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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 : Examen des articles

7 novembre 2018 : Financement de la sécurité sociale pour 2019 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Rapport n° 111 (2018-2019) de M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, Mme Catherine DEROCHE, MM. Bernard BONNE, Gérard DÉRIOT, René-Paul SAVARY et Mme Élisabeth DOINEAU, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 7 novembre 2018

Disponible au format PDF (4,9 Moctets)

Synthèse du rapport (277 Koctets)


N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 novembre 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,

Rapporteur général,

Mme Catherine DEROCHE, MM. Bernard BONNE, Gérard DÉRIOT, René-Paul SAVARY et Mme Élisabeth DOINEAU,

Rapporteurs,

Sénateurs

Tome II :

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Mizzon, Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, M. Jean Sol, Mme Claudine Thomas, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

1297, 1309, 1336 et T.A. 187

Sénat :

106 et 108 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Équilibres financiers généraux
(rapporteur général : M. Jean-Marie Vanlerenberghe)

La commission a approuvé l'exonération de cotisations et contributions salariales des heures supplémentaires (article 7), qui seront profitables au pouvoir d'achat des actifs. S'agissant des modalités de mise en place des allègements de cotisations et contributions patronales qui remplaceront le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) dès 2019 (article 8), elle a approuvé l'essentiel du dispositif adopté par l'Assemblée nationale tout en renforçant les exonérations spécifiques aux employeurs du secteur agricole pour les rémunérations des travailleurs occasionnels afin de préserver les filières les plus concernées (fruits et légumes, viticulture, etc.).

S'agissant de la CSG applicable aux retraités (article 11), la commission a étendu le critère de franchissement de seuil de revenu deux années consécutives aux retraités qui franchiraient le seuil d'assujettissement à la CSG au taux de 3,8 %, comme l'article le prévoit pour l'assujettissement à la CSG au taux de 8,3 %. Elle a ainsi souhaité atténuer les effets de seuil pour des personnes, par définition modestes, qui pouvaient se voir appliquer du jour au lendemain des prélèvements supplémentaires de 4,3 % sur l'ensemble de leur pension.

La commission a approuvé l'insertion dans ce PLFSS des exonérations et réductions de forfait social qui figuraient dans le projet de loi Pacte (article 11 ter). Dans un souci de simplification, elle a aligné le taux dérogatoire de forfait social prévu pour les versements des entreprises sur les fonds d'actionnariat salarié, fixé à 10 %, sur celui déjà existant de 8 %. Cette même volonté de simplifier les démarches des entrepreneurs l'a conduite à supprimer la nouvelle formule prévue par le Gouvernement pour le calcul des cotisations des travailleurs indépendants, à la fois complexe et inadaptée à la majorité des situations (article 16).

La commission a supprimé les dispositions relatives au régime social des chèques cadeaux et chèques vacances distribués par les entreprises et les comités sociaux d'entreprise introduites par l'Assemblée nationale (article 7 bis), considérant que le paramétrage de ce dispositif n'avait pas fait l'objet d'une concertation suffisante avec l'ensemble des parties prenantes.

La commission a également rejeté le principe d'une réduction d'affectation de TVA à la sécurité sociale d'ici à 2022 (article 19), estimant notamment que ces dispositions mettaient en péril l'objectif de remboursement de l'ensemble de la dette sociale d'ici à 2024.

Dans la même logique, elle a approuvé le transfert à la Cades de 15 milliards d'euros de déficits cumulés des différentes branches de la sécurité sociale (article 20), tout en regrettant que ce transfert laisse encore 11,5 milliards d'euros de dette sociale dans les comptes de l'Acoss.

Elle  a adopté un amendement assurant que ce transfert de dette concerne prioritairement les organismes qui risquent de ne pas cumuler suffisamment d'excédents dans les années à venir pour rembourser leur dette (branche maladie et Fonds de solidarité vieillesse).

Afin de sécuriser l'équilibre des comptes sociaux en 2019, elle a également proposé une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires d'assurance maladie (OCAM) pour la seule année à venir (article additionnel après l'article 12).

Assurance maladie
(rapporteur : Mme Catherine Deroche)

La commission a approuvé les orientations en faveur d'une meilleure prise en compte de la qualité des soins dans le financement des établissements de santé (article 27), ainsi qu'en matière de pertinence des soins (article 29 bis) tout en veillant à en clarifier l'articulation avec les dispositifs existants, notamment le contrat d'amélioration de la qualité et de l'efficience des soins.

Elle a supprimé le forfait de réorientation dans les services d'urgences (article 29 quinquies), qui ne reprend qu'une partie de la proposition formulée par la commission sur le financement des urgences hospitalières, sans régler le fond de la question, et pose plusieurs problèmes de principe comme de mise en oeuvre.

S'agissant de la réforme du « reste à charge zéro » (article 33), la commission a apporté des ajustements visant à privilégier les négociations conventionnelles entre les acteurs et à limiter les restes à charge, même choisis, des assurés.

Soulignant les nombreuses inconnues entourant à ce jour l'impact réel de cette réforme, en termes d'équilibre financier et d'accès aux soins, elle a demandé qu'un bilan soit présenté au Parlement.

Sur la réforme de la régulation des médicaments (article 43), elle a renvoyé à la négociation conventionnelle la détermination de la compensation pour les extensions d'indication sous ATU et l'accès direct en post-ATU.

Elle a également apporté quelques tempéraments à la régulation des dispositifs médicaux, qui ne prend pas suffisamment en compte les spécificités du secteur.

S'agissant du renforcement du recours aux génériques (article 43), elle a supprimé l'encadrement du recours à la mention « non substituable » pour lui substituer la détermination d'une politique commune du générique et du biosimilaire dans le cadre d'une convention interprofessionnelle associant l'assurance maladie, les médecins et les pharmaciens.

S'agissant enfin du congé de maternité des travailleuses non salariées (article 47), elle a souhaité préserver, dans tous les cas, la possibilité d'une indemnisation des non-salariées et a supprimé, en conséquence, le conditionnement du bénéfice des prestations à une durée minimale d'interruption complète d'activité de huit semaines, en considérant que ce dispositif n'est pas adapté à la situation de ces travailleuses et pourrait être à l'origine d'une dégradation de leur indemnisation.

Secteur médico-social
(rapporteur : M. Bernard Bonne)

La commission a amendé le nouveau parcours de bilan et intervention précoce à destination des enfants atteints de troubles du neuro-développement (article 40), dans le but d'en sécuriser l'accès aux enfants manifestant les premiers signes avant et pendant leur scolarité. Elle a également souhaité préciser le cadre opérationnel de ce parcours, en explicitant les recommandations de bonne pratique de la Haute Autorité de santé et en renforçant le cadre contractuel entre les professionnels et les structures d'appui.

Elle a par ailleurs adopté un amendement attribuant un pouvoir général de prescription au médecin coordonnateur des établissements d'hébergement de personnes âgées dépendantes (Ehpad), tout en veillant à la préservation de sa capacité de prescrire indépendamment comme médecin traitant (article 41).

Accidents du travail et maladies professionnelles
(rapporteur : M. Gérard Dériot)

La commission a approuvé les dotations de la branche AT-MP au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante et au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (article 54) mais a souligné que leur diminution ne signifiait pas pour autant que le plafond des demandes potentielles d'indemnisation avait été atteint, compte tenu du délai de latence des pathologies les plus graves.

Elle a émis un avis favorable à l'adoption des objectifs de dépenses de la branche AT-MP (article 55), tout en renouvelant ses inquiétudes quant à l'importance croissante des transferts de la branche vers d'autres régimes et fonds et en appelant, compte tenu de la situation financière de la branche, à une baisse des cotisations.

Assurance vieillesse
(rapporteur : M. René-Paul Savary)

La commission a rejeté la sous-revalorisation des prestations sociales à 0,3 % pour 2019 et 2020 (article 44) proposée par le Gouvernement dans un contexte de reprise de l'inflation. Afin de préserver le pouvoir d'achat des retraités et des familles, déjà mis à l'épreuve par les mesures contenues dans la LFSS pour 2018, elle a adopté un amendement visant à revaloriser ces prestations au niveau de l'inflation estimée pour 2019, reprenant le mécanisme d'indexation qui était en vigueur entre 1993 et 2015.

Elle a adopté un amendement portant article additionnel (avant l'article 44) reculant progressivement l'âge légal de départ à la retraite de 62 ans à 63 ans à compter du 1er mai 2020, reprenant une disposition déjà adoptée par le Sénat lors de la discussion de la LFSS pour 2016. Contribuant au rééquilibrage financier nécessaire au maintien d'un solde positif de la sécurité sociale, ce recul progressif corrigera en 2020 la nouvelle inégalité entre le secteur privé et le secteur public introduite par l'accord Agirc-Arrco d'octobre 2015 : l'entrée en vigueur le 1er janvier 2019 de la décote temporaire de 10 % sur la retraite complémentaire pour les salariés du privé partant à la retraite à 62 ans.

Famille
(rapporteur : Mme Élisabeth Doineau)

La commission a approuvé les mesures en dépenses concernant la branche, en particulier la majoration du complément de mode de garde pour les familles ayant un enfant handicapé (article 45) et son extension à taux plein au-delà des trois ans de l'enfant né en début d'année jusqu'à son entrée à l'école maternelle (article 46).

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2017

Article 1er
Approbation des tableaux d'équilibre 2017

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2017, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article comporte des dispositions figurant obligatoirement dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ; [...] »

En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des trois tableaux d'équilibre distincts relatifs au dernier exercice clos :

- le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) ;

- le tableau d'équilibre, par branche, du régime général ;

- le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, cette catégorie ne comportant que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Ces tableaux comportent le résultat, le montant total des produits et le montant total des charges en droits constatés.

Depuis le PLFSS pour 2017, les tableaux relatifs aux régimes obligatoires de base et au régime général comportent une ligne relative aux recettes, aux dépenses et au solde de l'ensemble des branches et du FSV, ce qui permet de faire apparaître d'emblée le solde de la sécurité sociale mais aussi les recettes et les dépenses hors transferts entre branches.

Cet article établit également les dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) et le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

L'avis de la Cour des comptes sur la cohérence
des tableaux d'équilibre pour 2017

Dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement définie à l'article 47-1 de la Constitution, en application du 2° du VIII de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos.

Sur la base des vérifications effectuées et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués, la Cour, dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, « estime que les tableaux d'équilibre fournissent une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en

découle. Elle formule néanmoins les cinq observations suivantes :

« 1. À la date de ses constats, la Cour n'a pas été rendue destinataire du projet d'annexe 4 au projet de loi de financement qui contient des informations intéressant les tableaux d'équilibre (modalité d'établissement, détail des recettes et des dépenses, analyse des évolutions par rapport à 2016 et par rapport aux prévisions) ;

« 2. Les tableaux d'équilibre sont établis en procédant à des contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l'établissement des comptes sociaux ;

« 3. Les tableaux d'équilibre intègrent un produit de taxe sur les véhicules de société de 0,2 milliard d'euros enregistré a tort dans les produits de la branche famille de l'exercice 2017 ;

« 4. La double comptabilisation, à tort, de dépenses hospitalières de la caisse de sécurité sociale de Mayotte dégrade de 0,2 milliard d'euros les soldes des tableaux d'équilibre de la branche maladie du régime général et de l'ensemble des régimes obligatoires de base ;

« 5. Les réserves formulées par la Cour dans le rapport de certification des comptes de 2017 du régime général de sécurité sociale et les opinions émises par les commissaires aux comptes de certains autres régimes soulignent les limites qui continuent d'affecter la fiabilité des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux d'équilibre pour l'exercice 2017, sous l'effet, notamment, de faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne et de difficultés comptables. »

· L'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Le déficit global des régimes de base est de 4,8 milliards d'euros en 2016, en diminution de 2,2 milliards d'euros par rapport à 2016.

Tableau d'équilibre 2017 de l'ensemble des régimes obligatoires
de base et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

203,1

208,0

- 4,9

AT-MP

14,4

13,2

1,2

Vieillesse

232,7

230,7

2,0

Famille

49,8

50,0

- 0,2

Total

486,2

488,1

- 1,9

FSV

16,6

19,6

- 2,9

Total avec FSV

483,7

488,6

- 4,8

Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019

Les charges ont progressé de 2,3 %. Les recettes ont progressé de 2,8 %, les cotisations sociales et la CSG ayant progressé respectivement de 3,3 % et 2 %.

Soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base
pour les années 2015 à 2017

(en milliards d'euros)

 

Résultats 2015

Résultats 2016

Résultats 2017

Maladie

- 5,8

- 4,7

- 4,9

Vieillesse

0,2

1,6

2,0

Famille

- 1,5

- 1

- 0,2

AT-MP

0,8

0,8

1,2

Total

- 6,3

- 3,4

- 1,9

Source : LFSS et PLFSS 2019

La situation de l'ensemble des branches s'est améliorée en 2017, à l'exception de la branche maladie. Deux des quatre branches restent déficitaires :

- la branche maladie enregistre un solde négatif de 4,9 milliards d'euros en 2017 soit une dégradation de 200 millions d'euros ;

- le solde négatif de la branche famille, à 0,2 milliard d'euros, s'est amélioré de 800 millions d'euros ;

- la branche accidents du travail-maladies professionnelles enregistre en revanche, pour la cinquième année consécutive, un solde positif de 1,2 milliard d'euros en 2017.

- La branche vieillesse consolide son excédent à 2 milliards d'euros, soit une amélioration de 400 millions d'euros par rapport à 2016.

La loi de financement pour 2017 prévoyait un déficit de 4,1 milliards d'euros à l'issue de l'exercice. C'est la branche maladie, dont le résultat attendu (- 2,6 milliards d'euros) était substantiellement meilleur que celui finalement obtenu qui est intégralement à l'origine de ce dépassement.

L'ensemble des régimes de base présente en revanche un solde en ligne avec la prévision rectifiée par la LFSS pour 2018.

Comparaison du solde effectif 2017 avec le solde prévisionnel
de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2017

(en milliards d'euros)

 

LFSS 2017

Solde prévisionnel 2017

LFSS 2018

Solde prévisionnel
2017

PLFSS 2019

Solde effectif 2017

Écart LFSS/solde effectif

ROBSS

- 0,3

- 1,3

- 1,9

- 1,6

ROBSS + FSV

- 4,1

- 4,9

- 4,9

- 0,8

Source : LFSS et PLFSS 2019

· L'approbation du tableau d'équilibre pour 2017, par branche, du régime général de sécurité sociale

Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est élevé à 5,1 milliards d'euros en 2017, en réduction de 2,7 milliards d'euros par rapport à 2016.

Ce tableau ne comporte que de faibles écarts avec celui des régimes obligatoires de base précédemment exposé. En effet, les régimes de base de vieillesse autres que celui du régime général, traditionnellement sources des principaux écarts, affichent un solde global relativement proche de l'équilibre.

Tableau d'équilibre 2017 du régime général
et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

201,3

206,2

- 4,9

AT-MP

12,9

11,7

1,1

Vieillesse

126,6

124,8

1,8

Famille

49,8

50,0

- 0,2

Total

377,6

379,8

- 2,2

FSV

16,6

19,6

- 2,9

Total avec FSV

376,5

381,6

- 5,1

Source : PLFSS 2019

Les dépenses du régime général et du FSV ont progressé de 2,4 % en 2017. Les produits ont enregistré une progression de 3,2 %, du fait du dynamisme de la masse salariale du secteur privé.

Soldes des différentes branches du régime général
pour les années 2015 à 2017

(en milliards d'euros)

 

Résultats 2015

Résultats 2016

Résultats 2017

Maladie

- 5,8

- 4,8

- 4,9

Vieillesse

- 0,3

0,9

1,8

Famille

- 1,5

- 1

- 0,2

AT-MP

0,7

0,8

1,1

Total

- 6,8

- 4,1

- 2,2

Source : LFSS et PLFSS 2019

Le solde 2017 présente une amélioration de 1,9 milliard d'euros par rapport à 2016.

Comparaison du solde effectif 2017 avec le solde prévisionnel
de l'ensemble des branches du régime général pour 2017

(en milliards d'euros)

 

LFSS 2017

LFSS 2018

PLFSS 2019

Écart LFSS/
solde effectif

Maladie

- 2,6

- 4,1

- 4,9

- 2,3

Vieillesse

1,6

1,3

1,8

0,2

Famille

0,0

0,3

- 0,2

- 0,2

AT-MP

0,7

1,0

1,1

0,4

Total

- 0,4

- 1,6

- 2,2

- 1,8

FSV

- 3,8

- 3,6

- 2,9

0,9

Total avec FSV

- 4,2

- 5,2

- 5,1

- 0,9

Source : LFSS et PLFSS 2018

Par rapport aux prévisions de la loi de financement initiale, le solde s'est dégradé de 0,9 milliard d'euros. En revanche, il est en ligne avec la prévision rectifiée. Il est à noter que le solde de la branche maladie est nettement en retrait par rapport à la prévision initiale mais aussi par rapport à la prévision rectifiée.

· L'approbation du tableau d'équilibre pour 2017 des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau ne concerne qu'un seul organisme, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le financement d'avantages vieillesse à caractère non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.

Organismes concourant au financement
des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

Résultat 2014

Résultat 2015

Résultat 2016

Résultat 2017

FSV

- 3,5

- 3,9

- 3,6

- 2,9

Source : LFSS et PLFSS 2019

La loi de financement pour 2017 avait prévu pour le FSV un solde de - 3,8 milliards d'euros en 2017.

Le déficit constaté, - 2,9 milliards d'euros, est meilleur que la prévision initiale ainsi que de la prévision rectifiée par la LFSS pour 2018 (- 3,6 milliards d'euros).

· L'approbation des dépenses constatées en 2017 relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

Pour 2017, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base était fixé par la loi de financement initiale à 190,7 milliards d'euros. Il représentait, par rapport aux dépenses alors estimées pour 2017, une progression de 2,1 %.

Ce taux de progression a été révisé par la loi de financement pour 2018 à 2,2 %, l'objectif en valeur étant maintenu à 190,7 milliards d'euros.

La construction de l'Ondam 2017 reposait sur une hypothèse d'évolution moyenne « spontanée » des dépenses de 4,3 %, à laquelle devaient s'appliquer 4,1 milliards d'économies répartis sur l'ensemble des sous-objectifs.

Avec des dépenses constatées de 190,7 milliards d'euros, exactement au niveau de l'objectif voté par le Parlement, celui-ci est respecté pour la huitième année consécutive, tant en volume, qu'en taux d'évolution révisé.

Comme les années précédentes, le respect de l'Ondam s'accompagne cependant d'une croissance des dépenses d'assurance maladie nettement supérieure à celle de la richesse nationale.

Dépenses relevant de l'Ondam constatées entre 2011 et 2017

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Ondam voté

167,1

171,1

175,4

178,3

181,9

185,2

190,7

Ondam exécuté

166,3

170,1

173,7

177,9

181,8

185,2

190,7

Augmentation des dépenses

+ 4,5

+ 3,8

+ 3,7

+ 4,2

+ 3,9

+ 3,4

+ 5,5

Source : LFSS

   

Bien qu'en hausse par rapport à celui historiquement bas de 2016, le taux d'évolution de l'année 2017 est l'un des plus rigoureux depuis la création de cet instrument, comme le montre le graphique ci-après.

Taux de progression des dépenses dans le champ de l'Ondam

L'exécution de l'Ondam 2017 est marquée par un dérapage des dépenses de soins de ville, qui n'a pas empêché un respect global de l'Ondam grâce, essentiellement, à une activité hospitalière inférieure aux prévisions. De ce fait, les mesures de régulation sont restées relativement limitées : quelque 346 millions d'euros de dépenses relatives aux sous-objectifs hors soins de ville n'ont pas exécutées en 2017 (contre 797 millions en 2016 et 736 millions en 2015).

Par sous-objectifs, les dépenses constatées sont les suivantes :

Sous-objectifs
(en millions d'euros)

Objectif LFSS 2017

Rectification
LFSS 2018

Exécution 2017

(p)

Variation/2015

Dépenses de soins de ville

86 558

86 836

87 174

2,2 %

Dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l'activité

79 172

79 027

78 612

1,8 %

Autres dépenses relatives aux établissements de santé

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

9 087

9 040

9 050

3,2 %

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements pour personnes handicapées

10 984

10 931

10 950

3,1 %

Autres prises en charge

1 650

1 641

1 658

6,6 %

Fonds d'intervention régional

3 285

3 260

3 240

2,4 %

Total

190 735

190 735

190 683

2,2 %

Les quelques corrections auxquelles la Cour des comptes procède dans son rapport 2018 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale l'amène à estimer que le taux de progression de l'Ondam en 2017 est de 2,3 %, soit une correction peu significative par rapport au montant figurant dans le présent PLFSS au regard notamment de l'écart de l'année dernière (2,2 % selon la Cour des comptes au lieu de 1,8 % dans le PLFSS).

· L'approbation des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites

Conformément aux dispositions de la loi du 9 novembre 2010, le Fonds de réserve pour les retraites a été mis en extinction. Depuis 2011, il ne perçoit plus aucune recette, ses produits (1,3 point de prélèvement sur les revenus du capital) ayant été transférés à la Cades.

Le fonds a pour objet :

- de participer au financement des déficits des organismes chargés d'assurer les prestations du régime de base de l'assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018 en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Sur ce fondement, à compter du 1er janvier 2011 et jusqu'en 2024, le fonds verse chaque année 2,1 milliards d'euros à la Cades. À la fin de l'année 2017, il avait ainsi versé 14,7 milliards d'euros ;

- de gérer à l'horizon 2020, pour le compte de la Cnav, la part de la soulte (40 %) versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg) en contrepartie de son adossement au régime général, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ;

- de mobiliser ses actifs, sur recommandation du comité de suivi des retraites, en application de la loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, en cas de dérapage des déficits de la branche vieillesse.

Au 31 décembre 2017, la valeur de marché des actifs du fonds de réserve des retraites, dont la soulte IEG valorisée à 4,8 milliards d'euros, était de 35,9 milliards d'euros. Le résultat financier de l'exercice était de 2,5 milliards d'euros et le résultat net de 2,4 milliards d'euros.

· L'approbation du montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale

Ce paragraphe propose l'approbation du montant de la dette amortie par la Cades en 2017, soit 15,0 milliards d'euros. Ce montant est légèrement supérieur à l'objectif d'amortissement défini en loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 (14,9 milliards d'euros) ainsi qu'à à l'objectif révisé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 (14,8 milliards d'euros).

L'amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées (soit le produit de la CRDS, de 0,6 point de CSG et du versement annuel effectué par le FRR à la Cades) et le montant de ses frais financiers nets.

Les recettes de la caisse se sont élevées à 17,2 milliards d'euros pour l'année 2017.

Nature des ressources

Montant
(en milliards d'euros)

CRDS

7,2

CSG

7,9

Versement du FRR

2,1

Source : CCSS

Aucun transfert de dette n'ayant été opéré en 2017, le montant des dettes transférées à la Cades s'élevait à 260,5 milliards d'euros à la fin 2017, tout comme l'année précédente.

La dette amortie s'élevait à 139,7 milliards d'euros et la dette restant à amortir à 120,8 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article retrace les résultats de la gestion 2017 que votre commission ne peut que constater, d'autant que, comme chaque année, les conditions d'examen du PLFSS ne laissent guère de temps à l'examen spécifique des résultats de la gestion passée.

Une éventuelle révision de la LOLFSS à l'occasion de l'examen du projet de réforme constitutionnelle et organique pourrait être l'occasion de détacher la première partie des lois de financement de la sécurité sociale afin d'en faire des textes à part entière qui, à l'instar des lois de règlement du budget de l'État, pourraient être débattus à la fin du printemps.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Approbation du rapport annexé sur les excédents ou déficits
de l'exercice 2017 et le tableau patrimonial (annexe A)

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement retraçant la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2017 ainsi que les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture de déficits constatés en 2017, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions figurant obligatoirement dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

L'annexe A comporte deux parties distinctes décrivant, d'une part, la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2017 et d'autre part, les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés.

I - Le dispositif proposé

· La situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2017

Le tableau patrimonial consolide l'ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son périmètre, qui comprend le régime général et quinze autres régimes (n'y figurent pas les régimes qui n'ont pas de bilan ou dont le bilan est inférieur à 200 millions d'euros, dont le montant agrégé est inférieur à 0,1 milliard d'euros après neutralisation des effets des relations financières entre eux), les organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites, FRR).

En 2017, le résultat d'ensemble de la sécurité sociale s'est amélioré une nouvelle fois. Le tableau patrimonial présente un résultat net d'ensemble positif de 12,6 milliards d'euros, en amélioration de 4,5 milliards d'euros par rapport à 2016.

Ce solde positif est dû au résultat excédentaire de la Cades et du FRR (respectivement de 15 et 2,4 milliards d'euros) qui compense, bien que ces deux organismes s'inscrivent dans une temporalité différente, les résultats déficitaires du régime général (- 2,2 milliards d'euros) et du FSV (- 2,9 milliards d'euros) et le résultat positif des autres régimes (0,3 milliard d'euros). L'amélioration de ce résultat d'ensemble traduit essentiellement la réduction des déficits. Hors Cades et FSV, le solde des régimes de base et du FSV est de -4,8 milliards d'euros contre- 7  milliards d'euros en 2016.

Le report à nouveau, qui reflète les déficits des années passées se réduit de 12,1 milliards d'euros pour s'établir à - 143,5 milliards d'euros, principalement sous l'effet du report à nouveau de la Cades (14,4 milliards d'euros).

Le financement du passif est assuré par l'endettement financier, l'endettement financier net, différence entre le passif et l'actif financier, s'élevant à 102,9 milliards d'euros au 31 décembre 2017, en nette diminution par rapport à 2016. Sur ce total, l'endettement financier net du régime général s'élevait à 31,3 milliards d'euros, dont 27,2 milliards d'euros portés par l'Acoss.

Les actifs financiers sont principalement ceux du Fonds de réserve des retraites (35 milliards d'euros).

En application de l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la Cour des comptes a émis un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence
du tableau patrimonial au 31 décembre 2017

La Cour estime que le tableau patrimonial qui sera soumis à l'approbation du Parlement à l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2017.

Elle formule néanmoins l'observation suivante : les réserves formulées par la Cour dans le rapport de certification des comptes de 2017 du régime général de sécurité sociale et les opinions émises par les commissaires aux comptes de certains des autres régimes soulignent les limites qui continuent d'affecter la fiabilité des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial, sous l'effet notamment des faiblesses des dispositifs de contrôle interne et de la persistance de difficultés comptables.

· La couverture des déficits constatés sur l'exercice 2017

L'annexe A rappelle les soldes des différentes branches du régime général et du FSV pour 2017.

Elle rappelle que l'article 26 de la loi de financement pour 2016 a saturé le plafond de 62 milliards d'euros de transfert à la Cades prévu par la loi de financement pour 2011 en organisant un transfert de 23,6 milliards d'euros couvrant la totalité des déficits 2013 et 2014 de la branche famille et de la branche maladie et des déficits 2015 de la branche vieillesse et du FSV et une partie du déficit 2015 de la branche maladie.

À fin 2016, le plafond de transfert de dette étant saturé, les déficits de l'année 2017 restent portés en trésorerie par l'Acoss.

(en milliards d'euros)

Solde

Modalités de couverture

Maladie

- 4,9

Acoss

Famille

- 0,2

Acoss

Vieillesse

+ 1,8

Trésorerie Acoss

FSV

- 2,9

Acoss

AT-MP

+ 0,8

Trésorerie Acoss

L'annexe A précise que le résultat cumulé des régimes de base autres que le régime général s'élève à 0,2 milliard d'euros à fin 2017. La plupart de ces régimes sont équilibrés :

- par une intégration financière au régime général (régimes maladie dans le cadre de la Puma, branche vieillesse des salariés agricoles, RSI) ;

- par une subvention d'équilibre de l'État (SNCF, RATP, régime des mines et des marins) ;

- par la « cotisation » employeur (Fonction publique de l'État, IEG).

Il est rappelé que le déficit cumulé (0,7 milliard d'euros) de la branche maladie du régime des mines a été transféré à la Cnamts en 2016.

L'annexe A indique que le déficit de la branche retraite du régime des exploitants agricoles s'est élevé à 0,2 milliard d'euros en 2017, soit un déficit cumulé de 3,7 milliards d'euros dont l'Acoss assure le financement en trésorerie.

L'annexe A souligne enfin que les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,3 milliard d'euros en 2017) et de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (0,01 milliard d'euros en 2017) s'inscrivent en net recul par rapport à 2016 (- 0,3 milliard d'euros par rapport à 2016 pour chacun des deux régimes). À l'inverse, celui de la branche vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires s'est accru (0,09 milliard d'euros en 2017 contre 0,03 milliard d'euros en 2016), cependant que le solde positif du régime de base de la caisse nationale des barreaux français est resté globalement stable (0,07 milliard d'euros en 2017). Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Tout comme l'article 1er, votre commission prend acte de la gestion passée de l'année 2017, dont rend compte le présent article.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

DEUXIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2018

Article 3
(art. 73 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017
de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Rectification des dotations 2018 de la branche maladie

Objet : Cet article rectifie la dotation pour 2018 de l'assurance maladie à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, initialement fixée à 105 millions d'euros, afin de la porter à 125 millions d'euros.

I - Le dispositif proposé

A. Les modalités de participation des régimes d'assurance maladie au financement de l'Oniam

· En application du 1° de l'article L. 1142-23 du code de la santé publique, les recettes de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (Oniam), chargé d'indemniser les accidents médicaux, les infections nosocomiales et les préjudices résultant de contaminations par les virus de l'immunodéficience humaine (VIH) et les hépatites B et C (VHB et VHC), sont constituées d'une dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie, d'une dotation de l'État inscrite au programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé » et des remboursements des indemnités et des frais d'expertise ainsi que des majorations pouvant accompagner les indemnités.

· Les prévisions de recettes et dépenses de l'Oniam pour 2018 étaient ainsi décrites dans l'étude d'impact annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 :

Prévisions de recettes et dépenses de l'Oniam en 2018

(en millions d'euros)

Dépenses

136,8

Indemnisations
(dont dotations aux provisions)

114,1

Dépenses de personnel

7,9

Autres dépenses de fonctionnement

4,3

Frais d'avocats et d'expertises

10,5

Recettes

138

Dotations des régimes obligatoires
d'assurance maladie

105

Dotation de l'État

3,7

Reprises sur provisions

14

Ressources propres

15,3

Source : Étude d'impact annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 et projet annuel de performance de la mission « Santé » annexé au projet de loi de finances pour 2018

· Le projet annuel de performance de la mission « Santé » annexé au projet de loi de finances pour 2018 précise, en outre, qu'une dotation de 77,7 millions d'euros est destinée au financement du dispositif d'indemnisation des victimes du valproate de sodium et ses dérivés (Dépakine®), géré par l'Oniam, compte tenu du nombre potentiel de dossiers, de la ventilation des dommages par pathologies et par gravité et des frais de fonctionnement du dispositif.

Cette dotation, comme l'a rappelé Mme Claire Compagnon, présidente du conseil d'administration de l'Oniam lors de son audition par votre commission le 25 octobre 2018, ne constitue pas un fonds d'indemnisation mais vient compenser une mission supplémentaire d'indemnisation confiée par la loi à l'office1(*). Celui-ci continue d'examiner au cas par cas la recevabilité de dossiers de demande d'indemnisation, quand bien même l'imputabilité à la Dépakine® de dommages majeurs2(*) a d'ores et déjà été mise en évidence par plusieurs études.

Dans ces conditions, l'Oniam n'est pas autorisée par la loi à réclamer des laboratoires ayant commercialisé cette spécialité le remboursement, ne serait-ce que partiel, des indemnisations versées qui restent financées intégralement par la solidarité nationale, alors même que les procédures d'indemnisation en jeu mobilisent un nombre considérable d'agents et d'experts.

B. Les motifs de la rectification de la dotation de l'assurance maladie à l'Oniam

· À l'appui de l'augmentation de la dotation de l'assurance maladie pour 2018 à l'Oniam, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 met en avant :

- une hausse de la sinistralité en matière d'accidents médicaux en 2017 ayant donné lieu à une augmentation significative des demandes amiables et des contentieux ;

- les efforts de redressement engagés à la suite du contrôle de la Cour des comptes de 2016 sur la gestion de l'Oniam ayant engendré un effet de rattrapage sur les dépenses d'indemnisation et de déstockage de dossiers restant en attente de décision.

Les mesures d'amélioration du fonctionnement
et de redressement de la gestion de l'Oniam

I. Les recommandations de la Cour des comptes (rapport annuel de février 2017)

1. Restaurer la logique institutionnelle initiale du dispositif d'indemnisation amiable en recourant à la loi pour affirmer l'opposabilité des avis des commissions de conciliation et d'indemnisation (CCI) à l'Oniam et pour confier à la commission nationale des accidents médicaux (CNAMed) un triple rôle de garant de la qualité de l'expertise, d'harmonisation de la jurisprudence des CCI et d'instance d'appel des avis de ces dernières ;

2. Supprimer la liste nationale d'experts médicaux en l'alignant sur celle des experts judiciaires et en veillant à l'attractivité de leur exercice auprès des CCI et en organisant leur formation continue ;

3. Doter la CNAMed d'un budget propre pour assurer son fonctionnement et celui des CCI ;

4. Faciliter l'accès de la victime à l'indemnisation amiable en créant une plateforme de téléchargement sécurisé de toutes les pièces de la procédure à toutes les étapes, en instaurant un système d'astreinte en cas de retard, voire d'amende pénale en cas d'obstruction à l'accès au dossier médical, et en examinant l'éventualité d'une prise en charge forfaitaire des déplacements liés à l'expertise sur le fonds d'action sociale de la Cnamts ;

5. Définir et mettre en oeuvre sans délai un plan de redressement de la gestion de l'Oniam, préalable à toute nouvelle attribution de mission.

II. Les mesures de redressement mises en oeuvre par l'Oniam

1. Déploiement d'un plan de redressement pluriannuel budgétaire et comptable, incluant une réorganisation de l'agence comptable, un renforcement des procédures de contrôle interne, le développement d'outils de pilotage et l'optimisation de la prévision budgétaire, afin d'assurer la sécurisation juridique et financière des activités de l'établissement ;

2. Mise en oeuvre de mesures destinées à résorber le stock de dossiers en vue d'une indemnisation rapide et équitable des victimes ;

3. Amélioration des délais d'indemnisation, notamment en réduisant les délais de transmission par les caisses primaires d'assurance maladie des éléments utiles à l'indemnisation, dans le cadre d'une convention de partenariat signée en novembre 2016 avec la Cnamts ;

4. Mise en oeuvre d'un plan de suivi du recouvrement auprès des assureurs et d'analyse des créances non recouvrées ;

5. Constitution d'un vivier suffisant d'experts médicaux, notamment dans les spécialités pointues.

Source : Rapport annuel de la Cour des comptes de février 2017, rapport d'activité de l'Oniam de 2017 et audition de M. Sébastien Leloup, candidat pressenti à la direction générale de l'Oniam, par la commission des affaires sociales du Sénat le 22 février 2017

Le Gouvernement propose dès lors de porter la dotation de l'assurance maladie pour 2018 à l'Oniam à 125 millions d'euros (+ 19 %).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission salue la mobilisation de l'Oniam, dès la fin de l'année 2016, dans la mise en oeuvre d'actions concrètes destinées à améliorer les conditions et délais de prise en charge des victimes d'accidents médicaux et à assainir sa gestion administrative et financière, conformément aux recommandations de la Cour des comptes de février 2017 et de la mission d'appui de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) de mai 2017. Elle partage le souci du Gouvernement d'accompagner l'Oniam dans la mise en oeuvre de ce plan de redressement en augmentant sa dotation afin de tenir compte de la hausse des dossiers d'indemnisation traités.

Elle souligne néanmoins que ce rehaussement de la dotation de l'Oniam ne suffira pas à lui permettre de relever les défis qui se posent à lui dans des conditions optimales :

- la sécurisation de l'indépendance des CCI et de la CNAMed suppose une autonomie administrative et budgétaire renforcée de ces instances, encore tributaires des moyens mis à disposition par l'office, et réclame donc un effort humain et financier bien plus significatif pour la constitution de budgets propres ;

- l'attractivité du règlement amiable de l'indemnisation des victimes d'accidents médicaux pâtit du rejet systématique par les CCI des demandes formulées par des personnes dont le taux d'incapacité est inférieur à 25 %.

Il s'agit pourtant bien souvent de demandes parfaitement légitimes de la part de personnes dont la qualité de vie s'est significativement détériorée et qui n'ont plus d'autre choix que d'engager une procédure contentieuse. Aux termes de la loi, ce taux de 25 % doit pourtant être vu comme un plafond dans l'évaluation de l'éligibilité à l'indemnisation d'un accident médical3(*), l'État conservant toute latitude pour prévoir un taux inférieur par décret. Le taux d'incapacité minimal reste aujourd'hui fixé à 24 %4(*) pour être éligible à l'indemnisation d'un accident médical, l'indemnisation d'une infection nosocomiale étant, elle, conditionnée à un taux d'incapacité d'au moins 25 %5(*). Votre commission plaide par conséquent pour une réflexion sur le réexamen du critère de taux d'incapacité qui n'a pas évolué depuis 2003 ;

- la multiplication des événements indésirables consécutifs à des traitements médicamenteux ou vaccinaux (benfluorex, valproate de sodium, diéthylstilbestrol6(*), acétate de cyprotérone7(*), vaccins contre la grippe H1N1, l'hépatite B...) pose désormais la question de la mise en place d'un fonds d'indemnisation alimenté par l'État et une contribution des entreprises pharmaceutiques dans la logique d'un régime de responsabilité sans faute. Un tel dispositif permettrait également à l'Oniam de recouvrer des créances auprès de laboratoires dont la responsabilité pour faute inexcusable aurait été établie par les juridictions, sur le modèle du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva).

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4
(art. L. 138-16, L. 221-1 et L. 221-1-1 du code de la sécurité sociale ;
art. 95 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016
de financement de la sécurité sociale pour 2017)
Suppression du fonds de financement
de l'innovation pharmaceutique (FFIP)

Objet : Cet article vise à supprimer le fonds de financement de l'innovation pharmaceutique (FFIP) mis en place par la LFSS pour 2017, et à prévoir un régime comptable transitoire pour les sommes transitant par le fonds au titre de l'année 2018.

I - Le dispositif proposé

A. La création du FFIP en 2017, une mesure de gestion largement critiquée

1. La mise en place du FFIP visait à lisser les dépenses associées résultant des vagues d'innovations thérapeutiques

L'article 95 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a créé, à l'article L. 221-1-1 du code de la sécurité sociale, un fonds de financement de l'innovation pharmaceutique (FFIP) géré par la Cnam et retraçant les dépenses associées à la prise en charge des médicaments innovants - c'est-à-dire les médicaments relevant des trois dispositifs de diffusion de l'innovation médicamenteuse que constituent la liste en sus, le régime de l'ATU et du post-ATU ainsi que la rétrocession hospitalière.

· La mise en place du FFIP visait à anticiper et lisser sur plusieurs exercices budgétaires les dépenses liées aux vagues d'innovations thérapeutiques, qui aboutissent à la mise sur le marché de nouvelles molécules très efficaces et extrêmement coûteuses.

Outre ses recettes issues des remises versées par les laboratoires au titre des médicaments entrant dans le champ du fonds, celui-ci est abondé par une dotation des régimes obligatoires de base de l'assurance-maladie dont le montant doit, à terme, être chaque année majoré du taux d'évolution moyen des dépenses du fonds constaté au cours des cinq exercices précédents8(*).

Cette dotation constitue la contribution de l'Ondam au financement des médicaments les plus innovants. Lorsque la dotation de l'assurance maladie est inférieure aux charges de médicaments nettes de remises, le FFIP enregistre un déficit qui constitue sa propre contribution aux dépenses d'innovation, en dehors du champ de l'Ondam.

Ce financement est alors prélevé sur les réserves du fonds, initialement fixées à 876 millions d'euros par la LFSS pour 2017. L'utilisation de ces réserves a été strictement encadrée par la LFSS pour 2017 : le déficit du FFIP ne peut excéder 25 % des réserves restantes, et le fonds ne peut être en déficit plus de trois fois au cours de cinq exercices successifs.

Pour rappel, le compte prévisionnel du fonds pour 2017 marquait un produit de 7 milliards d'euros et un déficit de 220 millions d'euros. Pour 2018, les produits étaient évalués à 7,3 milliards d'euros pour un déficit de 164 millions d'euros.

Le FFIP se substitue ensuite comptablement à chacun des régimes d'assurance maladie pour la prise en charge du remboursement des médicaments innovants.

· Tel que prévu dans la LFSS pour 2017, le fonctionnement du FFIP a entraîné plusieurs effets de périmètre sur les dépenses de l'assurance maladie :

- en premier lieu, la mise en place du FFIP aboutit à faire sortir du champ de l'Ondam une partie des dépenses associées aux médicaments coûteux et innovants, bien qu'elles demeurent financées par l'assurance maladie9(*) ;

- en second lieu, la dotation initiale du fonds a été constituée par un transfert à la Cnam des réserves de la section III du FSV à hauteur de 0,9 milliard d'euros, alors que les dépenses de médicaments imputées sur le fonds ne se sont élevées qu'à 0,2 milliard d'euros. Il en a résulté une majoration des recettes de la Cnam sans rapport avec le montant des dépenses effectivement engagées.

2. La commission des comptes de la sécurité sociale comme la Cour des comptes préconisent la suppression de cet outil

· Les effets négatifs de la mise en place du FFIP sur la sincérité de l'Ondam ont été largement dénoncés par les autorités de contrôle des dépenses de l'assurance maladie.

Avant même l'adoption de la LFSS pour 2017, le comité d'alerte sur les dépenses de l'Ondam10(*) avait ainsi émis une réserve sur la construction de l'Ondam pour 2017, estimant que la prévision de son évolution était « minorée, plus qu'à l'accoutumée, par des dispositions qui permettent de financer hors Ondam certaines dépenses d'assurance maladie et nuisent de ce fait à la compréhension des évolutions sous-jacentes d'une année sur l'autre. ».

Dans son discours de présentation du RALFSS pour l'année 2017, le Premier président de la Cour des comptes indiquait dans le même sens que « la Cour ne peut qu'appeler à mettre fin aux pratiques qui affectent [...] la sincérité de l'Ondam. En particulier, toutes les dépenses de médicaments devraient être prises en compte dans l'objectif, alors même qu'une partie d'entre elles en a été sortie par la création de ce fonds de financement de l'innovation pharmaceutique. »

La Cour a ainsi recommandé, en 2018 comme en 2017, la suppression du FFIP, qui « s'analyse comme un mécanisme de « débudgétisation » de l'Ondam d'une partie des dépenses qui en relèvent normalement ». Le Gouvernement s'est borné, en 2018, à une simple correction de la construction de l'Ondam visant à prendre en compte ces observations.

· La Cour a par ailleurs pointé des difficultés dans la budgétisation de cet outil, soulignant l'absence de financement de sa dotation initiale, opérée au moyen d'un simple jeu d'écritures comptables. Elle note également que le FFIP est susceptible de connaître une situation durablement déficitaire.

L'évaluation préalable annexée au présent article relève dans le même sens que la mise en place du FFIP a « complexifié les circuits de prise en charge des médicaments » sans pour autant apporter de capacité de financement supplémentaire.

Au total, le FFIP ne saurait donc constituer une solution pertinente à la problématique du financement des médicaments innovants et onéreux.

B. Il est en conséquence proposé de supprimer le FFIP

· Le 3° du paragraphe I du présent article abroge l'article L. 221-1-1 du code de la sécurité sociale relatif au FFIP, son effectuant en conséquence une coordination dans les renvois de l'article L. 221-1 du même code.

Le supprime l'affectation au FFIP du produit des contributions et remises dues au titres du dispositif (Lh), et prévoit que l'ensemble des sommes dues au titre de la clause de sauvegarde sont affectées à la Cnam.

· Le paragraphe II supprime les dispositions de l'article 95 de la LFSS pour 2017 relatives aux dotations versées au FFIP par l'assurance maladie.

· Le paragraphe III prévoit un régime comptable transitoire permettant d'assurer le suivi des dépenses et recettes entrant dans le champ du fonds pour l'année 2018. Il est précisé que le montant de la dotation versée par l'assurance maladie devra correspondre exactement au solde des dépenses et des recettes du fonds pour l'année 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission des affaires sociales s'était fermement opposée, par la voix de son rapporteur général, à la création du FFIP lors du débat sur le PLFSS pour 2017. Elle avait notamment observé, dans le même sens que les observations par la suite formulées par la Cour des comptes, que la création du fonds ne constituait qu'une simple mesure de trésorerie, et conclu que la mise en place du FFIP n'apportait « pas de solution nouvelle ou préférable à une gestion adaptée de l'Ondam ».

Elle ne peut donc que se féliciter des dispositions du présent article et vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 5
Rectification des tableaux d'équilibre 2018

Objet : Cet article a pour objet de rectifier pour 2018, exercice en cours, les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base et du régime général, ainsi que les tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du B du I)

B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

 Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ;

· La rectification des prévisions de recettes et des tableaux d'équilibre

Le présent article propose trois tableaux, le premier pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, le deuxième pour le régime général, le troisième pour les organismes concourant au financement des régimes de la sécurité sociale, que votre rapporteur général traitera avec les deux premiers. Il rectifie également l'objectif d'amortissement de la Cades.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu un solde des régimes de base et du FSV de - 2,2 milliards d'euros. Le présent article révise ce solde à - 1,4 milliards d'euros.

L'amélioration du solde des ROBSS et du FSV entre 2017 et 2018 (3,4 milliards d'euros) est portée par le régime général. Les autres régimes de base afficheraient un déficit de 0,3 milliard d'euros en 2018.

Les charges des ROBSS et du FSV augmenteraient de 2,3 % en 2018, tandis que les recettes progresseraient de 3 %.

Régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

Régimes obligatoires de base

Prévisions LFSS 2018

Rectification PLFSS 2019

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

211,0

211,7

- 0,7

211,9

212,8

- 0,9

Vieillesse

236,6

236,4

0,2

236,9

236,6

0,4

Famille

51,0

49,7

1,3

50,5

50,1

0,4

AT-MP

14,0

13,5

0,5

14,2

13,3

0,9

Toutes branches hors transferts

498,9

497,7

1,3

499,9

499,2

0,7

FSV

15,8

19,3

- 3,5

16,8

18,9

- 2,1

Toutes branches y compris FSV

496,1

498,3

- 2,2

498,2

499,6

- 1,4

Source : PLFSS 2019

Le solde du régime général en 2018 afficherait un excédent, à 1,1 milliard d'euros, en léger retrait par rapport à la prévision de la LFSS pour 2018 (1,2 milliard d'euros). Toutefois, après prise en compte du solde du FSV, le solde s'établirait à - 1 milliard d'euros, contre - 2,2 milliards d'euros en prévision.

