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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 : Exposé général

7 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 - Exposé général ( rapport - première lecture )

QUATRIÈME PARTIE
ACCIDENTS DU TRAVAIL
ET MALADIES PROFESSIONNELLES

___________

I. UNE SITUATION FINANCIÈRE EXCÉDENTAIRE DURABLE

2018 devrait constituer le sixième exercice excédentaire consécutif pour la branche AT-MP. Sous l'effet combiné de la baisse tendancielle de la sinistralité des entreprises et du dynamisme de l'assiette des cotisations dans un contexte de reprise économique, le solde de la branche du régime général s'est établi, en 2017, à 1,13 milliard d'euros. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 prévoit une inflexion en 2018 de cet excédent qui devrait s'élever à 846 millions d'euros mais néanmoins repartir à la hausse à partir de 2019.

A. LA BONNE SANTÉ FINANCIÈRE DE LA BRANCHE AT-MP, TOUJOURS EXCÉDENTAIRE

Dans un contexte de non-certification de ses comptes par la Cour des comptes de 2010 à 201244(*), la branche AT-MP a déployé une série d'actions destinées à renforcer ses procédures de contrôle interne et assainir ses finances. Le redressement amorcé en 2011 lui a permis de retrouver un solde positif en 2013. Sa bonne santé financière s'est largement consolidée depuis : la situation excédentaire se confirme pour les exercices suivants jusqu'en 2022, le solde de la branche étant appelé, selon les projections pluriannuelles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, à augmenter de façon continue au cours des trois prochaines années pour atteindre 1,3 milliard d'euros en 2021. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre dernier, le solde tendanciel de la branche AT-MP, avant mesures nouvelles, est évalué à 1,7 milliard d'euros pour 2019.

Soldes constatés et prévisionnels de la branche AT-MP du régime général depuis 2010

(en millions d'euros)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

- 726

- 221

- 174

638

691

750

762

1 130

846*

1 100**

1 200**

1 300**

1 300**

Source : Réponses du ministère des affaires sociales et de la santé aux questionnaires de la commission des affaires sociales (2008-2016), rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2018 (2017-2019) et annexe B du PLFSS pour 2019 (2019-2022)

* Avant mesures rétroactives prévues pour l'exercice 2018 dans le PLFSS pour 2019
** Prévisions pluriannuelles inscrites à l'annexe B du PLFSS pour 2019

1. L'exercice 2017 : un résultat positif qui s'est accru sous l'effet de la conjoncture

En 2017, l'excédent de la branche AT-MP du régime général s'est établi à 1,13 milliard d'euros, en augmentation de plus de 48 % par rapport à 2016 sous l'effet conjugué :

- d'une légère diminution des dépenses, de l'ordre de 0,6 %, résultant de la réduction de 180 millions d'euros de la dotation de la branche AT-MP au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), dans un contexte de stabilité des prestations sociales45(*). Les prestations de soins, pour leur part, n'ont que très légèrement augmenté, de 0,6 %, la légère diminution des rentes46(*) ayant contrebalancé l'augmentation des prestations de soins tirées par les indemnités journalières compensant une incapacité temporaire47(*) ;

- de l'augmentation du produit des cotisations, de l'ordre de 2,4 %, sous l'effet d'une progression importante de la masse salariale48(*) dans un contexte de reprise économique en 2017. Le produit des cotisations sociales a néanmoins augmenté à un rythme inférieur à celui de la masse salariale, compte tenu de la baisse du taux moyen de cotisation49(*). Par ailleurs, le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), consolidé dans les comptes de la caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam)50(*), n'est plus attributaire de droits de consommation sur les tabacs, réaffectés à la branche maladie dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017. Dans ses réponses au questionnaire de votre commission, le Gouvernement indique que cette réaffectation a obéré de 0,3 point la progression des recettes de la branche en 2017.

Selon la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles (CATMP) à la Cnam, l'évolution à la hausse plus importante du solde de la branche AT-MP observée en 2017 est essentiellement le fruit de l'augmentation significative de la masse salariale et de la baisse de la sinistralité, la fréquence des accidents du travail s'étant stabilisée à un niveau historiquement bas, de l'ordre de 33,4 accidents pour 1 000 salariés en 2017, que la Cour des comptes explique par un « contexte d'augmentation modérée du nombre de salariés comme de celle des accidents »51(*) (632 918 accidents du travail en 2017).

