autant que le renforcement du régime de déclaration me semble parfaitement suffire à répondre aux enjeux. Les amendements COM-9 et COM-10 de M. Carle ont trait au récépissé prévu dans le droit en vigueur et au point de départ des délais d'instruction. Je considère qu'ils sont satisfaits, puisque mon amendement supprime toute référence à un quelconque récépissé et prévoit que le droit commun des relations du public avec l'administration, qui n'existait pas à l'époque des lois Falloux et autres, s'appliquera désormais.

Les amendements COM-6 et COM-7 de M. Carle suppriment le renvoi à des décrets : j'ai expliqué les raisons de mon désaccord.

Enfin, l'amendement COM-8, toujours de M. Carle, supprime les références au projet pédagogique, aux programmes et aux horaires : ces pièces ne sont plus mentionnées dans la rédaction que je propose et ne devraient pas être demandées dans le décret en Conseil d'État. En revanche, son III prévoit d'encadrer ce décret. Je serai favorable à une modification de cet ordre, sous réserve d'une révision de la rédaction.

M. Jacques-Bernard Magner. - Je suis surpris que Mme la rapporteure dépose des amendements sur un texte initial dont elle est elle-même signataire. Nous n'avons pas eu beaucoup de temps pour examiner les amendements, notamment le COM-2 rectifié sur l'article premier qui tend à instaurer des mesures plus restrictives que la simple déclaration. Est-ce un pas en notre direction ? Nous ne voulons pas faire d'obstruction concernant l'amélioration, au moins technique, d'un texte qui n'était pas très satisfaisant. Si notre amendement COM-1 n'est pas adopté, ce qui est probable, nous nous abstiendrons sur les suivants et sur les articles.

Mme Annick Billon, rapporteure. - On m'a confié un rapport : j'ai entendu les personnes concernées et j'ai travaillé, y compris avec Françoise Gatel à plusieurs reprises. Le texte modifié tel qui vous est proposé est le résultat de ce travail. Il n'y a pas de surprise.

M. Jacques-Bernard Magner. - La réflexion a-t-elle eu lieu postérieurement à la rédaction de la proposition de loi initiale ?

Mme Annick Billon, rapporteure. - Bien sûr ! Les modifications apportées visent à sécuriser le dispositif, mais la réflexion se poursuit.

M. Jean-Claude Carle. - Votre proposition modifie non pas l'esprit du texte, mais son organisation, si bien que nos amendements ne sont plus en cohérence par rapport au texte. Nous ne pouvons pas accepter l'article premier en l'état, puisqu'il remet cette liberté fondamentale au Conseil d'État, sauf à sous-amender votre amendement, c'est-à-dire à supprimer l'alinéa en question.

Mme Annick Billon, rapporteure. - Un point de désaccord persiste entre nous, car la suppression de cet alinéa reviendrait à renvoyer à un décret simple, moins sécurisé ; nous pouvons néanmoins le compléter, en précisant, comme nous l'avions évoqué avec M. Carle par la mention suivante : « les modalités ne doivent pas comporter d'exigences contraires à l'exercice de la liberté de l'enseignement ». Nous pourrons en discuter en séance publique, mais à partir du moment où le Gouvernement s'est fortement engagé à ne pas intégrer ce type de références, les arguments contre un décret en Conseil d'État tombent.

M. Bruno Retailleau. - Un certain nombre de modifications vont effectivement dans le bon sens, mais nous, parlementaires, assumons totalement notre responsabilité législative et ne voulons pas laisser la main au Gouvernement. Or la rédaction que vous nous proposez est encore plus précise que celle de Françoise Gatel, puisque le décret en Conseil d'État « fixe les modalités dans lesquelles est présentée et instruite cette déclaration ». Cela va trop loin ! Il pourrait être opportun de raccourcir l'amendement COM-1, quitte à attendre la séance publique, dans une quinzaine de jours, pour en rediscuter. En l'état, nous ne pouvons pas voter cet amendement.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Grâce au délai qui nous sépare du débat en séance, nous pourrons approfondir notre réflexion, afin d'aboutir à une rédaction qui satisferait chacun.

Mme Annick Billon, rapporteure. - Nous sommes tous d'accord sur les objectifs, à commencer par la liberté d'enseignement. Nous allons donc oeuvrer pour trouver une nouvelle rédaction.

Mme Dominique Vérien. - L'enjeu est d'éviter les dérives tout en préservant la liberté d'enseignement. Comment y parvenir en supprimant toute référence à un projet pédagogique ? C'est a priori impossible. Il faut trouver un équilibre pour éviter les dérives.

Mme Annick Billon, rapporteure. - L'objet du texte est simplement de simplifier et d'encadrer l'ouverture des établissements privés hors contrat, et non de porter atteinte à la liberté d'enseignement à laquelle nous sommes très attachés. Il n'est nullement question d'examiner les contenus pédagogiques lors de l'ouverture de l'établissement. Toutefois, les contrôles a posteriori permettent d'évaluer le projet pédagogique et les qualités de l'enseignement dispensé.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Après des échanges avec le président de la commission des lois, je relève que le décret en Conseil d'État est beaucoup plus sécurisant que le décret simple. J'entends les inquiétudes liées à une éventuelle remise en cause de plusieurs libertés fondamentales. Si l'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté, la discussion en séance portera sur la proposition de loi initiale de Mme Gatel. Le débat sera dense, car nous devons montrer à nos concitoyens notre volonté de prendre toutes les précautions nécessaires et de respecter notre rôle de garant des libertés. Poursuivons notre réflexion d'ici à la séance publique, afin de pouvoir voter un texte.

M. Jacques-Bernard Magner. - Allons-nous voter les amendements suivant l'amendement COM-2 rectifié ?

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Si cet amendement est adopté, les autres n'auront plus d'objet.

M. Bruno Retailleau. - Pas tous !

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Cela ne veut pas dire qu'ils ne seront jamais examinés.

M. Jean-Claude Carle. - Nous votons donc sur l'amendement COM-2 rectifié dans sa rédaction actuelle ?

Mme Annick Billon, rapporteure. - En l'absence de sous-amendement de votre part, tout à fait !

M. Jean-Claude Carle. - Dans ce cas, Les Républicains voteront contre et ne prendront pas part au vote sur l'ensemble du texte.

Mme Françoise Laborde. - Nous voterons également contre cet amendement, car nous n'avons pas assez de recul sur cette mesure que nous n'avons pu anticiper. Nous préférons réexaminer la proposition de Mme Gatel et les autres amendements.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Les amendements devront sans doute être revus et corrigés, puisque le texte examiné sera différent.

M. Jacques-Bernard Magner. - Par simple stratégie, et non pour des raisons de fond, le groupe socialiste et républicain votera aussi contre cet amendement, qui, s'il était adopté, ferait tomber le nôtre.

Mme Sonia de la Provôté. - L'avis du groupe UC a été plus qu'explicite : nous soutenons cet amendement.

Mme Colette Mélot. - Le groupe Les Indépendants s'abstiendra. Nous devons approfondir l'examen de ce texte, y compris celui de cet amendement.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je précise que, si l'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté, c'est le texte initial de la proposition de loi, inscrit au prochain ordre du jour réservé du groupe UC, qui sera la base de la discussion en séance plénière, l'auteur de la proposition de loi étant opposée à l'adoption des autres amendements.

Examen des articles

Article 1er

L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-1, COM-6 rectifié bis, COM-9 rectifié bis, COM-10 rectifié bis, COM-7 rectifié bis, COM-8 rectifié bis.

L'article 1er n'est pas adopté.

La proposition de loi n'est pas adoptée.