Les charges progresseraient de 3,7 % et les recettes, particulièrement dynamiques, de 4,8 %.

(en milliards d'euros)

Régime général

Prévisions LFSS 2018

Rectification PLFSS 2019

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

209,9

210,6

- 0,7

210,4

211,3

- 0,9

Vieillesse

133,9

133,6

0,2

134,5

133,7

0,8

Famille

51,0

49,7

1,3

50,5

50,1

0,4

AT-MP

12,6

12,2

0,4

12,8

12,0

0,8

Toutes branches hors transferts

394,3

393,0

1,2

395,2

394,1

1,1

FSV

15,8

19,3

- 3,5

16,8

18,9

- 2,1

Toutes branches avec FSV

392,5

394,8

- 2,2

394,6

395,7

- 1,0

L'annexe 4 indique que « l'amélioration de la prévision 2018 résulte du reports d'écarts constatés sur les comptes 2017 et d'hypothèses macro-économiques plus favorables ».

Ainsi, le surplus de recettes assises sur les revenus d'activité constaté en 2017 se reporterait sur 2018. Il serait amplifié par la révision à la hausse de l'hypothèse de progression de la masse salariale du secteur privé (+ 3,5% contre + 3,1% à l'automne 2017).

Les recettes sur revenus du capital avaient été sous-évaluées de 0,6 milliard d'euros, les produits de placement ayant été très dynamiques. Cet écart ne se reporterait pas intégralement sur 2018 du fait du transfert à l'État du prélèvement de solidarité (qui emporte avec lui une partie de la plus-value constatée en 2017). Toutefois, la révision à la hausse en 2018 de la dynamique des revenus de placement amplifierait la plus-value constatée en 2017.

Écarts à la LFSS 2018 en milliards d'euros

Prévision de solde RG+FSV LFSS pour 2018

- 2,2

Recettes sur revenus d'activité

1,3

Recettes sur revenus du capital

1,0

Impôts, taxes et autres contributions sociales

- 0,1

Prestations légales

- 0,6

Action sociale famille

- 0,2

Autres

- 0,1

Prévision de solde 2018 PLFSS 2019

- 1,0

Source : Annexe 4

· La rectification de l'objectif d'amortissement de la Cades

Pour l'année 2018, l'objectif d'amortissement de la Cades était fixé à 15,2 milliards d'euros. Il est rectifié à 15,4 milliards d'euros.

Cet objectif d'amortissement porterait le total de la dette amortie en 2018 à 155,1 milliards d'euros et le montant de la dette restant à amortir serait de 105,4 milliards d'euros (hors nouveau transfert de 15 milliards d'euros entre 2020 et 2022 proposé à l'article 20 du présent PLFSS).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission relève que la rectification va dans le sens d'une amélioration un peu plus rapide que ce qui était prévu des comptes du régime général - les autres ROBSS pris de manière globale renouant, en revanche, avec un léger déficit.

Cette amélioration est essentiellement fondée sur un dynamisme des recettes plus important que prévu, notamment en raison d'hypothèses révisées de façon très favorable en matière d'évolution de la masse salariale, à partir d'une base 2017 elle-même meilleure que prévue.

Néanmoins, les toutes dernières prévisions conjoncturelles étant un peu moins favorables, cette révision pourrait, in fine, se révéler un peu trop optimiste.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6
Rectification de l'ONDAM et des sous-objectifs de l'ONDAM 2018

Objet : Cet article porte l'Ondam pour 2018 de 195,2 à 195,4 milliards d'euros pour tenir compte de la suppression du fonds de financement de l'innovation pharmaceutique et ajuste sa répartition en sous-objectifs.

I - Le dispositif proposé

Les dispositions du présent article font partie de celles devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, en application de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale :

« B.- Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

(...) 2° Rectifie les objectifs de dépenses par branche de ces régimes, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que leurs sous-objectifs ayant été approuvés dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale ».

· La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a fixé l'Ondam pour 2018 à 195,2 milliards d'euros, en progression de 2,3 % par rapport à une exécution de l'Ondam 2017 estimée à 190,8 milliards d'euros.

Cet article confirme le respect de l'objectif de dépenses voté sous réserve d'un ajustement de périmètre lié à la suppression du fonds de financement de l'innovation pharmaceutique (FFIP) dès 2018 proposé par l'article 4. Cette mesure conduit à réintégrer au sein de l'Ondam la partie de dépenses de médicaments qui en était sortie depuis la création de ce fonds, ce qui contribue à améliorer la lisibilité et la cohérence de cet objectif, conformément aux observations formulées par votre commission depuis la création de ce fonds. L'impact à hauteur de 164 millions d'euros sur le niveau de l'Ondam 2018 correspond au déficit du fonds par rapport aux réserves initiales de 875 millions d'euros au 1er janvier 2017 identifiées sur les fonds propres de la Cnam. Il se répartit entre les sous-objectifs soins de ville (76 millions d'euros) et hôpital (88 millions d'euros) et porte l'Ondam rectifié pour 2018 à 195,4 milliards d'euros.

L'ajustement proposé ne conduit pas à modifier le taux de progression de 2,3 % de l'Ondam, puisque la sortie d'une partie des dépenses de médicaments de son champ du fait du FFIP avait été neutralisée en 2018 dans le calcul de ce taux.

· Cet article rectifie en outre la répartition des dépenses entre sous-objectifs en fonction de l'ajustement des prévisions d'exécution.

Les estimations présentées à la commission des comptes de la sécurité sociale le 25 septembre 2018 identifient, avant annulation de crédits mis en réserve, un risque de dépassement de l'Ondam de 455 millions d'euros par rapport à l'objectif voté en loi de financement pour 2018.

Ce constat confirme des évolutions contrastées des deux principaux sous-objectifs de l'Ondam déjà observées en 201711(*) :

- d'un côté, la dynamique des dépenses de soins de ville, qui seraient en progression de 2,7 % contre 2,4 % anticipé en loi de financement pour 2018 et 2,2 % en 2017, entraîne un dépassement prévisible de l'enveloppe « soins de ville » évalué à 560 millions d'euros. Celui-ci procède d'un report sur 2018 de la sur-exécution constatée en 2017 par rapport au sous-objectif rectifié (à hauteur de 375 millions d'euros) et d'une dynamique plus forte que prévue des dépenses (à hauteur de 185 millions d'euros), en particulier celles de médicaments en officine de ville12(*), d'indemnités journalières et de dispositifs médicaux ;

- de l'autre, les crédits à destination des établissements de santé, en progression de 2,1 % contre 2 % anticipé en loi de financement pour 2018 et 1,9 % en 2017, seraient marqués par une sous-consommation évaluée à 105 millions d'euros ; celle-ci s'explique notamment par une dynamique moindre qu'escomptée des dépenses de médicaments et dispositifs médicaux de la liste en sus (305 millions d'euros)13(*), partiellement compensée par un rendement moindre, par voie de conséquence, du mécanisme de clause de sauvegarde (induisant une perte de recettes évaluée à 165 millions d'euros). En revanche, l'activité hospitalière serait proche des prévisions initiales (en dépassement de 35 millions d'euros), après une année 2017 marquée par un fort ralentissement de l'activité des établissements publics comme privés14(*).

Rectification de l'Ondam 2018

 

Ondam 2017 (base 2018)

Ondam 2018 voté

Evol. 2018/2017

Ondam 2018 rectifié

Evol. 2018/2017

Soins de ville

86,8

88,9

+ 2,4 %

89,5

+ 2,7%

Établissements de santé

79,1

80,7

+ 2,0 %

80,5

+ 2,1%

Établissements et services médico-sociaux

20,0

20,1

+ 2,6 %

20,3

+ 1,5%

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

9,0

9,3

+ 3,3 %

9,2

+ 1,8%

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes handicapées

10,9

11,2

+ 2,1 %

11,1

+ 1,2%

Fonds d'intervention régional

3,3

3,4

+ 3,1 %

3,3

+ 2,3%

Autres prises en charge

1,7

1,8

+ 3,4 %

1,7

+ 2,8%

Ondam total

190,8

195,2

+ 2,3 %

195,4

+ 2,3 %

Source : LFSS pour 2018, comité d'alerte de l'Ondam et PLFSS

· L'Ondam 2018 devrait être respecté grâce à l'annulation, à due concurrence, d'une partie des crédits mis en réserve en début d'année, qui se répartissent comme suit :

Établissements de santé

415 millions d'euros

Établissements médico-sociaux

152 millions d'euros

Fonds d'intervention régional

45 millions d'euros

Autres prises en charge

10 millions d'euros

Total crédits mis en réserve

625 millions d'euros

Source : Cour des Comptes, Ralfss, octobre 2018

D'après les indications transmises à votre rapporteur général, sur la base des données actuellement disponibles, les établissements de santé contribueraient à hauteur de 200 millions d'euros, les établissements médico-sociaux à hauteur du même montant (dont 150 millions d'euros de prélèvement sur les réserves et 50 millions d'euros de sous-exécution de l'objectif global de dépenses), le FIR pour 45 millions d'euros et les crédits destinés aux autres opérateurs pour 10 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

L'Ondam n'a pas été dépassé depuis 2010 et cette tendance se poursuivrait pour la neuvième année consécutive.

Toutefois, cet objectif serait tenu, comme les années précédentes, au prix de mesures de régulation pesant sur les établissements de santé et des établissements médico-sociaux, pour contenir une progression des dépenses de soins de ville sous-évaluée. Cette régulation interviendra dans un contexte de fragilisation de la situation financière des établissements de santé dont le déficit a doublé en 2017, année marquée par un ralentissement de leur activité.

Ces raisons conduisent votre commission à réitérer chaque année son souhait de disposer, au moment de l'examen du projet de loi de financement, d'éléments d'analyse et d'information plus poussés sur les bases de construction de l'Ondam d'une part, et sur la situation financière des établissements de santé d'autre part.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TROISIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES
ET À L'ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L'EXERCICE 2019

TITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES,
AU RECOUVREMENT ET A LA TRÉSORERIE

CHAPITRE IER

Mesures en faveur du soutien
à l'activité économique et des actifs

Article 7
(art. L. 241-17 [nouveau] et L. 241-18 du code de la sécurité sociale ;
art. L. 741-15 du code rural et de la pêche maritime)
Exonération de cotisations salariales sur le recours
aux heures supplémentaires et complémentaires

Objet : Le présent article prévoit une exonération de la part salariale des cotisations sociales sur les rémunérations dues au titre des heures supplémentaires et complémentaires.

I - Le dispositif proposé

A. L'exonération des cotisations salariales d'assurance vieillesse au titre des heures supplémentaires et complémentaires

Le présent article propose de mettre en place une nouvelle exonération de cotisations salariales dues au titre du régime d'assurance vieillesse15(*) sur les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et complémentaires. Moins large que le dispositif instauré par la loi « TEPA »16(*), abrogé en 2012, il ne comporte pas de volet fiscal.

À cette fin, il tend à rétablir un article L. 421-17 du code de la sécurité sociale qui définirait le champ des heures supplémentaires et complémentaires concernées, le niveau de rémunération pris en compte ainsi que le taux de l'exonération.

1. Les heures supplémentaires et complémentaires éligibles au nouveau dispositif

Le dispositif proposé par le présent article concernerait les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires ou complémentaires ainsi définies :

- les heures supplémentaires telles que définies aux articles L. 3121-28 à L. 3121-39 du code du travail. Il s'agit donc des heures effectuées au-delà de la durée légale hebdomadaire de 35 heures ou, pour les salariés ayant conclu une convention de forfait annuel en heures, des heures effectuées au-delà de 1 607 heures ;

- le cas échéant, les heures supplémentaires décomptées à l'issue de la période de référence lorsqu'est mis en place, dans une entreprise, un dispositif d'aménagement du temps de travail sur une période de référence supérieure à la semaine17(*). Dans ce cas, si la période de référence est annuelle, constituent des heures supplémentaires les heures effectuées au-delà de 1 607 heures ; et, si la période de référence est inférieure ou supérieure à un an, constituent des heures supplémentaires les heures effectuées au-delà d'une durée hebdomadaire moyenne de trente-cinq heures calculée sur la période de référence ;

- pour les salariés ayant conclu une convention de forfait annuel en jours, les jours pris en compte pour la majoration versée au titre de leur renonciation à des jours de repos les conduisant au-delà de leur forfait18(*) ;

- pour les salariés des particuliers employeurs, les heures supplémentaires qu'ils réalisent ;

- pour les assistants maternels, les heures supplémentaires qu'ils accomplissent au-delà de la durée hebdomadaire de 45 heures, ainsi que les heures complémentaires accomplies au sens de la convention nationale qui leur est applicable.

S'agissant des salariés travaillant à temps partiel, entreraient dans le champ de l'exonération proposée les rémunérations versées au titre :

d'une part, le cas échéant, des heures accomplies au cours d'une semaine au-delà de la durée légale de trente-cinq heures hebdomadaires ou, le cas échéant, de la durée correspondante calculée sur la période de référence définie au sein de l'entreprise ;

d'autre part, des heures complémentaires de travail accomplies en-deçà de la durée légale (ou, si elle est inférieure, de la durée conventionnelle)19(*).

Ces dispositions seraient également applicables, dans des conditions définies par décret, aux rémunérations versées aux agents publics titulaires ou non titulaires au titre des heures supplémentaires qu'ils réalisent ou du temps de travail additionnel effectif, ainsi qu'à la rémunération des heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les salariés des régimes spéciaux.

Enfin, le III du présent article propose de modifier l'article L. 741-15 du code rural et de la pêche maritime afin que ces dispositions s'appliquent aux rémunérations dues au titre des salariés agricoles.

2. Le niveau de rémunération pris en compte

Le IV du nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale préciserait le niveau des rémunérations pouvant faire l'objet de l'exonération de cotisations salariales, afin d'éviter tout risque d'abus du dispositif.

Ainsi, si l'ensemble de la rémunération correspondant aux heures supplémentaires ou complémentaires serait concernée, la majoration salariale correspondante devrait s'inscrire dans la limite :

- des taux prévus par la convention ou l'accord collectif applicable à l'entreprise, le cas échéant ;

- ou des taux légaux en l'absence d'une telle convention ou d'un tel accord. Sur une base hebdomadaire, ces taux s'élèvent, s'agissant des heures supplémentaires, à 25 % pour les huit premières heures et à 50 % au-delà20(*) et, s'agissant des heures complémentaires, à 10 % dans la limite du dixième des heures prévues au contrat de travail et à 25 % au-delà21(*).

3. Le niveau d'exonération proposé

Aux termes du texte proposé pour le II du nouvel article L. 241-17, le montant de la réduction serait égal au produit d'un taux fixé par décret et des rémunérations éligibles au dispositif, dans la limite des cotisations d'origine légale et conventionnelle dont le salarié est redevable au titre des heures concernées. En pratique, l'exonération devrait être totale.

La réduction serait imputée sur le montant des cotisations salariales vieillesse pour chaque salarié concerné au titre de l'ensemble de sa rémunération pour les périodes au titre desquelles elle est attribuée, sans pouvoir dépasser le montant desdites cotisations.

Par exemple, en prenant le cas d'un salarié non cadre travaillant à temps plein dans le secteur privé et effectuant, un mois donné, huit heures supplémentaires rémunérées avec une majoration de 25 %, ce salarié bénéficierait :

- d'une exonération, calculée sur ses huit heures supplémentaires payées à 125 %, représentant un taux de 11,31 % (soit 6,9 % de cotisations retraite plafonnées à un plafond de sécurité sociale + 0,4 % de cotisations retraite déplafonnées + 4,01 % de contribution à la retraite complémentaire Agirc-Arrco) ;

- à condition toutefois que le montant de cette exonération ne dépasse pas celui de ses cotisations de retraite de base, au taux de 7,3 %, calculée sur l'ensemble de sa rémunération du même mois. Cela devrait être le cas général.

Dans ce cas, la majoration nette pour le salarié liée à ses heures supplémentaires passerait donc de 25 % à plus de 40 %.

B. Une mesure de pouvoir d'achat au coût important pour les organismes de base de sécurité sociale

Comme le montre le cas étudié précédemment, la mesure proposée par le présent article, qui ne concerne que les cotisations salariales, vise à améliorer le pouvoir d'achat des salariés. Il ne s'agit donc pas d'une mesure de compétitivité qui diminuerait le coût du travail en incitant les employeurs à recourir aux heures supplémentaires.

Le gain serait focalisé vers les rémunérations les plus modestes. Ainsi, une étude de la Dares en date de 2015 montre un taux de recours aux heures supplémentaires de 66 % chez les ouvriers contre seulement 20 % pour les cadres et professions intellectuelles supérieures.

L'étude d'impact annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale livre plusieurs cas types, que reprennent en partie les tableaux suivants.

Tout d'abord, pour les salariés du secteur privé, l'exonération concernerait les cotisations de retraite de base22(*) et les contributions au régime unifié Agirc-Arrco, variable selon les tranches de rémunérations.

Gain issu du dispositif proposé pour les salariés du secteur privé

Salaire horaire brut de base

Rémunération brute
d'une heure supplémentaire (taux de majoration
de 25 %)

Taux d'exonération salariale

Gain net pour le salarié
par heure effectuée

Gain net
pour le salarié pour 109 heures effectuées dans l'année

1 Smic : 10,05 €

12,56 €

11,31 %

1,42 €

154,9 €

1,5 Smic : 15,08 €

18,84 €

11,31 %

2,13 €

232,3 €

2,2 Smic : 22,11 €

27,64 €

11,33 %

3,13 €

341,3 €

3,5 Smic : 35,18 €

43,97 €

11,04 %

4,85 €

529,1 €

Source : Etude d'impact

S'agissant des actifs du secteur public, la situation serait plus contrastée. En effet, le gain net est très dépendant des cotisations exonérées. Or, pour les fonctionnaires, l'exonération ne porterait que sur la cotisation au régime additionnel de la fonction publique (RAFP), au taux de 5 %, car ils ne sont pas soumis aux cotisations sociales de base sur leurs heures supplémentaires. En revanche, pour les contractuels, l'exonération concernerait aussi bien les cotisations de retraite de base que les cotisations de retraite complémentaire (IRCANTEC), au taux total de 10,1 % pour les rémunérations inférieures au plafond de la sécurité sociale.

Le tableau suivant rend compte de quelques situations qui pourraient se présenter.

Gain issu du dispositif proposé pour les agents publics

Statut de l'agent

Traitement indiciaire brut mensuel

Dont heures supplémentaires

Taux d'exonération

Gain net annuel

Professeur certifié
de classe normale (7e échelon)

2 706 €

188 €

5 %

112,8 €

Professeur des écoles
de classe normale (7e échelon)

2 717 €

200 €

5 %

120 €

Gardien de la paix (7e échelon)

2 906 €

312 €

5 %

187,2 €

Surveillant brigadier

3 172 €

206 €

5 %

123,6 €

Contractuel

2 650 €

255 €

10,1 %

309,1 €

Contractuel

1 557 €

113 €

10,1 %

137 €

Source : Étude d'impact

Le coût pour l'année 2019 du dispositif proposé est évalué à 650 millions d'euros pour l'ensemble des finances publiques, qui se répartirait de la façon suivante :

- 610 millions d'euros pour la branche vieillesse du régime général ;

- 20 millions d'euros pour la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) ;

- et 20 millions d'euros pour l'État, au titre du RAFP.

L'article 19 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit expressément que les 630 millions d'euros de pertes de recettes pour les régimes de base de sécurité sociale ne leur seront pas compensées.

En outre, dès 2020, le coût de ce dispositif croîtra fortement en raison de l'effet « année pleine ». Il devrait alors s'établir à 1,96 milliard d'euros, dont :

- 1,86 milliard d'euros pour la branche vieillesse du régime général ;

- 50 millions d'euros pour la CNRACL ;

- et 60 millions d'euros pour l'État.

C. Entrée en vigueur

Le IV du présent article prévoit qu'il s'applique aux cotisations dues pour les périodes courant à compter du 1er septembre 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre quatre amendements de cohérence rédactionnelle, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur général Olivier Véran et de nombreux députés, avec l'avis favorable du Gouvernement, qui tend à étendre le bénéfice de l'exonération des cotisations salariales dues sur les heures supplémentaires et complémentaires aux territoires de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, dans la limite des taux de cotisations en vigueur sur ces territoires (soit 4,77 % à Mayotte et 10,15 % à Saint-Pierre-et-Miquelon).

De ce fait, un paragraphe III bis a été inséré au sein du présent article afin de porter ces dispositions.

III - La position de la commission

Votre commission approuve cette mesure d'exonération de cotisations sur les heures supplémentaires, en dépit de son coût élevé pour les organismes de sécurité sociale du fait de son caractère non compensé : 650 millions d'euros en 2019 et 1,9 milliard d'euros en 2020, première année pleine de son application.

Cette mesure de pouvoir d'achat devrait se révéler profitable avant tout aux salariés percevant des rémunérations modestes.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 7 bis (nouveau)
(art. L. 131-6-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale
et art. L. 411-9 et L. 411-10 du code du tourisme)
Régime social des avantages relevant des activités sociales et culturelles

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'inscrire dans la loi les règles encadrant le régime social des avantages relevant des activités sociales et culturelles octroyés par les employeurs à leurs salariés.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, avec un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, à l'initiative de notre collègue député Paul Christophe, propose d'inscrire dans la loi les règles qui encadrent le régime des avantages relevant des activités sociales et culturelles octroyés par les employeurs à leurs salariés, pour ce qui concerne les cotisations et contributions sociales.

A. Un régime régi par des règles informelles et peu sécurisantes

Le statut des chèques-vacances et des avantages relevant des activités sociales et culturelles octroyées par les comités sociaux et économiques (CSE) ou les employeurs à leurs salariés (chèques cadeaux, chèques vacances, etc.) au regard des cotisations et contributions sociales n'est régi par aucune disposition législative.

La pratique actuelle est la suivante :

- s'agissant des avantages entrant dans le domaine des activités sociales et culturelles, les prestations en nature ou en espèces versées par les CSE à des salariés ou anciens salariés sont totalement exemptées d'assiette des cotisations et contributions et ne supportent donc aucun prélèvement social, que ce soit à la charge du salarié bénéficiaire, ou à celle du CSE ou de l'employeur. La participation du CSE au financement du chèque-emploi service universel (CESU) ou de la garde d'enfant bénéficie d'une même exemption d'assiette dans la limite de 1 830 euros par an, sans que le montant de l'exclusion ne puisse excéder le coût des services supportés par le bénéficiaire.

Les bénéficiaires de ce dispositif sont l'ensemble des salariés de l'entreprise disposant d'un CSE et, le cas échéant, leurs ayants-droit, ainsi que, par analogie et par tolérance, les salariés des entreprises dépourvues de CSE (notamment celles comptant moins de 50 salariés)23(*) et les agents des fonctions publiques ;

- s'agissant des chèques vacances, les avantages remis par un CE sont, là aussi, totalement sortis de l'assiette des cotisations et contributions sociales, quelles que soient les ressources des salariés qui en bénéficient. En revanche, pour les entreprises de moins de 50 salariés dépourvues de CSE et les particuliers employeurs, seuls régis par une disposition législative24(*), la contribution patronale au financement des chèques vacances est exclue de l'assiette des cotisations de sécurité sociale dans la limite de 30 % du Smic mensuel par an et par salarié, à condition que le montant de cette contribution soit plus élevé pour les salariés dont la rémunération est la plus faible, que ce montant et les modalités de la contribution résultent d'un accord collectif et qu'elle ne se substitue à aucun élément de salaire.

La base réglementaire de ces exemptions repose sur de simples lettres ministérielles ainsi que sur une lettre-circulaire de l'Acoss.

Or le coût de ces exonérations est peu en rapport avec le niveau des textes qui encadrent ces pratiques : selon la même annexe 8, la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale associée aux chèques vacances se serait élevée à 340 millions d'euros en 2017 et elle aurait même atteint 1,13 milliard d'euros pour les avantages liés aux activités sociales et culturelles.

En outre, ce droit « non-dit » n'est pas dépourvu d'ambiguïtés et risques pour les employeurs, les URSSAF pouvant effectuer des redressements dès lors qu'à l'occasion d'un contrôle, elles considèrent qu'une situation est abusive, en particulier si l'octroi de tels avantages remplace une partie de la rémunération des employés. La Cour de cassation, qui considère que ces avantages doivent présenter un caractère de secours, a expressément souligné, dans un arrêt25(*) en date du 30 mars 2017, que les circulaires de l'Acoss et les lettres ministérielles étaient « dépourvues de toute portée normative », ce qui met en exergue la fragilité juridique de ces « tolérances » -pour reprendre les termes du même arrêt.

B. Une sécurisation législative au prix d'un encadrement des pratiques par l'introduction de plafonds des avantages exonérés

Pour répondre à cette situation, le présent article propose d'introduire dans la loi une régulation de ces pratiques.

À cette fin, le I du présent article propose d'insérer dans le code de la sécurité sociale un article L. 131-6-3 aux termes duquel les avantages relevant des activités sociales et culturelles établies dans les entreprises, accordés par les « conseils d'entreprise »26(*), ne sont pas pris en compte pour la détermination de l'assiette des cotisations et contributions sociales dans les conditions suivantes :

lorsque ces avantages sont versés à l'occasion d'évènements ayant trait à la vie extraprofessionnelle de ces salariés, dans la limite, par événement, de 5 % de la valeur mensuelle du plafond de la sécurité sociale, sous réserve que leur montant global n'excède pas, au cours d'une année civile, les limites prévues à l'alinéa suivant ;

- lorsque ces avantages sont versés aux salariés pour l'exercice d'une activité sportive, pour l'accès aux biens et prestations culturels ou au titre d'aides aux vacances, sous réserve que leur montant global n'excède pas, au cours d'une année civile et par salarié, 10 % de la valeur mensuelle du plafond de la sécurité sociale. Ce plafond est majoré en fonction du nombre d'enfants mineurs à la charge du salarié, dans la limite de 20 % de la valeur mensuelle du plafond de la sécurité sociale.

Ces mêmes dispositions s'appliqueraient également aux employeurs privés de moins de 11 salariés ou, dans des conditions fixées par décret, qui ne disposent pas de conseils d'entreprise, ainsi qu'aux employeurs publics, au titre des avantages versés par eux-mêmes ou par une structure exerçant pour leur compte les activités susmentionnées.

Les modalités d'application de ces dispositions seraient renvoyées à un décret.

En outre, les II et III du présent article, issus d'un sous-amendement du Gouvernement, proposent de modifier les articles L. 411-9 et L. 411-10 du code du tourisme afin d'aligner, en matière de chèques vacances, le droit applicable aux avantages consentis au travers de CE sur celui s'appliquant déjà aux entreprises de moins de 50 salariés. Dès lors, ceux-ci seraient désormais exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale dans la limite de 30 % du Smic mensuel par an et par salarié, et sous les conditions détaillées supra.

Aux termes du IV du présent article, l'ensemble de ces dispositions s'appliquerait aux avantages octroyés au titre des périodes courant à compter du 1er janvier 2019.

II - La position de la commission

Sur le principe, les principes ayant conduit l'Assemblée nationale à insérer ces dispositions dans le présent PLFSS sont louables. En effet :

- le droit actuel apparaît très flou et peu sécurisant pour l'ensemble des acteurs ;

- l'absence d'encadrement législatif de ces pratiques est profondément anormal au vu des montants en jeu pour les finances sociales ;

- la différence de situation selon que les avantages soient octroyés par des CSE ou, en particulier dans les petites structures, par les employeurs eux-mêmes, est inéquitable.

Un toilettage de niveau législatif est donc effectivement nécessaire.

Pour autant, au vu des nombreuses réactions qu'a suscitées l'insertion de cet article, il est tout aussi clair que ses conséquences, potentiellement sensibles à la fois pour la politique sociale des entreprises et pour les secteurs économiques concernés (culture, tourisme, etc.) n'ont pu faire l'objet d'une étude d'impact approfondie27(*).

Au total, il paraît donc préférable d'en rester pour l'instant au droit applicable, malgré son caractère perfectible et son niveau de norme inadapté. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article (amendement n° 54). Le prochain PLFSS pourrait ainsi voir aboutir cette réforme à partir de bases plus solides.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 8
(art. 133-1, L. 241-2-1, L. 241-5, L. 241-6-1, L. 241-6-4, L. 241-10,
L. 241-11, L. 241-13, L. 243-6-1, L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale ;
art. L. 741-5, 741-16 et L. 741-16-1 du code rural et de la pêche maritime ;
art. L. 5553-11 du code des transports ; art. L. 5134-31, L. 5134-59, L. 6227-8, L. 6227-8-1 [nouveau], L. 6243-2, L. 6243-3, L. 6261-1, L. 6325-16
à L. 6325-22 du code du travail ; art. 20 de la loi n° 2013-1203
du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014)
Mise en oeuvre de la transformation en 2019 du CICE et du CITS
en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs

Objet : Le présent article a pour objet la transformation du CICE et du CITS en baisse pérenne de cotisations sociales, en en précisant le calendrier et en définissant des mesures d'adaptation pour diverses catégories d'employeurs qui bénéficient, jusqu'à présent, de dispositifs particuliers.

I - Le dispositif proposé

En vertu de l'article 9 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, à compter du 1er janvier 2019, de nouveaux allègements de cotisations patronales remplaceront le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) et le crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires (CITS)28(*). Ces allègements se décomposent de la façon suivante :

- un allègement permanent de cotisations d'assurance maladie de 6 points pour les rémunérations n'excédant pas 2,5 Smic, pour un coût estimé de 21,5 milliards d'euros29(*) ;

- et un renforcement des allègements généraux dégressifs s'appliquant aux rémunérations comprises entre 1 et 1,6 Smic, pour un coût estimé de 3,5 milliards d'euros30(*).

Le présent article propose plusieurs mesures de mise en oeuvre de cette réforme d'ampleur.

Tout d'abord, il propose la mise en place en deux temps du renforcement des allègements généraux sur les cotisations employeurs, le 1er janvier puis le 1er octobre 2019.

Ensuite, il propose de modifier plusieurs dispositifs particuliers actuellement favorables à certains types d'employeurs en matière de cotisations patronales. Certains de ces dispositifs devraient être supprimés au bénéfice du système général d'allègements renforcés, tandis que d'autres seraient adaptés, tout en conservant des caractéristiques propres.

Enfin, il vise à mettre en place diverses mesures d'accompagnement et de coordination.

A. Une montée en puissance en deux temps des allègements généraux de cotisations pour les employeurs

La réforme adoptée l'année dernière et applicable à partir du 1er janvier 2019 a étendu l'assiette des allègements généraux aux cotisations à la charge de l'employeur dues au titre des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires et aux contributions à la charge de l'employeur dues au titre de l'assurance chômage.

Cet élargissement d'assiette représente un taux de cotisations et de contributions total de 10,06 % des rémunérations brutes des salariés entrant dans son champ : 6,01 % pour les retraites complémentaires et 4,05 % pour l'assurance chômage.

Le A du VI du présent article prévoit une montée en puissance de ce dispositif en deux temps dans le courant de 2019. Ainsi :

- à compter du 1er janvier 2019, l'assiette serait étendue aux seules cotisations aux régimes de retraites complémentaires (soit 6,01 %). Il s'agit de compenser immédiatement aux entreprises l'effet retour de 5,1 milliards d'euros qu'elles enregistreraient sur les allègements généraux du fait de la baisse de 6 points des cotisations patronales maladie jusqu'à 2,5 Smic. En effet, les allègements généraux s'appliquant sur une masse de cotisations de laquelle la réduction de 6 points a déjà été déduite, l'impact propre desdits allègements aurait été diminué d'autant si une masse de contributions de niveau équivalent n'avait pas été incluse dans leur périmètre ;

- puis, à partir du 1er octobre 2019, elle serait de nouveau étendue pour inclure cette fois les contributions aux assurances chômage (soit 4,05 %), ce qui correspond à un véritable renforcement « net » des allègements généraux, à hauteur de 3,5 milliards d'euros en année pleine.

De ce fait, le coefficient maximal d'exonération s'élèvera à 28,55 % à partir du 1er janvier, puis à 32,60 % à partir du 1er octobre.

Évolution des taux et des montants des allègements généraux prévue en 2019

Rémunération brute en Smic

Droit actuel

Droit proposé
au 1/1/2019

Droit proposé
au 1/10/2019

Allègement général
(en points)

Montant allègement en euros (sur une année pleine)

Allègement général
(en points)*

Montant allègement en euros (sur une année pleine)

Allègement général
(en points)**

Montant allègement en euros (sur une année pleine)

1

28,54%

5 220

28,55%

5 222

32,60%

5 963

1,1

21,62%

4 350

21,63%

4 352

24,70%

4 969

1,2

15,86%

3 480

15,86%

3 481

18,11%

3 975

1,3

10,98%

2 610

10,98%

2 611

12,54%

2 981

1,4

6,80%

1 740

6,80%

1 741

7,76%

1 988

1,5

3,17%

870

3,17%

870

3,62%

994

1,59

0,30%

87

0,30%

87

0,34%

99

* La différence du taux d'allègement entre le droit actuel et le 1er janvier 2019 est liée à la baisse de 6 points du taux de cotisation maladie et au renforcement de 6,01 points des AG correspondant au taux de cotisation AGIRC-ARRCO

** Renforcement de 4,05 points des AG correspondant à l'assurance chômage

Source : Direction de la sécurité sociale

Le B du VI du présent article propose toutefois d'exclure de ce mécanisme les entreprises qui passeraient d'un régime spécifique de baisse des cotisations sociales à celui des allègements généraux de droit commun du fait des dispositions du présent article (cf. infra). Ces employeurs pourraient donc bénéficier, dès le 1er janvier 2019, de l'intégralité des allègements généraux renforcés.

Selon l'étude d'impact, l'économie attendue de ce décalage temporel s'élèverait à 2,5 milliards d'euros pour les administrations de sécurité sociale, les recettes de l'État en matière d'impôt sur les sociétés étant toutefois réduites de 200 millions d'euros.

B. La suppression de plusieurs régimes particuliers au profit du dispositif renforcé d'allègements généraux

La mise en place des allègements de cotisations relatifs aux salaires inférieurs à 1,6 et 2,5 Smic en compensation de la suppression du CICE et du CITS rendra le droit commun souvent plus attractif que certains dispositifs spécifiques actuellement incitatifs.

Le présent article propose donc de mettre fin à plusieurs de ces dispositifs et de faire basculer les employeurs concernés dans le dispositif de droit commun d'allègements renforcés dès le 1er janvier 2019.

Néanmoins, les situations des différents employeurs concernés doivent être distinguées car tous ne gagneront pas nécessairement au changement de régime.

Dans tous les cas, les coûts ou les gains engendrés par les dispositifs proposés seront évalués au niveau des finances publiques en général (et donc, en sens inverse, pour les secteurs économiques concernés). En effet, d'une part, des mouvements en sens inverse concerneront l'État (fin du CICE) et les administrations de sécurité sociale, étant entendu que l'État compensera in fine les éventuelles pertes de recettes pour les associations de sécurité sociale dues au renforcement des allègements généraux.

1. Les contrats de formation en alternance

Les contrats de formation en alternance, qu'il s'agisse des contrats d'apprentissage ou des contrats de professionnalisation, bénéficient de régimes spécifiques d'exonérations de cotisations sociales, jusqu'à présent plus avantageux que les allègements généraux.

S'agissant des contrats de professionnalisation, les contrats signés par des demandeurs d'emplois de plus de 45 ans bénéficient d'un allègement de cotisations patronales de sécurité sociale à l'exception des cotisations AT-MP. De plus, pour les contrats de professionnalisation de salariés recrutés par les groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification (GEIQ), l'exonération des cotisations patronales d'AT-MP sur la part de la rémunération inférieure ou égale à un Smic mensuel est applicable pour les demandeurs d'emploi de plus de 45 ans et les jeunes de moins de 26 ans.

S'agissant des contrats d'apprentissage, les dispositions en vigueur sont assez complexes et distinctes en fonction de la taille de l'entreprise :

- les entreprises de moins de onze salariés bénéficient d'une exonération totale de contributions et de cotisations patronales, en dehors des cotisations de la branche AT-MP ;

- les entreprises comptant onze salariés ou plus bénéficient, quant à elles, d'une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, là encore hors AT-MP.

En outre, dans tous les cas, ces cotisations et contributions31(*) sont calculées sur une base forfaitaire égale à 151,67 fois la rémunération horaire minimale légale, exprimée en pourcentage du Smic (en fonction de l'année d'apprentissage et de l'âge de l'apprenti), ce pourcentage étant abattu de 11 points en métropole, et de 20 points dans les départements d'outre-mer.

Le présent article propose de supprimer les dispositifs spécifiques d'exonération de cotisations et contributions patronales applicables aux contrats d'apprentissage et de professionnalisation. Ceux-ci seraient désormais soumis aux allègements généraux renforcés, ce qui supprimerait l'effet de seuil existant actuellement entre les employeurs d'apprentis comptant moins de onze salariés et les autres.

De plus, il est proposé de supprimer l'abattement forfaitaire de onze points des cotisations sociales pour les contrats d'apprentissage, qui n'ont pas d'effet sur des cotisations exonérées, afin de permettre le calcul des droits sur la base des salaires réels.

À cette fin :

- pour ce qui concerne l'apprentissage, les articles L. 6243-2 et L. 6243-3 du code du travail seraient réécrits, tandis que l'article L. 6261-1 du même code, relatifs aux dispositions d'adaptation en Alsace-Moselle, serait abrogé. Les personnes morales de droit public dont le personnel ne relève pas du droit privé, exclues du champ des allègements généraux, bénéficieraient, quant à elles, d'une exonération de cotisations sociales d'origine légale ou conventionnelle, hors branche AT-MP, aux termes d'un nouvel article L. 6227-8-1 dudit code ;

- pour ce qui concerne les contrats de professionnalisation, les articles L. 6325-16 à L. 6325-22, qui régissent leur régime spécifique d'exonération, seraient abrogés.

Outre la simplification apportée par cet alignement sur le droit commun pour les employeurs privés, cette évolution serait favorable ou neutre pour la grande majorité d'entre eux. Ainsi, selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, seule une petite minorité seraient perdantes (par exemple, les entreprises de moins de onze salariés employant des apprentis au-delà du Smic).

Le graphique ci-après rend compte de la répartition des gagnants et des perdants à la réforme, exprimée en pourcentage des rémunérations et en pourcentage des effectifs.

Répartition des employeurs d'apprentis gagnants ou perdants
au passage du régime spécifique au régime de droit commun d'allègements renforcé

Sources : ACOSS, DSS

Le coût de la mesure pour les finances publiques est estimé à 263 millions d'euros.

2. Les structures d'insertion par l'activité économique

Quatre types de structures coexistent dans le domaine de l'insertion par l'activité économique.

Trois sont actives dans le domaine marchand : les entreprises d'insertion (EI), les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) et les associations intermédiaires (AI).

Les ateliers et chantiers d'insertion (ACI) interviennent, quant à eux, dans le domaine non marchand.

Si le soutien public à ces structures a été rationalisé, une hétérogénéité demeure quant à leur statut au regard des cotisations et contributions sociales :

- les EI et les ETTI bénéficient des allègements généraux ;

- les AI sont totalement exonérées de cotisations patronales de sécurité sociale, hors AT-MP, dans la limite de 750 heures par an ;

- les ACI sont totalement exonérées de cotisations patronales de sécurité sociale, hors AT-MP, dans la limite d'un Smic.

Le présent article propose de placer l'ensemble de ces structures sous le régime renforcé des allègements généraux.

Là encore, outre une simplification du droit résultant de cette harmonisation, il en résulterait, selon l'étude d'impact annexée, un gain net pour la quasi-totalité des rémunérations versées par les ACI ainsi que pour une très forte majorité de celles versées par les AI, celles-ci ne dépassant que rarement 1,1 Smic.

Le coût de ce transfert est évalué, pour les finances publiques, à 48 millions d'euros pour ce qui concerne les ACI et à 33 millions d'euros pour la partie AI.

3. Les contrats uniques d'insertion - contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE)

Les CUI-CAE bénéficient d'exonérations spécifiques de cotisations d'assurance maladie, d'assurance vieillesse et d'assurance famille.

Ils peuvent être proposés par des employeurs publics32(*), qui ne bénéficient pas des allègements généraux, et par des employeurs de droit privé, susceptibles d'en bénéficier.

Pour ces derniers, un passage au régime renforcé d'allègements généraux se traduirait par un gain de 12 % pour les rémunérations au niveau du Smic, soit la grande majorité de ces contrats, par rapport au régime spécifique actuel, le basculement se révélant avantageux jusqu'à 1,2 Smic.

Le présent article propose donc une modification de l'article L. 5134-31 du code du travail, qui limiterait le bénéfice du régime spécifique d'exonérations des CUI-CAE aux seuls employeurs publics, les autres passant au régime renforcé d'allègements généraux.

L'étude d'impact évalue le coût de cette mesure à 87 millions d'euros pour les finances publiques (100 millions d'euros pour les organismes de sécurité sociale, desquels il convient de déduire 13 millions d'euros en faveur de l'État au titre de l'extinction du CICE).

4. Les travailleurs occasionnels et demandeurs d'emplois (TO-DE) relevant du régime agricole

Les employeurs de travailleurs occasionnels dans le domaine agricole bénéficient d'un régime spécifique d'exonérations, régi par les articles L. 741-5, L. 741-16 et L. 741-16-1 du code rural et de la pêche maritime.

L'exonération porte sur les cotisations patronales dues au titre des assurances sociales pour les travailleurs occasionnels qu'ils emploient. Elle est déterminée conformément à un barème dégressif linéaire fixé par décret et tel que l'exonération soit totale pour une rémunération mensuelle inférieure ou égale à 1,25 Smic et devienne nulle pour une rémunération mensuelle égale ou supérieure à 1,5 Smic33(*).

Le présent article propose, là aussi, un basculement pur et simple du dispositif TO-DE au sein des allègements généraux renforcés, en abrogeant les articles L. 741-5, L. 741-16 et L. 741-16-1 précités.

Si le principe est le même que pour les autres catégories d'employeurs précédemment évoquées, les conséquences financières diffèrent, selon la structure des salaires des entreprises concernées qui, en outre, bénéficiaient du CICE. En effet, les allègements généraux deviennent dégressifs dès le Smic, contre 1,25 Smic pour le régime TO-DE, comme le montre le graphique ci-après.

Source : Direction de la sécurité sociale

Ainsi, selon l'étude d'impact, la plupart des secteurs agricoles de l'agriculture devraient perdre au changement proposé, cette perte atteignant par exemple à hauteur de 38 millions d'euros pour la viticulture et de 52 millions d'euros pour les cultures spécialisées.

Cette même étude d'impact évalue à 125 millions d'euros le gain net pour les finances publiques dû à la fin du CICE et du dispositif TO-DE.

C. L'adaptation de certains dispositifs particuliers qui ne relèveront pas du dispositif renforcé d'allègements généraux

Par ailleurs, le présent article vise à traiter de manière différenciée la situation de secteurs économiques pour lesquels la suppression pure et simple d'un régime particulier ne semble pas constituer une solution adéquate du fait de leurs caractéristiques propres.

Cela concerne les employeurs situés dans certaines collectivités d'outre-mer, les organismes paritaires employant des aides à domicile et les employeurs de certains régimes spéciaux (SNCF, RATP, industries électriques et gazières).

1. Les employeurs localisés dans certaines collectivités d'outre-mer

a) Les exonérations LODEOM : un bref aperçu d'un régime complexe

Les employeurs localisés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin bénéficient d'un régime d'exonérations spécifiques issues de la « loi LODEOM »34(*) et codifiées à l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale.

Ce régime est ouvert :

- aux employeurs occupant moins de onze salariés. Néanmoins, si l'effectif vient à atteindre ou dépasser le seuil de onze salariés, le bénéfice intégral de l'exonération est maintenu dans la limite des onze salariés précédemment occupés ou, en cas de départ, remplacés ;

- aux entreprises, quel que soit leur effectif, du secteur du bâtiment et des travaux publics, de l'industrie, de la restauration, de la presse, de la production audiovisuelle, des énergies renouvelables, des nouvelles technologies de l'information et de la communication et des centres d'appel, de la pêche, des cultures marines, de l'aquaculture, de l'agriculture, y compris les coopératives agricoles et sociétés d'intérêt collectif agricoles et leurs unions, ainsi que les coopératives maritimes et leurs unions, du tourisme, de la restauration de tourisme y compris les activités de loisirs s'y rapportant, et de l'hôtellerie ;

- aux entreprises de transport aérien assurant les liaisons internes, ou entre ces collectivités, ou entre ces collectivités et l'Hexagone ;

- et aux entreprises assurant la desserte maritime ou fluviale de plusieurs points de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion, de Saint-Barthélemy ou de Saint-Martin, ou la liaison entre les ports de ces départements ou collectivités ou la liaison entre les ports de La Réunion et de Mayotte.

Il est régi par des dispositions d'une grande complexité, ne comptant pas moins de six barèmes.

Sans entrer dans le détail de chacun de ces barèmes, il est à noter que dans tous les cas, les entreprises bénéficient actuellement d'une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale, hors AT-MP. De plus, les points de sortie sont renforcés par rapport aux allègements applicables dans l'hexagone et sont maintenus à des niveaux de rémunération nettement supérieurs au Smic.

Dès lors, un passage de l'ensemble des employeurs concernés au régime de droit commun des allègements généraux, même renforcé, risquait de se traduire par une perte de compétitivité, d'autant que certaines entreprises bénéficiaient en outre d'un CICE à un taux de 9 % -au lieu de 6 % dans l'hexagone.

b) Les évolutions proposés du régime LODEOM

Le présent article propose donc de modifier le régime LODEOM afin de le simplifier et de le rapprocher des allègements généraux renforcés tout en tenant compte des spécificités locales.

À cette fin, l'assiette des allègements serait la même que pour les employeurs hexagonaux, par renvoi à la nouvelle rédaction du I de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

Par ailleurs, il est proposé de ne conserver que deux barèmes au lieu de six :

- l'un applicable aux entreprises de moins de onze salariés et, quel que soit leur effectif, aux entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics. Les revenus concernés seraient totalement exonérés jusqu'à 1,3 Smic, niveau à partir duquel la part du revenu d'activité annuel sur laquelle est calculée l'exonération décroîtrait pour devenir nulle à partir de 2 Smic ;

- l'autre pour les employeurs des autres secteurs énumérés au 2° du II de l'article L. 752-3-2 dans sa nouvelle rédaction35(*). L'exonération serait alors totale jusqu'à 1,4 Smic et décroîtrait pour devenir nulle à partir de 2,4 Smic. Il est à noter que le présent article propose une évolution de la liste des secteurs éligibles. Trois secteurs disparaîtraient donc par rapport au dispositif existant : la presse, le transport aérien et le transport maritime.