2. L'exercice 2018 : un fléchissement de l'excédent

En 2018, le résultat prévisionnel de la branche AT-MP devrait s'établir à 846 millions d'euros, soit une diminution d'environ 300 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent, compte tenu :

- d'un redémarrage de la progression des charges, de l'ordre de 2 %. Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier, cette évolution s'explique par l'extension du périmètre des dépenses à la charge de la branche, dont celles auparavant couvertes par le fonds « pénibilité »52(*), et l'augmentation des prestations de soins (+ 1,4 %) entrant dans le champ de l'Ondam alimentée en particulier par le dynamisme des indemnités journalières.

En outre, les transferts versés par la branche AT-MP seraient en hausse de 2,1 % en raison du versement au régime des marins d'une dotation pour équilibrer son risque AT-MP à compter de 2018, alors que cet équilibrage était jusqu'alors assuré par la branche maladie du régime général ;

- et d'une légère baisse des produits, de l'ordre de 0,4 %. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale, les produits des cotisations sociales diminueraient en effet de 0,9 %, à la suite de la baisse du taux de cotisation AT-MP de 0,1 point, baisse partiellement contrebalancée par une hausse du taux de cotisation de 0,03 point53(*) destinée à financer les nouvelles dépenses au titre de la pénibilité, aboutissant à un taux moyen net de cotisation de 2,22 % en 2018.

3. L'exercice 2019 : un solde tendanciel excédentaire d'un milliard d'euros

En 2019, l'excédent de la branche AT-MP s'améliorerait à nouveau de 300 millions d'euros pour atteindre 1,1 milliard d'euros selon les projections pluriannuelles inscrites à l'annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. Cette évolution serait le résultat :

- d'une progression maîtrisée des dépenses, de l'ordre de 2,7 %, portée par la croissance contenue des prestations entrant dans le champ de l'Ondam54(*), notamment des indemnités journalières, et la montée en charge des dépenses au titre de la pénibilité. Il est à noter qu'à l'instar d'autres prestations sociales (prestations familiales et pensions de retraite), la revalorisation des rentes AT-MP est fixée à 0,3 % dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 201955(*), soit un niveau inférieur à l'inflation permettant des économies d'un montant d'environ 50 millions d'euros ;

- et d'une hausse des produits des cotisations, de l'ordre de 3,4 %, tirée par la croissance de la masse salariale du secteur privé de 3,5%, en l'absence de nouvelle diminution du taux de cotisation.

4. Une branche aux fondamentaux solides
a) Un endettement entièrement résorbé

Apparue en 2007, la dette de la branche AT-MP a été fortement aggravée par les déficits successifs constatés pour les exercices 2009 à 2012, passant de 40 millions d'euros en 2008 à 2,47 milliards d'euros en 2012.

Toutefois, les excédents dégagés depuis 2013 lui ont permis d'apurer l'intégralité de sa dette en 2016. L'équilibre financier de la branche AT-MP est exclusivement assuré par l'ajustement des cotisations sociales des employeurs, les déficits de la branche ne faisant pas l'objet de reprises par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), contrairement à ceux des autres branches du régime général. En 2013, le taux moyen net de cotisation a ainsi augmenté de 0,05 point afin de favoriser le retour à l'équilibre de la branche.

Dans son rapport d'octobre 2018 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, la Cour des comptes indique que « les capitaux propres [sont redevenus] positifs fin 2016 (à 0,6 milliard d'euros). Le solde excédentaire de l'exercice 2017 les a portés à près de 2 milliards d'euros à la fin de ce même exercice. Fin 2018, les capitaux propres atteindraient 2,8 milliards d'euros, soit deux mois et demi de recettes de la branche. »

Compte tenu de la trajectoire fixée par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 dans son annexe B, le solde cumulé de la branche AT-MP atteindrait 4,7 milliards d'euros en 2020.