En comptant les entreprises non éligibles à l'un ou l'autre des régimes LODEOM, trois dispositifs d'allègements de cotisations patronales sur les bas salaires coexisteraient donc sur les territoires concernés, avec les caractéristiques suivantes :

Dispositifs d'allègements applicables dans les outre-mer (droit proposé)

 

Point d'inflexion (en Smic)

Point de sortie (en Smic)

Régime de droit commun
pour les entreprises de 11 salariés et plus (allègements généraux)

1

1,6

Entreprises de moins de 11 salariés + BTP

1,3

2

Entreprises éligibles au régime de compétitivité LODEOM renforcé

1,4

2,4

Source : PLFSS

Ce calibrage permet de renforcer l'attractivité du dispositif en faveur des bas salaires, pour lesquels la sensibilité du coût du travail en termes d'emploi est considérée comme la plus forte. À titre d'illustration, le graphique suivant montre le gain ou la perte pour une entreprise de moins de 11 salariés entre l'ancien dispositif (CICE inclus) et le nouveau, en fonction de la rémunération d'un employé donné, exprimée en Smic.

Comparaison des taux d'exonération entre l'ancien dispositif LODEOM
(CICE inclus) et le nouveau pour une entreprise de moins de 11 salariés

Source : ACOSS

Dans le cas présenté ci-dessus, le nouveau dispositif est avantageux jusqu'à 1,33 Smic et redevient neutre à partir de 2,5 Smic. La perte peut toutefois se révéler substantielle à certains niveaux de rémunération, en particulier entre 1,6 Smic et 2 Smic.

Au vu de la répartition de la masse salariale des entreprises concernées, la réforme proposée leur serait, au bout du compte, légèrement défavorable, à hauteur de 14 millions d'euros pour ce qui concerne la réforme du régime LODEOM stricto sensu.

En considérant l'ensemble du dispositif, à savoir la suppression du CICE au taux 9 % (gain de 537 millions d'euros pour l'État) et le coût pour les administrations de sécurité sociale du renforcement des allègements généraux (46 millions d'euros) et de la réduction de 6 points du taux de cotisation d'assurance maladie (439 millions d'euros), le gain pour les finances publiques est estimé à 66 millions d'euros.

2. Les organismes paritaires employant des aides à domicile

Les employeurs de personnes relevant du secteur des services à la personne (garde d'enfants, entretien du domicile, accompagnement de personnes en situation de dépendance ou de handicap, etc.) présentent une grande diversité de profils, et regroupent des particuliers, des associations et des entreprises spécialisées.

En vertu de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, ils bénéficient actuellement d'une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale, sans plafond de rémunération :

- sans limite au titre des rémunérations versées aux aides à domicile en contrepartie de l'exécution des tâches effectuées chez des personnes fragiles ;

- dans la limite de 65 fois le Smic horaire par mois36(*) pour la rémunération des tâches effectuées chez des particuliers âgés d'au moins 70 ans mais non dépendants.

De plus, les entreprises et les associations sont éligibles, selon le cas, au CICE au taux de 6 % ou au CITS au taux de 4 % pour les rémunérations inférieures à 2,5 Smic.

Du fait de ces caractéristiques, en particulier de l'absence de plafond de rémunération pour l'application des exonérations, un basculement vers les allègements généraux renforcé risquerait de pénaliser ceux de ces employeurs qui rémunèrent leurs salariés au-dessus du Smic.

Le présent article propose donc de modifier la rédaction du III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale pour rapprocher ces employeurs du droit commun tout en prévoyant un décalage de l'application de la dégressivité des exonérations. Ainsi, l'exonération serait totale jusqu'à 1,1 Smic avant de décroître jusqu'à 1,6 Smic.

Selon l'étude d'impact, le dispositif proposé serait neutre pour les finances publiques. Dans le détail :

- les associations de moins de 50 salariés, non éligibles au CITS, gagneraient à la mesure ;

- une partie des associations de plus de 50 salariés serait perdante au changement de dispositif ;

- les effets seraient variables sur les entreprises, une majorité étant cependant gagnante selon les simulations du Gouvernement.

3. Les employeurs dont les employés relèvent de certains régimes spéciaux

a) L'inclusion de la SNCF, de la RATP et des entreprises du secteur des IEG dans le champ de la réduction des cotisations patronales d'assurance maladie

La SNCF, la RATP et les entreprises du secteur des industries électriques et gazières (IEG) bénéficiaient du CICE tout en relevant de régimes spéciaux de sécurité sociale et, surtout, en ne bénéficiant pas des allègements généraux ni de la réduction, à venir, de 6 points des cotisations d'assurance maladie.

En effet, aux termes de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, l'un des critères du bénéfice des allègements généraux est la soumission à l'obligation de cotiser pour l'assurance chômage des salariés, obligation à laquelle ne sont pas soumises la SNCF, la RATP et les entreprises du secteur des IEG. Quant au périmètre du bénéfice de la réduction de 6 points des cotisations d'assurance maladie sur les rémunérations inférieures à 2,5 Smic, censée compenser la disparition du CICE, le futur article L. 241-2-1 du même code prévoit, en l'état, qu'il soit le même que celui des allègements généraux.

Afin de ne pas pénaliser ces entreprises, le présent article propose donc de modifier la rédaction de ce futur article L. 241-2-1 pour que la réduction de 6 points d'assurance maladie soit étendue aux « rémunérations des salariés mentionnés au 3° ou au 6° de l'article L. 5424-1 du code du travail affiliés à un régime mentionné à la section 1 du chapitre 1 du titre 1 du livre 7 du [code de la sécurité sociale] ».

Concrètement, selon l'étude d'impact, ce sont bien la SNCF, la RATP et les entreprises des IEG qui seraient ainsi incluses dans ce dispositif37(*).

Le coût de ce dispositif pour les régimes obligatoires de base concernés, qui ne leur serait pas compensé, est évalué à 393 millions d'euros.

L'étude d'impact précise toutefois que les taux de cotisations patronales maladie de ces entreprises seront revus à la hausse de façon à être harmonisés par décret, à périmètre comparable, avec ceux du régime général. Cela devrait aboutir à un taux de 11,3 % pour l'ensemble de ces entreprises38(*). Le gain correspondant pour les régimes concernés est estimé à 120 millions d'euros.

b) L'harmonisation des réductions de cotisations patronales aux allocations familiales

Le présent article prévoit également de substituer l'allègement de droit commun de cotisations familiales au régime spécifique d'allègement propre à certaines entreprises dont les employés relèvent de régimes spéciaux.

L'annexe 5 au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale indique que ce régime spécifique concerne la SNCF, la RATP, les entreprises du secteur des IEG, la Banque de France, la Comédie française et l'Opéra de Paris.

Régi par les dispositions de l'article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale, il consiste en une exonération de cotisations patronales famille :

- totale pour une rémunération mensuelle inférieure à 1,2 x 169 Smic horaires ;

- de 50 %pour une rémunération mensuelle comprise entre 1,2 et 1,3 x 169 Smic horaires ;

- nulle pour une rémunération supérieure à 1,3 x 169 Smic horaires.

Le présent article propose donc :

- d'une part, de mentionner, au sein de l'article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale, les entreprises bénéficiant actuellement des exonérations spécifiques de cotisations familiales parmi les entreprises éligibles à la réduction de droit commun de 1,8 point pour les rémunérations inférieures à 3,5 Smic ;

- d'autre part, d'abroger l'article L. 241-6-4 du même code, vecteur des exonérations spécifiques, ainsi rendu obsolète.

Il s'agit à la fois d'une mesure de simplification et d'une compensation pour les employeurs de la future hausse des taux d'assurance maladie décrite précédemment, l'économie associée pour lesdits employeurs étant du même ordre que cette hausse (soit 120 millions d'euros).

Globalement, les dispositions relatives aux régimes spéciaux sont neutres pour les finances publiques ; mais elles se traduiront par un gain de 394 millions d'euros pour l'État au titre du CICE et par une perte de 393 millions d'euros, non compensée, pour les régimes de base obligatoires de sécurité sociale des régimes spéciaux concernés.

D. Les autres mesures d'adaptation

Enfin, le présent article tend à procéder à diverses mesures d'adaptation. L'une présente un aspect structurel, en visant à réformer le dispositif d'exonération propre aux entreprises d'armement maritime de façon à assurer sa conformité avec le droit communautaire. Les autres ont un caractère plus technique.

1. La mise en conformité avec le droit communautaire du dispositif d'exonération propre aux entreprises d'armement maritime

Les entreprises d'armement maritime bénéficient d'exonérations de cotisations patronales, qui ont été étendues par la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue.

Depuis lors, aux termes de l'article L. 5553-11 du code des transports, ces entreprises d'armement maritime sont exonérées :

- de la contribution patronale mentionnée à l'article L. 5553-1 du même code, c'est-à-dire au régime spécifique d'assurance maladie et d'assurance vieillesse géré par l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) ;

- de la cotisation d'allocations familiales de droit commun ;

- et de la contribution d'assurance chômage de droit commun.

Les personnels concernés sont pour les équipages et les gens de mer que ces entreprises emploient, qui sont affiliés au régime d'assurance vieillesse des marins et qui sont embarqués à bord des navires de commerce battant pavillon français affectés à des activités de transport ou à des activités de services maritimes soumises aux orientations de l'Union européenne sur les aides d'État au transport maritime, soumises à titre principal à une concurrence internationale.

A l'occasion de l'extension de ce dispositif en 2016, le Gouvernement a notifié le nouveau régime à la Commission européenne. Il est alors apparu que la Commission a modifié ces lignes directrices et que, désormais, elle conteste le fait que ces exonérations ne concerne que des navires battant pavillon français.

Afin de lever cette difficulté, le présent article propose d'étendre le bénéfice des exonérations définies à l'article L. 5553-11 du code des transports aux marins embarqués à bord des navires de commerce dirigés et contrôlés à partir d'un établissement stable situé sur le territoire français, battant pavillon français ou d'un autre État membre de l'Union européenne, d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération helvétique.

Selon les éléments obtenus par votre rapporteur général auprès de la direction des affaires maritimes, le coût de cette extension est estimé à 2,7 millions d'euros, le coût total du dispositif s'établissant à 71 millions d'euros.

2. Les mises en cohérence rédactionnelles

Le présent article procède à une précision en matière d'imputation des allègements généraux. Dans le cas général, le VII de l'article L. 241-13, dans sa version applicable au 1er janvier 2019, prévoit que l'imputation l'allègement général s'effectue au moment du paiement des cotisations et contributions, déclarées aux organismes de recouvrement compétents39(*), et ce en fonction de la part que représente le taux de ces cotisations et contributions dans la valeur du coefficient de dégressivité. Il est proposé de compléter le VII dudit article L. 241-13 afin d'étendre expressément ce principe aux cotisations recueillies par Pôle emploi au titre des intermittents du spectacle.

Il vise également à étendre la procédure d'arbitrage prévue au II de l'article L. 243-6-1 du code de la sécurité sociale, à laquelle peuvent recourir les entreprises possédant plusieurs établissements lorsque des URSSAF, des CCGS ou l'AGIRC-ARRCO leur ont livré des interprétations contradictoires d'un même dispositif, à des entreprises possédant un seul établissement.

Il propose enfin quelques retouches purement rédactionnelles, en particulier au sein des articles L. 133-1 et L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale.

C. L'entrée en vigueur du dispositif proposé

Le VII du présent article propose qu'il entre en vigueur le 1er janvier 2019, les évolutions relatives à la procédure d'arbitrage prévue au II de l'article L. 243-6-1 du code de la sécurité sociale s'appliquant aux contrôles engagés à compter de cette même date.

La seule exception concernerait l'application du nouveau régime d'exonérations applicables aux entreprises d'armement maritime, dont l'entrée en vigueur serait renvoyée au moment où la Commission européenne aurait confirmé sa compatibilité avec le droit communautaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre douze amendements rédactionnels, de coordination ou de précision, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements apportant des modifications de fond au présent article.

A. Le renforcement du dispositif spécifique aux employeurs travaillant au domicile de particuliers

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a relevé de 1,1 à 1,2 Smic le montant maximal de rémunération à partir duquel le montant de l'exonération de cotisations patronales dont bénéficient les entreprises et associations employant des aides à domicile intervenant auprès des particuliers fragiles demeure égal au montant des cotisations et contributions à leur charge.

Cette exonération continuerait ensuite de décroître jusqu'à devenir nulle à 1,6 Smic, comme dans le « droit commun » des allègements généraux.

Le coût de ce dispositif est estimé à 65 millions d'euros, à la charge de l'État puisqu'il est compensé à la sécurité sociale.

B. Le rétablissement d'un régime spécifique aux TO-DE

Un amendement du Gouvernement, sous-amendé par plusieurs de nos collègues députés, dont les rapporteurs généraux de la commission des affaires sociales et de la commission des finances, a rétabli à titre provisoire un régime spécifique pour les employeurs du secteur agricole employant des travailleurs occasionnels et demandeurs d'emplois (TO-DE).

L'exonération pour ses employeurs serait :

- en 2019, totale pour les rémunérations jusqu'à 1,15 Smic avant de décroître jusqu'à 1,6 Smic, niveau auquel elle s'annulerait ;

- en 2020, totale pour les rémunérations jusqu'à 1,1 Smic avant de décroître jusqu'à 1,6 Smic, niveau auquel elle s'annulerait ;

Le système s'éteindrait le 1er janvier 2021, date à laquelle ces contrats se verraient appliquer les allègements généraux de droit commun.

Le coût de ces dispositions est évalué à 105 millions d'euros, là encore à la charge de l'État, l'actuel dispositif « TO-DE » étant lui-même compensé.

C. L'inclusion de secteurs économiques bénéficiant jusqu'alors du dispositif LODEOM renforcé dans le régime applicable outre-mer aux entreprises de moins de 11 salariés

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement incluant, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, les secteurs de la presse, de la production audiovisuelle et des transports aérien et maritime dans le dispositif "LODEOM" applicable aux entreprises de moins de 11 salariés ainsi qu'au secteur du bâtiment et des travaux publics.

Les employeurs de ces secteurs, qui bénéficiaient jusqu'à présent du régime renforcé, ne seraient donc pas ramenés aux allègements généraux de droit commun mais continueraient de bénéficier d'une exonération sur les rémunérations qu'ils verseraient jusqu'à 1,3 Smic, niveau à partir duquel la part du revenu d'activité annuel sur laquelle est calculée l'exonération décroîtrait pour devenir nulle à partir de 2 Smic.

Il est précisé que le coût de cette réintégration, soit 15 millions d'euros, seraient pris en charge sur les crédits budgétaires de la mission « Outre-mer ».

D. Des mesures de nature plus technique

L'assemblée nationale a enfin adopté des mesures de nature plus technique :

- trois amendements du Gouvernement ont procédé à diverses harmonisations rédactionnelles de sorte que les modalités d'imputation des allègements généraux sur les cotisations sociales dues soient adaptées à la situation particulière de personnes pour lesquelles elles ne sont pas recouvrées par les URSSAF ou par l'Agirc-Arrco -de la même façon que ce qui était proposé dans le texte d'origine pour les intermittents du spectacle. Cela concernerait les travailleurs expatriés, dont les cotisations d'assurance chômage sont recouvrées par Pôle emploi, et les entrepreneurs de spectacles vivants, dont les cotisations sont recouvrées par le guichet unique du spectacle occasionnel (GUSO). Les exonérations qui demeurent en place seraient bien compensées pour l'ensemble des affectataires dont les ressources sont imputées ;

- et un amendement du rapporteur général Olivier Véran qui étend à deux dispositifs d'exonérations spécifiques (exonérations « LODEOM » et exonérations applicables aux rémunérations des salariés de structures employant des aides à domicile) la procédure d'arbitrage prévue au II de l'article L. 243-6-1 du code de la sécurité sociale, à laquelle peuvent recourir les entreprises possédant plusieurs établissements lorsque des URSSAF, des CCGS ou l'AGIRC-ARRCO leur ont livré des interprétations contradictoires d'un même dispositif et rappelée ci-dessus dans le présent commentaire.

III - La position de la commission

Votre commission souscrit à la plupart des modalités de compensation de la fin du CICE pour les diverses catégories d'employeurs auxquelles procède le présent article.

L'Assemblée nationale a procédé à plusieurs améliorations importantes, concernant, en particulier, les entreprises ultramarines et les structures employant des salariés actifs dans le domaine de l'aide à domicile.

Pour ce qui concerne les employeurs du secteur agricole employant des travailleurs occasionnels, votre commission se félicite du premier pas important qu'a effectué l'Assemblée nationale en rétablissant pour deux ans un régime spécifique plus favorable. Comme cela a été souligné, ces employeurs auraient été tout particulièrement pénalisés par un reversement brutal au sein des allègements généraux, même dans leur version renforcée issue du présent article. Toutefois, ce secteur resterait perdant d'un point de vue économique avec le dispositif proposé par l'Assemblée nationale ; et, au sein de ce secteur, les producteurs de fruits et légumes et la viticulture serait tout particulièrement pénalisée, alors même qu'il s'agit souvent de structures fragiles.

C'est pourquoi votre commission propose de s'inscrire dans la démarche proposée par l'Assemblée nationale mais d'aller un peu plus loin pour les critères de sortie retenus. Elle propose ainsi un amendement (amendement n° 55) aux termes duquel :

- en 2019, l'exonération totale concernerait, comme actuellement, les rémunérations inférieures ou égales à 1,25 Smic avant d'entamer leur courbe de dégressivité ;

- et en 2020, elle s'appliquerait encore aux rémunérations allant jusqu'à 1,15 Smic.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau)
(art. L. 137-16 du code de la sécurité sociale)
Alignement du régime social de la rupture conventionnelle collective
sur celui des plans de sauvegarde de l'emploi en matière d'assujettissement au forfait social

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés membres du groupe La République en marche, vise à exclure explicitement les indemnités de rupture du contrat de travail dans le cadre d'une rupture conventionnelle collective ou d'un congé de mobilité de l'assiette du forfait social lorsqu'elles ne dépassent pas un certain montant.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale définit l'assiette du forfait social40(*) en excluant, dans son 3°, la fraction des indemnités de licenciement, de mise à la retraite ainsi que de départ volontaire versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi, dans la limite de deux fois le montant du plafond de la sécurité sociale.

Le présent article précise que les indemnités versées dans le cadre d'une rupture conventionnelle collective, prévue à l'article L. 1237-18-2 du code du travail et dans celui du congé de mobilité, prévu à l'article L. 1237-19-1 du même code, sont également exclues de l'assiette du forfait social pour la fraction inférieure au plafond défini au même alinéa.

II - La position de la commission

L'ordonnance du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et à la sécurisation des relations de travail41(*) a créé un nouveau régime de rupture du contrat de travail d'un commun accord, dans le cadre d'un accord collectif42(*). Cette rupture peut résulter soit d'un congé de mobilité, prévu dans le cadre d'un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, soit d'une rupture conventionnelle collective, prévue par un accord spécifique.

Ces deux dispositifs doivent permettre une « gestion anticipée et non conflictuelle des restructurations », pour reprendre les termes du Gouvernement43(*).

La loi de finances pour 2018 a aligné le régime fiscal et social de ces deux nouvelles modalités de rupture sur celui des plans de sauvegarde de l'emploi.

Il est donc cohérent d'aligner également les règles d'assujettissement au forfait social des indemnités versées en cas de ruptures de contrat de travail dans le cadre d'une rupture conventionnelle collective ou à la suite d'un congé de mobilité.

Afin de déplacer les dispositions du présent article au sein de l'article 11 ter, qui modifie également les articles du code de la sécurité sociale relatifs au forfait social, votre commission a adopté un amendement n° 56 de suppression du présent article.

Elle propose un amendement de réécriture globale de l'article 11 ter intégrant ces dispositions supprimées.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 8 ter (nouveau)
(art. 16 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017
de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Prolongation et élargissement du dispositif
mis en place pour les entreprises à Saint-Barthélemy
et Saint-Martin à la suite de l'ouragan Irma

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de prolonger les moratoires sur les cotisations et contributions sociales pour les cotisants habitant à Saint-Martin ou à Saint-Barthélemy et de donner aux organismes la faculté d'annuler partiellement ou totalement les cotisations et contributions des employeurs locaux dont l'activité aurait durablement diminué à la suite de l'ouragan Irma.

I - Le dispositif proposé

A. Le plan mis en place par la LFSS pour 2018

À la suite de l'ouragan Irma, ayant durement frappé les collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy entre les 5 et 7 septembre 2017, l'article 16 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 a mis en place un plan de soutien aux employeurs installés dans ces collectivités d'outre-mer.

Concrètement, les employeurs installés dans les collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy et y exerçant leur activité au moment où l'ouragan Irma a frappé ces collectivités pouvaient demander, avant le 30 avril 2018, à l'organisme de sécurité sociale dont ils relèvent un sursis à poursuites pour le règlement de leurs cotisations et contributions sociales patronales dues auprès de cet organisme au titre des périodes postérieures au 1er août 2017, ainsi que des majorations de retard et pénalités y afférentes.

Cette demande entraînait immédiatement et de plein droit, jusqu'au 31 octobre 2018, la suspension des poursuites afférentes auxdites créances ainsi que la suspension du calcul des pénalités et majorations de retard afférentes.

Entre le moment de la demande et le terme du moratoire, un plan d'apurement, d'une durée maximale de cinq ans et pouvant prévoir l'abandon des pénalités de retard, devait être conclu entre l'employeur et l'organisme. Ce plan pouvait également comporter un abandon partiel, dans la limite de 50 % des sommes dues, des créances de cotisations et contributions sociales dues au titre des rémunérations versées entre le 1er août 2017 et le 30 novembre 2018. En cas de difficulté, les employeurs ayant conclu un plan d'apurement peuvent demander une modification de ce plan pour y inclure les cotisations et contributions dues au titre des périodes dues entre la conclusion du plan et le 31 décembre 2018.

Outre les employeurs relevant du régime général de la sécurité sociale, ce dispositif s'applique également aux entreprises et aux travailleurs indépendants, y compris dans les secteurs agricoles et maritimes, pour les cotisations et contributions sociales prévues par la loi.

Le dernier alinéa du VII de l'article 16 de la LFSS pour 2018 précise qu'en cas de réduction partielle du montant des cotisations d'assurance vieillesse dans les conditions décrites précédemment, les droits sont minorés dans une proportion identique.

B. La prolongation et l'approfondissement des mesures adoptées l'année dernière

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, propose de prolonger et d'approfondir le dispositif d'aide mis en place par l'article 16 de la LFSS pour 2018, conformément aux engagements pris par le Président de la République lors de son déplacement à Saint-Martin et Saint-Barthélemy en septembre dernier.

En premier lieu, le moratoire des cotisations et contributions serait prorogé. Les 1° et 4° du présent article proposent ainsi de décaler :

- du 30 avril 2018 au 31 mars 2019 la date jusqu'à laquelle les employeurs peuvent demander à bénéficier du sursis à poursuites pour le règlement de leurs cotisations et contributions ;

- du 31 octobre 2018 au 30 juin 2019 la date de fin de suspension des poursuites afférentes à ces créances ;

- du 1er novembre 2018 au 1er juillet 2019 la date limite de conclusion du plan d'apurement entre l'employeur et l'organisme de sécurité sociale concernée ;

- et du 31 décembre 2018 au 31 août 2019 la date limite des périodes pouvant être incluses dans un plan d'apurement rectifié à la demande des employeurs rencontrant des difficultés financières.

En second lieu, le 3° du présent article propose de créer un dispositif d'abandon de créances, éventuellement total, sur certaines cotisations et contributions sociales dues par les employeurs du régime général et du régime agricole ainsi que les travailleurs indépendants et exploitants agricoles ayant subi une « baisse de leur chiffre d'affaires majeure et durable » directement imputable à l'ouragan Irma.

Les cotisations et contributions entrant dans le champ de ce dispositif seraient celles qui sont dues au titre de la période comprise entre le 1er août 2017 et le 31 décembre 2018 ou, pour les travailleurs indépendants ou les exploitants agricoles, au titre des exercices 2017 et 2018. La proportion de l'abandon de créances se ferait selon l'ampleur de la baisse du chiffre d'affaires et de sa durée.

Pour bénéficier de ce dispositif, les employeurs et travailleurs indépendants devraient adresser à l'organisme chargé du recouvrement des cotisations et contributions, au plus tard le 30 avril 2019, une demande conforme à un modèle fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et, le cas échéant, en cas d'interruption totale d'activité sur une période, une attestation sur l'honneur ou tout élément probant. Les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale seraient habilités à vérifier la réalité des déclarations.

De plus, l'employeur devrait être à jour de ses obligations déclaratives, de ses obligations de paiement à l'égard de l'organisme de recouvrement pour les cotisations salariales dues au titre de la période comprise dans le champ de l'abandon ainsi que pour les cotisations dues au titre des périodes qui ne sont pas comprises dans ce champ. Cette condition de paiement serait néanmoins considérée comme remplie dès lors que l'employeur souscrirait et respecterait un plan d'apurement des cotisations restant dues et, d'autre part, acquitterait les cotisations en cours à leur date normale d'exigibilité.

Par cohérence, le 5° du présent article vise à préciser que les réductions totales, tout comme les réductions partielles du montant des cotisations d'assurance vieillesse du fait de l'application de ces dispositions entraîneraient une minoration des droits dans une proportion identique.

Selon les éléments transmis par le Gouvernement, le montant des demandes de remises pourrait s'élever à 15,6 millions d'euros, le pourcentage de remise devant ensuite être modulé selon la situation du cotisant.

II - La position de la commission

Votre commission comprend la nécessité de soutenir les employeurs des collectivités d'outre-mer ayant dû faire face aux conséquences de l'ouragan Irma.

La prolongation du moratoire sur les cotisations et contributions sociales va dans le bon sens. En effet, selon les éléments transmis à votre rapporteur général, à la mi-septembre, plus de 60% des employeurs (et 90 % des travailleurs indépendants) n'avaient formulé aucune demande de bénéfice du dispositif. Et tant la caisse générale de sécurité sociale de Guadeloupe (qui recouvre les cotisations des cotisants de Saint-Martin) et la caisse de prévoyance sociale de Saint-Barthélemy prévoyaient des difficultés à tenir les délais en matière de mise au point des plans d'apurement.

De même, la faculté donnée aux organismes d'abandonner partiellement ou totalement leurs créances à l'égard des employeurs ayant subi une baisse majeure et durable de leur chiffre d'affaires constitue une réponse adaptée aux difficultés engendrées par cet évènement climatique d'une ampleur exceptionnelle.

Les débats en séance publique devront néanmoins permettre de préciser la portée de la minoration des droits résultant de la réduction partielle ou totale du montant des cotisations d'assurance vieillesse.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 9
(art. 13 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017
de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Prolongation de la durée de l'exonération ACCRE
pour les exploitants relevant du micro-bénéfice agricole

Objet : Cet article élargit le champ de la prolongation de l'exonération de cotisations sociales de début d'activité aux créateurs et repreneurs d'entreprises relevant du régime des micro-bénéfices agricoles.

I - Le dispositif proposé

L'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 201844(*) a substitué au dispositif d'aide au chômeur créateur ou repreneur d'entreprise (Accre) un mécanisme général d'exonération des cotisations sociales en début d'activité pour tout créateur ou repreneur d'entreprise.

De l'Accre au mécanisme général d'exonération de début d'activité

Créée en 1979, l'Accre était initialement conçue pour les demandeurs d'emplois indemnisés qui envisageaient la création ou la reprise d'une entreprise : soit sous la forme d'une activité indépendante45(*), soit sous la forme d'une société, à condition d'en exercer effectivement le contrôle46(*).

Elle consistait en une exonération totale de cotisations d'assurance maladie et maternité, d'assurance invalidité et décès, d'assurance vieillesse de base et d'allocations familiales au cours de la première année d'activité pour la fraction de revenus inférieure à ¾ du plafond annuel de sécurité sociale (PASS).

Progressivement étendue à une dizaine de catégories de créateur ou repreneur d'entreprises47(*), l'Accre a été révisée par la LFSS pour 2017 pour s'appliquer aux revenus inférieurs à un PASS dans les conditions suivantes :

- exonération totale pour les revenus compris entre 0 et ¾ de PASS, soit en dessous de 29 779 euros en 2018 ;

- exonération dégressive pour les revenus compris entre ¾ et 1 PASS, soit entre 29 779 et 39 732 euros en 2018.

La prolongation de l'Accre est permise jusqu'à trois ans lors de la création ou de la reprise d'une micro-entreprise, échéance correspondant à la durée du bénéfice possible d'un régime micro-fiscal48(*). Elle s'applique dans les conditions suivantes :

- du 13e au 24e mois, l'exonération correspond aux 2/3 du montant exonéré au titre de la période initiale ;

- du 25e au 36e mois, elle atteint le 1/3 de ce même montant.

À partir du 1er janvier 2019, la LFSS pour 2018 substitue à l'Accre un mécanisme général d'exonération des cotisations sociales de début d'activité pour l'ensemble des créations ou reprises d'entreprise49(*), s'appliquant dans les mêmes conditions que l'Accre.

L'exonération sociale prévue par le code de la sécurité sociale se double d'un dispositif d'accompagnement prévu par le code du travail50(*), qui limite toutefois les bénéficiaires de cet accompagnement à un public ciblé.

Il est enfin prévu que l'exonération de début d'activité ne puisse être cumulée avec tout autre dispositif de réduction ou d'abattement de cotisations à l'exception des dispositifs prévus par les articles L. 613-1 et L. 621-3 du code de la sécurité sociale qui organisent une progressivité des cotisations maladie et famille des travailleurs indépendants.

De même, un délai de carence de trois ans doit être respecté entre la fin du bénéfice de ce dispositif d'exonération au titre d'une activité et le début du bénéfice de l'exonération au titre d'une nouvelle activité.

Ce mécanisme d'exonération est prolongé jusqu'à trois ans pour les personnes créant ou reprenant une micro-entreprise. Cependant, « faute pour la très grande majorité des exploitants agricoles de pouvoir disposer d'un régime fiscal de micro-entreprise propre aux bénéfices agricoles, les travailleurs indépendants agricoles étaient par conséquent exclus du champ de la prolongation », selon les termes de l'étude d'impact qui précise : « seuls les exploitants agricoles soumis au micro-BIC ou micro-BNC pouvaient en bénéficier »51(*).

Créé par la loi de finances rectificative pour 2015, le régime des micro-bénéfices agricoles se substitue au régime du forfait agricole. Il permet de simplifier l'imposition des petites entreprises agricoles, dont la moyenne des recettes hors taxes des trois dernières années est inférieure à 82 200 euros52(*). Il côtoie ainsi les deux autres modalités d'imposition des bénéfices agricoles que sont le régime du bénéfice réel normal (pour les bénéfices supérieurs à 350 000 euros) et le régime du bénéfice réel simplifié (pour les bénéfices compris entre 82 200 et 350 000 euros).

Le présent article prévoit d'élargir le champ de la prolongation de l'exonération de début d'activité de deux années supplémentaires aux entreprises créées ou reprises relevant du régime des micro bénéfices agricoles défini à l'article 64 bis du code général des impôts.

Il complète l'article 13 de la LFSS pour 2018, qui créé l'article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale, afin d'insérer les références
de l'article 64 bis du code général des impôts d'une part, ainsi que l'article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime qui définit les assurés du régime des non-salariés agricoles d'autre part, dans le champ de la prolongation de l'exonération de début d'activité ( et 2°).

Cette mesure pourrait concerner 3 200 exploitants agricoles supplémentaires pour un coût estimé à 0,5 million d'euros en 2019 et 0,8 million d'euros par an à partir de 2020. Elle permettra ainsi aux agriculteurs débutant leur activité sous le régime du micro bénéfice agricole de bénéficier de trois « années blanches », à l'échéance du 1er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition notre collègue rapporteur général de la commission des affaires sociale de l'Assemblée nationale Olivier Véran, les députés ont adopté un amendement de rédaction globale de cet article qui ne change rien sur le fond.

L'article 13 de la LFSS pour 2018 créé un article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale, modifié par l'ordonnance n° 2018-470 du 12 juin 2018.53(*) Les modifications prévues au présent article doivent donc être directement inscrites au nouvel article L. 131-6-4, qui bien qu'applicable à compter du 1er janvier 2019, est d'ores et déjà en vigueur.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

L'extension du mécanisme d'exonération des cotisations sociales de début d'activité aux créateurs ou repreneurs de micro entreprises agricoles est une correction logique du dispositif adopté l'année dernière.

Votre rapporteur s'est interrogé sur le cumul entre ce dispositif et l'exonération en faveur des jeunes54(*) chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole prévue à l'article L. 731-13 du code rural et de la pêche maritime.

Cette dernière est une exonération de cotisations sociales portant sur les cotisations d'assurance maladie et maternité, d'invalidité, d'allocations familiales et d'assurance vieillesse agricole, dans la limite d'un plafond fixé par décret55(*).

Cette exonération est partielle puisqu'elle ne concerne pas toutes les cotisations sociales : en sont exclues les cotisations situées au-dessus du plafond réglementaire de même que les cotisations sur les indemnités journalières maladie, les cotisations d'assurance accidents du travail et l'assurance retraite complémentaire des travailleurs indépendants agricoles

D'une durée de cinq ans, elle est également dégressive puisque son taux est fixé à 65 % la première année, puis porté à 55 % la deuxième année, 35 % la troisième année, 25 % la quatrième année et 15 % la cinquième année.

Le II de l'article L. 131-6-4 fixe un principe de non cumul de l'exonération de début d'activité avec aucun autre dispositif de réduction ou d'abattement applicables à ces cotisations. Il prévoit toutefois une exception avec l'exonération des jeunes agriculteurs.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, il est d'abord fait application de l'exonération de début d'activité et ensuite de l'exonération jeunes agriculteurs pour les années restant à courir.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 9 bis (nouveau)
(art. L. 758-1 du code de la sécurité sociale)
Alignement progressif de la fiscalité applicable aux alcools produits
et consommés dans les outre-mer sur celle applicable dans l'hexagone

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à aligner progressivement la fiscalité applicable aux alcools forts produits et consommés dans les départements d'outre-mer et dans les collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin sur celle en vigueur dans l'hexagone et de mettre un terme à cet écart de fiscalité à compter du 1er janvier 2023.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale par un amendement de la commission des affaires sociales à l'initiative de notre collègue députée Audrey Dufeu-Schubert et des membres du groupe La République en marche, procède à un alignement progressif de la fiscalité applicable aux alcools forts, soit les rhums, tafias et spiritueux composés à base d'alcool de cru, produits et consommés dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion ainsi que dans les collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin sur celle en vigueur dans l'hexagone.

En application de l'article L. 758-1 du code de la sécurité sociale, le montant de la cotisation de sécurité sociale sur les alcools forts produits et consommés dans ces territoires s'élève à 0,04 euro par décilitre, soit 40 euros par hectolitre, montant inchangé depuis 1983. Ce montant est près de 14 fois inférieur à celui applicable dans l'hexagone, qui s'établit à 557,90 euros par hectolitre d'alcool pur56(*).

Du reste, comme le soulignait notre collègue Chantal Deseyne dans son rapport pour avis57(*) au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi « EROM »58(*), ce montant reste exprimé, pour les outre-mer et contrairement à l'hexagone, en volume et non en fonction du titre alcoométrique, ce qui revient à taxer moins fortement les alcools forts dans ces territoires.

Les auteurs de l'amendement ont souligné la prégnance plus importante de la consommation d'alcools forts dans ces collectivités ultramarines par rapport à l'hexagone. Dans son rapport d'évaluation des politiques de lutte contre les consommations nocives d'alcool de juin 2016, la Cour des comptes estime qu'un régime fiscal particulièrement favorable au vin et à certains alcools, comme les rhums d'outre-mer, risque « d'accroître les phénomènes d'alcoolo-dépendance des consommateurs les moins favorisés qui privilégient les boissons à bas prix. »59(*)

Or de ce phénomène d'alcoolo-dépendance résultent des problèmes de santé publique particulièrement persistants dans ces territoires ultramarins : syndrome d'alcoolisation foetale60(*), accidents de la route, violences conjugales, cancers...

Dans le souci de ménager un temps d'adaptation suffisant au secteur de la production d'alcools forts dans ces collectivités et notamment à la filière sucrière, l'article 9 bis prévoit une augmentation graduelle de la cotisation de sécurité sociale sur ces produits sur une période de quatre ans : + 120 % en 2019, + 54,5 % en 2020, + 35,3 % en 2021 et + 26,1 % en 2022. Il est envisagé que l'écart de fiscalité entre ces territoires et l'hexagone disparaisse à compter du 1er janvier 2023.

Lors de l'examen en séance de cet amendement, le Gouvernement s'était prononcé en faveur d'un autre amendement du groupe La République en marche poursuivant la même logique mais proposant un échelonnement de l'augmentation du montant de la cotisation sur cinq ans qui ne débuterait qu'à partir du 1er janvier 2020.

Cet amendement n'envisageait une abrogation du régime fiscal préférentiel dans les outre-mer qu'à compter du 1er janvier 2025. La ministre des solidarités et de la santé avait ainsi déclaré à l'Assemblée nationale en séance publique : « j'entends aussi les députés ultramarins qui expliquent qu'il existe une monoculture dans certains territoires, et qu'on ne peut pas changer toute une économie locale en une ou deux années. Notre seule question est donc, je le répète, celle du temps que nous laissons à l'agriculture locale pour modifier ses pratiques, afin de ne pas créer du chômage supplémentaire. »

II - La position de la commission

À l'initiative de notre collègue Chantal Deseyne, votre commission avait adopté, dans le cadre de son avis sur le projet de loi « EROM », un amendement visant à instaurer une convergence progressive, sur dix ans, du taux de la cotisation de sécurité sociale sur les boissons alcooliques entre les outre-mer et l'hexagone. Le Sénat avait finalement supprimé, au cours de sa séance du 18 janvier 2017, cette disposition insérée dans le texte adopté par la commission des lois. La période de transition envisagée par l'article 9 bis n'est, elle, que de quatre ans.

Si elle partage le souci d'agir sur la fiscalité pour prévenir les consommations nocives d'alcool chez les jeunes et les populations plus vulnérables dans ces territoires ultramarins, elle attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ménager aux entreprises du secteur le temps d'adapter leur appareil productif à l'évolution de cette fiscalité, en misant notamment sur l'export.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II

Des règles de cotisation
plus claires et plus justes

Article 10
(art. L. 380-2 du code de la sécurité sociale)
Rendre plus équitable la cotisation subsidiaire d'assurance maladie

Objet : Cet article modifie le calcul de l'assiette et le taux de la cotisation subsidiaire d'assurance maladie.

I - Le dispositif proposé

L'article 32 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a instauré la protection universelle maladie (PUMa) permettant à toute personne travaillant ou résidant de manière stable et régulière en France d'être assurée au titre de l'assurance maladie. La PUMa s'est substituée à la couverture maladie universelle de base (CMU-b) et a supprimé la notion d'ayant-droit majeur, consacrant ainsi un droit individuel universel à la prise en charge des frais de santé.

Afin d'assurer une juste contribution des assurés, la CMU-b prévoyait une cotisation destinée à faire contribuer à l'assurance maladie les assurés disposant de revenus non-professionnels (essentiellement des revenus du capital)61(*) substantiels mais de peu voire pas de revenus d'activité.

La cotisation CMU-b frappait ainsi les assurés :

- ne percevant pas de revenus de remplacement et dont les revenus d'activité de leur foyer fiscal étaient inférieurs à un certain seuil fixé par décret (10 % du plafond annuel de sécurité sociale62(*)),

- mais qui bénéficiaient d'autres sources suffisantes de revenus non professionnels (au moins 25 % du PASS63(*)).

Le principe d'une cotisation subsidiaire d'assurance maladie a été maintenu avec la mise en place de la PUMa, dont les modalités sont fixées à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale. Les principales règles concernant les conditions d'assujettissement, le calcul de l'assiette et la fixation du taux reprennent celles qui encadraient la cotisation CMU-b et sont résumées dans le tableau ci-après (colonne « droit en vigueur »).

Évolutions des règles d'assujettissement et de calcul de la cotisation subsidiaire d'assurance maladie proposées par l'article 10 du PLFSS pour 2019

 

Droit en vigueur
Art. L. 380-2

Modifications proposées
Art. 10 PLFSS pour 2019

Conditions d'assujettissement

Ø Pas de revenus de remplacement
(retraite, rente, allocation chômage)

Ø Revenus d'activité du foyer fiscal
< 10 % du PASS

Ø Pas de revenus de remplacement (retraite, rente, allocation chômage)

Ø Revenus d'activité du foyer fiscal
< 20 % du PASS

Assiette

Ø Si revenus d'activité du foyer fiscal < 5 % du PASS :

Intégralité des revenus non-professionnels

Ø Si revenus d'activité du foyer fiscal compris entre 5 et 10 % du PASS :

Abattement proportionnel de l'assiette constituée des revenus non-professionnels pour atteindre 100 % lorsque les revenus d'activité atteignent 10 % du PASS

Ø Si revenus non-professionnels
du foyer fiscal
< 25 % du PASS : Abattement intégral de l'assiette

Ø Revenus non-professionnels du foyer fiscal dans la limite de 8 PASS.

Ø Si revenus non-professionnels du foyer fiscal < 50 %  du PASS :

Abattement intégral de l'assiette

Taux

8 %

Taux dégressif de 6,5 % à 0 % en fonction du niveau de revenus d'activité du foyer fiscal compris entre 0 et 20 % du PASS

Ex : 0 € de revenus d'act = 6,5%

20 % PASS rev. act =  0 %

Aide à la lecture: en 2018, le PASS est fixé à 39 732 euros : 5 % d'un PASS = 1 987 euros ; 10 % d'un PASS = 3 973 euros ; 20 % d'un PASS = 7 946 euros ; 25 % d'un PASS = 9 935 euros ; 50 % d'un PASS = 19 866 euros ; 8 PASS =  317 856 euros

Source : Commission des affaires sociales

On remarquera que si le droit universel à une couverture des frais de santé est bien individualisé depuis la PUMa, la faculté contributive des individus demeure évaluée au regard des revenus du foyer fiscal. Ainsi, le bénéfice de revenus d'activité d'un conjoint marié ou pacsé supérieurs au seuil exclut l'assuré de l'assujettissement à ladite cotisation.

Dans son étude d'impact, le Gouvernement présente trois inconvénients « importants » de la cotisation subsidiaire justifiant d'en modifier certains paramètres :

- la cotisation frappe « un petit nombre de personnes exerçant une activité professionnelle régulière et substantielle mais dont les revenus sont faibles ou nuls, [et] qui étaient auparavant non assujetties à la cotisation CMU-b (...). Il s'agit en particulier des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles »64(*). En effet, la cotisation CMU-b n'était plus due dès le 1er euro d'activité. En prenant en compte les revenus d'activité jusqu' à 10 % du PASS, la cotisation subsidiaire lisse cet effet de seuil mais a pu s'appliquer à de nouveaux assurés. ;

- la cotisation comporte des effets de seuils importants qui mettent à mal le principe de juste contribution. C'est par exemple le cas des « personnes qui perçoivent un montant élevé de revenus du capital mais dont les revenus d'activité dépassent de peu le plafond d'assujettissement à la cotisation »65(*) alors même que le taux de la cotisation subsidiaire (8 %) est supérieur à celui de la cotisation maladie des travailleurs indépendants (6,50 % maximum)66(*) ;

- enfin, le mécanisme de lissage de la cotisation, par l'application d'un abattement proportionnel de l'assiette de la cotisation, « ne permet pas de pallier les effets de seuils résultant de l'application de la cotisation, notamment pour les personnes percevant des revenus du capital importants et des revenus d'activité relativement faibles »67(*).

Ces limites apparues depuis l'entrée en vigueur de la cotisation subsidiaire il y a deux ans ne remettent pas en cause à ce stade sa constitutionnalité.

Dans une décision récente68(*), le Conseil constitutionnel a en effet jugé que la cotisation subsidiaire ne méconnait pas le principe d'égalité devant les charges publiques.

Si deux assurés sociaux disposant de revenus d'activité d'un montant proche subissent une différence de traitement selon qu'ils se situent au-dessus ou au-dessous du seuil d'assujettissement, cette différence est inhérente à l'existence d'un seuil, dont l'effet fait par ailleurs l'objet d'un abattement croissant.

Le Conseil émet toutefois une réserve d'interprétation sur l'absence de plafonnement de la cotisation subsidiaire. Si cette absence n'est pas en elle-même constitutive d'une rupture de l'égalité devant les charges publiques, il revient au pouvoir réglementaire de fixer les modalités de détermination de l'assiette et le taux de façon à ce que la cotisation n'entraîne pas une telle rupture.

Le présent article vise donc d'une part, à infléchir les effets de seuils mis en avant dans l'étude d'impact et d'autre part, à plafonner l'assiette de la cotisation de façon à éviter le caractère confiscatoire.

Il modifie les modalités d'application de la cotisation subsidiaire par la combinaison de dispositions législatives et réglementaires, précisées dans l'étude d'impact, selon les conditions résumées dans le tableau ci-dessus (colonne « Modifications proposées par le PLFSS pour 2019 »).

Outre deux modifications rédactionnelles (I-1° et 4°), il confirme tout d'abord le principe législatif d'un abattement de l'assiette de la cotisation et d'une limitation, avant abattement, du montant de la dite assiette par décret (I-2°).

L'assiette sera abattue intégralement lorsque les revenus non-professionnels seront inférieurs à 50 % du PASS (et non plus 25 %), ce qui permettra de ne plus assujettir que les assurés dont les revenus non professionnels sont au moins de 20 000 euros annuels environ et non plus 10 000 euros.

En réponse à la réserve du Conseil constitutionnel, le décret fixera le plafonnement de l'assiette de la cotisation à 8 PASS (soit 318 000 euros annuels de revenus non professionnels).

Le prévoit que le montant de la cotisation sera égal au produit de l'assiette et d'un taux dont la valeur, fixée par décret à 6,5 %, décroît linéairement à proportion des revenus d'activité et devient nul lorsque ces revenus atteignent le seuil d'assujettissement.

Le même décret modifiera également ce seuil pour le faire passer de 10 % à 20 % du PASS. Seront désormais assujettis les assurés dont les revenus d'activité sont inférieurs à 8 000 euros annuels contre 4 000 euros actuellement.

L'étude d'impact précise également que les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles actifs « bénéficieront d'une exonération de [la cotisation] dès lors qu'ils sont assujettis par ailleurs à des cotisations de sécurité sociale au moins égales aux cotisations minimales du fait de leur activité professionnelle ».

Elle mentionne enfin la possibilité qu'un décret introduise une facilité de paiement afin que les assurés puissent s'acquitter de la cotisation sur une base trimestrielle ou mensuelle.

Le II prévoit une entrée en vigueur de ce dispositif le 1er janvier 2019.

L'effet combiné de la modification du taux et du seuil d'assujettissement doit permettre, en théorie, de rendre la cotisation plus progressive comme en atteste le graphique présenté dans l'étude d'impact :

Évolution du taux global de contribution de la cotisation subsidiaire en fonction des revenus d'activité

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 10, p. 75

L'aménagement des modalités d'application de la cotisation devrait permettre de faire passer le nombre de cotisants de 60 000 à 40 000 et entraînerait une perte de recettes pour l'assurance maladie de 40 millions d'euros sur un produit actuel de 130 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur général de la commission des affaires sociales, notre collègue Olivier Véran, a adopté deux amendements à cet article.

Le premier exonère de la cotisation d'assurance maladie les titulaires d'une pension d'invalidité, au même titre que tous les bénéficiaires d'un revenu de remplacement (retraite, rente ou allocations chômage). D'après notre collègue Olivier Véran, le législateur avait oublié d'inclure les pensions d'invalidité alors même que dans la pratique les Urssaf n'assujettissent pas leurs bénéficiaires à la cotisation subsidiaire.

Le second adapte les conditions d'assujettissement à la cotisation subsidiaire pour les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles. Lors des mauvaises années, ces derniers peuvent être assujettis à la cotisation subsidiaire alors même qu'ils s'acquittent de cotisations en application des règles d'assiettes minimales.

Cet amendement prévoit, pour les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles, que les revenus d'activité pris en compte pour la détermination du taux de cotisation, désormais dégressif, ne peuvent être inférieurs à la plus faible des assiettes minimales retenues pour le calcul des cotisations sociales de ces personnes.

Actuellement, la plus faible de ces assiettes pour les travailleurs indépendants est celle applicable pour le calcul des cotisations d'assurance vieillesse de base et d'assurance invalidité-décès et correspond à 11,5 % du PASS soit 4 569 euros par an.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

Si cet article entend corriger certains inconvénients de la cotisation subsidiaire d'assurance maladie deux ans après sa mise en oeuvre,
l'étude d'impact du projet de loi censée expliquer les raisons et la portée des modifications proposées n'apporte pas, à l'évidence, suffisamment d'éléments pour le justifier.

Elle n'évoque pas en premier lieu les différences entre la cotisation CMU-b et la cotisation subsidiaire qui expliquent que certains contribuables, en particulier les travailleurs indépendants, étaient exonérés de la première mais se retrouvent désormais assujettis à la seconde.

De plus, ainsi que cela a été souligné lors des débats à l'Assemblée nationale, l'étude d'impact ne cite à aucun moment les contentieux en cours sur la cotisation subsidiaire qui semblent avoir justifié la mesure. Il apparait pourtant que le plafonnement de son assiette à 8 PASS répond directement à la réserve formulée par le juge constitutionnel.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, cet article trouve son origine dans les situations d'iniquité, apparues lors de la première campagne de recouvrement, concernant en particulier des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles assujettis à cette cotisation en dépit de déficits professionnels.

Enfin, elle ne fournit aucune donnée sur la réalité de l'incidence de cette cotisation. La ventilation des contribuables par revenu du capital et par revenu fiscal de référence finalement obtenue par votre rapporteur est toutefois éclairante sur le caractère problématique de cette cotisation.

Sur les 60 000 personnes assujetties à la cotisation subsidiaire :

- 12 000 (1/5e) ont un revenu fiscal de référence inférieur à 12 912 euros. On rappellera qu'une personne célibataire au Smic dispose d'un revenu fiscal de référence de 14 861 euros environ et qu'elle ne paye désormais plus aucune cotisation d'assurance maladie, ni salariale ni patronale, tout en étant couverte par l'assurance maladie ;

- 30 000 (la moitié) ont des revenus du capital compris
entre 9 935 euros et 19 000 euros (soit environ 1 PASS) et représentent une recette globale de 8,6 millions d'euros. Ils seront désormais exonérés de cette cotisation ;

- 6 000 contribuables (le dernier décile) ont des revenus du capital supérieurs à 61 000 euros par an et contribuent à hauteur de 88,3 millions d'euros soit 64,1 % des recettes de la cotisation subsidiaire (137,7 millions d'euros pour les revenus de 2016). Leur contribution moyenne est de 14 746 euros par an.

Malgré l'aménagement proposé par le Gouvernement, deux problèmes constitutifs d'une rupture caractérisée d'égalité devant les charges publiques demeurent.

Le premier a été souligné par notre collègue Olivier Véran dans son rapport sur ce projet de loi : « demain encore (...), l'application de la cotisation conduira à placer deux résidents dans une situation significativement distincte selon qu'ils franchissent ou non le seuil d'assujettissement. Le nouveaux taux dégressif pourrait lui-même conduire à une imposition des revenus du capital fortement différenciée, sans que le fait générateur -le revenu d'activité- n'y soit nécessairement corrélé ».

Il présente à l'appui de ce constat un tableau présentant l'écart entre trois profils-types de contribuables dont le niveau de revenus d'activité commande un taux de cotisation de la cotisation subsidiaire qui ne met en oeuvre aucune progressivité dans l'effort contributif :

Source : Rapport de l'Assemblée nationale sur le PLFSS pour 2019

Le second réside dans la différence de situation entre deux assurés disposant des mêmes revenus d'activité et du capital mais dont la situation familiale diffère, alors que la Puma a supprimé la notion d'ayant-droit. Un célibataire sera assujetti à la cotisation subsidiaire, tandis qu'une personne mariée ou pacsée avec un conjoint ayant des revenus d'activité supérieurs au seuil d'assujettissement en sera exonérée.

Votre rapporteur s'interroge également sur la date d'entrée en vigueur de cet article au 1er janvier 2019 qui ne permettra pas de répondre aux contentieux en cours sur les cotisations subsidiaires prélevées en 2017 et 2018.

Le Conseil constitutionnel ayant enjoint le pouvoir réglementaire à déterminer un mécanisme de plafonnement de cette cotisation, ce que le présent article prévoit de faire, il semblerait logique qu'il puisse bénéficier d'ores et déjà aux assujettis afin de respecter la réserve d'interprétation formulée par le juge constitutionnel

Enfin, la légitimité même de cette cotisation semble pouvoir être remise en question. S'il apparait logique que l'ensemble des assurés ayant des capacités contributives, et ce quelle qu'en soit la nature, doivent cotiser à l'assurance maladie universelle, il semble que le contexte d'assujettissement des revenus sur le capital ait changé depuis l'instauration de la cotisation CMU-b en 1999.

Les revenus du capital font aujourd'hui l'objet de prélèvements sociaux beaucoup plus importants qu'il y a 20 ans.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital en 2018

Les revenus du capital sont constitués par les revenus du patrimoine et les revenus de placement.

Ils sont frappés par :

- la CSG au taux de 9,9 % ;

- la CRDS au taux de 0,5 % ;

- le prélèvement social au taux de 4,5 %.

- le prélèvement de solidarité au taux de 2 % ;

- la contribution de solidarité pour l'autonomie au taux de 0,3 %.

La somme des taux de prélèvement sociaux sur les revenus du capital s'élève donc à 17,2 %. Ces prélèvements n'étant pas déductibles de l'impôt sur le revenu, ces revenus sont soumis à un taux marginal d'imposition de 66,2 %.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital rapportent
20,9 milliards d'euros à la sécurité sociale en 2018.

En 1999, le taux de CSG sur les revenus du capital était équivalent à celui de la CSG sur les revenus d'activité et fixé à 7,5 %. Le prélèvement social ne s'élevait qu'à un taux de 2 % et le prélèvement de solidarité (créé pour le financement du RSA en 2009) n'existait pas. Le taux des prélèvements sociaux était donc globalement de 10 % contre 10 % contre 17,2 % en 2018.

Au regard des évolutions frappant la cotisation d'assurance maladie (suppression de la cotisation salariale et réduction à un taux de 7 % de la cotisation patronale pour les salaires supérieurs au Smic), il semble légitime de s'interroger sur la pertinence de maintenir une cotisation subsidiaire d'assurance maladie aussi fragile d'un point de vue constitutionnel.

Il est évident que le produit résiduel de cette cotisation (90 millions d'euros) constitue une ressource supplémentaire pour l'assurance maladie.

Votre rapporteur salue la volonté du Gouvernement de corriger autant que faire se peut les effets de seuils de cette cotisation, d'instaurer un mécanisme de taux permettant de la rendre plus progressive et d'en plafonner l'assiette pour pallier son caractère confiscatoire.

Il n'en demeure pas moins qu'un risque juridique pèse, malgré la décision du Conseil constitutionnel, sur ce dispositif devenu contestable. Les requérants engagés dans les contentieux en cours comme ceux à venir ne manqueront pas de le soulever.

Considérant tant l'évolution des prélèvements sociaux sur les revenus du capital que le retour programmé à meilleure fortune de la sécurité sociale, il pourrait ainsi être envisagé à l'avenir de supprimer cette cotisation subsidiaire.

La situation financière de la sécurité sociale demeurant cette année encore fragile, votre rapporteur n'a pas proposé cette suppression.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 10 bis (nouveau)
Rapport au Parlement sur les régimes sociaux applicables aux activités saisonnières de courte durée des travailleurs indépendants

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er juin 2019, un rapport sur les régimes sociaux applicables aux activités saisonnières de courte durée des travailleurs indépendants.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, propose que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er juin 2019, sur « les effets des différentes dispositions du droit en vigueur qui prévoient des montants minimaux de cotisations sociales pour les travailleurs indépendants applicables à une activité saisonnière de courte durée qu'ils exercent ou le paiement de cotisations par des personnes ayant déjà liquidé leur pension de retraite ».

Il est précisé que ce rapport évaluerait notamment l'intérêt de recourir au régime de la micro-entreprise pour ces travailleurs indépendants. Il présenterait également les différentes évolutions légales ou réglementaires de nature à simplifier ou clarifier leurs obligations et leurs démarches, tout en respectant leurs droits à la retraite ainsi que l'équité entre assurés.

II - La position de la commission

Le présent article a été inséré en réponse aux interrogations soulevées par de nombreux collègues députés à propos des difficultés que pose l'existence d'un montant minimal de cotisations sociales auprès de la CIPAV pour des professionnels indépendants exerçant une activité saisonnière, comme par exemple les professeurs de ski. Dans certains cas, ce minimum peut représenter une part disproportionnée d'un revenu tiré d'une activité de courte durée.

Votre commission ne nie pas la nécessité de faire un point précis de cette question avant d'envisager des évolutions législatives. Néanmoins, elle souligne que le Gouvernement n'a nul besoin d'une disposition législative pour remettre un rapport au Parlement - et que l'existence d'une telle disposition ne se traduit pas systématiquement par la remise du rapport demandé.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 11
(art. L. 136-8 du code de la sécurité sociale)
Atténuation du franchissement du seuil d'assujettissement de la CSG
au taux normal sur les revenus de remplacement

Objet : Le présent article a pour objet d'assouplir les conditions d'éligibilité au taux réduit de CSG sur les pensions de retraite et d'invalidité et sur les allocations de chômage.

I - Le dispositif proposé

Aux termes du II de l'article 136-8 du code de la sécurité sociale, le taux normal de CSG applicable aux revenus de remplacement, dont les allocations de chômage, s'élève à 6,2 %, un taux de 8,3 % s'appliquant aux pensions de retraite et d'invalidité. Ce dernier taux résulte de l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, qui l'a majoré de 1,7 point.

Toutefois, en vertu du III du même article L. 136-8, les titulaires de pensions de retraite et d'invalidité ainsi que les allocations de chômage peuvent se voir appliquer un taux de CSG réduit, de 3,8 % si leurs revenus de l'avant-dernière année, tels que définis au IV de l'article 1417 du code général des impôts69(*) sont compris entre 11 019 euros70(*) et 14 403 euros pour une personne seule71(*).

Le seuil est majoré à hauteur de 2 942 euros par demi-part supplémentaire, ce qui porte à 16 902 euros pour un couple l'entrée au taux de 8,3 %72(*). Des seuils plus élevés s'appliquent outre-mer, avec un avantage encore renforcé en Guyane.

En outre, d'autres cotisations et contributions sociales s'ajoutent en fonction du franchissement de ces différents seuils.

Le tableau suivant indique les cotisations et contributions sociales qui s'appliquent à ces revenus, en métropole en 2018 et pour une personne seule.

Revenu fiscal de référence
de l'année 2016

Cotisations et contributions sociales applicables aux pensions de retraite
et d'invalidité et aux allocations
de chômage

Inférieur ou égal à 11 018 €
(ou titulaires d'un avantage non contributif de vieillesse)

Néant

Compris entre 11 019 et 14 403 €

CSG au taux de 3,8 %
CRDS au taux de 0,5 %

Supérieur ou égal à 14 404 €

CSG au taux de 8,3 % (pensions)
ou 6,2 % (allocations de chômage)
CRDS au taux de 0,5 %
CASA au taux de 0,3 %
Cotisation maladie au taux de 1 % (avantages de retraite complémentaire
et supplémentaire)

Source : Étude d'impact

L'effet de seuil, qui a toujours été très fort entre ces différents paliers, puisque les cotisations s'appliquent, une fois le seuil franchi, à l'ensemble de la pension ou de l'allocation, a donc été encore renforcé par l'augmentation de 1,7 point du taux normal de la CSG frappant les pensions de retraite ou d'invalidité.

Ainsi, un retraité qui ne disposerait que de sa pension perdrait brutalement, en franchissant le seuil de 14 404 € de revenu fiscal de référence, 4,8 % de pouvoir d'achat73(*), et même davantage s'il perçoit une retraite complémentaire ou supplémentaire qui subirait la cotisation maladie de 1 %.

Or les titulaires de pension dont le revenu se trouve proche de ce seuil peuvent le franchir régulièrement dans un sens ou dans l'autre. En effet, la perception d'un revenu ponctuel peut alors se traduire par le basculement dans le taux de droit commun. De plus, les modalités de calcul de la CSG elle-même peuvent provoquer cet effet de yoyo, en raison du mécanisme de déductibilité d'une partie de cette imposition. La réduction du revenu fiscal de référence liée à l'application du taux normal de CSG (déductible à hauteur de 2,1 points) peut suffire à faire passer en-dessous du seuil un pensionné qui, par la suite, revenu au taux réduit et ne bénéficiant plus du même niveau de déductibilité pourra, toutes choses égales par ailleurs, repasser ainsi au taux normal.

De telles situations engendrent à la fois des conséquences réelles sur le pouvoir d'achat des intéressés ainsi que, souvent, une grande incompréhension.

Afin de répondre à la situation particulière de ces pensionnés proches du seuil, le présent article propose d'assouplir les conditions d'éligibilité au taux de CSG réduit de 3,8 %.

À cette fin, le I du présent article propose de modifier le III de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale pour que soient assujetties au taux de CSG de 3,8 % les pensions de retraite ou d'invalidité ou les allocations de chômage des personnes dont le revenu fiscal de référence :

- d'une part, était, l'avant-dernière année, supérieur au seuil d'assujettissement à la CSG au taux de 3,8 % (donc était, en 2016, supérieur à 11 018 euros pour une personne seule en métropole pour un assujettissement en 2018) ;

- d'autre part, était l'antépénultième et l'avant-dernière année, inférieur au seuil d'assujettissement au taux de 8,3 % (ou de 6,2 %).

Désormais, il faudrait donc disposer deux années de suite de revenus au-dessus du seuil à partir duquel s'applique le taux « normal » de 8,3 % pour les pensions (et de 6,2 % pour les allocations de chômage) afin d'avoir à acquitter effectivement la CSG à ce taux.

Selon l'étude d'impact, une telle mesure bénéficierait à plus de 350 000 foyers, parmi lesquels 130 000 étaient jusqu'alors totalement exonérés de contributions sociales. Le gain moyen par foyer est estimé à 928 euros, plus de 40 % des foyers enregistrant un gain supérieur à 1 000 euros. En outre, par définition, aucun contribuable qui bénéficiait en 2018 d'un taux de CSG nul ou égal à 3,8 % ne basculerait, en 2019, dans un assujettissement au taux de 8,3 % -puisqu'aucun ne remplirait le critère d'avoir dépassé en 2016 et en 2017 le seuil d'assujettissement au taux « normal ».

Le coût de ce dispositif pour les administrations de sécurité sociale est évalué à 350 millions d'euros. Cette modalité de calcul de la CSG ne ferait pas l'objet d'une compensation par l'Etat.

Le II du présent article propose que ces dispositions s'appliquent aux contributions dues pour les périodes courant à partir du 1er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur général Olivier Véran, l'Assemblée nationale a adopté un amendement étendant la condition de dépassement du seuil d'assujettissement à la CSG au taux de 8,3 % deux années consécutives à la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) au taux de 0,3 %, affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Le coût de ces dispositions, non compensé, est évalué à 20 millions d'euros.

III - La position de la commission

Le dispositif proposé va dans le bon sens, même s'il ne constitue qu'une correction mineure de l'augmentation importante de CSG qu'ont subie les retraités en 2018, du fait du passage du taux normal qui leur applicable de 6,6 % à 7,3 %, et qu'a détaillé le rapport de votre commission sur le PLFSS 201874(*).

L'harmonisation introduite par l'Assemblée nationale est de pure cohérence et doit donc être maintenue.

Dans le même esprit, votre commission considère qu'il serait paradoxal de ne pas appliquer ce même critère de dépassement de seuil de revenu fiscal de référence deux années consécutives aux retraités passant du taux de 0 % au taux de 3,8 %.

En effet, ces ménages, qui sont par définition plus modestes que les personnes assujetties au taux de 8,3 %, subissent elles aussi un saut très important en cas de franchissement du seuil : 3,8 % de CSG et 0,5 % de CRDS, soit 4,3 % en tout. Et ces ménages sont également concernés par le phénomène, décrit supra, d'aller-retour entre le taux nul et les taux intermédiaires.

C'est pourquoi votre commission propose un amendement (amendement n° 57) visant à étendre l'assouplissement des conditions d'éligibilité au taux réduit de CSG proposé par le présent article aux ménages qui franchiraient le seuil séparant le taux nul de CSG et le taux réduit de 3,8 %. Votre rapporteur général n'a pas pu obtenir d'estimation du coût de ce dispositif auprès du Gouvernement, ce qu'il ne peut que regretter.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 bis (nouveau)
(art. 231 du code général des impôts)
Exonération de taxe sur les salaires de l'établissement français du sang

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à exonérer l'établissement français du sang du versement de la taxe sur les salaires.

I - Le dispositif proposé

· Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale par amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales, avec l'avis favorable du Gouvernement, modifie l'article 231 du code général des impôts afin d'inscrire l'établissement français du sang (EFS) dans la liste des collectivités et organismes exonérés du versement de la taxe sur les salaires.

À l'heure actuelle, sont redevables de la taxe sur les salaires les employeurs qui ne sont pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ou qui ne l'ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d'affaires au titre de l'année civile précédant celle du paiement des sommes imposables. Sont néanmoins exonérés du versement de la taxe sur les salaires :

- les collectivités locales, leurs régies personnalisées et leurs groupements ;

- les établissements publics de coopération culturelle ;

- les services départementaux de lutte contre l'incendie ;

- les centres d'action sociale dotés d'une personnalité propre lorsqu'ils sont subventionnés par les collectivités locales ;

- le centre de formation des personnels communaux ;

- les caisses des écoles et les établissements d'enseignement supérieur préparant à un diplôme sanctionnant cinq années d'études.

· Établissement public de l'État, l'EFS est chargé, en application de l'article L. 1222-1 du code de la santé publique, d'assurer le service public transfusionnel et ses activités annexes. L'EFS approvisionne ainsi les établissements de santé en produits sanguins labiles. Son deuxième principal client est le laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB), entreprise publique qui fabrique des médicaments biologiques dérivés du sang. En outre, il consacre 1,6 % de son chiffre d'affaires au financement d'activités de recherche en partenariat avec l'institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), le centre national de la recherche scientifique (CNRS) et les universités.

En 2017, l'EFS a enregistré un chiffre d'affaires de 863 millions d'euros, dont près de 70 % est constitué par les cessions de produits sanguins labiles thérapeutiques homologues75(*), et un résultat net de 8,22 millions d'euros76(*). Au 31 décembre 2017, l'établissement employait 9 726 personnes dont 86 % étaient des salariés de droit privé. Soumis à l'impôt sur les sociétés (IS), l'EFS bénéficie du crédit d'impôt recherche (CIR)77(*) et du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE)78(*), mesures qui l'ont conduit à ne pas acquitter d'IS en 2017 en raison d'un résultat fiscal négatif.

· Soucieux de soutenir l'EFS dans l'exercice de ses missions, les auteurs de l'amendement proposent de lui accorder une exonération de la taxe sur les salaires. Ils mettent notamment en avant un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 15 octobre 201679(*) qui précise le champ des activités d'intérêt général ouvrant droit à exonération de TVA pour les établissements de transfusion sanguine.

L'administration fiscale80(*) précise que l'assiette de la taxe sur les salaires due par les assujettis partiels à la TVA est constituée par une partie des rémunérations versées, déterminée en appliquant à l'ensemble de ces rémunérations le rapport existant l'année précédant entre le chiffre d'affaires qui n'a pas été passible de la TVA et le chiffre d'affaires total. L'extension des activités de l'EFS exonérées de TVA, consécutivement à l'arrêt de la CJUE précité, conduirait donc mécaniquement à augmenter l'assiette de sa taxe sur les salaires.

II - La position de la commission

Dans sa réponse en date du 25 octobre 2018 à un référé de la Cour des comptes sur la taxe sur les salaires, le Premier ministre a écarté la possibilité de mettre un terme à la « circularité » de la taxe sur les salaires pour les établissements publics nationaux sans activité lucrative, dont les établissements publics de santé, en leur permettant d'être exonérés du versement de la taxe sur les salaires. Les établissements publics de santé s'acquittent aujourd'hui de la taxe sur les salaires et perçoivent, en retour, une dotation de l'assurance maladie destinée à couvrir le montant correspondant.

Si une mesure d'exonération de la taxe sur les salaires au bénéfice des établissements publics de santé conduirait à une diminution à due concurrence des dotations « circulaires » de l'assurance maladie, elle tendrait à rompre l'égalité devant les charges publiques entre des établissements exerçant des activités similaires mais disposant d'un mode de financement différent, en l'espèce les établissements publics de santé et les établissements de santé privés sans but lucratif.

Avec le centre de transfusion sanguine des armées, opérateur militaire, l'EFS partage le monopole du prélèvement, de la préparation, de la qualification biologique et de la distribution aux établissements de santé des produits sanguins labiles. Le laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies bénéficie, en application de l'article L. 5124-14 du code de la santé publique, de l'exclusivité de la fabrication de médicaments à partir du sang et de ses composants collectés par l'EFS.

Le rapport de notre collègue député Olivier Véran de 2013 sur la filière du sang France soulignait qu'« aujourd'hui, la filière est en particulier fragilisée par la dégradation récente de la situation financière de ses deux principaux acteurs, l'EFS et le LFB, très interdépendants. Le LFB perd des parts de marché en France face à ses concurrents étrangers et réduit ses commandes de plasma à l'EFS, ce qui le fragilise. »81(*) Ce rapport proposait alors de permettre à l'EFS de vendre du plasma à d'autres laboratoires que le LFB dont la demande n'est appelée à couvrir que les besoins du marché français.

L'article L. 1222-3 du code de la santé publique autorise l'EFS à exporter des produits sanguins labiles à la condition que les besoins nationaux soient satisfaits, après information de l'agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM). Néanmoins, la vente de produits acquis bénévolement à des entreprises à visée lucrative soulève des interrogations d'ordre éthique, si bien que l'EFS se cantonne aujourd'hui à l'approvisionnement du marché français.

Compte tenu des fragilités inhérentes au modèle économique du service public de la transfusion sanguine, votre commission approuve cette exonération du versement de la taxe sur les salaires au bénéfice de l'EFS.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 11 ter (nouveau)
(art. L. 137-6 du code de la sécurité sociale)
Limitation du forfait social dans les petites et moyennes entreprises

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, reprend le I de l'article 57 du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE) et vise à limiter le forfait social dans les entreprises de moins de 250 salariés.

I - Le droit en vigueur

A. Le forfait social : une contribution à la charge des employeurs, qui a perdu sa cohérence sous le précédent Gouvernement

1. Instauré en 2009, le forfait social a été une contribution simple et efficace jusqu'en 2012

a) La LFSS pour 2009 : la création du forfait social, une contribution modérée, simple et efficace pour financer la sécurité sociale

Créé par la LFSS pour 200982(*), le forfait social est une contribution à la charge de l'employeur pesant sur les éléments de rémunération non soumis à cotisations sociales mais inclus dans l'assiette de la cotisation sociale généralisée (CSG).

L'article L. 242-1 du code la sécurité sociale83(*) prévoit en effet que les revenus d'activité sont soumis à cotisations sociales à l'exception des dispositifs alternatifs au salaire qui sont de quatre type :

- les dispositifs de participation financière, appelés également les « dividendes du travail » c'est-à-dire l'ensemble des sommes versées par l'employeur au salarié au titre de l'intéressement et de la participation ainsi que dans le cadre d'un plan d'épargne collectif ou d'un dispositif d'actionnariat salarié ;

- la participation de l'employeur au financement de la protection sociale complémentaire des salariés, soit dans le cadre de la prévoyance (couverture des risques incapacité-invalidité, décès et maladie au-delà de ce qui est pris en charge par la sécurité sociale) soit dans celui de la retraite supplémentaire ;

- la participation de l'employeur au financement des accessoires de rémunération : chèques-vacances, tickets-restaurants... ;

- les indemnités versées en cas de rupture d'un contrat de travail lorsqu'elles sont inférieures à deux plafonds annuels de sécurité sociale.

Si ces éléments de rémunérations alternatifs au salaire sont soumis à la CSG, ils ne sont pas assujettis aux cotisations sociales. Ils appartiennent à cette catégorie de « niches sociales » que sont les exemptions d'assiette sociale84(*) et qui, à la différence des exonérations sociales, ne génèrent aucun droit contributif pour le salarié.

Constatant un recours croissant des employeurs privés à ces éléments de rémunération alternatifs au salaire85(*), à la suite du développement des instruments d'épargne salariale et du succès des accessoires de rémunération, le Gouvernement « Fillon » a souhaité que le financement de la protection sociale reste en phase avec ces changements de mode de rémunération.

En effet, ces exemptions d'assiette représentaient en 2009 un montant de 46,1 milliards d'euros qui auraient représenté, s'il avait été soumis à cotisations sociales, une recette de 9,4 milliards d'euros pour la sécurité sociale86(*).

Alors que s'étaient multipliées, depuis le milieu des années 1990, les contributions spécifiques sur certains éléments de rémunération (contribution prévoyance créée en 1996, contribution sur les retraites chapeau en 2004, contribution sur l'attribution de stock-options ou d'action gratuites en 2008), la LFSS pour 2009 instaure une contribution généralisée, simple et cohérente : le forfait social.

Les articles L. 137-15 à L. 137-17 du code de la sécurité sociale sont ainsi créés et définissent les règles d'assujettissement au forfait social. Y est donc soumis l'ensemble des rémunérations composant l'assiette de la CSG mais non assujetties aux cotisations sociales.

En sont logiquement exclus, les éléments de rémunération faisant déjà l'objet de contributions spécifiques ainsi que les indemnités de rupture du contrat de travail.

En plus de la CSG et de la CRDS, le forfait social permet ainsi de faire principalement participer au financement de la sécurité sociale les trois catégories suivantes de revenu :

- les sommes versées par l'employeur au titre de l'intéressement87(*) ;

- les sommes versées au titre de la participation88(*) ;

- les abondements de l'employeur aux plans d'épargne salariale organisés dans les entreprises (plan d'épargne entreprise, plan d'épargne retraite collectif, plan d'épargne interentreprises...).

Le taux initial fixé à 2 % devait assurer une relative neutralité du forfait social et générer un rendement estimé à 400 millions d'euros, affectés à la caisse nationale d'assurance maladie.

b) Les LFSS de 2010 à 2012 : la montée en charge du forfait social par l'élargissement de son assiette et l'augmentation de son taux

Le forfait social, qui avec son assiette large et son taux faible répondait initialement aux canons du « bon impôt », a été renforcé successivement par les lois de financement de la sécurité sociale de 2010 à 2012 à travers un double mouvement :

- d'augmentation de son taux : 4 % (LFSS pour 2010), 6 % (LFSS pour 2011) et 8 % (LFSS pour 2012) ;

d'élargissement de son assiette : il a été ainsi précisé qu'étaient également soumis au forfait social les sommes versées au titre de l'épargne salariale des salariés-gérants de société, les jetons de présences et les rémunérations exceptionnelles allouées aux membres des conseils d'administration et de surveillance et les contributions des employeurs au financement de retraite supplémentaire.

De plus la LFSS pour 2012 ayant porté le taux du forfait social à 8 %, elle a supprimé la contribution employeur « prévoyance » pour l'intégrer dans le champ du forfait social. Cette contribution était en effet assise, au taux de 8 %, sur la participation de l'employeur aux contrats de prévoyance améliorant la protection sociale complémentaire des salariés.

L'exonération des entreprises de moins de 10 salariés, qui existait pour la prévoyance, a été maintenue et inscrite à l'article L. 137-15.

Au début de l'année 2012, le forfait social devait donc générer 1,5 milliards d'euros de recettes pour la sécurité sociale sans toutefois peser de façon décisive sur les employeurs, qui bénéficiaient encore d'un niveau de prélèvement social pesant sur ces dispositifs alternatifs aux salaires, bien moindre que celui assis sur les salaires.

De plus, malgré un taux raisonnable de forfait social, la progression de l'assiette des exemptions sociales semblait avoir été maîtrisée.

Alors que l'assiette des sommes versées au titre des dividendes du travail avait augmenté en moyenne annuelle de 8,3 % entre 2000 et 2005, elle a fortement ralenti à la suite de la crise financière et de la mise en place du forfait social (voir tableau ci-après).

Évolution des principales exemptions d'assiette entre 2000 et 2015

Source : Annexe 5 du PLFSS pour 2019

En 2012, l'assiette des exemptions sociales s'élevait à 50,9 milliards d'euros pour une moindre recette de 9,7 milliards d'euros pour la sécurité sociale.

2. Depuis 2012, le forfait social a perdu sa cohérence avec l'augmentation de son taux normal à 20 % et l'instauration de taux dérogatoires

c) La première loi de finances rectificatives pour 2012 : l'augmentation du taux du forfait social à 20 % et l'instauration d'un premier taux dérogatoire

Suivant les conclusions d'un certain nombre de rapports89(*), soulignant l'effet d'aubaine que représentait le maintien d'un taux de forfait social près de trois fois inférieur à celui cumulé des taux de cotisations sociales patronales assises sur les salaires (voir tableau ci-après), la première loi de finances rectificative pour 201290(*) a décidé de relever fortement le taux du forfait social, le faisant passer de 8 % à 20 %.

Cas d'un salarié rémunéré à 1,95 Smic, soit le salaire moyen

Source : Annexe 5 du PLFSS pour 201991(*)

Aux taux de cotisations des assurances de base de la sécurité sociale (environ 30,6 % en 2011), il convient d'ajouter le taux de cotisation employeur à l'assurance complémentaire et celui de la contribution à l'assurance chômage qui faisaient porter le taux global de cotisation employeur à près de 43,75 % en 201192(*).

Afin de ne pas alourdir le poids de l'ancienne contribution « prévoyance » intégrées quelques mois plus tôt dans le champ du forfait social, la loi du 16 août 2012 aménage un taux dérogatoire, fixé à 8 %, pour les contributions des employeurs destinées au financement des prestations complémentaires de prévoyance versées au bénéfice de leurs salariés et de leurs ayants droit.

Si cette mesure dérogatoire apparaissait logique93(*), elle a constitué une première brèche dans la simplicité initiale du forfait social et a ouvert la voie à la multiplication des dispositions dérogatoires au droit commun.

La loi du 16 août 2012 en a d'ailleurs prévu un second, assujetti également au taux de 8 % : les sommes affectées à la réserve spéciale de participation au sein des sociétés coopératives ouvrières.

Cette augmentation importante du taux du forfait social, qui s'appliquait dès le 1er août 2012, a fait passer son rendement de 1,5 milliard d'euros (estimation sur le fondement d'un taux à 8 %) à 4,6 milliards d'euros en année pleine en 2013 (estimation du projet de loi de finances rectificative).

Cette loi avait également modifié l'affectation du forfait social pour l'attribuer à la branche vieillesse (régime général et Fonds de solidarité vieillesse). La Caisse nationale d'assurance vieillesse est désormais la seule affectataire du forfait social.

c) La loi « Macron » de 2015 : le renforcement des taux dérogatoires pour inciter au développement de l'épargne salariale et au financement des petites et moyennes entreprises

La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques94(*) a procédé à deux modifications affectant le taux du forfait social, d'apparence limitée, mais qui ont considérablement complexifié le dispositif et en ont modifié l'objectif même.

Alors qu'il avait été créé pour faire contribuer plus équitablement l'ensemble des éléments de rémunération au financement de la protection sociale, le forfait social est désormais critiqué pour le frein qu'il représenterait au développement de l'épargne salariale dans les petites et moyennes entreprises.

De fait, ainsi que le soulignait les rapports sénatoriaux de la commission des finances sur le projet de loi de finances rectificative pour 2012 d'une part et de la commission spéciale sur le projet de loi « Macron » d'autre part, si 93,7 % des salariés des entreprises de plus de 500 salariés sont couverts par un dispositif d'épargne salariale et 83 % dans les entreprises de plus de 50 salariés, seuls 16,7 % des salariés de moins de 50 salariés le sont, ce taux chutant à 12,7 % dans les entreprises de moins de 10 salariés

La loi « Macron » s'inscrivait dans la continuité de différentes propositions95(*) d'abaissement voire d'exonération du forfait social pour les entreprises en deçà d'un certain seuil de salariés lorsqu'elles mettent en place un accord de participation ou d'intéressement.

Elle introduit donc deux nouveaux dispositifs dérogatoires en abaissant le taux normal de forfait social de 20 % à :

- 8 % pour les sommes versées au titre de l'intéressement et au titre de la participation dans les entreprises qui ne sont pas soumises à l'obligation de mettre en place un dispositif de participation (c'est-à-dire dans les entreprises de moins de 50 salariés).

Ce taux réduit s'appliquera, pendant six ans, si l'entreprise conclut pour la première fois un accord de participation ou d'intéressement ou si elle n'a pas conclu l'un de ces accords au cours des cinq années précédant la date d'effet du nouvel accord.

La loi prévoit également les conditions d'application du taux réduit en cas de dépassement de l'effectif au cours de la période de six ans (voir infra) ;

- 16 % pour les versements issus de la participation ou de l'intéressement sur un plan d'épargne retraite collectif (Perco), dont au moins 7 % des titres sont destinés au financement des PME et des entreprises de taille intermédiaire.

Les modifications apportées par la loi « Macron » font donc perdre de vue l'objectif initial du forfait social de contribuer au financement de la sécurité sociale en le transformant en instrument incitatif :

au développement de l'épargne salariale dans les TPE et PME ;

à l'orientation des fonds collectés via les Perco pour les employer dans des plans d'épargne entreprise destinés au financement des PME.

La finalité, de même que les conditions d'application, du forfait social ressortent donc considérablement brouillées de cette loi. Si les entreprises ont rencontré des difficultés de compréhension lors des premières années de mise en oeuvre des taux différenciés, il n'y a aujourd'hui plus de difficultés et le forfait social ne présente pas de problème de recouvrement particulier96(*).

B. Le forfait social aujourd'hui : une assiette qui demeure large, un mécanisme complexe de taux, un rendement important

1. L'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale : une assiette large pour le forfait social

Le premier alinéa de l'article fixe le principe général d'assujettissement au forfait social des revenus d'activité assujettis à la CSG et exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale du régime général ou du régime agricole.

Il exclut ensuite de cette assiette quatre éléments de rémunération, assujettis à la CSG mais pas aux cotisations sociales et qui font l'objet d'une contribution spécifique :

- l'avantage résultant de l'attribution de stock-options ou d'actions gratuites (1°) ;

- la fraction des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail (licenciement, mise à la retraite d'office et départ volontaire versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi) exclue de l'assiette des cotisations sociales (3°) ;

- la contribution de l'employeur à l'acquisition des chèques-vacances dans les entreprises de moins de 50 salariés, dépourvues de comité d'entreprise.

Le 2° abrogé renvoyait aux contributions versées par l'employeur au bénéfice des salariés pour le financement des prestations complémentaires de prévoyance qui relevaient de la contribution spécifique « prévoyance ».

Cette dernière ayant été intégrée dans le champ du forfait social, l'article L. 137-15 a été complété pour prévoir le maintien de la dérogation bénéficiant aux employeurs de moins de onze salariés. Ces derniers ne sont pas redevables du forfait social pour les versements correspondant.

L'article L. 137-15 prévoit explicitement l'assujettissement de quatre éléments de rémunération :

- les sommes versées au titre de l'épargne salariale aux personnes mentionnées à l'article L. 3312-3 du code du travail (chefs d'entreprise salariés, gérants majoritaires, conjoints collaborateurs ou conjoints associés du chef d'entreprise) ;

- les jetons de présence et rémunérations exceptionnelles allouées aux membres des conseils d'administration ou de surveillance ;

- les contributions des employeurs au financement des régimes de retraite supplémentaire, à l'exclusion des « retraites chapeau » déjà assujetties à une contribution spécifique (art. L. 137-11 du code de la sécurité sociale) ;

- la fraction des indemnités versées à l'occasion de la rupture conventionnelle individuelle exclue de l'assiette des cotisations sociales.

2. L'article L. 137-16 : un mécanisme de taux devenu difficilement compréhensible

Le taux normal du forfait social est fixé à 20 %

L'article L. 137-16 prévoit toutefois trois cas dans lesquels ce taux est fixé à 8 % :

- pour les contributions des employeurs destinées au financement des prestations complémentaires de prévoyance versées au bénéfice des salariés ;

- pour les sommes affectées à la réserve spéciale de participation des sociétés coopératives de production ;

- dans les entreprises de moins de 50 salariés et qui concluent pour la première fois un accord de participation ou d'intéressement ou qui n'ont pas conclu d'accord au cours des cinq années précédant la date de l'accord, pour les sommes versées au titre de la participation aux résultats de l'entreprise ou au titre de l'intéressement.

L'article précise, dans ce dernier cas, que le taux de 8 % s'applique pour une durée de six ans. Au cours de cette période, les entreprises qui atteignent ou dépassent le seuil de 50 salariés peuvent conserver le bénéfice de ce taux réduit à condition que cet accroissement ne résulte pas de la fusion ou l'absorption d'une entreprise ou d'un groupe.

Comme le précise l'étude d'impact du projet de loi Pacte, le taux réduit de forfait social ne peut trouver à s'appliquer à la fois pour un accord d'intéressement et pour un accord de participation dans une même entreprise. L'accord pour lequel le taux réduit s'applique est le premier accord déposé auprès de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Dirrecte) compétente. En cas de dépôt simultané, une clause spécifique d'un des deux accords doit prévoir lequel bénéficie du taux dérogatoire.

Le taux de 8 % ne s'applique toutefois pas aux nouvelles entités juridiques issues de scission ou de cession d'une entreprise à une autre entreprise d'au moins 50 salariés ou de fusion ou d'absorption donnant lieu à la création d'une entreprise ou d'un groupe d'au moins 50 salariés au cours de la même période.

Cet article prévoit enfin un taux réduit à 16 % pour les versements des sommes issues de l'intéressement et de la participation ainsi que des contributions des entreprises versées sur un Perco dont le règlement respecte les deux conditions suivantes :

- les sommes doivent être affectées par défaut à un placement permettant de réduire progressivement les risques financiers97(*) ;

- les fonds du Perco doivent servir à l'acquisition de parts de fonds de placement qui comportent au moins 7 % de titres susceptibles d'être employés dans un plan d'épargne en action destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire.

Votre rapporteur a souhaité citer presque in extenso les dispositions des articles L. 137-15 et L. 137-16 pour souligner l'actuel degré de leur sophistication. Force est de constater, qu'au fil du temps, la rédaction de l'article L. 137-16 du code de la sécurité sociale s'est éloignée de sa forme initiale : « Le taux de la contribution mentionnée à l'article L. 137-15 est fixé à 2 %. »...

3. Un rendement important qui limite l'impact financier des exemptions d'assiette sociale sur la sécurité sociale

Le rendement attendu en 2019, avant la mesure proposée dans le projet de loi Pacte et repris dans ce PLFSS, pour le forfait social était de 6,2 milliards d'euros.

Son rendement a fortement évolué depuis sa création.

Rendement du forfait social (2009-2017)

en milliards d'euros

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

0,3

0,6

1,1

2,5

4,6

4,7

4,8

5,0

5,3

Source : Réponse de l'Acoss à votre rapporteur

Comme le montre le tableau ci-après, l'impact des exemptions d'assiette sociale sur les recettes de la sécurité sociale est fortement limité par le forfait social.

Coût total des exemptions d'assiette entre 2017 et 2019

Source : Annexe 5 du PLFSS pour 2019

Si l'on compare l'année 2017 à l'année 2009, année de création du forfait social, l'assiette des exemptions sociales a progressé de 46,1 milliards d'euros à 50,83 milliards d'euros mais le montant du manque à gagner pour la sécurité sociale est passé de 9,4 milliards d'euros à 7,9 milliards d'euros.

4 000 entreprises bénéficient en 2016 des taux dérogatoires98(*).

II. - Le dispositif proposé

A. La volonté du Gouvernement d'utiliser le forfait social pour relancer l'épargne salariale dans les entreprises de moins de 250 salariés

S'inscrivant dans la continuité de la loi « Macron », le Gouvernement entend avec le projet de loi Pacte « donner une véritable impulsion à la négociation d'un dispositif de partage de la valeur ajoutée dans les entreprises de moins de 50 salariés »99(*).

Le Gouvernement part du constat que la baisse du forfait social décidée dans le cadre de la loi du 6 août 2015 n'a « pas eu l'effet incitatif escompté ». Étonnamment, il s'appuie pour appuyer ce constat sur les chiffres, relatifs à la participation, l'intéressement et l'épargne salariale dans les entreprises, de l'année... 2015100(*).

Néanmoins, les derniers chiffres disponibles en la matière pour l'année 2016101(*) confirment que la baisse du forfait social dans les entreprises de moins de 50 salariés n'a pas suscité l'électrochoc attendu.

La part des salariés couvert par un dispositif d'épargne salariale dans les entreprises de moins de 10 salariés était de 13,1 % en 2016 contre 56 % au sein de la population active. En 2015, ces taux étaient respectivement de 12,5 % et de 54,9 %.

Les sommes en jeu sont significatives. Au 31 décembre 2017, les encours d'épargne salariale s'élevaient à 131,5 milliards d'euros. Ils permettaient en 2015 de dégager un complément de revenus en moyenne de 2 422 euros dans les entreprises de plus de 10 salariés, tout dispositif confondu.

L'étude d'impact souligne également un différentiel important dans le taux de couverture en matière d'intéressement entre les entreprises comprises entre 50 et 249 salariés et celles ayant plus de 250 salariés (39 points d'écarts alors que l'écart entre les entreprises de moins de 50 salariés éligibles au taux de 8 % et les entreprises de plus de 50 salariés n'est que de 21 points en faveur de ces dernières). « En conséquence, il apparait plus rationnel (...) de déplacer le seuil d'exonération à 250 salariés », conclut l'étude d'impact.

B. Le dispositif proposé

Le I de l'article 57 du projet de loi Pacte était partie prenante d'une réforme sans grand bouleversement des instruments d'épargne salariale. Les dispositions concernant le forfait social, reprises dans ce PLFSS, étaient d'ailleurs les plus significatives pour les entreprises.

Le I a été repris dans le présent article additionnel, à l'initiative du Gouvernement, et adopté par l'Assemblée nationale une seconde fois.

Le I du présent article modifie l'article L. 137-6 afin de :

supprimer le forfait social dans les entreprises de moins de 50 salariés pour les sommes versées au titre de la participation aux résultats de l'entreprise et au titre de l'intéressement, quel que soit le support sur lequel ces sommes sont investies.

Ces versements, concernant l'intéressement et la participation dans les entreprises de moins de 50 salariés (non soumises à l'obligation de mettre en place un dispositif de participation), étaient depuis la loi Macron soumis à un taux de 8 % pendant six ans, dans le cas où l'entreprise concluait un premier accord ou ne l'avait pas fait depuis cinq ans.

La disposition proposée supprime donc, dans ces entreprises, le taux réduit, la durée temporaire d'application de ce dernier ainsi que la condition d'absence préalable d'accord depuis au moins cinq ans pour l'assujettissement des versements au titre de l'intéressement et de la participation.

L'article L. 137-6 ne prévoira donc plus de règles de comptabilisation des seuils. Le forfait social sera toutefois soumis aux conditions fixées au nouvel article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, créé dans le projet de loi Pacte102(*), qui reprend l'ensemble des règles de décompte des salariés dans l'entreprise et prévoit les conditions de franchissement d'un seuil. :
« le franchissement à la hausse d'un seuil d'effectif salarié est pris en compte lorsque ce seuil a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives » ;

exonérer du forfait social les entreprises entre 50 et 249 salariés pour les sommes versées au titre de l'intéressement. Les entreprises de plus de 50 salariés étaient tenues de mettre en place un accord de participation aux résultats de l'entreprise, il semble légitime de ne pas inclure dans le périmètre de l'exonération les versements effectués au titre de la participation ;

créer un nouveau taux dérogatoire de forfait social fixé à 10 % pour les versements des entreprises sur les fonds d'actionnariat salarié, lorsque ces derniers proposent des actions ou des certificats d'investissement émis par l'entreprise ou par le groupe d'entreprise auquel elle appartient. Cette dérogation s'appliquera à l'ensemble des entreprises et correspond à un engagement du Premier ministre103(*).

III - La position de la commission

Le présent article s'inscrit dans une tradition de forte instabilité du forfait social. Il confirme l'orientation prise à la suite de la loi « Macron » de faire du forfait social un instrument de politique économique en plus d'être un outil de financement de la sécurité sociale. Cette évolution est dommageable car elle fait perdre au dispositif sa lisibilité et conduit à le rendre de plus en plus complexe.