Excédent cumulé de la branche AT-MP du régime général

(en millions d'euros)

Source : Réponses du ministère des solidarités et de la santé au questionnaire de la commission des affaires sociales

b) Une nouvelle baisse du taux net moyen de cotisation écartée par le Gouvernement

Dans ce contexte, la Cour des comptes évalue les capitaux propres de la branche à 7,7 milliards d'euros fin 2022, équivalant à près de sept mois de recettes. Elle considère ainsi que « devant la perspective d'un surfinancement croissant de la branche AT-MP, un ajustement à la baisse des taux de cotisation apparaît inéluctable. »56(*)

Après une hausse progressive jusqu'en 2014, le taux moyen net de cotisation a diminué au cours des trois dernières années, passant de 2,44 % en 2015 à 2,22 % en 2018. La progression des recettes consécutive à l'augmentation de la masse salariale et la modération des charges permise par la baisse tendancielle de la sinistralité ont permis de réduire de 0,05 point le taux de cotisation AT-MP en 2016 et 2017.

L'excédent enregistré en 2017, supérieur aux prévisions, a autorisé la poursuite du mouvement de décroissance du taux de cotisation de 0,1 point : le Gouvernement souligne en effet, dans ses réponses au questionnaire de votre commission, que la baisse de la majoration d'équilibre M2 a plus que compensé la hausse de la majoration M4 destinée à couvrir les dépenses liées au compte professionnel de prévention, financé à compter de 2018 par la branche. Cette baisse de taux de cotisation a eu pour contrepartie une hausse du taux de cotisation maladie en garantissant une stricte neutralité sur le coût du travail.

Aussi, en dépit d'une baisse continue du taux moyen net de cotisation depuis 2015, le produit des cotisations AT-MP devrait-il progresser de 3,9 % :

Produit des cotisations AT-MP

(en milliards d'euros)

Source : Réponses du ministère des solidarités et de la santé au questionnaire de la commission des affaires sociales

Les recettes de la branche AT-MP augmenteront ainsi de façon plus importante que celle de l'ensemble des branches des régimes de base et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui devraient croître, en 2019, de 2,3 %. Lors de son audition par votre rapporteur, le ministère des solidarités et de la santé a confirmé qu'aucune nouvelle baisse du taux de cotisation AT-MP ne serait opérée en 2019. Cette perspective interroge la logique assurantielle sur laquelle est censée reposer la branche AT-MP : la baisse tendancielle de la sinistralité et le surfinancement de la branche auraient dû plaider pour une poursuite de l'allègement de la charge des AT-MP sur les entreprises.


* 44 Essentiellement en raison de la fragilité des procédures de contrôle interne et d'une fiabilité insuffisante du recensement des contentieux initiés par les employeurs sur la tarification.

* 45 Dont l'augmentation est contenue à 0,1 % en 2017.

* 46 De l'ordre de 0,3 %, leur baisse en volume (- 0,2 %) ayant compensé leur faible revalorisation (+ 0,3 %).

* 47 Qui continuent de progresser à un rythme soutenu (+ 4,6 %). Le montant global des indemnités journalières de maladie et d'accidents du travail a été supérieur de 65 millions d'euros au niveau initialement inscrit dans l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) pour 2017.

* 48 De 3,5 % dans le secteur privé.

* 49 - 0,06 point. Selon le rapport d'octobre 2018 de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, les produits de cotisations de la branche AT-MP ont connu une « croissance spontanée (+ 4,8 %) atténuée par la baisse du taux moyen de cotisation, au bénéfice d'une hausse équivalente du taux de cotisation maladie. »

* 50 Depuis l'intégration, à compter du 1er janvier 2018, du régime social des indépendants et des régimes étudiant au régime général, la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés est devenue la caisse nationale de l'assurance maladie.

* 51 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2018.

* 52 Supprimé à compter du 1er janvier 2018 et remplacé par le compte professionnel de prévention.

* 53 Via l'augmentation de la majoration M4.

* 54 Selon le Gouvernement, les économies au titre des prestations entrant dans le champ de l'Ondam sont évaluées à environ 70 millions d'euros.

* 55 Article 44.

* 56 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2018.