Votre rapporteur regrette également l'ambiguïté du Gouvernement au sujet de la compensation des pertes de recettes pour la sécurité sociale qu'entraîne la limitation du forfait social. Si le texte de l'article 11 ter reste muet à ce sujet, l'article 8 bis initial prévoyait une dérogation au principe de compensation. Il n'est malheureusement pas possible d'en déduire que les modifications du forfait social au présent article entraîneront la compensation du budget de l'État à la Cnav, le Gouvernement ayant, sans toutefois encore l'écrire explicitement, affirmé le contraire.

L'ensemble des documents annexés à ce projet de loi attestent que les 500 à 600 millions d'euros de perte pour la branche vieillesse ont bien été intégrés dans les tableaux d'équilibre pour l'année 2019. Le Président et le directeur général de la Cnav l'ont d'ailleurs confirmé lors de leur audition devant votre commission104(*).

Votre rapporteur appelle donc le Gouvernement à clairement assumer cette absence de compensation en complétant l'article 11 ter lors de la discussion de ce PLFSS en séance publique au Sénat, pour prévoir explicitement l'absence de compensation prévue à l'article L. 131-7 du cod de la sécurité sociale.

Enfin, il convient de rappeler les termes de l'avis du Conseil d'État, rendu sur le projet de loi Pacte, concernant plus particulièrement l'instauration d'une exonération pour les versements employeurs au titre de l'intéressement dans les entreprises entre 50 salariés et moins de 250 salariés afin de les inciter à négocier des accords d'intéressement : « Si elle poursuit également un objectif d'intérêt général, le Conseil d'État estime qu'une exonération totale du forfait social présente, dans ce cas, un risque juridique sérieux au regard du principe d'égalité, notamment en raison de la situation des entreprises dont les effectifs sont supérieurs à 250 salariés et dont le taux de couverture par un accord d'intéressement n'est pas considérablement plus élevé. Il recommande de ne pas prévoir, pour ces entreprises, une exonération totale du forfait social afin de réduire le risque d'inconstitutionnalité. »105(*)

Ce risque doit être pris au sérieux tant l'addition de dispositifs dérogatoires menace désormais l'égalité de traitement des entreprises face au forfait social. Votre rapporteur estime qu'il aurait été plus judicieux d'évaluer l'impact réel de cette contribution sur le choix des entreprises de négocier des accords d'intéressement ou d'actionnariat salarié particulièrement dans les PME.

Au-delà du taux de forfait social applicable aux versements employeurs, d'autres raisons semblent en effet plus dirimantes à la conclusion d'un accord d'intéressement ou de participation pour ces entreprises :

- la complexité juridique et technique de négocier un accord disposant des garanties de sécurité juridique ;

- l'intérêt d'envisager désormais des dispositifs de participation financière soumise à un forfait social alors que les salaires font actuellement l'objet d'exonération de cotisations sociales de plus en plus importantes.

Le moment semble venu de mener une réflexion globale sur le forfait social en envisageant la convergence de l'ensemble des taux dérogatoires vers un taux normal, sans doute inférieur à 20 %. Le projet de loi Pacte, repris par ce PLFSS, représente une occasion manquée.

Dans l'impossibilité de mener à bien une telle réforme, votre commission a adopté un amendement n° 58 de simplification rédactionnelle du dispositif proposé à l'article 11 ter :

- il intègre les dispositions de l'article 8 bis, supprimé par votre commission, au sein du présent article afin de disposer d'une vision consolidée des modifications apportées au forfait social dans ce projet de loi ;

- il déplace ensuite, sans les modifier sur le fond, les dispositions relatives aux deux nouvelles exonérations du forfait social de l'article L. 137-16 à l'article L. 137-15. Ce dernier concerne l'assiette du forfait social et prévoit déjà des dispositifs d'exonération, tandis que l'article L. 137-16 fixe le taux normal et les taux dérogatoires. Il semble plus logique d'inscrire ces dérogations dans le premier.

Il propose également, à des fins de simplification, d'aligner le nouveau taux dérogatoire, prévu pour les versements au titre de l'actionnariat salarial, fixé à 10 % sur le taux dérogatoire déjà existant le plus proche à savoir 8 %. Il convient de simplifier au maximum ce dispositif en évitant d'ajouter de nouveaux taux dérogatoires.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12
(art. L. 242-2 et L. 862-4-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale)
Sécurisation de la participation des organismes complémentaires santé
au financement des nouveaux modes de rémunérations

Objet : Cet article crée une contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie au financement des modes de rémunération forfaitaire des médecins, se substituant à la participation transitoire prorogée annuellement depuis 2014.

I - Le dispositif proposé

 La convention médicale signée le 25 août 2016106(*) a prévu, comme l'avenant n° 8 à celle de 2011 conclu en octobre 2012, une contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie (Ocam) au financement des modes de rémunération alternatifs à l'acte des médecins traitants. Il s'agit, depuis le 1er janvier 2018, du « forfait patientèle »107(*).

À cette fin, un dispositif temporaire et transitoire, non codifié, a été reconduit depuis 2014 par les lois de financement de la sécurité sociale successives108(*), sous la forme d'une « taxe » due par chaque organisme complémentaire et affectée à la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam), égale au produit d'un forfait annuel (porté de 5 à 8,10 euros pour 2018) par le nombre d'assurés de chaque organisme - hors ceux bénéficiant de la couverture maladie universelle complémentaire - ayant consulté au moins une fois leur médecin traitant au cours de l'année.

 Cet article transforme la participation ainsi reconduite chaque année en une contribution pérenne, afin de « sécuriser » - d'après l'exposé des motifs - la participation financière des Ocam au forfait patientèle.

Le II insère à cet effet au sein du code de la sécurité sociale un nouvel article L. 862-4-1 instituant ladite contribution à la prise en charge des modes de rémunération des médecins autres que le paiement à l'acte. Due par les Ocam en activité au 31 décembre de l'année, son produit serait comme à l'heure actuelle affecté à la Cnam.

Comme la taxe de solidarité additionnelle (TSA) à laquelle elle viendrait s'ajouter (au taux réduit de 13,27 %), elle serait assise sur l'ensemble des cotisations versées à ces organismes au titre des contrats d'assurance maladie complémentaire, avec un taux fixé à 0,8 %.

Il est prévu son recouvrement en même temps et dans les mêmes conditions que la TSA, sous réserve d'aménagements éventuels prévus par décret en Conseil d'État.

Cette évolution d'assiette par rapport à la participation transitoire vise à améliorer la lisibilité et la stabilité de cette contribution, en simplifiant son mode de calcul. Le taux fixé devrait permettre d'assurer en 2019 un rendement de 300 millions d'euros, conforme aux engagements financiers prévus par la convention médicale de 2016, soit 50 millions d'euros de plus que le rendement de la participation transitoire au titre de l'année 2018. Cela représente 40 % du coût total du forfait patientèle médecin traitant.

Le I mentionne par coordination cette contribution dans la liste des recettes de la branche maladie, maternité, invalidité et décès du régime général, énumérées à l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale. Cette contribution est considérée par le Gouvernement comme venant en réduction des dépenses de l'Ondam, le différentiel de son montant d'une année sur l'autre étant cité, cette année comme les précédentes, au titre des « économies » permettant le respect de cet objectif compte tenu de l'évolution spontanée des dépenses de santé. Il s'agit en fait d'une recette de l'assurance maladie - comme en témoigne sa présence en troisième partie de la loi de financement - et non d'une économie de dépenses. Ce raisonnement est donc discutable.

Le III fixe une entrée en vigueur le 1er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, outre une modification rédactionnelle, un amendement présenté par son rapporteur général pour préciser que la contribution instituée est due jusqu'à la caducité de la convention médicale signée le 25 août 2016, afin de respecter l'esprit des négociations conventionnelles.

III - La position de la commission

Le dispositif temporaire prorogé depuis 2014, critiqué pour sa complexité, devait céder la place à un « schéma cible » de versement de la contribution des organismes complémentaires aux médecins, via un tiers de confiance. Toutefois, les discussions engagées à ce sujet n'ont pas abouti, d'après l'étude d'impact, en raison de « difficultés techniques et juridiques ».

Dans un avis en date du 3 octobre 2018, l'Union des organismes complémentaires d'assurance maladie (Unocam) a exprimé son désaccord avec la contribution instituée par le présent article, en ce qu'elle pérennise des engagements par principe circonscrits à la durée de la convention médicale de 2016, et demandé la poursuite des travaux sur des modalités de rémunération « qui soient traçables et visibles pour leurs bénéficiaires ».

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale répond partiellement à cette attente.

Il serait par ailleurs souhaitable que les discussions se poursuivent avec les organismes complémentaires pour réfléchir aux modalités de leur participation, y compris au-delà de la validité de la convention en cours.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 12
(art. L. 862-4 du code de la sécurité sociale)
Contribution exceptionnelle
des organismes complémentaires d'assurance maladie

Objet : Le présent article a pour objet d'instaurer, pour la seule année 2019, une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires d'assurance maladie à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, au travers d'une augmentation provisoire de la taxe de solidarité additionnelle.

Comme cela a été développé au sein du tome I du présent rapport, l'année 2019 doit être celle du retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, après une petite vingtaine d'années de déficit consécutives.

Or, cet équilibre financier, symboliquement important, est fragile au vu du faible montant de l'excédent prévisionnel : + 0,4 milliard d'euros sur le périmètre des régimes obligatoires de sécurité sociale (ROBSS) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il pourrait être remis en cause tant par une dégradation de la conjoncture économique que par les décisions que le Parlement prendra au cours de la navette. À cet égard, bien que le Gouvernement n'en ait tenu aucun compte dans les tableaux récapitulatifs (cf. commentaires des articles 22 et 23), il apparaît que la première lecture à l'Assemblée nationale a dégradé les soldes du régime général et des ROBSS d'au moins 200 millions d'euros.

Pour ce qui concerne le Sénat, le quasi-gel des prestations sociales, dont les pensions de retraite, prévu à l'article 44 de ce PLFSS n'est pas acceptable. Et, bien qu'il se fonde sur des mesures destinées à garantir l'équilibre de long terme de la branche vieillesse, le dispositif proposé par votre commission pour y remédier (cf. commentaires de l'article additionnel avant l'article 44 et de l'article 44 lui-même) aura, provisoirement, un coût.

Pour l'ensemble de ces raisons, il convient de sécuriser l'excédent prévisionnel affiché dans ce PLFSS au travers de la perception, par la sécurité sociale, d'une ressource exceptionnelle en 2019.

À cette fin, le présent article propose d'augmenter, pour la seule année 2019, la taxe de solidarité additionnelle (TSA) aux cotisations d'assurance maladie complémentaire, définie à l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, en passant son taux de 13,27 % à 18,02 %. Dès le 1er janvier 2020, le taux de la TSA serait ramené à 13,27 %.

Du fait du caractère exceptionnel de cette contribution qui interviendra, de surcroît, lors d'une année pendant laquelle les organismes complémentaires d'assurance maladie (OCAM) bénéficieront à la fois d'une annuité de crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) et des allègements de cotisations et contributions sociales qui le remplaceront, il est peu probable que les OCAM en répercutent le coût sur le prix de leurs contrats. Une telle démarche ne serait, en tout état de cause, guère légitime. En effet, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de 2016, a mis en lumière que la souscription d'une couverture santé complémentaire engendre pour les ménages un surcoût pouvant être estimé (en 2014) à 7 milliards d'euros au moins par rapport au montant des dépenses de santé couvertes par ces contrats. Selon la Cour, ce surcoût est lié essentiellement aux frais de gestion des organismes complémentaires (pour 6,4 milliards d'euros). Dans un tel contexte, il reviendra à ce secteur de faire preuve de solidarité en assumant la charge de la contribution exceptionnelle à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, dont le rendement est estimé à un milliard d'euros.

La commission vous demande d'adopter un article additionnel ainsi rédigé (amendement n° 59).

Article 13
(art. L. 133-5-6, L. 133-5-10, L. 243-16 [nouveau],
L. 244-2, L. 613-5 du code de la sécurité sociale ; art. L. 712-2,
L. 712-3, L. 724-7-2 [nouveau], L. 725-3 et L. 725-24 du code rural
et de la pêche maritime ; art. 42 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016
de financement de la sécurité sociale pour 2017 ; art. 14 de la loi n° 2017-1836
du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Poursuivre la simplification de la déclaration
et du recouvrement des cotisations

Objet : Cet article étend les dispositifs de titre emploi service à toutes les entreprises et associations et renforce les obligations de dématérialisation des démarches pour les particuliers employeurs et les travailleurs indépendants ainsi que dans le cadre des relations entre les organismes de recouvrement et les cotisants. Il procède enfin à des adaptations concernant le rescrit social pour les cotisants au régime agricole.

I - Le dispositif proposé

A. Extension des dispositifs de titre emploi service à toutes les entreprises et associations quelle que soit leur taille

1. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale, certains employeurs peuvent utiliser un dispositif simplifié pour la déclaration et le recouvrement des cotisations et contributions sociales de leurs employés auprès de l'Urssaf.

S'il choisit de recourir à ce dispositif, l'employeur doit l'utiliser pour l'ensemble de ses salariés. Les employeurs concernés sont les suivants :

- les entreprises qui emploient moins de vingt salariés et qui ne sont ni des entreprises du spectacle vivant, ni des entreprises dont les salariés relèvent de régime agricole (1°) ;

- les associations et fondations à but non lucratif qui emploient moins de vingt salariés, à l'exception des associations relevant du régime social agricole (2°) ;

- les employeurs agricoles qui emploient moins de vingt salariés en contrat à durée indéterminée ou qui, quel que soit leur effectif, emploient, dans la limite de cent dix-neuf jours, des salariés occupés dans certaines activités ou établissements (5°) ;

- les particuliers qui emploient des salariés exerçant des services à la personne ou assurant une activité de garde d'enfants (3° et 4°) ou qui ont recours à des stagiaires aides familiaux placés au pair (6°) ;

- les particuliers accueillis par des accueillants familiaux109(*) (7°).

Les dispositifs simplifiés auxquels peuvent recourir ces employeurs sont les suivants :

- le titre emploi service entreprise110(*) (TESE), proposé aux très petites et moyennes entreprises installées en métropole ;

- le chèque emploi associatif111(*) (CEA) pour les associations et fondations employeurs ;

- le titre emploi simplifié agricole112(*) (TESA) pour les employeurs agricoles installés en métropole souhaitant embaucher un salarié agricole en contrat à durée déterminée (CDD) ;

- le chèque emploi service universel113(*) (Cesu) pour les particuliers employeurs ;

- Le dispositif Pajemploi114(*) pour les parents employant des assistants maternels pour la garde de leur enfant.

Ces dispositifs permettent à l'employeur de leur déléguer la déclaration auprès de l'Urssaf, le versement des cotisations sociales, l'établissement du contrat de travail et des bulletins de salaire.

2. Les modifications apportées par la loi de finances pour 2017 et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018115(*) a modifié l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale qui encadre ces dispositifs simplifiés. Ces modifications, qui doivent entrer en vigueur à compter du 1er janvier 2019, élargissent, d'une part, le champ des employeurs qui pourront recourir aux dispositifs simplifiés. Seront ainsi concernés :

- les particuliers employant des salariés à domicile, et plus seulement ceux employant des salariés pour des services à la personne (3°) ;

- les particuliers faisant appel de manière ponctuelle à d'autres particuliers pour des services de conseil ou de formation (8°) ;

- les personnes dont l'activité consiste à mettre en relation un particulier avec un salarié, un stagiaire aide familial, un accueillant familial ou un autre particulier pour des services de conseil ou de formation, lorsque ces personnes sont mandatées par ce particulier pour effectuer ces démarches (9°).

D'autre part, le principe selon lequel l'employeur qui utilise un dispositif simplifié doit le faire pour tous ses employés sera limité aux entreprises, associations et employeurs agricoles.

En outre, la loi de finances pour 2017116(*) a également modifié l'article L. 133-5-6 afin que ces dispositifs simplifiés puissent procéder, à compter du 1er janvier 2019, au prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu qui sera régi par l'article 204 A du code général des impôts117(*).

3. Les mesures proposées

Dans le prolongement des modifications apportées par la LFSS pour 2018, le présent article propose d'élargir une nouvelle fois les bénéficiaires de ces dispositifs simplifiés, en supprimant le seuil de vingt salariés limitant actuellement le recours aux TESE, CEA et TESA pour les entreprises, les associations et les employeurs agricoles.

L'objectif du Gouvernement est de simplifier la gestion du prélèvement de l'impôt à la source pour les entreprises et les associations qui ne disposent pas d'un logiciel de paie ou n'ont pas recours à un expert-comptable.

Le du I du présent article modifie l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale afin de supprimer le seuil limitant l'utilisation de ces dispositifs simplifiés aux entreprises et associations de moins de vingt salariés.

Les et du II modifient le code rural et de la pêche maritime afin d'élargir le recours au TESA. L'article L. 712-2 est modifié et l'article L. 712-3 est abrogé afin de supprimer les conditions d'effectifs et d'emploi temporaire pour utiliser le TESA. Il est précisé, à l'article L. 712-2, que le TESA ne pourra être utilisé qu'en France métropolitaine.

En outre, le du IV modifie l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 afin que les employeurs agricoles ne soient plus concernés par le principe selon lequel l'employeur qui utilise un dispositif simplifié doit le faire pour tous ses employés.

Enfin, l'article L. 133-5-10 du code la sécurité sociale est modifié par le du I du présent article afin que plusieurs organismes, au lieu d'un, puissent être désignés par arrêté ministériel pour prélever et contrôler les cotisations et contributions sociales ainsi que la retenue de l'impôt à la source.

Cette modification est proposée en raison de l'extension du champ des bénéficiaires des dispositifs simplifiés envisagée par le présent article, en particulier dans le cadre de la mise en place de la retenue de l'impôt à la source. Elle permettra de désigner plusieurs centres habilités sur le territoire.

B. Renforcement de la dématérialisation des démarches pour les particuliers employeurs et les employeurs agricoles

L'article L. 133-5-8 du code de la sécurité sociale pose le principe de la dématérialisation des procédures pour les employeurs utilisant les dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement des cotisations et contributions sociales. Ainsi, tout employeur utilisant un dispositif simplifié doit procéder à son adhésion, à l'identification de son salarié, à la déclaration des rémunérations dues et au paiement des cotisations et contributions dues au titre de l'emploi du salarié par voie dématérialisée.

L'employeur et son salarié reçoivent par ailleurs, par voie dématérialisée, un décompte des cotisations, une attestation fiscale et le bulletin de paie du salarié ou son équivalent.

Toutefois, une dérogation au principe d'utilisation de la voie dématérialisée est prévue pour les personnes qui « ne sont pas en capacité de procéder à ces déclarations et formalités par voie dématérialisée ». Elles peuvent alors procéder à ces démarches sur des supports papier. Cette dérogation est admise pour les particuliers employeurs (Cesu) et les employeurs agricoles (TESA).

Selon l'étude d'impact annexée au PLFSS, 350 000 particuliers employeurs utilisent encore le support papier pour effectuer leurs démarches auprès du Cesu. Les employeurs agricoles utilisant les TESA ont en revanche très majoritairement recours à la voie dématérialisée118(*).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018119(*) a modifié cet article L. 133-5-8 du code de la sécurité sociale pour que ce principe de recours à la voie dématérialisée s'applique à « toute personne » utilisant un dispositif simplifié afin de couvrir l'ensemble des utilisateurs de ces dispositifs dont le champ des bénéficiaires a été élargi.

· Les 2°, 3° et du IV du présent article modifient, par l'intermédiaire de l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale, l'article L. 133-5-8 afin de limiter les dérogations au principe d'utilisation de la voie dématérialisée et de prévoir une sanction en cas de non-respect de ce principe.

L'utilisation, par dérogation, du support papier sera limitée aux seuls particuliers employeurs qui ne sont pas tenus d'effectuer par voie dématérialisée la déclaration de leurs revenus et bénéfices pour l'établissement de l'impôt sur le revenu.

En effet, aux termes de l'article 1649 quater quinquies du code général des impôts, la déclaration de revenus et ses annexes « sont souscrites par voie électronique par les contribuables dont la résidence principale est équipée d'un accès à internet. » Toutefois les contribuables qui déclarent à l'administration ne pas être en mesure de souscrire cette déclaration par voie électronique sont dispensés de cette procédure.

En outre, la dérogation au principe d'utilisation de la voie dématérialisée prévue pour les employeurs agricoles est supprimée.

Le non-respect de l'obligation d'effectuer les démarches de déclaration et de recouvrement par voie dématérialisée entrainera l'application d'une sanction. Celle-ci correspondra à la pénalité prévue en cas de défaut de production de la déclaration sociale nominative, fixée à 1 % du plafond mensuel de sécurité sociale par salarié ou assimilé.120(*)

· Par ailleurs, le du III prévoit une sanction en cas de défaut de paiement du particulier employeur qui délèguerait au Cesu ou à Pajemploi le versement du salaire de son employé. À cette fin, il modifie l'article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l'article 42 de la LFSS pour 2017121(*), pour prévoir qu'en cas de défaut de paiement par l'employeur des sommes dues à ces organismes au titre de la rémunération du salarié, l'employeur sera exclu de la possibilité d'utiliser ce dispositif, dans des conditions fixées par décret. Dans ce cas, les créances seront transférées à l'Urssaf qui sera chargée de recouvrer les sommes dues dans le cadre des procédures de droit commun.

Ce dispositif s'inscrit dans la future mise en oeuvre d'une offre « tout-en-un » par les dispositifs de titre emploi service. Ils pourront réaliser le versement des cotisations et contributions sociales, la retenue de l'impôt à la source et la rémunération nette du salarié pour le compte de l'employeur. Ce mécanisme nécessitera dès lors le paiement régulier des sommes dues par les employeurs afin que les gestionnaires des dispositifs simplifiés ne souffrent pas d'écarts significatifs de trésorerie.

· Enfin, le III procède à deux modifications rédactionnelles. Le  apporte une modification à l'article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l'article 42 de la LFSS pour 2017, afin de préciser que le gestionnaire des dispositifs simplifiés « verse », au lieu de « reverse », la rémunération au salarié. Le modifie l'article L. 531-8-1 afin de changer la référence à l'alinéa de l'article L. 531-8 relatif au complément de mode de garde (CMG) pour son imputation aux sommes dues par l'employeur recourant à Pajemploi en tiers payant.

C. Généralisation de la dématérialisation des déclarations sociales des travailleurs indépendants

L'article L. 613-5 du code de la sécurité sociale prévoit que les travailleurs indépendants doivent effectuer les déclarations et le versement de leurs cotisations et contributions sociales par voie dématérialisée lorsque leurs derniers revenus d'activité, chiffre d'affaires ou recettes sont égaux ou supérieurs à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 3 973 euros en 2018122(*).

En cas de non-respect de cette obligation, les travailleurs indépendants se voient appliquer des majorations de cotisations sociales de 0,2 % du montant des sommes dont la déclaration a été effectuée par une autre voie que la voie dématérialisée123(*).

En matière fiscale, toutes les entreprises soumises à un régime réel d'imposition procèdent déjà à la déclaration et au paiement des principaux impôts sur les entreprises par voie dématérialisée, quel que soit leur chiffre d'affaires. Aux termes de l'article 1649 quater quater du code général des impôts, les déclarations d'impôt sur les sociétés, les déclarations de bénéfices industriels et commerciaux, de bénéfices non commerciaux et de bénéfices agricoles, les déclarations de taxe sur la valeur ajoutée, les déclarations de taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires sont obligatoirement souscrites par voie électronique.

Le du I du présent article réécrit l'article L. 613-5 du code de la sécurité sociale afin de soumettre à l'obligation de déclaration et de versement des cotisations et contributions sociales par voie dématérialisée l'ensemble des travailleurs indépendants, quels que soient leurs revenus d'activité. Le non-respect de cette obligation entrainera la même majoration que celle prévue actuellement.

D. Renforcement de la dématérialisation des documents utilisés dans les relations entre les organismes de recouvrement et les cotisants

1. Dématérialisation de la transmission des mises en demeure pour non-respect de la législation de la sécurité sociale

Le non-respect de la législation de la sécurité sociale par un cotisant peut donner lieu à des poursuites devant le tribunal de police.124(*) Ces poursuites peuvent être requises par le ministère public, demandée par le ministre chargé de la sécurité sociale, par tout organisme de sécurité sociale ou toute autre partie intéressée.

Lorsque la poursuite est requise par le ministère public, elle est précédée de l'envoi d'un avertissement par lettre recommandée de l'autorité compétente de l'État invitant l'employeur ou le travailleur indépendant à régulariser sa situation dans un délai d'un mois.

Lorsque la poursuite est demandée par une autre personne, une mise en demeure est adressée par lettre recommandée à l'employeur ou au travailleur indépendant125(*).

Cet avertissement ou cette mise en demeure doivent préciser la cause, la nature et le montant des sommes qui sont réclamées et les majorations et pénalités applicables126(*).

Le du I du présent article modifie l'article L. 244-2 du code de la sécurité sociale afin que la mise en demeure puisse être transmise par lettre recommandée ou « par tout moyen donnant date certaine à leur réception par l'employeur ou le travailleur indépendant ».

Le du II modifie l'article L. 725-3 du code rural et de la pêche maritime afin de rendre applicable cette dématérialisation de la transmission de la mise en demeure aux cotisants du régime agricole.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, les moyens dématérialisés qui pourront être utilisés sont le courriel, la messagerie intégrée au compte en ligne du cotisant ou la lettre recommandée électronique. La mise en demeure sera dans ce cas transmise sous la forme d'un document non modifiable.

De façon plus générale, les organismes de protection sociale ont déjà largement engagé la dématérialisation de leurs échanges avec les usagers, en particulier les entreprises.

Selon le rapport du Haut Conseil de financement de la protection sociale (HCFiPS) sur les relations des entreprises avec les organismes de protection sociale, publié en juillet 2017, le taux de dématérialisation des déclarations et paiements atteignait 96,1 % à l'Acoss fin 2015. A la MSA, cette proportion était de 92 % pour les déclarations trimestrielles de salaire et 85 % pour les bordereaux de versement mensuel.

Le rapport du HCFiPS souligne également que la dématérialisation des échanges va au-delà des déclarations et des paiements et qu'un grand nombre de services dématérialisés ont été développés, notamment à l'Urssaf où le cotisant peut effectuer des procédures en ligne telles que l'accès à la synthèse de son compte, au relevé de dettes, aux soldes créditeurs, aux notifications contentieuses, ou encore à l'historique de ses opérations. Le HCFiPS pointe toutefois que les courriers sur support papier représentent une part encore importante des échanges entre les entreprises et les organismes de recouvrement.

Ces organismes s'engagent cependant dans un mouvement de dématérialisation accrue des échanges avec les cotisants. Ainsi, dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion signée entre l'État et l'Acoss pour les années 2018-2022, la branche recouvrement souhaite proposer une offre « 100 % dématérialisée et personnalisée » en enrichissant notamment son site internet et les services accessibles sur le compte en ligne du cotisant ainsi qu'en développant l'accessibilité de ces services sur tablettes et smartphones.

2. Délai de conservation et numérisation des pièces justificatives requises pour l'établissement de l'assiette ou pour le contrôle des cotisations sociales

Le présent article prévoit d'inscrire dans la loi un délai de conservation d'au moins six ans des pièces requises pour le contrôle des cotisations sociales et autorise leur conservation sous format dématérialisé.

Concernant le délai de conservation de six ans proposé par le présent article, il permet de couvrir la période pouvant faire l'objet d'un contrôle par l'Urssaf qui est de cinq années au maximum. En effet, aux termes de l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale, « les cotisations et contributions sociales se prescrivent par trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues ». Ainsi, un contrôle réalisé en 2018 peut porter sur les années 2015, 2016 et 2017. En outre, en cas de constatation d'une infraction de travail illégal, le délai de prescription est de cinq ans127(*).

Concernant la valeur juridique des documents sous format électronique, l'article 1366 du code civil prévoit déjà que « l'écrit électronique a la même force probante que l'écrit sur support papier, sous réserve que puisse être dûment identifiée la personne dont il émane et qu'il soit établi et conservé dans des conditions de nature à en garantir l'intégrité. ». S'agissant des copies de documents conservées sous format électronique, les conditions posées par le code civil sont relativement contraignantes. En effet, l'article 1379 dispose que la copie fiable a la même force probante que l'original, dès lors qu'elle répond à certains critères précisés par décret en Conseil d'État128(*), parmi lesquels figurent la traçabilité des modifications ultérieures par un horodatage qualifié, un cachet électronique qualifié ou une signature électronique qualifiée.

En matière fiscale, l'article L. 102 B du livre des procédure fiscales dispose que « les livres, registres, documents ou pièces sur lesquels peuvent s'exercer les droits de communication, d'enquête et de contrôle de l'administration doivent être conservés pendant un délai de six ans ».

Il prévoit également que « lorsque les documents et pièces sont établis ou reçus sur support papier, ils peuvent être conservés sur support informatique ou sur support papier ». Il est précisé, aux termes de l'article A 102 B-1 que le transfert de ces documents sous format numérique « est réalisé dans des conditions garantissant leur reproduction à l'identique. Le résultat de cette numérisation est la copie conforme à l'original en image et en contenu. Les couleurs sont reproduites à l'identique, notamment en cas de mise en place d'un code couleur. Le document ainsi numérisé est conservé sous format PDF (Portable Document Format) assorti d'une signature électronique. »

Au sein du chapitre 3 du titre 4 du livre 2 du code de la sécurité sociale, intitulé « Recouvrement - Sûretés - Prescription - Contrôle », le  du I du présent article crée une section 7 qui sera intitulée « Conservation des documents nécessaires au recouvrement ou au contrôle des cotisations et contributions sociales ».

Cette section comprendra un article unique, l'article L. 243-16, qui comporte deux dispositions.

D'une part, il prévoit que les documents nécessaires à l'établissement de l'assiette ou au contrôle des cotisations ou contributions sociales devront être conservés pendant une durée d'au moins six ans à compter de leur établissement ou de leur réception.

D'autre part, il prévoit que les documents établis ou reçus sur support papier pourront être numérisés afin d'être conservés sur support informatique, dans des conditions fixées par arrêté ministériel.

Par conséquent, le dispositif proposé s'aligne sur les dispositions existantes en matière fiscale s'agissant du délai de conservation et de la numérisation des documents pouvant être requis dans le cadre d'un contrôle fiscal.

Le du II créé un article L. 724-7-2 dans le code rural et de la pêche maritime afin de rendre applicables les dispositions de ce nouvel article L. 243-16 du code de la sécurité sociale au régime agricole.

E. Adaptation des dispositions relatives au rescrit social agricole

L'article L. 725-24 du code rural et de la pêche maritime rend applicables au régime agricole les procédures de rescrit social prévues dans le régime général.

La suppression du régime social des indépendants (Rsi) par la LFSS pour 2018 a conduit à aligner les procédures de rescrit social pour les travailleurs indépendants sur celles prévues par l'Urssaf. Les règles applicables en matière de rescrit social par le Rsi et par l'Urssaf étant similaires, le régime du rescrit social n'a pas été profondément modifié pour les indépendants. Toutefois cet article L. 725-4 n'a pas été modifié afin de tirer les conséquences de cette suppression pour le régime agricole.

Ainsi, les a et b du du présent article modifient l'article L. 725-24 du code rural et de la pêche maritime afin de :

- supprimer le II de cet article qui rendait applicable au régime agricole les dispositions de l'article L. 133-6-9 du code de la sécurité sociale régissant le rescrit social pour les indépendants et qui ont été abrogées129(*) ;

- modifier le I pour tirer les conséquences de cette suppression et reprendre les règles relatives au rescrit social opéré par l'Urssaf pour le régime agricole.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel, sur proposition du rapporteur général, visant à indiquer que les moyens utilisés pour transmettre la mise en demeure devront donner date certaine à « sa » réception et non à « leur » réception par l'employeur ou le travailleur indépendant.

III - La position de la commission

L'extension des TESE et des CEA à toutes les entreprises et associations quelle que soit leur taille  constitue une mesure de simplification utile dans la perspective du prélèvement de l'impôt à la source, dont la mise en oeuvre pourra s'avérer complexe pour des petites structures employeur. Le présent article maintient toutefois pour les entreprises et les associations la règle selon laquelle le recours à ces titres simplifiés doit être utilisé pour tous les salariés. Si les TESE et les CEA continueront donc à concerner de fait les entreprises et associations de petite taille, la suppression du seuil de vingt salariés offrira plus de souplesse aux employeurs dans la gestion de leur personnel.

Concernant la dématérialisation des procédures associées au Cesu, il apparait assez logique d'appliquer un parallélisme entre la capacité à effectuer ses démarches fiscales par la voie dématérialisée et la capacité à en faire de même pour les démarches relatives à l'emploi d'un salarié. Votre rapporteur général est donc favorable à la poursuite des obligations de dématérialisation dans la mesure où la loi prévoit des dérogations pour les personnes qui ne peuvent pas s'y soumettre. Votre rapporteur général souligne également l'importance des mesures d'accompagnement pour l'utilisation des plateformes numériques qui sont annoncées dans l'étude d'impact et qui devront permettre de faciliter l'accès pour les particuliers employeurs à ces outils dématérialisés.

Il apparait en outre souhaitable que les obligations de dématérialisation incombant aux entreprises soient étendues aux travailleurs indépendants, comme le propose le présent article.

Concernant la dématérialisation des démarches dans le cadre des relations entre les organismes de sécurité sociale et les cotisants, votre rapporteur général soutient l'envoi de mises en demeure par voie dématérialisée. Outre la simplification des démarches et l'économie de papier qu'elle engendrera, la mesure proposée permettra à l'Acoss d'économiser 7 millions d'euros en 2019 selon l'étude d'impact130(*). Par ailleurs la possibilité de conserver les documents reçus sur support papier sous format numérisé est une faculté offerte aux cotisants dans la gestion de leurs archives que votre rapporteur général accueille favorablement.

Enfin, les dispositions relatives au rescrit social agricole, qui procèdent à des mesures d'adaptation, ne présentent pas de difficultés particulières selon votre rapporteur général.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 14
(art. 1635 bis AE du code général des impôts)
Modification du régime des droits d'enregistrement exigibles
pour les demandes d'AMM déposées auprès de l'ANSM

Objet : Cet article tend à supprimer l'obligation de paiement d'un droit d'enregistrement pour les demandes de modification mineure d'AMM, et à relever en conséquence le plafond des droits exigibles pour les autres demandes déposées auprès de l'ANSM.

I - Le dispositif proposé

A. Suppression de l'obligation de paiement d'un droit d'enregistrement pour les demandes de modifications mineures d'AMM

Le 1° du paragraphe I du présent article tend tout d'abord à modifier le premier paragraphe de l'article 1635 bis AE du code général des impôts, qui prévoit que les demandes d'autorisation de mise sur le marché (AMM), les demandes de renouvellement d'AMM et les demandes ou notifications de modification d'AMM déposées auprès de l'ANSM sont soumises au paiement d'un droit, qui est perçu au profit de la Cnam.

L'étude d'impact indique que cette règle induit une lourdeur procédurale importante au cours de la vie des spécialités pharmaceutiques, chaque nouvelle demande déposée auprès de l'ANSM n'étant recevable qu'à la condition de comporter une quittance de la DGFiP attestant du paiement de ce droit. Les entreprises doivent donc successivement s'adresser à la DGFiP et à l'ANSM à chaque fois qu'ils doivent ou souhaitent faire procéder à une mise à jour de l'AMM pour un de leurs produits, ce qui, selon l'étude d'impact, peut avoir lieu plusieurs fois chaque année.

Or, certaines demandes de modifications de faible portée des AMM ne nécessitent pas d'investissement particulier de la part des autorités publiques, en ce qu'elles ne demandent pas d'évaluation scientifique ni n'induisent de charge de travail significative pour l'ANSM. C'est notamment le cas, selon l'exposé des motifs, pour les demandes de modifications portant sur des informations purement administratives ou encore sur un emballage qui n'est pas placé au contact du produit.

Un engagement a été pris sur ce point dans le cadre du Csis, dont l'une des « autres mesures » prévoit une « simplification de la structure de redevance de l'ANSM, en supprimant l'obligation de paiement d'un droit lors de l'examen par l'ANSM de certaines modifications mineures de type IA des autorisations de mise sur le marché de médicaments ».

Il est en conséquence proposé de compléter le 3° du paragraphe I de l'article 1635 bis AE par un nouvel alinéa précisant que le droit n'est pas dû lorsque sont en jeu des modifications mineures d'AMM.

Ces modifications mineures sont définies par référence aux « modifications mineures de type 1A » mentionnées par le règlement (CE) n° 1234/2008131(*), dont le 2) de l'article 2 indique qu'il s'agit de « toute modification dont les répercussions sur la qualité, la sécurité ou l'efficacité du médicament concerné sont minimales ou nulles ». Il est précisé que ces modifications doivent répondre à deux conditions : elles doivent porter sur des informations de nature administrative et technique et ne pas rendre nécessaire la conduite d'une expertise scientifique.

La rédaction proposée ne porte que sur « certaines » des modifications de ce type, la fixation de leur liste étant renvoyée à un décret en Conseil d'État.

B. Augmentation corrélative de la limite financière maximale du droit exigible pour les autres modifications d'AMM

Afin d'assurer la neutralité financière de ce dispositif, la perte de recettes qui découlera de ces dispositions pour la Cnam sera compensée par un alourdissement des droits pesant sur les demandes d'AMM, de renouvellement ou de modification majeure d'AMM, ainsi que sur les procédures d'importation parallèle et de reconnaissance d'une AMM par un autre État membre de l'UE.

Le montant de ces droits est, en application du paragraphe II de l'article 1635 bis AE, fixé par décret dans la limite maximale du plafond fixé par cet article. Le 2° du paragraphe I du présent article 14 propose de relever ce plafond de 50 000 à 60 000 euros.

Le paragraphe II précise que l'ensemble de ces évolutions seront applicables aux demandes déposées à compter du 1er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission accueille favorablement cet article, qui opère une simplification bienvenue des procédures attachées aux demandes de modifications mineures d'AMM, et dont les dispositions apparaissent conformes à l'esprit des engagements pris dans le cadre du Csis.

Elle se montrera cependant attentive à la teneur des dispositions qui seront prises par voie réglementaire pour la fixation du montant des droits d'enregistrement pour les autres demandes déposées auprès de l'ANSM : l'engagement pris par le Gouvernement est en effet celui d'une réforme à rendement constant.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 15
(art. L. 138-10 à L. 138-15 du code de la sécurité sociale)
Refonte du mécanisme de sauvegarde
applicable aux dépenses de médicaments

Objet : Cet article procède à une refonte du dispositif de la clause de sauvegarde en modifiant la rédaction des modalités de son déclenchement, en élargissant son assiette à l'ensemble des sommes effectivement portées à la charge de l'assurance maladie, et en prévoyant que la contribution à la charge des entreprises porte uniquement sur leur chiffre d'affaires. Il fixe également le mode de calcul du montant M pour l'année 2019.

I - Le dispositif proposé

A. La clause de sauvegarde, un mécanisme de régulation de la dépense de médicaments fortement et fréquemment modifié dans le cadre des dernières LFSS

· La contribution à la charge des entreprises exploitant des médicaments remboursables, dite « clause de sauvegarde de l'Ondam » ou « taux L » (précédemment « taux K ») depuis 2015, est un mécanisme de taxation incitatif visant à faire participer les laboratoires pharmaceutiques à la régulation des dépenses d'assurance maladie.

Les conclusions du 8ème Csis présentent la philosophie du dispositif en ces termes : « Tout au long de l'année, de nouveaux médicaments arrivent sur le marché, les prix des médicaments plus anciens sont renégociés, et des actions sont menées pour renforcer la pertinence des prescriptions. Mais toutes ces actions ne peuvent pas suffire à assurer, qu'à la fin de l'année, les remboursements de médicaments restent soutenables pour l'assurance maladie. C'est pour cela qu'il existe une clause de sauvegarde sur les dépenses : basée sur le chiffre d'affaires des industriels, cette clause permet de leur demander de verser une contribution à l'assurance maladie en fin d'année lorsque celui-ci évolue trop rapidement. Il s'agit d'un mécanisme protégeant l'assurance maladie contre un choc de dépense trop important. ».

Mis en place par l'article 31 de la LFSS pour 1999 et codifié aux articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale, il consiste en une contribution due par les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques dès lors que leur chiffre d'affaires hors taxe (CAHT) réalisé en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer au titre de certains médicaments dépasse un certain seuil, déterminé par l'application au chiffre d'affaires de l'année précédente d'un taux L déterminé par la loi. Le déclenchement de ce mécanisme est donc collectif.

Il est cependant possible aux entreprises ayant passé une convention avec le Comité économique des produits de santé (Ceps) de se voir exonérées du paiement de cette contribution dès lors qu'elles s'acquittent en contrepartie du paiement de remises conventionnelles équivalentes.

· Dans son format originel, le mécanisme de la clause de sauvegarde était essentiellement incitatif, en ce qu'il visait à encourager les entreprises à faire évoluer leurs pratiques dans le cadre d'une négociation bilatérale avec le Ceps.

La quasi-totalité des laboratoires pharmaceutiques potentiellement assujettis ont en effet conclu une convention en application de laquelle ils s'acquittent de remises conventionnelles dont le montant est calculé en fonction du taux L.

En pratique, le déclenchement de la clause de sauvegarde est resté largement théorique entre 2008 et 2015, d'autant que le marché du médicament connaissait une certaine stabilisation résultant à la fois du faible nombre d'innovations thérapeutiques majeures et de l'accroissement de la régulation des prix.

· La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015132(*), en son article 14, a procédé à une importante réforme de la clause de sauvegarde, alors devenue « taux L », qui l'a davantage rapprochée d'un dispositif de rendement.

Plusieurs aménagements ont ensuite été opérés dans le cadre de la LFSS pour 2016, à partir des enseignements tirés de la première mise en oeuvre du nouveau dispositif - s'agissant notamment des modalités de prise en compte des médicaments orphelins ou des génériques sous tarif forfaitaire de responsabilité, des conditions de régularisation de la contribution, ou encore de la date limite de son versement.

· L'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017133(*) a ensuite scindé le mécanisme du taux L en deux dispositifs de régulation distincts pour la ville et l'hôpital, reposant respectivement sur un taux Lv et un taux Lh. Chacune de ces deux clauses de sauvegarde est mise en place selon les mêmes modalités techniques que le taux L, mais en application d'un taux de déclenchement individualisé. Il s'agissait ainsi d'aboutir à une régulation plus fine du marché du médicament en fonction du secteur de commercialisation, le retour de l'innovation médicamenteuse étant plus marquée sur les produits distribués à l'hôpital.

Le régime de la clause de sauvegarde, dite « taux L »
Articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale

La contribution à la charge des entreprises exploitant des médicaments remboursables porte sur le chiffre d'affaires hors taxe (CAHT) réalisé au titre des médicaments remboursés en ville ou rétrocédables par les établissements hospitaliers, des produits utilisés à l'hôpital et remboursés en sus des prestations d'hospitalisation (liste en sus), ainsi que des médicaments pris en charge de manière dérogatoire au titre de leur autorisation temporaire d'utilisation (ATU) ou pendant la période qui couvre de la fin de l'ATU à la décision de remboursement (période dite « post-ATU »).

Sont en revanche exonérés les médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 30 millions d'euros, ainsi que les médicaments génériques.

Les entreprises ont la possibilité de s'acquitter de la contribution dans le cadre conventionnel : elles peuvent ainsi conclure avec le Ceps une convention prévoyant le versement aux Urssaf de tout ou partie de la contribution due sous forme de remises. Le mécanisme est incitatif, dans la mesure où une décote de 20 % est prévue dès lors que le montant des remises ainsi consenties dépasse 80 % du montant dû au titre de la contribution.

L'assiette de la contribution, telle que définie par l'article L. 138-11, est la part du chiffre d'affaires des médicaments remboursables de l'ensemble des entreprises du secteur, dès lors que celle-ci dépasse le seuil déterminé par l'application d'un taux Lv (pour les médicaments commercialisés en ville) ou Lh (pour les médicaments distribués à l'hôpital), tous deux déterminés chaque année en loi de financement de la sécurité sociale.

Il est à noter que cette part du chiffre d'affaires s'entend déduction faite des remises et contributions versées par les laboratoires à l'assurance maladie au titre du mécanisme L en année n-1. Selon les administrations centrales, il s'agit ainsi de garantir que seul le chiffre d'affaires ayant eu un réel effet sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie est pris en compte.

Les remises mentionnées à l'article L. 138-13 (c'est-à-dire les remises conventionnelles négociées avec le Ceps pour l'acquittement du mécanisme L) ainsi que les éventuelles contributions résultant du déclenchement des mécanismes Lv et Lh s'imputent ainsi respectivement sur le chiffre d'affaires au titre duquel elles sont dues. Dans le cas où un même médicament pourrait être concerné à la fois par Lv et par Lh, les remises venant en minoration de l'assiette associée sont réparties au prorata des montants remboursés pour ce médicament par l'assurance maladie obligatoire.

S'agissant des modalités d'établissement du montant total de la contribution, les dispositions de l'article L. 138-12 définissent un taux progressif par tranche, qui augmente avec le niveau de dépassement du taux L par le taux d'accroissement du CAHT de l'ensemble des entreprises assujetties pour les médicaments concernés, dit taux T. Ce taux est appliqué à la part du chiffre d'affaires en dépassement du taux L.

La LFSS pour 2018 enfin, sans revenir sur la structure même du mécanisme mis en place en 2017, y a apporté quelques ajustements de nature technique, visant notamment à prendre en compte le changement de circuit de distribution d'un médicament de la ville vers l'hôpital, ou inversement.

B. Les évolutions proposées par le présent article : du taux L au montant M

Le présent article propose une profonde évolution du mécanisme de la clause de sauvegarde. Ces mesures ont été pour partie été actées dans le cadre du Csis, dont la mesure n° 13 prévoit de « simplifier et rendre lisible » la régulation des médicaments. Le présent article vise à traduire ces engagements par une modification des articles L. 138-10 à L. 138-15 du code de la sécurité sociale.

1. Un déclenchement reposant sur un montant M de chiffre d'affaires, et non plus sur un taux L d'évolution du CA par rapport à l'année précédente

· Il est tout d'abord procédé à une modification rédactionnelle d'importance, qui, sans remettre en cause le mode de déclenchement de la clause de sauvegarde, allège la rédaction de l'article L. 138-10 et vient modifier la dénomination usuelle de la clause de sauvegarde (aujourd'hui dénommée « taux L », celle-ci devrait couramment devenir le « montant M »).

Le A 1° b) du paragraphe I propose ainsi de définir le mode de déclenchement de la clause de sauvegarde non par application d'un taux d'évolution L fixé en LFSS au chiffre d'affaires réalisé par les entreprises pharmaceutiques en année n-1, mais par référence à un montant M également défini en PLFSS, et qui constitue un chiffre d'affaires maximal pour l'année n.

C'est donc la formulation de la cible dont le dépassement entraîne un déclenchement du dispositif qui est modifiée. Ne sont en revanche remis en cause ni le principe du déclenchement par la progression du chiffre d'affaires du médicament remboursable d'une année sur l'autre, ni celui du déclenchement collectif en fonction du chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises du secteur, ni celui d'un alourdissement de la contribution avec l'importance du dépassement de la cible fixée.

Cette modification cosmétique est répercutée à l'article L. 138-12, qui comporte un tableau précisant le mode de calcul de la contribution, par le du B du paragraphe I.

 

Rédaction actuelle

Rédaction proposée

 
 

Taux d'accroissement
du chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises redevables (T)

Chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises redevables (CA)

Taux de la contribution
(exprimé en % de la part du CA concerné)

1ère tranche

T compris entre L
et L + 0,5 point

CA supérieur à M
et inférieur à M
multiplié par 1,005

50 %

2ème tranche

T compris entre L + 0,5
et L + 1 point

CA supérieur à M multiplié par 1,005
et M multiplié par 1,01

60 %

3ème tranche

T supérieur à L + 1 point

CA supérieur à M multiplié par 1,01

70 %

· Le montant M pour l'année 2019 est ensuite fixé par le paragraphe II du présent article : il sera obtenu en multipliant le CAHT réalisé en 2018 par 1,005, ce qui correspond à une progression de chiffre d'affaires de 0,5 % entre 2018 et 2019.

2. Une évolution de l'assiette du mécanisme, qui portera désormais sur l'ensemble de la dépense de médicaments remboursables

La mesure n° 13 du Csis précitée prévoit que les dépenses de médicaments remboursables, aujourd'hui régulées par un dispositif complexe, différencié entre la ville et l'hôpital et comprenant de nombreuses exemptions,  sera à partir de 2019 régulé sur l'ensemble de la dépense. Cet engagement se traduit selon trois directions.

L'exposé des motifs indique qu'il s'agit ainsi de rendre l'assiette de la clause de sauvegarde plus cohérente avec son objectif, qui est de permettre à la sécurité sociale de faire face à l'évolution des dépenses de médicaments. Il s'agit donc de prendre en compte l'ensemble des montants ayant effectivement contribué à l'accroissement des dépenses de médicaments à la charge de l'assurance maladie.

a) Une extension de l'assiette du taux M à l'ensemble des médicaments remboursables, y compris les médicaments génériques et orphelins

Le d) du A du paragraphe I supprime l'exclusion des médicaments génériques et orphelins de l'assiette de la clause de sauvegarde. Celle-ci sera donc désormais constituée du chiffre d'affaires de l'ensemble des médicaments remboursables.

L'étude d'impact indique que leur intégration dans la régulation opérée par la clause de sauvegarde se justifie par le fort dynamisme de la dépense associée aux médicaments génériques et orphelins.

b) Une régulation unique d'ensemble portant à la fois sur la ville et sur l'hôpital

Le présent article prévoit par ailleurs l'unicité de l'assiette de la clause de sauvegarde entre la ville et l'hôpital, la distinction entre les mécanismes dits Lv et Lh étant supprimée « au profit d'une régulation unique d'ensemble ».

Plusieurs des dispositions de son paragraphe I visent ainsi à supprimer la distinction faite dans le code de la sécurité sociale entre la régulation portant sur médicaments distribués en ville et celle relative aux produits distribués à l'hôpital, qu'il s'agisse de suppressions de la mention des taux (Lv) et (Lh) ou de nouvelles rédactions ou numérotations consécutives à ces modifications.

Ces évolutions sont opérées :

- par les 1° a), c) et d), le 2° a), b) et c) ainsi que le 3° du A, qui porte sur l'article L. 138-10 ;

- par les 1° et 2° du B, qui concerne l'article L. 138-11 ;

- pour l'article L. 138-12, par les 1° et 2° du C ;

- par les D et E pour les articles L. 138-13 à L. 138-15.

c) Une assiette nette de remises

La troisième modification opérée sur l'assiette réside dans la prise en compte de l'ensemble des remises consenties par les laboratoires pharmaceutiques au Ceps : celles-ci viendront minorer le montant du chiffre d'affaires pour la détermination de l'assiette de la clause de sauvegarde.

· Ces modifications sont opérées, à l'article L. 138-10, par le A 1° b) du paragraphe I, et, à l'article L. 138-11, par le  du B du même paragraphe.

Ces remises sont celles prévues dans le code de la sécurité sociale aux articles :

- L. 162-16-5-1 (qui porte sur les remises versées au titre du différentiel de prix des ATU avec le tarif ultérieurement fixé par le Ceps) ;

- L. 162-17-5 (qui prévoit la possibilité pour les laboratoires de s'acquitter sous forme de remises de la perte de chiffre d'affaires résultant de la baisse du prix ou du tarif de responsabilité de spécialités pharmaceutiques décidées par le Ceps lorsque le montant des dépenses d'assurance maladie pour ces produits dépasse un certain montant) et L. 162-22-7-1 (qui prévoit spécifiquement l'application de ce mécanisme aux médicaments relevant de la liste en sus) ;

- L. 162-18 (qui encadre le régime des remises conventionnelles versées par les laboratoires).

La prise en compte des remises versées au titre du mécanisme de sauvegarde, prévues par l'article L. 138-13, ne figure pas dans les dispositions codifiées dans le code de la sécurité sociale. Le paragraphe II, qui fixe le mode de calcul du montant M pour l'année 2019, précise néanmoins que la multiplication par 1,005 porte sur le chiffre d'affaires réalisé par les entreprises pharmaceutiques en année n-1 net de toutes remises, y compris celles versées au titre de l'article L. 138-13.

· Pour rappel, la question de la prise en compte ou non des remises a fait l'objet de plusieurs volte-faces dans le cadre des dernières LFSS : tandis que l'assiette de l'ancien taux K était brute de remises, celles-ci ont à nouveau été prises en compte à compter de la mise en place du taux L en 2015. La LFSS pour 2017 a ensuite opéré un retour à une assiette brute de remises, à l'exception de celles versées dans le cadre du mécanisme de sauvegarde, prévues par l'article L. 168-13.

· Le du B du paragraphe I précise par ailleurs le mode d'établissement des remises venant minorer l'assiette de la contribution : leur montant sera transmis par le Ceps à l'Acoss, dans des conditions qui seront définies par décret.

3. Une taxation au prorata du chiffre d'affaires individuel

Le présent article propose par ailleurs de faire porter la totalité de la contribution résultant du déclenchement de la clause de sauvegarde sur le seul montant du chiffre d'affaires réalisé par les entreprises redevables, et non plus en partie sur sa progression.

Cette modification est portée par le du C du paragraphe I, qui modifie l'article L. 138-12. L'étude d'impact indique que ce nouveau régime devrait être tout à la fois « plus équitable » et « plus lisible ».

Les évolutions prévues de la clause de sauvegarde
dans le cadre du 8ème Csis

Source : Schéma figurant dans les conclusions du Csis

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel de son rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement du Gouvernement visant à préciser les modalités de calcul du seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde au titre de l'année 2019.

Les entreprises du médicament avaient émis, lors de leur audition par votre rapporteure, des inquiétudes quant aux modalités de constitution de la base de départ pour le déclenchement de la nouvelle clause de sauvegarde au titre de sa première année d'entrée en application. Craignant qu'un « rebasage » pour 2018 conduise à une distorsion entre les assiettes prises en compte pour 2018 et 2019, et ainsi à une réduction artificielle du taux d'évolution de 0,5 % proposé par l'article, elles ont insisté sur la nécessité de prendre en compte la même assiette pour les années 2018 et 2019.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale donne satisfaction à cette requête, en prévoyant que le montant M pour 2019 sera calculé en prenant en compte non pas les remises dues au titre de la clause de sauvegarde dans son régime actuel, mais un montant S spécifiquement défini pour l'année 2018. Ce montant S sera « égal à la contribution qui aurait été due par les entreprises assurant l'exploitation d'une ou de plusieurs spécialités pharmaceutiques en application des dispositions de l'article L. 138?10, telles qu'issues de la loi [...] du décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, au titre de l'année 2018 ».

III - La position de la commission

Votre commission des affaires sociales, qui avait appelé au cours des dernières années à une simplification et à une clarification de mécanismes de sauvegarde devenus extrêmement complexes, observe avec satisfaction la méthode ayant procédé aux aménagements opérés par le présent article.

Quoique cette nouvelle évolution d'ampleur de la clause de sauvegarde - la troisième depuis 2015 - soit un nouveau symptôme d'une instabilité législative et réglementaire récurrente particulièrement dommageable pour l'attractivité de notre territoire, les évolutions proposées constituent une simplification réelle du dispositif prévu par les articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale, dont ne pourront que bénéficier les acteurs du médicaments comme le pilotage financier de l'assurance maladie.

La finalité du dispositif se trouve par ailleurs clarifiée : il s'agit de réguler l'évolution de l'ensemble des dépenses de médicaments effectivement portées à la charge de l'assurance maladie.

Ces évolutions correspondent en grande partie aux engagements pris dans le cadre du Csis. Des désaccords marqués ont été constatés, lors de l'examen des derniers PLFSS, entre les administrations de la sécurité sociale, les industriels du médicament et votre commission des affaires sociales, s'agissant notamment de la prise en compte ou non des remises dans l'assiette de la contribution et de l'exclusion des médicaments biosimilaires du périmètre de la clause de sauvegarde. Sans revenir sur les arguments de fond qui ont pu être avancés dans le cadre de ces débats, dont certains restent toujours d'actualité, votre commission des affaires sociales considère que l'équilibre trouvé dans le cadre des discussions conventionnelles ou consensuelles doit être privilégié en ce qu'il constitue un gage d'efficacité.

Votre commission se montrera cependant très attentive à ce que l'engagement de prévisibilité pris par le Gouvernement soit tenu en pratique : la mesure n° 13 précise en effet que « pour améliorer encore la prévisibilité et la stabilité de la régulation, les paramètres tels qu'ils sont anticipés de la clause de sauvegarde seront annoncés sur plusieurs années à l'avance ».

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16
(art. L. 131-6 et L. 136-3 du code de la sécurité sociale ;
art. 15 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017
de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Clarification des modalités de calcul
des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Objet : Cet article vise d'une part, à clarifier le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants et prolonge d'autre part,
jusqu'au 31 décembre 2019, l'expérimentation de « l'auto-liquidation » de ces mêmes cotisations prévue dans la LFSS pour 2018.

I - Le dispositif proposé

A. La clarification souhaitée dans le calcul de l'assiette des cotisations sociales des travailleurs indépendants

1. Des modalités de calcul « circulaires » et difficilement compréhensibles des travailleurs indépendants

a) La définition de l'assiette sociale des travailleurs indépendants

Contrairement aux salariés dont les cotisations sociales sont calculées sur la rémunération brute, les travailleurs indépendants sont assujettis à des cotisations sociales assises sur leur rémunération nette.

L'assiette des cotisations sociales des travailleurs indépendants134(*), dite assiette nette, est constituée de leurs revenus d'activité135(*) desquels est déduit le montant de leurs cotisations sociales.

Le principe de « l'assiette nette » résulte d'une lecture combinée des articles L. 131-6 du code de la sécurité sociale et de l'article 154 bis du code général des impôts (voir encadré ci-après).

L'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale dispose que l'assiette des cotisations sociales des travailleurs indépendants136(*) est constituée, sous certaines réserves, des revenus de l'activité indépendante à retenir pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

L'article 154 bis du code général des impôts définit l'assiette de l'impôt sur le revenu des travailleurs indépendants et prévoit que les cotisations sociales des régimes obligatoires, de base ou complémentaires, en sont exclues.

L'assiette des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Le principe d'identité de l'assiette fiscale et de l'assiette sociale (art. L. 131-6 CSS) : l'assiette des cotisations sociales est constituée des revenus d'activité indépendante retenus pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

L'assiette de l'impôt sur le revenu (art. 154 bis CGI) : les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou les bénéfices non commerciaux (BNC) desquels sont déduits les cotisations sociales à des régimes obligatoires, de base ou complémentaires ainsi que les primes versées à des régimes facultatifs d'assurance vieillesse.

L'assiette des cotisations sociales (art. L. 131-6 CSS) : l'assiette de l'impôt sur le revenu sous réserve :

de sommes déduites pour le calcul de l'impôt sur le revenu mais réintégrées dans l'assiette sociale (1° du II de l'article L. 131-6) : les exonérations fiscales, les moins-values professionnelles à long-terme, les reports déficitaires, les déductions à effectuer du chef des frais professionnels (dont l'abattement fiscal de 10 %), les frais, droits et intérêt d'emprunt, les cotisations versées aux régimes d'assurance vieillesse complémentaire facultatifs (contrats Madelin, régimes facultatifs mis en place par les caisses des professions indépendantes non agricoles...) ;

- de sommes intégrées dans l'assiette sociale indépendamment de leur traitement fiscal (2° à 4° du II de l'article L. 131-6) : les revenus tirés de la location d'un établissement professionnel, lorsque le travailleur indépendant y exerce également. Pour les non salariés dont l'activité est soumise à l'impôt sur les sociétés137(*), sont intégrés à l'assiette sociale : les dividendes perçus pour la fraction supérieure à 10 % du capital sociale, les primes d'émission et les sommes versées en compte courant détenus par le travailleur indépendant138(*)139(*) ;

- de sommes intégrées dans l'assiette de l'impôt sur le revenu mais exclues de l'assiette sociale (III de l'article L. 131-6) : le montant des plus-values professionnelles à long terme et la majoration de 25 % du bénéfice, appliquée au montant du bénéfice lorsque le travailleur indépendant ne recoure pas à des experts comptables ou associations de gestion agréée.

Si elle est favorable aux travailleurs indépendants, l'assiette nette, et en conséquence le montant des cotisations sociales qui en découlent, est toutefois très complexe à calculer. La détermination de l'assiette suppose en effet de connaître a priori le montant des cotisations sociales alors qu'elle doit servir à en déterminer le montant... Ce phénomène de « circularité » constitue un obstacle majeur à la bonne compréhension par les travailleurs indépendants des prélèvements sociaux qui leur sont demandés.

Il s'avère difficilement surmontable chaque année au moment de la déclaration des revenus du travailleur indépendant.

b) La nécessité pour le travailleur indépendant de pré-calculer le montant de ses cotisations sociales

Lors de la déclaration de revenus des travailleurs indépendants, il est demandé à ces derniers de déclarer non seulement leurs revenus mais également le montant des cotisations sociales à déduire.

Le travailleur indépendant est tenu de remplir deux déclarations de revenus : l'une au titre de l'impôt sur le revenu (déclaration annuelle de revenus) et l'autre au titre des prélèvements sociaux (déclaration sociale de l'indépendant- DSI).

Ces deux déclarations requièrent du travailleur indépendant qu'il déclare également le montant de ses cotisations sociales pour deux raisons différentes.

Au titre de l'impôt sur le revenu, l'administration fiscale ne connaissant pas les règles d'assujettissement aux prélèvements sociaux s'appliquant au travailleur indépendant (exonérations, assiettes minimales, progressivité des taux...), ce dernier est tenu de déclarer le montant de ses cotisations de façon à le déduire du bénéfice imposable afin de calculer l'impôt.

Pour la déclaration sociale de l'indépendant adressée à l'Urssaf, chargée du calcul des cotisations et des contributions sociales, le montant des cotisations sociales est également demandé pour le calcul de l'assiette de la CSG et de la CRDS.

En effet, aux termes de l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale, la CSG est assise sur les revenus pris en compte dans l'assiette des cotisations sociales définie à l'article L. 131-6 auxquels il faut ajouter, d'une part, les cotisations sociales déduites du bénéfice imposable tel que le prévoit l'article 154 bis du code général des impôts et d'autre part, les sommes attribuées au titre de l'intéressement et de la participation.

Bien que l'Urssaf soit en mesure de calculer le montant de ces cotisations sociales sur la base du revenu définitif déclaré par le travailleur indépendant, il est tout de même demandé aux assurés de déclarer ce montant afin « d'assurer la concordance exacte entre les cotisations sociales obligatoires, effectivement déduites pour établir le revenu d'activité imposable et les cotisations sociales réintégrées en vue de calculer la CSG et la CRDS » 140(*).

Comme il a été expliqué à votre rapporteur, pour déterminer l'assiette de la CSG-CRDS, la rédaction actuelle de l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale fait référence aux cotisations sociales mentionnées à l'article 154 bis du code général des impôts, c'est-à-dire au montant déclaré des cotisations au titre de l'impôt sur le revenu et non celui pouvant être calculé a posteriori par l'Urssaf.

La régularisation du montant des cotisations se fait d'ailleurs sur le fondement de la déclaration du travailleur indépendant, l'Urssaf ne procédant que rarement à un contrôle de l'assiette.

Au stade de la déclaration sociale de l'indépendant, il est donc impératif de demander à l'assuré le montant de ses cotisations sociales.

Reconnaissant que « ce montant de cotisations pourrait toutefois être déduit du montant du revenu, ainsi que le travailleur indépendant l'a fait lui-même », l'étude d'impact concède que « cette sollicitation n'est (...) pas comprise des assurés, qui ont, de manière général, des difficultés à reconstituer le montant de leurs cotisations sociales ».

c) La difficulté du pré-calcul des cotisations se pose principalement pour les travailleurs indépendants ayant une comptabilité d'exercice

Les travailleurs indépendants sont donc contraints de pré-calculer leurs cotisations sociales afin de les déclarer simultanément à leurs revenus.

La difficulté du pré-calcul du montant des cotisations sociales diffère sensiblement selon que le travailleur indépendant dispose d'une comptabilité d'exercice- dite aussi comptabilité d'engagement, ou d'une comptabilité de caisse-dite aussi de trésorerie (voir encadré).

Deux types de comptabilité

La comptabilité de caisse ou de trésorerie : le travailleur indépendant enregistre au titre d'une année chaque opération (vente ou achat) effectivement exécutée (encaissement ou décaissement), quel que soit le moment du fait générateur. De manière générale, une grande partie des professionnels libéraux recourent à cette comptabilité. Un droit d'option est possible pour les artisans et commerçants, de même qu'à l'ensemble des travailleurs indépendants choisissant le régime de comptabilité super simplifié.

La comptabilité d'engagements ou d'exercice : le travailleur indépendant retient la date du fait générateur (naissance de la dette ou de la créance) comme critère de rattachement comptable. Il enregistrera au titre de l'année comptable la dépense ou la vente même si l'encaissement ou le décaissement n'interviendra que l'année suivante par exemple. Traditionnellement, les artisans et commerçants sont soumis à cette comptabilité.

Pour le travailleur indépendant recourant à une comptabilité de caisse, la déclaration des revenus de l'année N-1 réalisée au printemps de l'année N141(*) est relativement facile à compléter : il lui suffit d'additionner l'ensemble de ses bénéfices encaissés et de déduire la somme des cotisations sociales effectivement payées (décaissées) au cours de l'année N-1 pour obtenir son montant de cotisations sociales. Le calcul du montant définitif de cotisations sociales par l'Urssaf, après l'envoi de la DSI, ne diffère normalement pas sensiblement de la déclaration du travailleur indépendant142(*).

L'opération est autrement plus complexe pour le travailleur indépendant soumis à une comptabilité d'exercice. Au moment de sa déclaration de revenus de l'année N-1, au printemps de l'année N, il doit pré-calculer le montant de ses cotisations sociales en évaluant au regard des revenus déclarés le montant qu'il devra acquitter au titre de l'année N-1.
Or, ce n'est qu'après l'envoi de la DSI avec les revenus définitifs de l'année N-1 à l'Urssaf que cette dernière pourra procéder au calcul définitif du montant des cotisations sociales et le cas échéant à la régularisation de leur paiement.

Ces travailleurs indépendants se trouvent donc dans l'obligation de pré-calculer leurs cotisations et ce alors même qu'« aucune règle n'a été définie de manière claire afin de déterminer les conditions de réalisation de ce calcul de l'assiette, ce qui est une source fréquente de questions, de difficultés de compréhension ainsi que d'erreurs dans les opérations de recouvrement »143(*).

d) Dans la pratique, un calcul impossible à réaliser avec certitude

N'ayant pas eu de réponse de la direction de la sécurité sociale au moment de la rédaction de ce commentaire, votre rapporteur général reprendra une partie des explications formulées par notre collègue rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale Olivier Véran, s'agissant du calcul itératif à réaliser pour obtenir le montant des cotisations sociales d'un indépendant (voir encadré ci-contre).

Il partage pleinement le constat sévère, formulé par notre collègue, que si la « logique de l'assiette nette permet d'asseoir les cotisations au plus près du revenu d'activité réel, c'est au prix d'une complexité intrinsèque rendue quasi-insondable par des dispositions législatives byzantines »...

Dans la pratique les travailleurs indépendants soumis à une comptabilité d'exercice peuvent avoir recours au conseil d'un expert-comptable144(*) qui procède, avec les incertitudes liées à la difficulté de l'exercice, à l'estimation de leur montant de cotisations sociales.

« Le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants sur une assiette nette desdites cotisations est facteur d'une grande complexité »145(*)

Le mode de calcul circulaire des cotisations sociales « nécessite de procéder par itérations afin de connaître l'assiette des cotisations ; le taux de cotisations doit in fine être appliqué à un revenu qui, une fois ajouté à ce montant de cotisations, est égal au revenu brut ».

Prenant l'exemple d'un travailleur indépendant au revenu brut de 1 000 et dont la somme des taux de ses cotisations sociales est de 20 %, notre collègue propose un tableau permettant d'illustrer, « si toutefois cela est possible », le mode de calcul à opérer :

Lorsqu'ils ne disposent pas de conseil, les travailleurs indépendants additionnent a minima les cotisations prévisionnelles qui leur ont été demandées au titre de l'année passée et évaluent, autant que faire se peut, le montant de la régularisation qui interviendra à l'issue de la DSI, au regard de l'évolution de leur revenu.

Votre commission s'est émue depuis longtemps146(*) de cette complexité, qui outre des problèmes de déclarations fiscales et sociales, posait problème également pour la gestion de trésorerie des travailleurs indépendants qui avaient du mal, jusqu'à la mise en place du dispositif « 3 en 1 », à provisionner les montants nécessaires de cotisations sociales relevant de revenus perçus deux ans auparavant.

L'intention du Gouvernement de « clarifier les modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants afin d'éviter des disparités dans les méthodes de calcul » est donc louable.

2. L'introduction d'une formule explicite de calcul des cotisations sociales dans la loi

a) La réécriture de l'article L. 131-6

Le I du présent article réécrit l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale et procède à son « autonomisation » par rapport à l'article 154 bis du code général des impôts.

Le remplace le premier paragraphe de l'article L. 131-6 qui définit l'assiette sociale des indépendants. La nouvelle rédaction reprend le principe de l'assiette nette des cotisations sociales et mentionne explicitement le terme.

L'« assiette nette » est :

1) constituée des revenus à retenir pour le calcul de l'impôt sur le revenu sous réserve des dispositions des II à IV de l'article L. 131-6.

Les à du présent article procèdent à une renumérotation, au sein des II à IV, des dispositions actuelles de l'article L. 131-6 sans changement de fond afin de rendre plus claire la lecture de l'article.

Le précise en particulier que l'ensemble des cotisations sociales de base et complémentaire, obligatoires et facultatives, déduites de l'assiette de l'impôt sur le revenu, sont réintégrées dans l'assiette sociale. Cet ajout permet de simplifier la rédaction de l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale concernant l'assiette de la CSG (voir b)). Bien évidemment, l'exclusion des cotisations sociales aux régimes obligatoires de l'assiette sociale est prévue dans le I de l'article L. 131-6 ;

2) diminuée du montant des cotisations calculé selon les modalités fixées au V nouveau de l'article L. 131-6, créé par le du présent article.

Le I de l'article L. 131-6 précise donc désormais explicitement l'exclusion du montant des cotisations sociales obligatoires de l'assiette « nette » sociale des travailleurs indépendants, sans qu'il soit besoin de le déduire de la lecture de l'article 154 bis du code général des impôts. Il prévoit également la formule de calcul de calcul des cotisations sociales.

Le complète en conséquence l'article L. 131-6 d'un V qui a deux objets :

- son premier paragraphe précise les modalités de réalisation du calcul des cotisations sociales147(*) et est ainsi rédigé : « le montant de cotisations mentionné au I [de l'article L. 131-6] est égal au produit du montant des revenus établi en application des II à IV et de la somme des taux de cotisations en vigueur l'année au titre de laquelle les cotisations sont dues, applicables pour l'assiette nette mentionnée au I, rapporté à cette même somme de taux de cotisations augmentée de un » ;

- son second paragraphe précise qu'« en vue de l'établissement des comptes des travailleurs indépendants », les Urssaf ou, dans les outre-mer concernées, les caisses de gestion de la sécurité sociale, « communiquent à l'issue de la déclaration des revenus (...) le montant de cotisations calculé selon les modalités fixées à l'alinéa précédent. Ces organismes mettent en place un téléservice permettant de procéder à tout moment à ce calcul ».

D'un point de vue juridique, la nouvelle rédaction de l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale autonomise bien ce dernier de l'article 154 bis en prévoyant lui-même le principe d'exclusion des cotisations sociales de l'assiette nette (1°) et en donnant la formule de calcul des cotisations sociales permettant de les calculer directement sans connaître en amont l'assiette sociale. Le travers de la « circularité » semble enrayé... et pourtant !

D'un point de vue pratique, votre rapporteur n'a pas été spontanément convaincu par l'intelligibilité de la formule de calcul. N'ayant pu, là encore, obtenir de réponses de la direction de la sécurité sociale, il a utilement pris connaissance du rapport de notre collègue Olivier Véran.

Ce dernier s'est en effet vu communiquer la formule de calcul dans sa présentation « mathématique » :

Montant de cotisations à déduire = (somme des taux X revenu brut) / (1+taux).

Pour être bien comprise, cette formule mérite d'être explicitée (voir encadré ci-contre), ce que l'étude d'impact, dans une légèreté condamnable, ne s'emploie absolument pas à faire.

À ce stade de l'analyse, votre rapporteur donne acte de la bonne volonté du Gouvernement de rendre plus lisible les modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants.

Cette bonne volonté, si elle n'aboutissait pas en réalité à une formule inopérante (voir III. Position de la commission), devrait toutefois être tempérée au regard du principe constitutionnel d'intelligibilité du droit qui ne trouve pas spontanément à s'appliquer dans ce paragraphe.

Le second paragraphe du V s'avère d'une lecture plus simple et, pour les travailleurs indépendants, peut-être plus enthousiasmante.

Il propose en effet deux solutions concrètes aux assurés :

- l'assurance d'une communication, dès la déclaration de revenus, du montant des cotisations sociales par l'Urssaf au travailleur indépendant ;

- la mise en place d'un téléservice permettant à tout moment de procéder au calcul.

Votre rapporteur se félicite de la démarche semblant être entreprise par le Gouvernement pour mettre à disposition des travailleurs indépendants les outils leur facilitant le calcul des cotisations sociales.


Comment arrive-t-on à la formule de calcul des cotisations sociales
des travailleurs indépendants prévue dans le projet de loi ?

Le calcul théorique des cotisations sociales des travailleurs indépendants répond aujourd'hui à la formule suivante : la somme des taux de cotisations sociales de l'assuré, appliquée à son assiette nette (soit le revenu brut moins le montant des cotisations sociales). Si l'on reprend l'exemple d'un travailleur indépendant soumis à une somme de taux de cotisation de 20 %, cela donne la formule mathématique suivante :

x = 20 %(RB - x)

Où : RB correspond au revenu brut et x au montant des cotisations sociales.

Si du point de vue de l'assuré, cette formule est bien circulaire (on a besoin du montant des cotisations sociales pour calculer l'assiette de cotisations qui permet de calculer le montant des cotisations), elle ne l'est plus lorsque l'on résout l'équation présentée ci-dessus :

La solution de l'équation correspond bien à la formule mathématique présentée dans le rapport de notre collègue traduisant la formulation littéraire ( ?) du projet de loi.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Il s'interroge toutefois sur la portée de la première disposition relative à la communication du montant des cotisations dès la DSI. Au-delà de l'évolution sur le calcul de la CSG-CRDS (voir infra b)), cela signifie-t-il que les travailleurs indépendants pourraient disposer du montant définitif de cotisations sociales au moment de leur déclaration fiscale ?

De même, si la mise en place d'un téléservice de calcul des cotisations constitue une réelle avancée, il n'en demeure pas moins qu'il ne change rien à la difficulté intrinsèque de ce calcul, que le travailleur indépendant ne manquera pas de faire pour vérifier le montant proposé par le téléservice.

Le lien de confiance entre le travailleur indépendant et sa sécurité sociale étant durablement affecté après la crise du régime social des indépendants, la mise en place d'un téléservice ne pourra à lui seul le réparer et la simplification en soi des modalités de calcul de l'assiette de cotisations serait souhaitable.

b) La simplification du calcul de l'assiette de CSG et CRDS

Le II du présent article modifie l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale qui définit l'assiette de calcul de la CSG, dont procède celle de la CRDS.

Il supprime la référence problématique à l'article 154 bis du code général des impôts afin de faire dépendre l'assiette de la CSG des travailleurs indépendants du seul article L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

Désormais, la CSG est assise sur les revenus déterminés en application des II et IV de l'article L. 131-6 qui incluent bien l'ensemble des cotisations sociales, obligatoires et facultatives, déduites de l'assiette d'impôt sur le revenu.

B. La prolongation de six mois de l'expérimentation de l'auto-liquidation des cotisations sociales des travailleurs indépendants

L'article 15 de la LFSS pour 2018148(*) supprime le régime social des indépendants et transfère la gestion de leur sécurité sociale au régime général.

Le XVII de cet article autorise les Urssaf à mener, auprès des travailleurs indépendants, une expérimentation visant à leur proposer d'acquitter leurs cotisations sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établies à partir des informations communiquées par ces assurés en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels. Cette expérimentation, reposant sur une démarche volontaire des travailleurs indépendants, prend fin au 30 juin 2019.

À son issue, le texte, modifié par un amendement sénatorial adopté par votre commission l'année dernière, prévoit que l'Acoss propose au Gouvernement les pistes d'amélioration de son offre de services en matière de recouvrement des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants.

En outre, un rapport du Gouvernement doit être transmis au Parlement au terme de cette expérimentation pour préciser les propositions retenues par le Gouvernement en matière de simplification du calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

Cette expérimentation de « l'auto-liquidation » rejoint une préoccupation ancienne de votre commission. L'enjeu pour le travailleur indépendant est de réduire encore plus, que ne le permet le dispositif du « 3 en 1 », le délai entre la perception d'un revenu et le prélèvement des cotisations sociales afférentes. La contemporanéité des prélèvements sociaux à la perception d'un revenu permet également de mieux faire face à la variation de ces derniers.

Le présent article reporte de six mois l'échéance de l'expérimentation pour la fixer au 31 décembre 2019. L'étude d'impact précise que le téléservice sera mis en place le 1er janvier 2019 dans deux régions. Il permettra aux travailleurs indépendants de déclarer leurs revenus au rythme qu'ils souhaitent afin de recalculer, sur le fondement de ce revenu estimé, l'échéancier de prélèvement des cotisations sociales. Il offrira également la possibilité pour l'assuré de payer par carte bancaire ses cotisations. En réponse à votre rapporteur lors de son audition devant votre commission le 24 octobre dernier149(*), le directeur de l'Acoss ne considère pas que ce report soit lié à un retard mais justifie le calendrier d'un projet ambitieux élaboré en partenariat avec les travailleurs indépendants :

« Nous avons coconstruit ce projet, en 2018, avec les travailleurs indépendants. Durant le premier semestre, nous avons organisé des ateliers avec un panel indépendant pour identifier les besoins et les fonctionnalités attendues. Depuis juin, nous travaillons à des prototypes, à définir l'interface. Nous sommes désormais en phase de développement pour pouvoir lancer l'expérimentation à partir de janvier 2019. Les premiers retours des panels sont positifs, ils apprécient la simplicité du modèle. L'expérimentation, en 2019, ne concernera que les artisans et les commerçants, hors départements d'outre-mer, qui payent de manière mensuelle. Si le résultat est positif, nous proposerons, en 2020, ce service aux professions libérales, à ceux qui payent de manière trimestrielle et aux outre-mer. Ce service permet d'assurer la contemporanéité entre le revenu et la cotisation. Le système repose sur la confiance à l'égard des travailleurs indépendants. Si un écart important de revenu apparaît entre les déclarations mensuelles et la régularisation finale, il n'y aura pas de pénalités. À chacun de savoir estimer son revenu. L'intérêt des indépendants n'est pas de sous-estimer leur revenu mensuel et de créer une dette qu'ils devront solder à la fin ».

L'étude d'impact précise que l'interruption de l'expérimentation au 30 juin 2019 « obligerait les travailleurs indépendants volontaires à effectuer en cours d'année un paiement de leurs cotisations provisionnelles sur la base d'un échéancier transmis par les Urssaf. À titre de simplification, il est proposé de prolonger cette expérimentation de six mois »150(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Au risque de la répétition, votre rapporteur salue une nouvelle fois l'intention du Gouvernement de vouloir simplifier le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants, tant par la définition de règles explicites de calcul que par la mise en place de services à destination des assurés.

Elle rejoint la position de votre commission l'année dernière, lors de la suppression du RSI, qui avait estimé qu'un simple « changement de marque » ne pouvait à lui seul répondre aux attentes des travailleurs indépendants et qu'une simplification radicale du calcul de leurs cotisations sociales était nécessaire.

Pour autant, la solution proposée par cet article n'est pas aboutie et semble, à ce stade, poser plus de problèmes qu'elle n'en résout.

C'est particulièrement le cas s'agissant de la formule de calcul des cotisations sociales qui soulève trois difficultés :

- il s'agit tout d'abord d'une formule purement théorique qui ne prend pas en compte les règles d'assiettes minimales, d'exonération ou de progressivité des taux de cotisations en fonction des revenus d'activité qui s'appliquent actuellement aux travailleurs indépendants.

Pour ne prendre qu'un seul exemple, la progressivité des taux de cotisation d'assurance vieillesse des travailleurs indépendants151(*) n'est pas soluble dans cette formule. Cette dernière, censée s'appliquer à tous les travailleurs indépendants, est donc inopérante dans la majorité des cas et ne pourra servir à calculer plus facilement le montant des cotisations ;

- de plus, comme cela a été vu, les travailleurs indépendants soumis à une comptabilité de caisse déduisent de leur assiette fiscale le montant des cotisations effectivement payées l'année précédente et non pas celui calculé sur le revenu brut afférent à cette année.

Par conséquent, le principe même de comptabilité de caisse apparait en contradiction avec la formule ainsi rédigée. Alors qu'elle est censée ne rien changer sur le fond aux modalités actuelles de calcul des cotisations, cette formule pourrait soulever de nouvelles incompréhensions pour les travailleurs indépendants en comptabilité de caisse en particulier les professionnels libéraux ;

- enfin, la rédaction de cette formule ne répond pas à l'exigence d'intelligibilité de la loi alors même qu'elle trouve son origine dans la volonté de clarifier des règles dont tout a été dit de la complexité.

Sans nier la difficulté de l'exercice, votre rapporteur reprendra les termes d'une décision ancienne du Conseil constitutionnel selon laquelle, « les destinataires des dispositions en cause ne sont pas seulement l'administration fiscale [ou en l'espèce les administrations de sécurité sociale], mais aussi les contribuables, appelés à calculer par avance le montant de leur impôt [ou cotisations sociales] afin [d'en] évaluer l'incidence sur leurs choix »152(*). Le chantier de la simplification des modalités de calcul des cotisations sociales des indépendants doit améliorer la lisibilité des textes s'appliquant aux assurés.

S'agissant du téléservice mis en place par les Urssaf pour le calcul des cotisations sociales, votre rapporteur formule deux réserves :

- en ne visant que les Urssaf et les CGSS comme institutions chargées de mettre en place ce service, le présent article semble oublier que les cotisations d'assurance vieillesse (base et complémentaire) des professionnels libéraux sont calculées et appelées soit par la caisse nationale d'assurance vieillesse des professionnelles libéraux et ses dix sections professionnelles, soit par la caisse nationale du barreau français pour les avocats. La mise en place du téléservice, qui permettra d'évaluer le montant provisionnel des cotisations sociales, doit s'adresser également aux professionnels libéraux en leur donnant une information consolidée.
Leurs caisses de retraite doivent participer à la construction de ce téléservice ;

- de plus, l'article ne prévoyant pas de date d'entrée en vigueur particulière, il sera applicable dès l'entrée en vigueur du présent projet de loi. Or, d'après les informations recueillies, le téléservice n'est absolument pas prêt.

L'avant-PLFSS transmis au Conseil d'État prévoyait une entrée en vigueur de l'article au 1er janvier 2020. Au regard du chantier que constitue tant la création de ce téléservice que la compréhension de la formule de calcul proposée, ce délai n'apparaissait pas déraisonnable...

S'agissant enfin de la modification apportée à l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale sur la définition de l'assiette de CSG-CRDS d'une part, et du recul de six mois de la fin de l'expérimentation de l'auto-liquidation qui ne pourra débuter qu'au 1er janvier 2019 d'autre part, votre rapporteur n'a pas de commentaires supplémentaires.

Pour toutes ces raisons, votre commission a adopté un amendement n° 60 modifiant substantiellement l'article 16.

Cet amendement a trois objets :

- il réécrit intégralement le I du présent article pour supprimer la formule de calcul des cotisations sociales tout en maintenant le principe du téléservice.

Votre rapporteur a lu avec intérêt la proposition formulée par le Gouvernement dans l'étude d'impact selon laquelle « dans un second temps, et à moyen terme, il pourra être envisagé de prévoir que, à niveau de cotisations inchangé, le calcul de l'ensemble des cotisations et contributions de sécurité sociale soit réalisé sur la base d'une assiette dont le niveau ne dépendrait pas du montant de ces mêmes cotisations »153(*). Par la suppression de cette formule qui n'apporte rien au droit existant et créé au contraire encore plus de confusion, votre rapporteur invite le Gouvernement à passer directement à cette seconde étape. C'est l'objet du III de l'amendement de votre commission.

Le I maintient toutefois le principe de la création du téléservice d'aide au calcul des cotisations. Il reprend une partie du V de l'article L. 131-6 qui aurait résulté du I du présent article afin d'insérer dans la rédaction actuelle de l'article L. 131-6 l'existence de ce téléservice.

Afin d'assurer un service pleinement effectif à l'ensemble des travailleurs indépendants et en particulier des professionnels libéraux, l'amendement élargit la liste des institutions chargées de le mettre en place aux caisses de retraite des professionnels libéraux (caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales et caisse nationale du barreau français). L'amendement précise que cette disposition entre en vigueur le 1er janvier 2020 (IV de l'amendement).

- en cohérence avec la réécriture du I, l'amendement supprime le II du présent article. La simplification proposée de l'article L. 136-3 n'était pas sans intérêt mais elle doit s'inscrire dans une refonte plus large de la définition des cotisations sociales qui s'inscrira à la fois dans le code général des impôts et dans le code de la sécurité sociale ;

- le III de l'amendement propose d'engager cette refonte, qui avait déjà été évoquée l'année dernière lors de la mise en place de l'expérimentation de l'auto-liquidation.

Il complète le II du présent article afin de préciser la commande passée au Gouvernement, dans l'article 15 de la LFSS pour 2018, d'un rapport à remettre au Parlement pour présenter les propositions retenues, à l'issue de l'expérimentation, en matière de simplification du calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales des indépendants.

L'étude d'impact mentionne la piste d'une évolution de l'assiette « nette » des cotisations sociales des travailleurs indépendants vers une assiette brute, qui est actuellement celle de la CSG-CRDS et également celle applicable aux cotisations des salariés.

« Afin d'éviter que ce changement d'assiette conduise à une hausse des cotisations payées », l'étude précise qu'il conviendrait « alors d'adapter les taux de cotisations sociales, ainsi que les assiettes minimales, les plafonds et les règles d'exonération actuellement applicables aux travailleurs indépendants pour assurer la neutralité du niveau des prélèvements par rapport à la situation actuelle ».

Votre rapporteur s'étonne que cette solution, qui avait été explicitement écartée dans un rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales de 2016154(*), soit de nouveau avancée par le Gouvernement.

Dans son audition devant votre commission, le directeur de l'Acoss a pointé également la difficulté d'une telle mesure :

« En effet, dès lors que le rapport entre le revenu brut et net n'est pas le même pour tous les indépendants, il semble extrêmement difficile de réaliser un changement de ce type sans faire des perdants et des gagnants. Cela rendrait aussi encore plus difficile les comparaisons des niveaux de prélèvements entre les différents groupes professionnels ».

L'amendement demande au Gouvernement d'étudier la piste d'une évolution conjointe du code général des impôts et du code de la sécurité sociale afin de définir sans ambiguïté les cotisations sociales déductibles de l'impôt sur le revenu et de l'assiette de ces mêmes cotisations.

En particulier, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de rapprocher la définition des cotisations sociales à déduire pour l'ensemble des travailleurs indépendants sur celle retenue en pratique pour les travailleurs indépendants en comptabilité de caisse. La loi pourrait-elle prévoir que les cotisations sociales à déduire et à déclarer au cours de l'année N en même temps que les revenus de l'année N-1, soient les cotisations sociales effectivement payées au cours de l'année N-1 ?

Cette piste a peut-être des incidences financières importantes pour la sécurité sociale mais mérite d'être examinée. Tel est le sens du III de l'amendement.

L'expérimentation de l'auto-liquidation des cotisations au cours de l'année 2019, qui récemment encore était une solution inenvisageable,
doit être l'occasion de mener une réflexion globale sur le calcul et les modalités de prélèvement des cotisations sociales des travailleurs indépendants.

Le temps n'est plus à l'instauration de demi-mesures qui ne répondent pas au défi de la simplification attendue des travailleurs indépendants.

Comparaisons des assiettes de cotisations des salariés,
des artisans et commerçants et des professions libérales
(cas types DSS pour un revenu net équivalent en euros)

Source : DSS. Retraitements mission.

* Dont 2 926 euros au titre des risques chômage et AT-MP. NP : non pertinent.

15 La mission a retenu la référence de 34 294 euros (2,5 Smic) car elle est proche du revenu moyen des travailleurs indépendants qui s'élève à 35 071 euros en 2014.

Source : Rapport IGF/Igas, juin 2016

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 17
(art. L. 133-4-2 et L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale)
Modulation des sanctions

Objet : cet article vise à ce que les sanctions applicables en cas de travail dissimulé puissent être modulées en fonction de la gravité de l'infraction constatée.

I - Le dispositif proposé

Le travail dissimulé est défini aux articles L. 8221-3 à L. 8221-6-1 du code du travail. Ces articles déterminent comment est constituée cette infraction, soit par dissimulation d'activité soit par dissimulation d'emploi salarié.

En cas de constatation d'une telle infraction, les employeurs concernés encourent :

- des sanctions pénales, en application des articles L. 8224-1 à L. 8224-6 du code du travail ;

- et des sanctions administratives.

Parmi ces dernières, certaines ont pour objet d'assurer que l'employeur s'acquitte de ses obligations (taxation et redressement forfaitaires, etc.). D'autres visent à ce que le bénéfice des exonérations et des allègements de sécurité sociale ne profitent pas à ce même employeur. Il s'agit, en particulier :

- de la non-application des exonérations et réductions de cotisations et contributions sociales sur les rémunérations faisant l'objet d'un redressement, mais aussi de l'annulation des avantages obtenus par l'employeur pendant toute la durée de l'infraction, dans la limite de cinq ans (article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale) ;

- et d'une majoration automatique du redressement de 25 %, portée à 40 % en cas de transmission du procès-verbal au procureur de la République si la dissimulation concerne plusieurs personnes, un mineur sous obligation scolaire, une personne vulnérable ou dépendante, ou si elle est commise en bande organisée (article L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale).

Ces différents dispositifs ont évidemment leur légitimité et il va de soi que le travail illégal doit être combattu. Pour autant, leur caractère systématique peut entraîner des difficultés.

Ainsi, actuellement, aucune distinction n'est faite par la loi pour tenir compte de la gravité du manquement constaté. Selon les textes, une seule infraction, concernant un seul salarié155(*), est susceptible d'entraîner la remise en cause de l'ensemble des allègements dont bénéficie l'employeur, ce qui peut se traduire par d'évidentes difficultés économiques. Ces conséquences peuvent apparaître, dans certains cas, disproportionnées au regard de l'infraction elle-même. Elles peuvent d'ailleurs parfois conduire le contrôleur à ne pas établir de procès-verbal, ce qui n'est guère satisfaisant.

De même, le caractère automatique de l'application des majorations n'est guère incitatif pour une régularisation spontanée de sa situation par un employeur de bonne foi.

A. La modulation des annulations d'allègements de cotisations ou de contributions sociales en fonction de la gravité de l'infraction

Le 1° du I du présent article propose une réécriture complète de l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale, qui régit les conditions dans lesquelles l'employeur qui aurait dissimulé le travail d'un ou plusieurs salariés voit remises en cause les exonérations et réductions de cotisations et de contributions patronales dont il a bénéficié au cours de la période de l'infraction, dans une limite de cinq ans.

Les I et II de l'article L. 133-4-2 ainsi réécrit reprendraient les principes existants, tout en leur apportant des précisions et adaptations. Seraient ainsi conservés le principe de la suppression des réductions ou exonérations relatives aux salariés dont le travail a été dissimulé, ainsi que de l'annulation de ces avantages dont a bénéficié l'employeur pour l'ensemble de ses salariés au cours de la période de l'infraction, dans une limite de cinq ans.

Simplement, le champ des avantages ainsi remis en cause concernerait désormais les cotisations et contributions entrant dans le champ des allègements généraux - et non plus seulement, comme actuellement, les seules « cotisations de sécurité sociale ou contributions dues aux organismes de sécurité sociale ». Cette extension tire les conséquences de l'élargissement des allègements généraux aux contributions de retraites complémentaire et d'assurance chômage (cf. article 8 du présent PLFSS).

En outre, le dispositif serait étendu à l'ensemble du travail illégal. Outre le travail dissimulé comme actuellement, le marchandage, le prêt illicite de main d'oeuvre et l'emploi d'étranger non autorisé à travailler seraient susceptibles d'entraîner l'annulation des exonérations et réductions entrant dans le champ des allègements généraux.

Toutefois, l'article L. 133-4-2 comprendrait un III qui énumérerait des exceptions aux principes définis ci-dessus. Ainsi, à condition que l'infraction ne fasse pas partie des plus graves156(*), la sanction serait uniquement partielle :

- lorsque la dissimulation d'activité ou de salarié résulte uniquement de la dissimulation d'emploi salarié en travail indépendant ;

ou si elle représente une « proportion limitée » de l'activité de l'employeur, la définition de cette notion étant renvoyée à un décret en Conseil d'État (IV de l'article L. 133-4-2 dans sa nouvelle rédaction), sans que l'activité dissimulée puisse représenter plus de 10 % de l'activité totale.

Dans ce cas, la proportion des réductions ou exonérations annulées serait égale au rapport entre le double des rémunérations éludées et le montant des rémunérations soumises à cotisations de sécurité sociale, versées à l'ensemble du personnel par l'employeur, sans que cette proportion puisse dépasser 100 % - afin que ce dispositif ne puisse être, paradoxalement, pire que le droit commun.

B. La possibilité de minorer les majorations

Le 2° du I présent article propose de modifier l'article L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale, relatif aux majorations du montant des redressements des cotisations et contributions sociales mis en recouvrement en cas de travail dissimulé.

Il s'agirait de permettre une minoration de dix points de la majoration157(*) si l'une des deux conditions suivantes était respectée par l'employeur :

- soit il règle intégralement les cotisations, pénalités et majorations de retard dans un délai de 30 jours ;

- soit il présente un plan d'échelonnement du paiement accepté par le directeur de l'organisme de recouvrement.

La réduction serait notifiée par une décision du directeur de l'organisme une fois le paiement intégral constaté.

A l'inverse, en cas de réitération de l'infraction dans les cinq ans suivant une première constatation de travail dissimulé ayant donné lieu à redressement, l'employeur subirait une majoration renforcée. Celle-ci serait de 45 % si son taux initial était de 25 %, ou de 60 % si son taux initial était de 40 %

B. L'entrée en vigueur du dispositif proposé

Le II du présent article propose que ses dispositions s'appliquent aux contrôles engagés à compter du 1er janvier 2019.

Néanmoins, ses dispositions les plus favorables, qu'il s'agisse de la sanction partielle ou de la minoration de la majoration du montant des redressements, pourraient s'appliquer aux procédures en cours n'ayant pas fait l'objet d'une décision de justice ayant un caractère irrévocable.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article, simplement modifié par six amendements rédactionnels du rapporteur général.

III - La position de la commission

Votre commission souscrit aux objectifs poursuivis par le présent article.

En effet, sur le principe, une meilleure gradation des sanctions en fonction de la gravité réelle du manquement constaté est effectivement souhaitable. En outre, la sévérité uniforme et donc parfois excessive du droit actuel conduit à des difficultés d'application.

Cet article dégage un meilleur équilibre de ce point de vue.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 18
(art. L. 114-6, L. 114-8-1 [nouveau], L. 114-9 à L. 114-22-1,
L. 122-1 à L. 122-3, L. 122-7, L. 122-9, L. 123-1 à L. 123-3, L. 216-6,
L. 217-3, L. 217-3-1, L. 217-4, L. 217-5, L. 217-6, L. 221-1, L. 221-1, L. 222-1, L. 223-1, L. 224-5-1, L. 224-5-2, L. 225-1-1, L. 225-1-4, L. 228-1, L. 281-2, L. 382-2, L. 641-3, L. 641-3-1 et L. 641-7 du code de la sécurité sociale ;
art. 25-1 et 26 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996
relative à l'amélioration de la santé publique, à l'assurance maladie,
maternité, invalidité et décès, au financement de la sécurité sociale à Mayotte
et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte ; art. 15 de la loi n° 2017-1836
du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Mesure d'efficience de la gestion financière
des organismes de sécurité sociale

Objet : cet article porte diverses mesures visant à améliorer l'efficience de la gestion financière des organismes de sécurité sociale

I - Le dispositif proposé

Le présent article regroupe des mesures de nature très diverses, ayant pour objet d'améliorer l'efficience de la gestion financière des organismes de sécurité sociale.

Celles-ci concernent :

- en premier lieu, les missions financières de l'Acoss vis-à-vis des organismes pour lesquelles elle travaille, qui pourraient être étendues ;

- en deuxième lieu, la rénovation des conditions d'exercice des activités comptables et financières ;

- et la période transitoire de suppression du régime social des indépendants.

A. L'extension des missions de l'Acoss

1. L'assouplissement de la possibilité d'étendre le champ de recouvrement de l'agence

L'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale, qui fixe certaines des missions de l'Acoss, lui assigne notamment pour rôle de recouvrer directement des cotisations et des contributions dans les cas prévus par la loi.

Le 7° du I du présent article propose d'assouplir cette faculté d'étendre ce rôle de recouvrement des cotisations et des contributions, qui resterait en principe dans le champ législatif, sauf pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS), pour lesquels une extension pourrait désormais se faire par décret.

Selon l'étude d'impact, une telle extension pourrait concerner l'Établissement national des invalides de marine (ENIM), dont le recouvrement serait confié à l'URSSAF de Poitou-Charentes à compter du 1er janvier 2020.

2. Le renforcement de la faculté de l'agence de consentir des avances financières

Le 8° du I du présent article propose de renforcer la capacité de l'Acoss de consentir des avances financières.

Actuellement, l'article L. 225-1-4 du code de la sécurité sociale permet à l'agence de :

- consentir, contre rémunération, des prêts et avances d'une durée inférieure à douze mois au régime d'assurance vieillesse des non-salariés agricoles et au régime d'assurance vieillesse du régime spécial de sécurité sociale dans les mines ;

- à titre exceptionnel et contre rémunération, consentir des avances d'une durée inférieure à un mois aux régimes obligatoires de base autres que le régime général ainsi qu'aux organismes et fonds rentrant dans le champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale dans la limite du montant prévisionnel des flux financiers de l'année en cours entre l'agence et le régime, l'organisme ou le fonds concerné.

Cet article de code serait modifié sur plusieurs points.

En premier lieu, la faculté de consentir aux ROBSS autres que le régime général ainsi qu'aux organismes et fonds serait assoupli, au travers de la suppression du fait que ces opérations se déroulent « à titre exceptionnel » et « dans la limite du montant prévisionnel des flux financiers de l'année en cours entre l'agence et le régime, l'organisme ou le fonds concerné » (c du 8 du I du présent article).

En second lieu, sans préjudice de ses autres missions, l'Acoss pourrait consentir contre rémunération des avances de trésorerie aux organismes dont elle centralise les recettes ou pour le compte desquels elle assure le recouvrement de tout ou partie des cotisations et contributions. La liste de ces organismes serait fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget (d du 8° du présent article).

B. La rénovation des conditions d'exercice des activités comptables et financières

1. La création de la fonction de directeur comptable et financier

Le présent article propose de faire évoluer la fonction d'agent comptable d'un organisme de sécurité sociale, qui deviendrait le « directeur comptable et financier », selon le nouvel intitulé proposé au sein du chapitre II du titre II du livre Ier du code de la sécurité sociale (articles L. 122-1 à L. 122-5 de ce code, ainsi que l'intitulé dudit chapitre).

Le contenu de cette nouvelle fonction serait défini au sein de l'article L. 122-2 du même code (5° du I du présent article). En plus de sa responsabilité personnelle et pécuniaire sur les opérations effectuées, qui demeurerait inchangée par rapport à la responsabilité actuelle de l'agent comptable, le directeur comptable et financier devrait :

- veiller à la cohérence des données issues de la comptabilité et des données d'exécution des budgets de gestion et de leur analyse au regard des objectifs votés par le Parlement en loi de financement de la sécurité sociale ;

- et établir, sur la base des résultats des opérations de contrôle interne, la synthèse des risques financiers majeurs auxquels l'organisme est exposé et des conditions dans lesquelles ces risques sont maîtrisés.

Par coordination, le « directeur comptable et financier » remplacerait l'agent comptable dans l'ensemble du code de la sécurité sociale, ainsi qu'au sein de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre Ier du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte (3°, 4°, 9°, 10°, 11° et 12° du I et 1° du II du présent article).

2. L'évolution des processus comptable et de contrôle interne

Il est proposé que les directeurs comptables et financiers des organismes de sécurité sociale soient chargés de l'essentiel de la production comptable de ces organismes.

Ainsi, le 1° du I du présent article propose de préciser au sein de l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale que pour l'établissement des comptes combinés, le directeur comptable et financier de l'organisme national identifie et enregistre celles des écritures d'inventaire comptables afférentes aux opérations des organismes de base et établies à partir d'estimations, ayant vocation à être retracées dans les comptes de l'organisme national. Le directeur comptable et financier d'un organisme national, tête de réseau, pourrait donc enregistrer des écritures d'inventaire, fondées sur des estimations, directement dans ses propres comptes sans les faire apparaître dans les comptes des organismes de base, ce qui simplifierait l'établissement des comptes combinés de son régime. Des dispositions de pure cohérence seraient insérés au sein des articles L. 221-1, L. 222-1 et L. 223-1 du même code (6° du I du présent article).

De plus, le 2° du I et, s'agissant de Mayotte, le 2° du II du présent article prévoient de faire158(*) des directeurs comptables et financiers, conjointement avec les directeurs des organismes de sécurité sociale les concepteurs et les responsables de l'établissement d'un plan de contrôle interne dont l'objet est d'assurer la maîtrise des risques de toute nature, notamment financier, inhérents aux missions confiées à cet organisme. Les mêmes responsables auraient également la charge d'élaborer et de mettre en oeuvre des plans d'action permettant de remédier aux déficiences constatées et d'améliorer l'efficience de la gestion des missions de leurs organismes.

C. La sécurisation de la période transitoire de suppression du régime social des indépendants

Enfin, le III du présent article propose d'avancer d'un an, du 1er janvier 2020 au 1er janvier 2019, le transfert de l'actif et le passif des régimes complémentaires invalidité-décès et vieillesse des travailleurs indépendants au Conseil social de protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI), qui sera créé à cette date.

Le b du 4 du XVI de l'article 15 de la loi de financement pour 2018 serait modifié à cette fin.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE II

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE
DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 19
(art. L. 131-7, L. 131-8, L. 135-3, L. 136-6-1, L. 136-8,
L. 138-21, L. 245-14 à L. 245-16 du code de la sécurité sociale ;
art. L. 14-10-4 et L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles ;
art. 235 ter [nouveau] et art. 1600-0 F bis et 1600-0-S du code général des impôts ; art. L. 731-2 et L. 732-58 du code rural et de la pêche maritime ; art. 28
de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 ; art. 60 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 ;
art. 9 de la loi n° 2017-1836 de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Transfert de recettes entre la sécurité sociale et l'État
et entre régimes de sécurité sociale

Objet : Le présent article a pour objet d'organiser les flux financiers entre la sécurité sociale et l'État ainsi qu'entre les différents régimes de sécurité sociale afin de tirer les conséquences pour leur financement des différentes mesures fiscales et sociales qui entreront en vigueur en 2019.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, auquel, pour une parfaite compréhension de l'ensemble de la « mécanique », doit être associé l'article 36 du projet de loi de finances pour 2019, comporte de nombreuses dispositions qui répondent à plusieurs logiques.

Il vise ainsi à réorganiser les flux financiers, au sein de la sphère des administrations de sécurité sociale afin :

- d'une part, de tenir compte des différentes pertes de recettes que subiront ces administrations en 2019 et qui seront compensées par l'État, conformément au principe défini à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ;

- d'autre part, de répartir entre les caisses la charge résultant de la non-compensation par l'État d'autres pertes de recettes, par exception à ce même principe.

De ce point de vue, il propose même d'organiser ces flux financiers selon cette même logique au-delà de 2019, jusqu'à l'année 2022. Il s'agirait de prendre en compte à la fois la nécessité d'affecter à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) des recettes pour lui permettre de financer un nouveau transfert de dette sociale159(*), et la diminution progressive des montants de TVA affectée par l'Etat à la sécurité sociale, que propose l'article 36 du projet de loi de finances pour 2019.

Par ailleurs, le présent article propose de modifier la structure et l'affectation des prélèvements sociaux sur le patrimoine, hors CSG et CRDS. Ces différents prélèvements seraient ainsi fusionnés dans un prélèvement unique au bénéfice de l'État.

Il contient enfin quelques dispositions de nature diverse et de moindre portée financière.

A. La réorganisation des flux financiers entre les administrations de sécurité sociale

L'année 2019 sera celle de la mise en place de réformes très importantes en matière de financement des administrations de sécurité sociale, au-delà même du périmètre traditionnel (et, stricto sensu, organique) des lois de financement de la sécurité sociale.

Cela concerne, en particulier, la mise en place des dispositions pérennes de compensation de la suppression des cotisations salariales d'assurance chômage ainsi que les différentes mesures d'allègements de cotisations et contributions patronales établies pour se substituer au crédit d'impôt compétitivité emploi.

Quant aux mesures nouvelles, issues du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, du projet de loi de finances pour 2019 ou du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte), elles ne seront, en général, pas compensées.

Les développements suivants retracent les flux liés à ces différentes opérations.

1. Les pertes de recettes compensées au moyen d'affectations de ressources

a) La compensation à l'Unedic de la disparition des cotisations salariales d'assurance chômage

Aux termes de l'article 8 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a « pris en charge » en 2018, les contributions salariales d'assurance chômage, à hauteur de :

- 1,45 point au titre des contributions dues au titre des périodes courant entre le 1er janvier et le 30 septembre ;

- et 2,40 points, c'est-à-dire en totalité, au titre des contributions dues au titre des périodes courant à compter du 1er octobre.

L'Acoss verse donc depuis le début de l'année l'équivalent des contributions dues à l'Unedic et reçoit, en compensation, une fraction égale à 5,59 % du produit de TVA. Les branches du régime général de la sécurité sociale peuvent être appelées, si besoin, à assurer l'équilibre financier de l'Acoss au titre de cette mission.

Néanmoins, ces contributions salariales étaient toujours censées exister. Toutefois, depuis lors, l'article 54 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a purement et simplement supprimé l'existence de ces contributions dans le droit positif, à partir du 1er janvier 2019.

Le présent article prend en compte cet état de fait, en passant du principe de la prise en charge par l'Acoss au principe de la compensation directe et pérenne de la perte de recettes correspondante à l'Unedic, laquelle s'élève à 14 milliards d'euros160(*).

Cette compensation prendra la forme de l'attribution à l'Unedic d'une part de 1,45 point de CSG jusqu'alors attribuée à l'assurance maladie, celle-ci recevant le produit équivalent sous forme de TVA161(*). Bien entendu, l'Acoss ne percevra plus la TVA correspondante.

b) La compensation de la réduction de 6 points des cotisations patronales d'assurance maladie

L'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a principalement organisé la compensation de l'extinction du CICE au 31 décembre 2018 par la mise en place, dès le 1er janvier 2019, d'une réduction de 6 points des cotisations patronales d'assurance maladie pour les rémunérations n'excédant pas 2,5 Smic162(*).

La perte correspondante pour la branche maladie du régime général est estimée à 22,6 milliards d'euros en brut, et à 17,6 milliards d'euros en net, ce « bandeau » de 6 points étant imputé préalablement au calcul des allègements généraux. Dès lors, la part des cotisations maladie au sein des allègements généraux sera ainsi minorée par cette imputation.

Cette perte de recettes sera intégralement prise en charge par l'État au travers du transfert de TVA prévu à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2019.163(*)

c) La compensation de l'approfondissement des allègements généraux

En outre, les allègements généraux de cotisations et contributions patronales de sécurité sociale pour les rémunérations comprises entre 1 et 1,6 Smic seront approfondis, là aussi en contrepartie de l'extinction du CICE. Il s'agit de compenser « l'effet retour » de la réduction de 6 points des cotisations patronales d'assurance maladie sur les allègements généraux et sur l'impôt sur les sociétés. Ainsi, les allègements généraux intégreront :

- dès le 1er janvier 2019, les contributions dues au titre des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires mentionnés à l'article L.  921-4 du code de la sécurité sociale ;

- puis, à compter du 1er octobre 2019, à titre de renforcement de la compétitivité des entreprises, les contributions patronales d'assurance chômage.

De plus, comme cela a été décrit dans le cadre du commentaire de l'article 8 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, certains dispositifs spécifiques d'exonération de cotisations et contributions, devenus souvent moins avantageux que les allègements généraux, seront supprimés au profit de ce dernier.

Sur le principe, le renforcement des allègements généraux ainsi que les conséquences financières pour les organismes de sécurité sociale du basculement de nouvelles catégories d'employeurs au sein des allègements généraux leur seront compensés. La seule exception concernera le basculement d'employeurs bénéficiant d'un dispositif spécifique jusqu'alors non compensé, y compris si ce basculement se traduit par un surcoût. Cela concerne les contrats uniques d'insertions - contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE), pour un surcoût évalué à 100 millions d'euros, qui ne sera donc pas compensé.

Les différents organismes concernés seront compensés selon les modalités suivantes.

Comme ce fut déjà le cas pour l'Unedic en 2018 pour les cotisations salariales d'assurance chômage, c'est l'Acoss qui sera chargée de prendre en charge les contributions patronales bénéficiant des allègements généraux : auprès de l'Agirc-Arrco dès le 1er janvier 2019 pour ce qui concerne les contributions de retraite complémentaire (5,1 milliards d'euros), puis auprès de l'Unedic pour les contributions d'assurance chômage à partir du 1er octobre 2019 (0,9 milliard d'euros pour ce seul trimestre).

L'Acoss bénéficiera :

pour financer l'allègement de contributions à la retraite complémentaire, de l'affectation d'une fraction spécifique de TVA de 2,87 points, selon les dispositions de l'article 36 du projet de loi de finances. En cas d'insuffisance de cette ressource, la seule branche vieillesse du régime général serait appelée à assurer l'équilibre financier de l'agence ;

pour financer l'allègement de contributions à l'assurance chômage, de l'affectation d'une fraction de 10,78 % de taxe sur les salaires. En cas d'insuffisance de cette ressource, les différentes branches du régime général seraient appelées à assurer l'équilibre financier de l'agence selon une répartition fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale en fonction des soldes prévisionnels des branches.

Quant aux caisses du régime général, le coût supplémentaire des allègements généraux leur sera compensé au travers de l'augmentation de la part de TVA qui leur est affectée.

d) La compensation de l'affectation à l'État des prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Le présent article fusionne et attribue à l'État les prélèvements sociaux sur les revenus du capital, en dehors de la CSG et de la CRDS, et allège de 0,7 point la CSG sur ces mêmes revenus (cf. partie B du présent commentaire d'article).

Pour ce qui concerne les organismes inclus dans le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale, cette réforme affecte :

- la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), affectataire de l'actuel prélèvement social à hauteur de 1,8 milliard d'euros et de la contribution solidarité autonomie (CSA) à hauteur de 0,4 milliard d'euros ;

- et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), affectataire du prélèvement social à hauteur de 4,1 milliards d'euros et de la CSG sur les revenus du capital à hauteur de 12,2 milliards d'euros164(*).

Ces deux organismes seront compensés au travers de la réaffectation en leur faveur d'une fraction de CSG sur les revenus d'activité et de remplacement.

En se plaçant au niveau des finances publiques, la fraction de TVA affectée aux organismes de sécurité sociale sera augmentée à due concurrence par l'article 36 du projet de loi de finances pour 2019.

2. Les pertes de recettes non compensées aux organismes de sécurité sociale

En revanche, comme indiqué précédemment, d'autres pertes de recettes pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne seraient pas compensées par l'État. Les développements suivants en donnent le détail.

a) L'exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires

L'exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires, que l'article 7 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale propose d'instaurer, ne serait pas compensée par l'État.

Ledit article 7 prévoit d'ailleurs de modifier à cette fin l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale afin d'y ajouter cette exception au principe de compensation (1° du I du présent article).

Le coût de ce dispositif pour les administrations de sécurité sociale, en tout premier lieu la caisse nationale d'assurance vieillesse, est évalué à 630 millions d'euros en 2019165(*), son entrée en vigueur devant intervenir au 1er septembre, et à 1,9 milliard d'euros dès 2020.

b) L'atténuation des conséquences du franchissement du seuil d'assujettissement au taux normal de CSG sur les pensions

Le coût de l'assouplissement des conditions d'éligibilité des retraités et des bénéficiaires d'autres revenus de remplacement au taux réduit de CSG de 3,8 %, prévu à l'article 11 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, est évalué à 350 millions d'euros.

Là encore, cette mesure ne serait pas compensée. Il n'est, en l'occurrence, pas nécessaire de modifier l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale à cette fin, s'agissant d'une modification des modalités de calcul de la CSG.

c) La suppression du forfait social sur certains revenus

L'article 57 du projet de loi Pacte, en cours d'examen par le Parlement, prévoit :

- de supprimer le forfait social pour les entreprises de moins de 50 salariés sur les versements issus des primes d'intéressement et de participation ainsi que sur les abondements des employeurs ;

- de supprimer également le forfait social pour les entreprises de 50 à 250 salariés qui disposent ou concluent un accord d'intéressement ;

- et de diminuer de moitié le forfait social (en le passant de 20 % à 10 %) sur l'abondement employeur sur les fonds d'actionnariat salarié.

Le coût de ces mesures pour la Caisse nationale d'assurance vieillesse, affectataire du forfait social, est évalué à 600 millions d'euros. Selon l'annexe B, ce coût ne serait pas compensé, alors même qu'aucune modification en ce sens de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, pourtant indispensable en l'espèce, ne figure dans le présent texte.

L'insertion de ce dispositif par l'Assemblée nationale au sein du présent PLFSS (article 11 ter) n'a pas remédié à cette incohérence.

d) La suppression de la taxe sur les farines

L'article 9 du projet de loi de finances pour 2019 propose de supprimer la taxe sur les farines dont bénéficie le régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles. Le Sénat avait d'ailleurs déjà adopté cette suppression à deux reprises : en 2015, dans le cadre du projet de lois de finances rectificative, et en 2017, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le produit de cette taxe s'élève à 60 millions d'euros.

Le régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles bénéficiera néanmoins, en compensation, d'une réaffectation de 2,69 points du droit de consommation sur les alcools, qui diminuera d'autant les ressources du régime de base de ces mêmes non-salariés agricoles.

In fine, le régime général, auquel est financièrement intégré le régime de base des non-salariés agricoles, compensera ce régime et subira la perte de recettes correspondante, non compensée par l'État.

e) Les pertes de recettes de certains régimes spéciaux du fait de l'éligibilité des employeurs concernés à la réduction de 6 points de cotisations d'assurance maladie et à la réduction de cotisation famille de droit commun

Enfin, les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale de la SNCF, de la RATP, des entreprises des industries électriques et gazières (IEG), de la Banque de la France, de la Comédie française et de l'Opéra de Paris subiront (cf. commentaire de l'article 8) :

- pour l'ensemble de ces régimes, l'application de la réduction du taux de cotisation d'allocation familiale de droit commun au lieu du régime spécifique (moins favorable) actuellement applicable. Néanmoins, la hausse programmée des cotisations d'assurance maladie devrait représenter, pour ces régimes, une augmentation de ressources qui compensera à peu près cette hausse ;

- pour les régimes de la SNCF, de la RATP et des IEG, l'application de la réduction de 6 points du taux de cotisation d'assurance maladie pour les rémunérations n'excédant pas 2,5 Smic.

Au total, le coût de l'ensemble de ces dispositions pour les régimes spéciaux concernés est estimé à 393 millions d'euros par l'étude d'impact annexée au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il ne leur sera pas compensé par l'État.

Le tableau ci-après dresse le bilan global de ces choix de compensation et de non-compensation en année pleine.

Pertes de recettes pour les administrations de sécurité sociale
compensées et non compensées dans le PLFSS 2019 (en année pleine)

(en milliards d'euros)

Mesure

Perte de recettes pour les ASSO compensée
par l'État

Perte de recettes pour les ASSO
non compensée
par l'État

Suppression de la cotisation salariale d'assurance chômage

14

 

Réduction de 6 points des cotisations patronales d'assurance maladie jusqu'à 2,5 Smic

17,6*

 

Éligibilité des employeurs de certains régimes spéciaux à la réduction de 6 points des cotisations patronales d'assurance maladie jusqu'à 2,5 Smic

 

0,4

Renforcement des allègements généraux

8,7**

 

Basculement vers les allègements généraux de dispositifs jusqu'à présent compensées par l'État (hors surcoût, intégré dans la ligne précédente)

1,2***

 

Basculement vers les allègements généraux de dispositifs jusqu'à présent non compensées par l'État (surcoût pour les ASSO)

 

0,1

Exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires

 

1,9

Assouplissement des conditions d'éligibilité des retraités au taux réduit de CSG

 

0,35

Suppression des prélèvements sociaux + baisse de la CSG sur les revenus du patrimoine et de placement

7,3

 

Suppression de la taxe sur les farines

 

0,06

Suppression du forfait social sur certains revenus

 

0,6

Total

48,8

3,4

* Coût net, compte tenu de l'impact de cette mesure sur le calcul des allègements généraux
** Dont 5,1 milliards d'euros pour les contributions retraites complémentaires et 3,6 milliards d'euros pour les contributions d'assurance chômage
*** Le coût net pour l'Etat comme pour les ASSO est en fait nul, des crédits budgétaires étant simplement transformés en une fraction de TVA

Source : Commission des affaires sociales, d'après PLFSS 2019

Pour l'exercice 2019, le surcoût du renforcement des allègements généraux sera limité à 6 milliards d'euros, du fait de l'entrée en vigueur au 1er octobre des exonérations relatives aux contributions d'assurance chômage. Quant au surcoût de la suppression des cotisations salariales d'assurance chômage par rapport à 2018, année d'entrée en vigueur progressive de ces dispositions, il s'élèvera à 4,1 milliards d'euros.

Du côté des mesures non compensées, le coût des exonérations sur les heures supplémentaires, qui s'appliqueront à compter du 1er septembre, s'élèvera à 650 millions d'euros.

Au total, pour l'année à venir, le surcroît de transfert de TVA de l'État vers la sécurité sociale proposé par l'article 36 du projet de loi de finances afin de tenir compte de l'effet de l'ensemble de mesures compensées s'élèvera donc à 36,3 milliards d'euros. Quant aux mesures non compensées, elles coûteront 2,1 milliards d'euros supplémentaires aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

3. Le dispositif juridique proposé

Afin de traduire les principes précédemment exposés, et afin de répartir entre les différentes branches les pertes de recettes qui résulteront de la non-compensation des mesures décrites supra, le présent article propose une large réaffectation des produits de la CSG et de la taxe sur les salaires ainsi que, plus marginalement, des droits sur les alcools.

Pour rappel, sauf disposition spécifique, l'affectation de TVA par l'État se fait à la Caisse nationale d'assurance maladie, ce qui justifie, là aussi, d'en tenir compte au moment au moment de la répartition des recettes propres de la sécurité sociale.

Le 2° du I du présent article propose une modification d'ampleur de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale afin :

- de modifier, au sein de son 1°, les taux de répartition de la taxe sur les salaires entre les organismes de sécurité sociale. Il s'agit, en particulier, de permettre l'affectation d'une part de 10,78 % de cette taxe en faveur de l'Acoss en vue du financement de la prise en charge des allègements généraux applicables aux cotisations de retraite complémentaire, et d'augmenter fortement la fraction revenant à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (de 38,48 % à 46,34 %) afin de modérer l'effet des mesures de non-compensation qui la touchent au premier chef ;

- d'intégrer au sein cet article L. 131-8 (dans des 3° à 3° ter) les nouveaux taux de répartition de la CSG. Il s'agit principalement d'inclure parmi les bénéficiaires de la CSG d'activité et de remplacement, l'Unedic, au titre de sa perte des cotisations salariales d'assurance chômage, ainsi que le FSV et la CNSA au titre de leur perte de recettes due à la réforme des prélèvements sociaux sur le patrimoine (cf. supra et, infra, B du présent commentaire).

Le nouveau 3° bis de l'article L. 131-8 ferait en effet supporter au seul FSV l'effet de la baisse du taux de CSG sur les revenus du capital, la fraction affectée à la Cades demeurant inchangée.

Les IV, IV bis et V de l'article 136-8 du code de la sécurité sociale, qui portent actuellement les taux de répartition de la CSG, seraient logiquement abrogés (b du 5° du I du présent article, avec une coordination au c de ce même 5°).

Par ailleurs, le IV du présent article propose de modifier la répartition du produit du droit de consommation sur les alcools, une fraction de 2,69 % de ce droit étant transférée du régime de base au régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles afin de compenser à ce dernier la suppression de la taxe sur les farines qui lui était affectée.

Les VIII et IX du présent article prévoient respectivement que l'Acoss prenne à sa charge :

la part des contributions patronales dues au titre des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires, donnant lieu aux allègements généraux. Il est précisé que les montants correspondant à cette prise en charge sont versés aux régimes concernés après transmission par ces derniers des justificatifs nécessaires à leur établissement. Il reviendrait à la branche vieillesse du régime général d'assurer, le cas échéant, l'équilibre financier de l'Acoss au titre de cette mission ;

- et la part des contributions patronales dues au titre de l'assurance chômage, donnant lieu également aux allègements généraux. L'équilibre financier de l'Acoss serait assuré, si nécessaire, par l'ensemble des branches du régime général, selon une répartition arrêtée par les ministres chargés du budget et de la sécurité sociale, en fonction du solde prévisionnel des branches.

En conséquence, le X du présent article vise à abroger le III de l'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, qui avait prévu ces mêmes modalités, dans des termes d'ailleurs très voisins.

4. Le bilan financier de l'ensemble de ces mouvements pour l'année 2019

Au bout du compte l'effort financier en recettes demandé aux différents organismes, qui s'élèvera à 2,1 milliards d'euros en 2019 sous forme de non-compensations (ce montant sera porté à 3,4 milliards d'euros dès 2020, du fait du coût en année pleine des exonérations applicables aux heures supplémentaires), est réparti entre eux selon le tableau ci-après.

La répartition des impositions affectées à la sécurité sociale en 2019, une fois pris en compte les mouvements proposés par le présent article, est reproduite au sein du tome I de ce rapport.

5. La prolongation des réaffectations de recettes jusqu'en 2022

Les XIV à XVI du présent article proposent dès à présent une modification de la répartition de la taxe sur les salaires et de la CSG, figurant au sein de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, pour les années 2020 à 2022.

Il s'agit de prendre en compte, dans cette répartition :

- d'une part, la nécessité d'affecter des ressources à la Cades afin de contribuer au financement du transfert à cette caisse de 15 milliards d'euros de dette sociale actuellement portée par l'Acoss (cf. commentaire de l'article 20) ;

- d'autre part, la trajectoire prévue pour l'affectation de TVA à la Caisse nationale d'assurance maladie à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2019. En effet, cet article propose de réduire cette fraction de TVA d'un montant de 1,5 milliard d'euros en 2020, de 3,5 milliards d'euros en 2021 puis de 5 milliards d'euros à compter de 2022. Dans ces conditions, la branche maladie ne saurait évidemment porter à elle seule l'ensemble de l'effort et la répartition des autres ressources devrait en tenir compte.

B. La refonte des prélèvements sociaux sur le patrimoine

1. Les prélèvements sociaux sur les revenus patrimoniaux et leur affectation

Les revenus du patrimoine et des produits de placement subissent actuellement les prélèvements suivants :

- la CSG, au taux majoré de 9,9 %, en vertu du 2° du I de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale ;

- la CRDS, au taux de droit commun de 0,5 % ;

- le prélèvement social au taux de 4,5 %, aux termes, respectivement, des articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale ;

- une contribution additionnelle à ces prélèvement sociaux, dite contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA), au taux de 0,3 %, du fait des dispositions du 2° de l'article L. 14-10-4 du code l'action sociale et des familles ;

- et un prélèvement de solidarité, au taux de 2 % au bénéfice de l'État, instauré respectivement aux articles 1600-0 F bis et 1600-0 S du code général des impôts.

Le taux cumulé de l'ensemble de ces prélèvements s'élève donc à 17,2 %.

L'affectation d'une grande partie d'entre eux à des organismes de sécurité sociale est à l'origine de litiges que des personnes assujetties auxdits prélèvements sans relever de la sécurité sociale française ont portés devant la justice communautaire.

Et, dans un arrêt du 26 février 2015166(*), la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que le fait d'assujettir une personne physique à des prélèvements sur les revenus du patrimoine finançant des organismes de sécurité sociale français, alors même que l'intéressé, au demeurant résident fiscal en France, n'était pas affilié à la sécurité sociale française mais à celle d'un autre État membre, est contraire au principe d'unicité de législation en matière d'affiliation à un régime de sécurité sociale définie par le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté - duquel découle notamment le fait que chacun ne doit contribuer qu'à un régime de sécurité sociale.

La CJUE n'a, en particulier, pas retenu la distinction, pertinente en droit français, entre cotisations créatrices de droits sur les organismes de sécurité sociale, et impositions de toutes natures, non créatrices de tels droits, et ne se fonde que sur le critère de l'affectation du prélèvement à la sécurité sociale.

En revanche, la même juridiction a précisé depuis que ces considérations ne valent qu'au sein d'un espace regroupant les États membres de l'Union européenne, les États parties à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) et la Suisse. Elle a ainsi débouté un Français établi en Chine et affilié à un régime chinois de sécurité sociale qui contestait, sur ce fondement, sa soumission aux prélèvements sociaux sur des revenus patrimoniaux d'origine française167(*).

À la suite de l'arrêt du 26 février 2015, l'article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a procédé à une vaste réaffectation de ces prélèvements. Ceux-ci financent désormais la CNSA, la Cades, le FSV et l'État selon le schéma suivant.

Affectation des prélèvements sociaux
sur les revenus patrimoniaux et les revenus de placement (en points)

 

CNSA

Cades

FSV

Etat

Total

CSG

 

0,6

9,3

 

9,9

CRDS

 

0,5

   

0,5

Prélèvement social

1,38

 

3,12

 

4,5

CSA

0,3

     

0,3

Prélèvement de solidarité

     

2,0

2,0

Total

1,68

1,1

12,42

2,0

17,2

Source : Commission des affaires sociales

Il s'agissait alors de cantonner les prélèvements frappant l'ensemble des revenus du capital soit vers l'État, soit vers des organismes « non assurantiels », qu'il s'agisse d'organismes de financement de prestations de solidarité (CNSA et FSV) ou d'une caisse dédiée au remboursement de la dette sociale (Cades).

Néanmoins, comme votre rapporteur général l'a souligné lors de l'examen de la LFSS pour 2016, une telle construction reste fragile au regard du droit communautaire. En effet, dans son arrêt précité, la CJUE dit expressément que le fait qu'un prélèvement soit en partie destiné à apurer une dette du régime de sécurité sociale occasionnée par le financement de prestations servies dans le passé ne saurait le soustraire au principe d'unicité de législation de sécurité sociale, ce qui semble exclure toute affectation à la Cades. Depuis lors, des juridictions françaises, en particulier la cour administrative d'appel de Nancy168(*), sont allées dans le même sens en considérant que la soumission de personnes affiliées à la sécurité sociale d'un autre pays membre de l'Union européenne à des prélèvements destinés à financer le FSV et la Cades n'étaient pas conformes au droit communautaire. La même cour a sursis à statuer sur les prélèvements affectées à la CNSA, saisissant la CJUE à cet égard.

2. La fusion des prélèvements sociaux sur les revenus patrimoniaux au sein d'un prélèvement de solidarité au bénéfice de l'État et la diminution du taux de la CSG sur les revenus du capital

Le présent article propose, d'une part, de diminuer le taux de la CSG frappant les revenus du patrimoine et les revenus de placement et, d'autre part, de fusionner les prélèvements auxquels ces mêmes revenus sont assujettis, hors CSG et CRDS, au sein d'un nouveau prélèvement de solidarité établi au bénéfice de l'État.

À cette fin, le a du 5° du I du présent article propose une modification de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale afin de ramener le taux de la CSG pour les revenus du patrimoine et les revenus de placement de 9,9 % à 9,2 %, soit le taux applicable aux revenus d'activité.

Et le 1° du III du présent article propose de définir, au sein d'un nouvel article 235 ter du code général des impôts, des « prélèvements de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ».

Les prélèvements auraient respectivement la même assiette et seraient recouvrés selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que la CSG sur les revenus patrimoniaux (régie par l'article L. 136-6 du code la sécurité sociale) et la CSG sur les revenus de placement (par renvoi à l'article L. 136-7 du même code).

Le taux de ces prélèvements serait établi à 7,5 %. Ainsi, la somme des taux des prélèvements subsistant resterait à 17,2 % (dont 9,7 points affectés à la sécurité sociale), ce qui rendrait la réforme neutre pour les contribuables.

De ce fait, les dispositions législatives régissant les prélèvements supprimés seraient logiquement abrogées. Tel est le cas :

- de la section 5 du chapitre V du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, relative aux prélèvements sociaux de 4,5 % sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement (7° du I du présent article) ;

- du 2° de l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles, relatif à la CSA (a du 1° du II du présent article) ;

- et des articles 1600-0 F bis et 1600-0 S du code général des impôts, relatifs aux actuels prélèvements de solidarité au taux de 2 %.

Le présent article propose également plusieurs dispositions de coordination visant soit à éliminer des références aux prélèvements supprimés, soit à leur substituer une référence au nouveau prélèvement de solidarité (4° et 6° du I, 2° du II, V et VI du présent article).

Au bout du compte, et en fonction des réaffectations de recettes proposées par le présent article (cf. supra), la nouvelle affectation des prélèvements subsistants est détaillée dans le tableau suivant.

Nouvelle affectation des prélèvements « sociaux »
sur les revenus patrimoniaux et les revenus de placement (en points)

 

Cades

FSV

Etat

Total

CSG

0,6

8,6

 

9,2

CRDS

0,5

   

0,5

Prélèvement social

   

7,5

7,5

Total

1,1

8,6

7,5

17,2

Source : Commission des affaires sociales

C. Les mesures diverses

Le présent article propose enfin quelques mesures de nature plus diverse.

1. L'évolution des ressources et des missions de la CNSA

Le présent article propose de modifier la structure des produits affectés à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Outre le produit de l'Ondam destiné au financement du soin apporté aux personnes handicapées et aux personnes âgées, la CNSA est, jusqu'à présent, également financée par la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) sur les revenus d'activité, la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa) sur les avantages retraite, une fraction des prélèvements sociaux sur le capital et le patrimoine à laquelle s'ajoute le produit d'une contribution additionnelle sur ces mêmes prélèvements.

Ces deux dernières recettes affectées seraient remplacées par une fraction du produit de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement ainsi que sur les jeux, pour une part correspondant à un taux de 0,23 % (b du 2° du I du présent article).

En conséquence, les sections de financement de la CNSA169(*), abondées par les recettes affectées dans des proportions définies par la loi, subiraient une importante redéfinition. Les impacts financiers de cette redéfinition ont fait l'objet d'un examen spécifique à la partie du tome I relative à l'examen des crédits médico-sociaux.

Le II du présent article prévoit par ailleurs la possibilité pour les crédits des deux sections de financement de la CNSA qui ne sont pas affectées au financement des établissements et services médico-sociaux ou aux allocations individuelles de solidarité (AIS) de contribuer au financement du fonds d'intervention régional (FIR).

Enfin, il est prévu que la CNSA contribue pour l'année 2019, au financement de la réforme des services d'aide à domicile (Saad) pour un montant limité à 50 millions d'euros (VII du présent article). La pratique s'était installée, lors de l'examen des PLFSS précédents, d'introduire cette disposition par amendement gouvernemental et, surtout, de faire reposer ce financement sur les fonds propres de la CNSA. Il est proposé d'inscrire ce dispositif de façon plus pérenne au rang des missions de la Caisse, en mentionnant explicitement la section 4.

2. La désaffectation du produit du prélèvement sur les appels surtaxés

Parmi les « petites taxes » dont l'article 9 du projet de loi de finances pour 2019 propose la suppression, figure le prélèvement sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans le cadre des programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours.

Le produit de ce prélèvement, régi par l'article L. 137-19 du code de la sécurité sociale, est estimé à 3 millions d'euros. Il est actuellement versé à la Caisse nationale d'allocations familiales.

Le c du 2° du I du présent article propose donc de supprimer la mention de ce prélèvement parmi les ressources de la branche famille énumérées au 5° de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

3. La création d'une possibilité de transfert d'une fraction de taxe spéciale sur les conventions d'assurance vers la société Action Logement Services

L'article 52 du projet de loi de finances prévoit d'affecter la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) qui frappera désormais les contrats d'assurance-décès souscrit en garantie du remboursement d'un prêt à la société Action Logement Services, dans la limite d'un plafond de 140 millions d'euros.

Le XI du présent article propose que, dans l'hypothèse où ce plafond ne serait pas atteint en 2019, 2020 ou 2021, cette affectation serait complétée, de manière à le saturer, par l'affectation d'une partie de la fraction de cette taxe affectée à la branche famille du régime général.

C. L'entrée en vigueur du présent article

Le XII du présent article propose que :

- par principe, les dispositions relatives aux cotisations et contributions sociales et à l'affectation de leur produit entrent en vigueur pour l'année 2019. Le 1° propose ainsi que, par principe, les dispositions des I à VI, VIII et IX s'appliquent aux faits générateurs intervenant à compter du 1er janvier 2019, sous réserve de ce qui suit ;

- par exception, les nouvelles règles définies au présent article s'appliquent aux prélèvements assis sur les revenus du patrimoine acquis en 2018, qui seront imposés en 2019 (2° du XII) ;

- par exception également, les nouvelles règles définies par le présent article s'appliquent, dès 2019, aux revenus de placement se trouvant dans le champ de l'acompte prévu à l'article L. 136-6-1 du code de la sécurité sociale (3° du XII) ;

- les nouvelles règles définies par le présent article s'appliquent, s'agissant des produits de placement soumis au régime dit des « taux historiques »170(*), aux seuls produits acquis ou constatés à compter du 1er janvier 2019 (4° du XII).

En outre, le XIII du présent article propose que les plus-values d'apport-cession, placées en sursis d'imposition dans les conditions prévues à l'article 150-0 B ter, soient assujetties au moment de leur imposition aux prélèvements sociaux aux taux en vigueur l'année de leur réalisation.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre treize amendements ayant pour objet de procéder à des coordinations, à des corrections d'erreurs matérielles ou à des améliorations rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Thomas Mesnier et des membres du groupe La République en marche, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement ayant pour objet d'exonérer de CSG et de CRDS sur les revenus du capital (revenus du patrimoine et produits de placement) les personnes qui ne sont pas à la charge du régime obligatoire français de sécurité sociale mais qui relèvent du régime obligatoire de sécurité sociale d'un autre État membre de l'UE, de l'EEE ou de la Suisse.

A cette fin, il introduit des 4 bis et 4 ter au sein du I du présent article qui inséreraient respectivement au sein des articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale, relatifs à la CSG sur les revenus du capital, un I ter qui créerait une exception à l'obligation d'acquitter cette CSG. Ainsi, ne seraient pas redevables de la contribution les personnes qui, par application des dispositions du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, relèvent en matière d'assurance maladie de la législation d'un autre État et qui au cours de l'année ne sont pas à la charge d'un régime obligatoire de sécurité sociale français.

S'agissant des revenus patrimoniaux, l'amendement précise qu'en cas d'application par le contribuable des mécanismes de report du complément de prix sur contrat de cession de valeurs mobilières171(*) ou de report de l'imposition de la plus-value réalisée, directement ou par personne interposée, dans le cadre d'un apport de valeurs mobilières, de droits sociaux, de titres ou de droits s'y rapportant172(*), la condition d'affiliation à un autre régime obligatoire de sécurité sociale s'apprécierait à la date de réalisation de ces gains ou plus-values.

S'agissant des revenus de placement, il précise que l'établissement payeur mentionné n'aurait pas à prélever la CSG dès lors que les personnes titulaires de ces revenus justifient, selon des modalités définies par décret, des conditions d'exonération.  En cas de prélèvement indu par l'établissement payeur, ce dernier pourrait restituer le trop-perçu à la personne concernée et régulariser l'opération sur sa déclaration ou la personne concernée pourrait solliciter auprès de l'administration fiscale la restitution de la contribution prélevée par l'établissement payeur.

Pour ce qui concerne les plus-values immobilières, la CSG ne serait pas due dès lors que les personnes titulaires de ces plus-values justifient, selon des modalités définies par décret, des conditions d'éligibilité au dispositif d'exonération..

L'amendement a également inséré un IV bis au sein présent article qui modifie les articles 15 et 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative à la dette sociale afin que les mêmes règles s'appliquent pour la CRDS relative aux revenus du capital.

Cet amendement a enfin complété le présent article par un XVII aux termes duquel :

- d'une part, les articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction issue de cette réforme, s'appliqueraient aux gains et plus-values placés en report d'imposition à compter du 1er janvier 2018.

- d'autre part, par dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, les exonérations définies ci-dessus ne donneraient pas lieu à compensation à la sécurité sociale. Leur coût est estimé à 180 millions d'euros.

III - La position de la commission

Ce traditionnel article de réglage de la « tuyauterie » entre l'État et la sécurité sociale pose cette année d'importantes questions de principe.

A. Sur l'évolution des prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Votre commission approuve l'équilibre dégagé à l'Assemblée nationale. En effet, le dispositif proposé est celui qui, s'inscrivant en pleine conformité avec le droit communautaire tel que l'a énoncé la CJUE, est le plus protecteur pour les finances sociales.

De ce point de vue, le dispositif initial présentait de vraies faiblesses, tant il est clair que la CSG et la CRDS ne bénéficient d'aucun statut particulier du point de vue de la CJUE.

Par ailleurs, le critère de la résidence fiscal n'était pas davantage pertinent, la personne à l'origine du contentieux « De Ruyter » résidant d'ailleurs alors en France. Seule la non-dépendance de la sécurité sociale française couplée de l'affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale d'un autre pays de l'UE, de l'EEE, ou de Suisse importe, ce que prendrait en compte le nouveau système.

Ces dispositions pourraient donc être confirmées par le Sénat.

B. Sur la disparition en droit des contributions des salariés à l'assurance chômage

En revanche, la disparition en droit des cotisations salariales chômage à compter du 1er janvier 2019, qu'acte le présent article, pose un problème de principe que ne soulevait pas de cette façon la « prise en charge » de ces contributions par l'Acoss en 2018.

En effet, alors que le Gouvernement a systématiquement focalisé le débat sur la seule question du pouvoir d'achat des salariés, certes importante, la question des droits liés à ces contributions n'a été que trop peu abordée.

Jusqu'à présent, à un financement fiscal correspond, en matière d'assurance chômage, une prestation forfaitaire, souvent de niveau relativement modeste - comme c'est le cas pour le dispositif propre aux indépendants issu de la récente loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Il importe donc de savoir si telle est l'évolution que porte en germe le fait que les salariés ne contribuent plus au financement de leur risque chômage. Le cas échéant, le gain de pouvoir d'achat résultant de la réforme de l'année dernière mériterait d'être sérieusement relativisé.

Afin de poser ce débat en séance publique en termes clairs, votre commission vous propose un amendement (amendement n° 61) tendant à rétablir en droit les contributions des salariés à l'assurance chômage et à confier, pour l'année 2019, leur prise en charge à leurs employeurs. Ces derniers bénéficieraient d'une baisse équivalente de leurs cotisations d'allocations familiales, la CNAF percevant quant à elle la fraction de CSG qui était destinée à l'Unédic. Cette tuyauterie un peu complexe permettrait de ne pas modifier le niveau global des cotisations et des contributions dues par les salariés et les employeurs en 2019.

C. Sur l'avenir des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale

Enfin, comme cela a été développé dans le tome I du présent rapport, votre commission, par ailleurs ouverte à l'idée que l'Etat doit aussi profiter du retour à meilleure fortune des comptes de la sécurité sociale, n'approuve pas la trajectoire fixée par le présent article pour les années à venir en matière d'évolution de la TVA affectée aux organismes de sécurité sociale prévue par l'article 36 du projet de loi de finances, et dont le présent article tire les conséquences en matière de répartition de recettes propres à la sécurité sociale.

En effet, cette trajectoire :

- ne correspond, dans son paramétrage, à aucun des principes définis dans le rapport sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, lequel n'engage d'ailleurs pas le Parlement ;

- et tend à compromettre la capacité de l'assurance maladie et du FSV à solder leur reliquat de dette portée par l'Acoss d'ici à 2022 (cf. commentaire de l'article 26).

Il importe donc que le Gouvernement et le Parlement commencent par définir les principes sur lesquels reposera l'équilibre financier à long terme de la sécurité sociale avant de tailler des excédents dont on ne sait même pas s'ils existeront. L'examen du projet de loi constitutionnelle et des dispositions organiques de révision de la LOLFSS fourniront le cadre adéquat pour définir ces principes.

C'est pourquoi, dans cette attente, votre commission propose un amendement (amendement n° 62) supprimant la répartition de ressources proposée entre les organismes de sécurité sociale pour les années 2021 et 2022.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 20
(art. 4 et 6 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996
relative au remboursement de la dette sociale)
Reprise par la Cades des déficits portés en trésorerie par l'Acoss

Objet : Le présent article propose de faire reprendre par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) des déficits actuellement portés en trésorerie par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), pour un montant maximal de 15 milliards d'euros.

I - Le dispositif proposé

A. L'amortissement de la dette sociale

1. Un bref rappel du rôle de la Cades

La Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) a été créée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale. La caisse, qui est un établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé de la sécurité sociale, a pour mission d'apurer la dette mentionnée à l'article 4 de cette ordonnance et d'effectuer les versements prévus par ce même article.

À l'origine, cet apurement devait être achevé en 2009.

Pour ce faire, une ressource spécifique a été créée en faveur de la Cades : la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).

Sans entrer dans le détail de l'ensemble des opérations de transferts de dette et de ressources à la Cades intervenues depuis lors173(*), il convient de rappeler que :

- depuis 2005, tout nouveau transfert de déficits à la Cades doit être accompagné d'une augmentation de ses recettes lui permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale. Dans une réserve d'interprétation, le Conseil constitutionnel a considéré que « les lois de financement de la sécurité sociale ne pourront pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse d'amortissement de recettes affectées aux régimes de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, à une dégradation des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'année à venir »174(*) ;

- qu'en vertu des dispositions organiques en vigueur, la Cades doit avoir achevé d'amortir l'ensemble de la dette qui lui a été transférée en 2025.

Conformément aux principes ainsi définis, la Cades s'est donc vu transférer de nouvelles recettes concomitamment aux transferts de déficits qui se sont succédé depuis 2005. Actuellement, elle dispose des ressources suivantes :

- la CRDS, sa ressource « historique », dont le montant devrait s'élever à 7,4 milliards d'euros en 2018 ;

- une fraction de 0,6 point de CSG, qui devrait représenter 7,4 milliards d'euros en 2018 ;

- un versement annuel de 2,1 milliards d'euros, pour chacune des années 2011 à 2024, en provenance du Fonds de réserve des retraites (FRR)

En 2018, la Cades devrait amortir 15,4 milliards d'euros de dette.

À la fin de cette même année, la caisse devrait avoir apuré 155,1 milliards d'euros sur les 260,5 milliards d'euros qui lui ont été transférés depuis l'origine. En pratique, au vu du rythme d'amortissement prévisionnel de la dette restante, la Cades devrait achever la mission qui lui a été assignée dans le courant de l'année 2024.

2. Une partie de la dette sociale reste néanmoins portée par l'Acoss

Néanmoins, depuis le dernier transfert effectué à la Cades en 2016, certaines branches du régime général et le FSV ont accumulé de nouveaux déficits. Ceux-ci devraient représenter, à la fin de l'année 2018, la somme conséquente de 26,5 milliards d'euros, selon la répartition ci-après.

Déficits non repris par la Cades à fin 2018 compte non tenu du présent article

(en milliards d'euros)

Année

Maladie

AT-MP

Famille

Vieillesse

FSV

Total

2011

     

0

0

0

2012

0

 

0

0

0

0

2013

0

 

0

0

0

0

2014

0

 

0

0

0

0

2015

- 4,6

 

- 1,5

0

0

- 6,1

2016

- 4,8

 

-1,0

*

- 3,6

- 9,4

2017

- 4,9

 

- 0,2

*

- 2,9

- 8,0

2018 (p)

- 0,9

 

*

*

- 2,1

- 3,0

Total

- 15,2

0

- 2,7

0

- 8,6

- 26,5

* Excédent

Source : ACOSS

Comme votre commission, et notamment, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), l'ont souligné à plusieurs reprises, la persistance d'une telle dette de fait supportée par l'Acoss n'est pas acceptable. D'une part sur le plan des principes, puisque le rôle de cette agence n'est pas d'amortir la dette mais simplement de gérer la trésorerie des différentes branches de la sécurité sociale. D'autre part, en termes de risques puisque l'Acoss, qui ne peut s'endetter à long terme, est tout particulièrement exposée à une éventuelle remontée des taux d'intérêts

B. Un nouveau transfert de dette sociale à la Cades pour un montant maximal de 15 milliards d'euros

Le 1° du présent article propose de compléter l'article 4 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996, qui définit la dette que la Cades a pour mission d'apurer, par un II septies aux termes duquel de nouveaux déficits des différentes branches du régime général et du FSV, actuellement portés par l'Acoss, lui seraient transférés.

Ces transferts concerneraient la couverture des déficits des exercices 2014 à 2018 :

- de la branche maladie du régime général ;

- de la branche vieillesse du régime général ;

- de la branche famille du régime général ;

- et du Fonds de solidarité vieillesse.

Ce II septies préciserait que ce transfert s'effectuerait dans la limite de 15 milliards d'euros, et qu'au cas où le montant des déficits cumulés portés par l'Acoss dépasserait ce montant (ce qui est bien le cas, comme indiqué précédemment), les transferts seraient affectés par priorité :

- à la couverture des déficits les plus anciens ;

- et, pour le dernier exercice, dans l'ordre des branches fixé au même alinéa (c'est-à-dire maladie, puis vieillesse, puis famille et enfin le FSV).

Les tableaux ci-après récapitulent successivement, par branche, le niveau des déficits susceptibles d'être repris au travers du dispositif proposé et celui des déficits qui resteraient à chaque branche à l'issue de cette nouvelle opération.

Déficits susceptibles d'être repris par la Cades en application du présent article

(en milliards d'euros)

Année

Maladie

AT-MP

Famille

Vieillesse

FSV

Total

2014

- 4,6

 

- 1,5

   

- 6,1

2015

- 4,8

 

- 1,0

 

- 3,1

- 8,9

2016

         

0

2017

         

0

2018 (p)

         

0

Total

- 9,4

0

- 2,5

0

- 3,1

- 15,0

Source : ACOSS

Déficits non repris par la Cades à fin 2018 compte tenu du présent article

(en milliards d'euros)

Année

Maladie

AT-MP

Famille

Vieillesse

FSV

Total

2014

0

 

0

0

0

0

2015

0

 

0

0

0

0

2016

0

 

0

*

- 0,5

- 0,5

2017

- 4,9

 

- 0,2

*

- 2,9

- 8,0

2018 (p)

- 0,9

 

*

*

- 2,1

- 3,0

Total

- 5,8

0

- 0,2

0

- 5,5

- 11,5

* Excédent

Source : ACOSS

Le présent article est peu précis pour ce qui concerne les montants et les dates des versements correspondants, qui sont renvoyés à un décret.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, le schéma prévu serait un transfert différé et en trois temps avec un premier transfert de 6 milliards d'euros en 2020, un autre transfert de 6 milliards d'euros en 2021 et un transfert du solde, soit 3 milliards d'euros, en 2022.

S'agissant des ressources octroyées à la Cades afin de lui permettre d'apurer ce surcroît de dette tout en respectant l'échéance d'un amortissement totale de sa dette en 2024, conformément à l'article 4 bis de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 précitée, elles prendront la forme de l'octroi d'une fraction supplémentaire de CSG, auquel procède l'article 19 du présent PLFSS, à hauteur de :

- 1,5 milliard d'euros en 2020 ;

- 3,5 milliards d'euros en 2021 ;

- et 5 milliards d'euros en 2022.

Même si cela ne figure pas expressément dans le texte de ce projet de loi de financement, ce schéma suppose implicitement l'octroi d'un apport de CSG à la Cades de 5 milliards d'euros en 2023.

Le 2° du présent article une modification du 2° de l'article 6 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 précitée, de pure coordination avec une modification de référence à laquelle procède l'article 19 de ce PLFSS.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Sur le principe, votre commission approuve la reprise de dette par la Cades que propose le présent article.

Néanmoins, elle s'interroge quant à certaines de ses modalités.

Tout d'abord, le calendrier envisagé pour les transferts de dette, en trois versements entre 2020 et 2022, est surprenant puisqu'il laisse délibérément à l'Acoss l'ensemble de sa dette en 2019 et une fraction significative pour au moins trois ans. Singulièrement, le transfert de 3 milliards d'euros prévu en 2022 concernera une fraction de dette presque devenue du court terme, ce qui semble paradoxal. L'Acoss devra donc encore longtemps supporter le risque de remontée des taux évoqué supra, et assurer une mission qui n'est fondamentalement pas la sienne.

Ensuite et surtout, le choix de ne transférer « que » 15 milliards d'euros laisse entière la question du financement des quelque 11,5 milliards de déficits cumulés qui resteront logés à l'Acoss. À cet égard, comme cela sera détaillé dans le commentaire de l'article 26 de ce PLFSS, la trajectoire des soldes des différentes branches du régime général et du FSV prévue par le Gouvernement jusqu'en 2022 ne permettra ni à la branche maladie ni au FSV de régler une dette qui devrait même atteindre 14,5 milliards d'euros à fin 2022. En effet, chaque branche de la sécurité sociale est responsable de ses déficits cumulés, l'argent des retraites ne pouvant, par exemple, pas être utilisé pour éponger la dette de l'assurance maladie.

À l'heure où le retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale devrait enfin « couper le robinet » de l'accumulation des déficits, un ultime transfert de l'ensemble de la dette du régime général et du FSV aurait été préférable.

En tout état de cause, il convient de faire en sorte que les transferts concernent prioritairement les branches dont la trajectoire de solde entre 2019 et 2022, telle que prévue à l'annexe B du présent PLFSS, ne devrait pas leur permettre d'apurer leur dette par elles-mêmes. C'est pourquoi votre commission propose un amendement n° 63 visant à ce que la branche maladie et le FSV soient prioritaires la dernière année de prise en charge des déficits par la Cades, la branche famille devant dégager un excédent de 1,2 milliard d'euros en 2019.

De plus, votre commission propose un amendement n° 64 définissant les produits dont bénéficiera la Cades pour amortir la totalité de la dette ainsi transférée, c'est-à-dire une fraction supplémentaire de CSG d'un montant de 1,5 milliard d'euros en 2020, 3,5 milliards d'euros en 2021 et 5 milliards d'euros en 2022 et 2023. Il s'agit à la fois :

- d'assurer dès à présent que la Cades disposera bien de 15 milliards d'euros de ressources supplémentaires en face de ses 15 milliards d'euros de charges nouvelles ;

- et de tenir compte de la suppression par votre commission des dispositions régissant la répartition de la CSG entre ASSO en 2021 et 2022 -pour des raisons liées à l'évolution de la fraction de TVA affectée par l'État à la sécurité sociale.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 20 bis (nouveau)
(art. L. 421-21 et L. 757-1 du code de l'éducation)
Maintien dans le régime spécial des marins
des élèves et étudiants des lycées professionnels maritimes
et de l'école nationale supérieure maritime

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, supprime, par coordination avec la suppression du régime de sécurité sociale applicable aux étudiants, les dispositions spécifiques à l'affiliation des élèves et étudiants de l'enseignement maritime.

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu d'un amendement du Gouvernement.

Il tend à abroger (I) à compter du 1er septembre 2019 (II) :

- l'article L. 421-21 du code de l'éducation ( du I), aux termes duquel les élèves des lycées professionnels maritimes relèvent, en cas d'accident, de maladie, de maternité et d'invalidité, du régime spécial des marins, qui est le régime obligatoire des marins du commerce, de la pêche et de la plaisance professionnelle, géré par l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) ;

- par coordination, le dernier alinéa de l'article L. 757-1 du même code ( du I) qui rend ces dispositions applicables aux élèves de l'École nationale supérieure maritime.

Il s'agit d'intégrer les élèves et étudiants de l'enseignement maritime dans le dispositif de droit commun résultant de l'article 11 de la loi n° 2018?166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants, qui a mis fin, à compter du 1er septembre 2019, au régime de sécurité sociale des étudiants. Ainsi, les intéressés demeureront affiliés au régime de leurs parents jusqu'à l'âge de 24 ans, puis à compter de cet âge, au régime général s'ils n'ont pas débuté d'activité professionnelle.

II - La position de la commission

L'évolution proposée s'inscrit dans le prolongement de la réforme adoptée en début d'année - avec l'approbation de votre commission175(*) - qui a mis fin à la spécificité du régime de sécurité sociale étudiant.

Il s'agit donc d'une simplification pour les jeunes et leurs familles.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 ter (nouveau)
(art. L. 311-3 du code de la sécurité sociale)
Exception à l'affiliation au régime général de sécurité sociale
pour les experts désignés par le juge judiciaire pour accomplir
des expertises médicales, psychiatriques ou psychologiques

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'exclure les experts judiciaires des professionnels affiliés au régime général de la sécurité social.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale énumère les catégories de professionnels devant être obligatoirement affiliés aux assurances sociales du régime général.

Parmi ces professionnels figurent, en vertu du 21° de cet article, les personnes qui contribuent à l'exécution d'une mission de service public à caractère administratif pour le compte d'une personne publique ou privée, lorsque cette activité revêt un caractère occasionnel. Ce même 21° renvoie à un décret le soin de préciser les sommes, les activités et les employeurs entrant dans son champ d'application.

Ce décret, codifié à l'article D. 311-1 du code de la sécurité sociale, cite notamment, parmi les personnes contribuant de façon occasionnelle à l'exécution d'une mission de service public à caractère administratif au sens des dispositions du 21° de l'article L. 311-3 du même code (et devant donc être affiliées au régime général à ce titre), les « médecins et les psychologues exerçant des activités d'expertises médicales, psychiatriques, psychologiques ou des examens médicaux, rémunérés en application des dispositions de l'article R. 91 du code de procédure pénale et qui ne sont pas affiliés à un régime de travailleurs non salariés ».

Or le Conseil d'État, saisi d'une demande d'annulation de ce décret pour excès de pouvoir, a décidé que l'article 1er du
décret n° 2015-1869 du 30 décembre 2015 devait être annulé
« en tant qu'il ne fait pas figurer les experts désignés par le juge judiciaire pour accomplir des expertises médicales, psychiatriques ou psychologiques, autres que les médecins et psychologues exerçant des activités d'expertises médicales, psychiatriques ou psychologiques rémunérés en application des dispositions de l'article R. 91 du code de procédure pénale et qui ne sont pas affiliés à un régime de travailleurs non salariés, sur la liste, fixée à l'article D. 311-1 du code de la sécurité sociale, des collaborateurs occasionnels du service public au sens du 21°de l'article L. 311-3 du même code »176(*). Le Conseil d'État a estimé que seul le législateur pouvait introduire un tel critère.

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, propose de modifier le 21° l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale afin d'exclure de la liste des professionnels devant être affiliés au régime général de la sécurité social les « experts requis, commis ou désignés par les juridictions de l'ordre judiciaire, ou par les personnes agissant sous leur contrôle, afin d'accomplir une mission d'expertise indépendante ».

II - La position de la commission

Contrairement à ce que pourrait laisser penser l'exposé des motifs lacunaire de l'amendement à l'origine du présent article ainsi que le court débat ayant précédé son adoption par l'Assemblée nationale, le présent article ne fait pas que reprendre la formule figurant dans les dispositions annulées par le Conseil d'État au motif qu'elles relevaient de la compétence du législateur. En effet, seraient désormais exclues de l'affiliation au régime général pour leurs activités d'expertise non seulement les professionnels affiliés à un régime de travailleurs non salariés, mais également les médecins psychiatres exerçant une activité salariée, par exemple dans des hôpitaux.

Aucune explication n'a été avancée par le Gouvernement pour justifier cette modification et aucune étude d'impact de la mesure proposée n'a été fournie au Parlement.

Or la mesure proposée inquiète manifestement plusieurs organisations représentatives de ces personnels, qui ont saisi votre rapporteur général.

C'est pourquoi votre commission propose un amendement n° 65 limitant l'exclusion du régime général au titre de la rémunération de leurs expertises judiciaire aux seuls professionnels déjà affiliés à un régime de travailleurs non salariés.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 20 quater (nouveau)
Ratification de l'ordonnance n° 2018-470 du 12 juin 2018
et de l'ordonnance n° 2018-474 du 12 juin 2018

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose la ratification de deux ordonnances.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, propose de ratifier :

- d'une part, en son I, l'ordonnance n° 2018-470 du 12 juin 2018 procédant au regroupement et à la mise en cohérence des dispositions du code de la sécurité sociale applicables aux travailleurs indépendants ;

- d'autre part, en son II, l'ordonnance n° 2018-474 du 12 juin 2018 relative à la simplification et à l'harmonisation des définitions des assiettes des cotisations et contributions de sécurité sociale.

Le III du présent article propose d'apporter une précision au sein de l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction résultant de cette dernière ordonnance.

De même, le IV vise à corriger une erreur de référence introduite par cette même ordonnance au sein de l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

II - La position de la commission

Votre commission regrette que le présent article proposant la ratification de deux ordonnances publiées le 12 juin 2018 n'ait pas été intégré au périmètre initial de ce projet de loi. Sa présence au sein de l'avant-projet transmis au Conseil d'État en septembre dernier aurait permis un examen plus approfondi des dispositions contenues dans ces ordonnances.

Bien que procédant, à droit constant, à un toilettage de nombreux articles du code de la sécurité sociale, ces deux ordonnances n'en réécrivent pas moins des articles fondamentaux comme par exemple les articles L. 136-1-1 et L. 242-1 qui définissent les assiettes de la contribution sociale généralisée et des cotisations sociales.

Il est donc difficile pour votre rapporteur, dans le temps imparti au Parlement pour l'examen de cet article, de formuler une analyse exhaustive des modifications apportées par ces deux ordonnances.

Elles semblent néanmoins à première vue respecter les principes définis par les deux articles d'habilitation177(*) et ne pas soulever de difficultés particulières, non plus que les deux corrections proposées aux articles L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 21
Approbation du montant de la compensation
des exonérations mentionnées à l'annexe 5

Objet : Cet article a pour objet d'approuver le montant de la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale qui font l'objet de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose d'approuver un montant de 5,6 milliards d'euros correspondant à la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale, mentionné à l'annexe 5 jointe au présent PLFSS.

Par rapport au montant de 6 milliards d'euros approuvé l'année dernière, la différence tient essentiellement à l'intégration de plusieurs dispositifs spécifiques, faisant l'objet d'une telle compensation, au sein des allègements généraux (cf. article 8).

Le montant global recouvre des exonérations, allègements et exemptions d'assiette de différentes natures que l'on peut distinguer comme suit :

Mesures en millions d'euros

2014

2015

2016

2017

2018 (p)

2019 (p)

Allègements généraux

20 886

25 775

28 974

30 089

31 623

56 890

Exonérations compensées

3 694

3 479

4 076

6 615

6 147

6 181

Exonérations non-compensées

3 694

3 741

3 806

1 357

922

1 116

Exemptions d'assiette

6 746

8 407

7 480

7 900

8 000

7 590

Total

35 020

41 402

44 336

45 961

46 692

71 777

Source : Annexe 5 PLFSS

La progression spectaculaire des allègements généraux prévue pour 2019 tient aux modalités de compensations de la fin du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), décrites supra au sein du commentaire de l'article 8 du présent PLFSS.

Par ailleurs, comme cela a déjà été détaillé au sein au sein du tome I et dans le commentaire de l'article 19, ce projet de loi de financement de la sécurité sociale commence à mettre en application certains des principes décrits dans le rapport que le Gouvernement a remis au Parlement sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale178(*).

De ce fait, conformément à la préconisation de ne plus compenser que les exonérations sectorielles, et non plus les mesures de caractère général, que l'État et la sécurité sociale auraient désormais à financer chacun dans leur sphère, les mesures suivantes :

- l'exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires ;

- la suppression du forfait social sur certains revenus ;

- l'assouplissement des conditions d'éligibilité des retraités au taux réduit de CSG ;

- l'éligibilité des employeurs de certains régimes spéciaux à la réduction de 6 points des cotisations patronales d'assurance maladie jusqu'à 2,5 Smic ;

- la suppression de la taxe sur les farines.

L'exonération de CSG et de CRDS sur les revenus patrimoniaux des personnes assujetties à un régime de sécurité sociale d'un autre État membre de l'Union européenne, ou partie à l'Espace économique européen, ou de Suisse, insérée par l'Assemblée nationale dans le présent PLFSS, s'ajoutera à ces mesures non compensées.

Au total, ces mesures devraient représenter un montant de 2,3 milliards d'euros en 2019 et 3,6 milliards d'euros en année pleine.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Comme cela a été développé dans le tome I du présent rapport, votre rapporteur général n'est pas opposé à ce qu'une sécurité sociale revenue à l'équilibre participe au redressement d'ensemble des finances publiques.

En l'espèce, les mesures non compensées pour 2019 correspondent à peu près aux surcompensations des allègements généraux que la Cour des comptes avait identifiées dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de l'année dernière.

Toutefois, pour l'avenir des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, des principes clairs et partagés devront être établis, par exemple à l'occasion de l'examen des projets de lois constitutionnelle et organique qui seront soumis au Parlement, un simple rapport du Gouvernement ne pouvant évidemment engager l'ensemble des pouvoirs publics.

En l'espèce, comme le montre les exonérations sectorielles, le principe de compensation est aussi un principe de responsabilité pour l'État, qui ne devrait pas être incité, à l'avenir, à minorer « gratuitement » les ressources de la sécurité sociale plutôt que de diminuer encore les siennes.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission n'est pas opposée à l'adoption du présent article.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 22
Approbation des prévisions de recettes,
réparties par catégories dans l'état figurant en annexe C à la présente loi,
et le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du FSV

Objet : Cet article détermine, par branches, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2019 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour 2019.

Ce tableau, qui agrège les régimes obligatoires de base et le FSV, fait apparaître une prévision d'excédent de 0,4 milliard d'euros en 2019, pour la première fois depuis vingt ans.

Comme l'indique le tableau ci-après, ce montant représente une amélioration du solde de l'ensemble des régimes obligatoires de :

 5,2 milliards d'euros par rapport au déficit constaté en 2017 figurant à l'article 1er du présent projet de loi de financement ;

 1,8 milliard d'euros par rapport aux prévisions pour 2018 figurant à l'article 5 du présent projet de loi de financement.

Évolution des soldes, par branche, des régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

 

Constaté 2017

Prévisions 2018

Prévisions 2019

Maladie

- 4,9

- 0,9

- 0,5

Vieillesse

2,0

0,4

0,3

Famille

- 0,2

0,4

1,2

AT-MP

1,2

0,9

1,2

Total

- 1,9

0,7

2,2

FSV

- 2,9

- 2,1

- 1,8

Tous régimes + FSV

- 4,8

- 1,4

0,4

Selon cette précision, hormis la branche vieillesse, relativement stable, toutes les branches ainsi que le FSV devraient participer à l'amélioration des comptes. Seuls la branche maladie et le FSV resteraient en déficit.

Dépenses et recettes de l'ensemble des régimes
obligatoires de base et du FSV en 2018 et 2019

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

 

2018

2019

écart

en %

2018

2019

écart

en %

Maladie

211,9

217,5

5,6

+ 2,6 %

212,8

218,0

5,2

+ 2,4 %

AT-MP

14,2

14,7

0,5

+ 3,5 %

13,3

13,5

0,2

+ 1,5 %

Vieillesse

236,9

241,4

4,5

+ 1,9 %

236,6

241,2

4,6

+ 1,9 %

Famille

50,5

51,5

1

+ 2,0 %

50,1

50,3

0,2

+ 0,4 %

Toutes branches

499,9

511,3

11,4

+ 2,3 %

499,2

509,1

9,9

+ 2,0 %

FSV

16,8

16,6

- 0,2

- 1,2 %

18,9

18,4

- 0,5

- 2,6 %

toutes branches avec FSV

498,2

509,9

11,7

+ 2,3 %

499,6

509,6

10,0

+ 2,0 %

Source : PLFSS 2019

En 2019, comme d'ailleurs ces dernières années, le solde se redresse grâce à une forte dynamique des recettes (+ 11,7 milliards d'euros et + 2,3 %), supérieure à la croissance des dépenses (+ 10 milliards d'euros et + 2 %).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article et l'annexe C sans modification.

Au demeurant, cet état de fait est anormal, aucune conséquence n'ayant été tirée des votes de l'Assemblée nationale au sein du tableau d'équilibre. Or les mesures adoptées à l'Assemblée nationale ont dégradé le solde des ROBSS de 210 millions d'euros179(*), du fait :

- de l'exonération de CSG et de CRDS sur les revenus patrimoniaux des personnes assujetties à un régime de sécurité sociale d'un autre État membre de l'Union européenne, ou partie à l'Espace économique européen, ou de Suisse, insérée par l'Assemblée nationale dans le présent PLFSS (180 millions d'euros) ;

- de l'extension de la condition de double franchissement de seuil pour l'assujettissement à la CSA de 0,3 % (20 millions d'euros) ;

- et de la hausse de l'abattement sur les revenus du capital soumis à la cotisation subsidiaire d'assurance maladie pour les travailleurs indépendants et agriculteurs (10 millions d'euros).

III - La position de la commission

Le tableau d'équilibre des régimes obligatoires de base tire les conséquences de l'ensemble des votes des assemblées.

Comme cela a été indiqué, le léger excédent qu'il affiche est encore le fait d'une forte progression des recettes, dont la structure est sensiblement modifiée, notamment par l'entrée en vigueur des mesures compensatrices de la fin du CICE.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 23
Approbation des prévisions de recettes,
réparties par catégories dans l'état figurant en annexe C à la présente loi,
et le tableau d'équilibre, par branche, du régime général et du FSV

Objet : Cet article détermine, par branche, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2019 du régime général de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale rappelées à l'article 22 ci-dessus.

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime général pour 2019.

À l'exception des branches vieillesse et AT-MP, ce tableau est désormais très semblable à celui des régimes obligatoires de base. Le solde de la branche vieillesse (0,7 milliard d'euros) illustre désormais la contribution négative des autres régimes obligatoires de base, le solde vieillesse des ROBSS étant de 0,3 milliard d'euros.

L'année 2019 devrait marquer, comme pour les ROBSS, le retour du régime général à une situation d'excédent. Celui-ci s'élèverait à 0,7 milliard d'euros.

Évolution des soldes, par branche, du régime général

(en milliards d'euros)

 

Constaté 2017

Prévisions 2018

Prévisions 2019

Maladie

- 4,9

- 0,9

- 0,5

Vieillesse

1,8

0,8

0,7

Famille

- 0,2

0,4

1,2

AT-MP

1,1

0,8

1,1

Total

- 2,2

1,1

2,5

FSV

- 2,9

- 2,1

- 1,8

Toutes branches +FSV

- 5,1

- 1,0

0,7

La branche maladie connaîtrait encore une amélioration de son solde, moins forte toutefois qu'en 2018. Elle serait néanmoins la seule à rester en déficit, avec le FSV. La branche famille serait en net excédent, de 1,2 milliard d'euros, tandis que le solde des branches vieillesse et AT-MP resteraient relativement stables.

Dépenses et recettes de l'ensemble du régime général et du FSV en 2018 et 2019

(en millions d'euros)

 

Recettes

Dépenses

 

2018

2019

écart

en %

2018

2019

écart

en %

Maladie

210,4

216,0

5,6

+ 2,7 %

211,3

216,4

5,1

+ 2,4 %

ATMP

12,8

13,3

0,5

+ 3,9 %

12,0

12,2

0,2

+ 1,7 %

Vieillesse

134,5

137,6

3,1

+ 2,3 %

133,7

136,9

3,2

+ 2,4 %

Famille

50,5

51,5

1,0

+ 2,0 %

50,1

50,3

0,2

+ 0,4 %

Toutes branches

395,2

405,2

10,0

+ 2,5 %

394,1

402,7

8,6

+ 2,2 %

FSV

16,8

16,6

- 0,2

- 1,2 %

18,9

18,4

- 0,5

- 2,6 %

toutes branches avec FSV

394,6

404,9

10,3

+ 2,6 %

395,7

404,2

8,5

+ 2,1 %

Source : PLFSS 2019

Les recettes progresseraient de 2,6 %, soit un rythme supérieur à celui de la hausse des recettes (+ 2,1 %), lesquelles augmenteraient de 8,5 milliards d'euros pour l'ensemble des branches.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Là encore, cela ne tient pas compte de la dégradation du solde de 200 millions d'euros résultant des votes de l'Assemblée nationale en première lecture (cf. commentaire de l'article 22).

III - La position de la commission

Le présent article tire les conséquences des mesures adoptées dans le cadre de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le fragile retour à l'équilibre constaté repose, d'une part, sur la progression des recettes liée à la prévision d'une conjoncture économique relativement solide et, d'autre part, à des mesures de rabotage des prestations des branches vieillesse et famille que votre commission ne saurait accepter en l'état (cf. commentaire de l'article 44).

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 24
Objectif d'amortissement de la dette sociale et prévisions
de recettes du FRR et du FSV

Objet : Cet article détermine, pour l'année 2019, l'objectif d'amortissement de la dette sociale ainsi que les prévisions de recettes du FRR et du FSV.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit (...)

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Le I du présent article fixe l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir de la seule Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) à 16 milliards d'euros.

Au 31 décembre 2019, l'amortissement cumulé représenterait ainsi 171 milliards d'euros, soit les deux tiers de la dette reprise depuis l'origine, compte non tenu des transferts prévu par l'article 20 de ce PLFSS.

Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) n'étant plus affectataire d'aucune recette depuis la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le II du présent article propose logiquement de maintenir l'absence de recettes supplémentaires du fonds en 2019.

S'agissant du fonds de solidarité vieillesse (FSV), le III reconduit également l'absence de recettes mises en réserve.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 25
Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes
habilités à recourir à des ressources non permanentes

Objet : Cet article habilite six organismes à recourir, en 2019, à des ressources non permanentes destinées à couvrir leurs besoins de trésorerie.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

Comme l'indique le tableau présenté ci-après, le présent article autorise six organismes à recourir en 2019 à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

Évolution des plafonds d'avance de trésorerie demandés en 2018 et 2019

(en milliards d'euros)

 

Encours limite 2018

Encours limite demandé pour 2019

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)

38,0

38,0

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

4,9

4,9

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (du 1er au 31 janvier)

0,5

0,6

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (du 1er février au 31 décembre)

0,2

0,33

Caisse autonome de la sécurité sociale dans les mines

0,45

0,47

Caisse nationale des industries électriques et gazières

0,44

0,42

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (du 1er janvier au 31 juillet)

-

0,8

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (du 1er août au 31 décembre)

-

1,2

L'Acoss assure une gestion de la trésorerie de plus en plus mutualisée entre les régimes, qui concerne le régime des mines, des industries électriques et gazières (CNIEG) et celui des exploitants agricoles, pour lesquels un plafond spécifique permet cependant de tracer les opérations. À compter de 2019, elle couvrira également les besoins du régime spécial des agents de la SNCF et du régime d'assurance vieillesse des fonctionnaires locaux et hospitaliers (CNRACL). La reconduite du plafond de l'année dernière, traduit l'absence de reprise de dette en 2019 malgré le dispositif prévu par l'article 20180(*), le plafond de transfert fixé par la loi de financement pour 2011 ayant été atteint en 2016. Avec ce plafond, l'Acoss ne remplit donc pas seulement sa mission de financement de la seule trésorerie infra-annuelle des branches mais porte en trésorerie les déficits cumulés qui n'ont pu être repris par la Cades, lesquels devraient s'élever à 26,5 milliards d'euros au 31 décembre 2018.

Une autorisation est également reconduite pour le régime d'entreprise de la SNCF. Pour ce régime, l'article fixe deux plafonds, le versement des pensions intervenant avant celui de la subvention de l'État dans les premiers jours de l'année. La CPRP SNCF est désormais la seule caisse finançant ses besoins de trésorerie via des financements bancaires.

Le plafond de découvert de la CCMSA est stable par rapport à 2018, à 4,9 milliards d'euros.

Celui de la Caisse autonome de la sécurité sociale dans les mines est légèrement augmenté, les besoins de cet organisme demeurant important au regard de la situation de sa branche vieillesse qui cumule des déficits importants (- 328 millions d'euros à fin 2018).

Celui de la CNIEG est légèrement réduit par rapport à 2018 et passe à 420 millions d'euros pour tenir compte du dynamisme attendu des recettes, qui devrait réduire les besoins de financement de la caisse.

Enfin, la CNRACL devrait bénéficier d'une autorisation en 2019, ce qui n'était pas le cas l'année dernière. En effet, la situation financière du régime se dégrade, avec un déficit de 1,25 milliard d'euros prévu en 2019. Pour permettre à la caisse de faire face à la dégradation progressive de sa trésorerie, un double plafond de découvert est demandé : de 800 millions d'euros du 1er janvier au 31 juillet, puis de 1,2 milliard d'euros du 1er août à la fin de l'année.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 26
Approbation du rapport sur l'évolution pluriannuelle
du financement de la sécurité sociale (annexe B)

Objet : Cet article soumet à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale ainsi que de l'Ondam pour les années 2019 à 2022.

I - Le dispositif proposé

A. Des dispositions faisant partie du domaine obligatoire des LFSS

Le présent article contient des dispositions faisant partie du domaine obligatoire des lois de financement de la sécurité sociale tel que défini à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Celui-ci dispose en effet que "dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale (...) approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4". Et, aux termes de ce dernier article, ce rapport doit décrire " les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. "

B. Le contenu du rapport qu'il est proposé d'approuver

Sur le fond, le rapport constituant l'annexe B de ce PLFSS détaille, pour les années 2019 à 2022, les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et les soldes par risque pour les régimes obligatoires de base et par branche pour le régime général. Il présente également les recettes, les dépenses et les soldes du Fonds de solidarité vieillesse pour la même période.

La trajectoire présentée par l'annexe B repose sur un scénario de reprise modérée de la croissance. En cohérence avec la LFSS pour 2018, la prévision de croissance s'établit à 1,7 % sur l'ensemble de la période considérée, jusqu'en 2022.

L'inflation hors tabac progresserait de 1,6 % en 2018, avant de retomber à 1,3 % en 2019 puis de repartir dans une hausse modérée, à 1,4 % en 2020 puis 1,8 % en 2021 et 2022.

L'hypothèse d'évolution de la masse salariale du secteur privé est révisée à la hausse par rapport à la LFSS pour 2018, à 3,5 % au lieu de 3,1 % pour l'année en cours. Ce mouvement serait même encore renforcé les années suivantes, avec une prévision de 3,7 % ou 3,8 % pour les années 2020 à 2022.

La revalorisation des pensions de retraite et des autres prestations resterait sur une tendance très maîtrisée en début de période, du fait de la limitation à 0,3 % en 2019 et 2020 de leur indexation, en période d'inflation relativement élevée.

Légèrement desserré à 2,5 % pour 2019, le taux d'évolution de l'Ondam rejoindrait ensuite une progression de 2,3 % pour toute la période, en cohérence avec la LFSS pour 2018 et la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Les principales hypothèses économiques fondant la prévision 2018-2022

PRINCIPALES HYPOTHÈSES RETENUES

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

PIB volume

1,2 %

2,2 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

Masse salariale privée

2,4 %

3,5 %

3,5 %

3,5 %

3,7 %

3,8 %

3,7 %

Ondam

1,8 %

2,1 %

2,3 %

2,5 %

2,3 %

2,3 %

2,3 %

Inflation

0,2 %

1,0 %

1,6 %

1,3 %

1,4 %

1,8 %

1,8 %

Source : Annexe B du PLFSS 2019

Sur le fondement de ces hypothèses, globalement en ligne avec celles qui figuraient dans le rapport de l'année dernière, l'ensemble constitué par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et le Fonds de solidarité vieillesse resterait en léger excédent à compter de 2019 et sur l'ensemble de la période.

Néanmoins, dans le détail, la branche vieillesse retomberait légèrement dans le rouge à partir de 2021 tandis que le FSV ne retrouverait l'équilibre qu'en fin de période, en 2022.

Le tableau ci-après reprend, par branche, les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des ROBSS figurant dans le rapport annexé qu'il est proposé d'approuver.

Prévisions de recettes, dépenses et soldes
de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV

(en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Maladie

Recettes

191,3

195,9

201,3

211,9

217,5

222,6

227,3

232,2

Dépenses

197,1

200,7

206,2

212,8

218,0

222,6

227,3

232,2

Solde

- 5,8

- 4,7

- 4,9

- 0,9

- 0,5

0,0

0,0

0,0

AT-MP

Recettes

14,1

14,1

12,9

14,2

14,7

14,8

15,1

15,3

Dépenses

13,3

13,3

11,7

13,3

13,5

13,6

13,8

14,0

Solde

0,8

0,8

1,1

0,9

1,2

1,2

1,3

1,3

Famille

Recettes

52,8

48,6

49,8

50,5

51,5

50,4

50,9

51,9

Dépenses

54,3

49,6

50,0

50,1

50,3

50,4

51,0

51,9

Solde

- 1,5

- 1

- 0,2

0,4

1,2

0,0

0,0

0,0

Vieillesse

Recettes

223,8

228,8

126,6

236,9

241,4

246,2

252,6

259,5

Dépenses

223,6

227,2

224,8

236,6

241,2

245,7

252,8

260,9

Solde

0,2

1,6

1,8

0,4

0,3

0,6

- 0,2

- 1,3

Total

Recettes

468,4

473,7

377,6

499,9

511,3

520,1

531,6

544,3

Dépenses

474,7

477,1

379,8

499,2

509,1

518,3

530,6

544,4

Solde

- 6,3

- 3,4

- 2,2

0,7

2,2

1,8

1,0

- 0,1

FSV

Recettes

338,4

365

16,6

16,8

16,6

17,1

17,7

18,3

Dépenses

349,2

372,7

19,6

18,9

18,4

17,8

18,0

18,2

Solde

- 3,9

- 3,6

- 2,9

- 2,1

- 1,8

- 0,7

- 0,3

0,1

Total avec FSV

Recettes

464,9

470,5

376,5

498,2

509,9

519,8

531,8

544,9

Dépenses

475,1

477,5

381,6

499,6

509,6

518,7

531,1

544,9

Solde

- 10,2

- 7

- 5,1

- 1,4

0,4

1,0

0,7

0,1

Source : Annexe B du PLFSS 2019

La trajectoire de solde se distingue très nettement de celle définie l'an dernier, comme le montrera le graphique suivant.

Cette différence ne tient pas aux dépenses, qui seraient même légèrement inférieures (de 0,7 milliard d'euros) en 2021 par rapport à la prévision figurant dans la LFSS pour 2018. Malgré la trajectoire ambitieuse prévue en matière d'évolution de la masse salariale, elle provient exclusivement de l'évolution des recettes, doublement diminuées de 10 milliards d'euros sur la fin de la période, selon le même rythme (- 1,5  milliard d'euros en 2020, -  ,5 milliards d'euros en 2021 et - 5 milliards d'euros en 2022) :

- d'une part, du fait de l'attribution d'une fraction de CSG à la Cades afin de lui permettre d'amortir un transfert de dette de 15 milliards d'euros ;

- d'autre part, du fait de la diminution programmée de la part de TVA attribuée par l'État à la sécurité sociale.

L'évolution des prévisions de solde des ROBSS et du FSV

Source : Annexe B de la LFSS 2018 et du PLFSS 2019

Au niveau de l'ensemble constitué par le régime général et le FSV, seul impacté par les diminutions de recettes détaillées ci-dessus, la tendance serait la même, avec un solde global certes positif sur toute la période mais en net retrait par rapport à l'année dernière : après 0,7 milliard d'euros en 2019, l'excédent atteindrait 1,2 milliard d'euros en 2020 puis 1,3 milliard d'euros en 2021 et 2022 (au lieu de 10,3 milliards d'euros pour cette même date en LFSS pour 2018).

Hormis la branche AT-MP, qui conserverait un excédent compris entre 1,1 et 1,3 milliard d'euros sur toute la période 2019-2022, le solde de toutes les autres branches du régime général serait ramené à zéro en fin de période, seul le FSV étant alors censé connaître son premier excédent (0,1 milliard d'euros).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission n'a pas d'observation s'agissant des prévisions économiques retenues par le Gouvernement pour l'établissement du rapport constituant l'annexe B du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

En revanche, comme cela a déjà été indiqué précédemment (cf. commentaire de l'article 19), le rabotage dès à présent de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale, dans des proportions très significatives et sans un quelconque accord du Parlement sur les principes devant régir, à l'avenir, les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, est a minima prématurée.

En outre, la mise en regard des éléments fournis par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à votre rapporteur général et des hypothèses du rapport constituant l'annexe B de ce PLFSS montre que ce schéma ne permettra pas le remboursement de la dette sociale qui resterait portée par l'Acoss d'ici à 2022, même après transfert de 15 milliards d'euros à la Cades. Le tableau suivant, partant du solde de dette à fin 2018 branche par branche compte tenu de la dette transférée à la Cades, et lui appliquant les soldes successifs prévus jusqu'en 2022 pour chaque branche montre une dette résiduelle de 14,5 milliards d'euros en 2022, qui pèsera sur la branche maladie et le FSV.

 

2018

2019

2020

2021

2022

 

Dette résiduelle

Résultat

Dette résiduelle

Résultat

Dette résiduelle

Résultat

Dette résiduelle

Résultat

Dette résiduelle

CNAM

5,8

- 0,5

6,3

0

6,3

0

6,3

0

6,3

ATMP

0

1,1

0

1,2

0

1,3

0

1,3

0

CNAF

0,2

1,2

0

0

0

0

0

0

0

CNAV

0

0,7

0

0,8

0

0,4

0

0

0

FSV

5,5

- 1,8

7,3

- 0,7

8

- 0,3

8,3

0,1

8,2

Total

11,5

0,7

13,6

1,3

14,3

1,4

14,6

1,4

14,5

Source : Commission des affaires sociales, d'après Acoss et annexe B du PLFSS 2019

En effet, chaque branche de la sécurité sociale est parfaitement autonome. Comme le directeur de l'Acoss lors de son audition par votre commission181(*), de la même façon qu'un syndicat de copropriétaires ne saurait utiliser les excédents de copropriété en bonne santé financière pour éponger les déficits d'autres copropriétés, les crédits et les dettes des uns et des autres ne sont pas annulés parmi les branches de la sécurité sociale. Il s'agit d'ailleurs d'un principe sain, tant il serait anormal, par exemple, que des cotisations versées par les salariés pour leur retraite viennent éponger la dette de l'assurance maladie.

Dès lors, au-delà même de la question de principe, la trajectoire financière envisagée, qui n'est pourtant pas pessimiste, notamment en matière d'évolution de la masse salariale, n'apparaît donc pas adéquate au regard de l'objectif de résorber dans des délais rapides le reliquat de dette de l'ensemble des branches de la sécurité sociale.

C'est pourquoi, en cohérence avec la position déjà exprimée lors de l'examen de l'article 19, votre commission vous propose un amendement (amendement n° 98) visant à supprimer la mention, au sein de l'annexe B, de la diminution des moindres transferts de TVA vers la sécurité sociale en 2021 et 2022 et à corriger en conséquence les tableaux financiers figurant dans cette même annexe.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

QUATRIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES
ET À L'ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L'EXERCICE 2019

TITRE IER

TRANSFORMER LE SYSTÈME DE SOINS

Article 27
(art. L. 162-23-15 du code de la sécurité sociale)
Extension du dispositif de paiement
à la qualité des établissements de santé

Objet : Cet article étend la portée de la dotation complémentaire à la qualité et à la sécurité des soins allouée aux établissements de santé, en prévoyant un mécanisme de pénalité financière en cas de non atteinte des résultats.

I - Le dispositif proposé

· L'article L. 162-23-15 du code de la sécurité sociale182(*) a généralisé, à compter du 1er janvier 2016, le dispositif d'incitation financière à l'amélioration de la qualité (IFAQ) des établissements de santé, expérimenté dès 2012. Concernant d'abord les activités de médecine, chirurgie, obstétrique et odontologie (MCOO), y compris l'hospitalisation à domicile, le dispositif a été élargi en 2017 aux soins de suite et de réadaptation (SSR). La dotation est attribuée aux établissements qui « satisfont aux critères liés à l'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins, mesurés chaque année ».

Les conditions d'application du dispositif ont été précisées par le décret n° 2015-1866 du 30 décembre 2015. Le montant de la dotation allouée à chaque établissement de santé dépend du niveau de sa certification par la Haute Autorité de santé (HAS), des résultats au regard d'indicateurs dont la liste est établie chaque année par arrêté183(*), qui peuvent être pondérés, ainsi que de l'activité produite.

Concrètement, les résultats (en termes de niveau atteint et d'évolution) sont convertis en un score global ; la dotation est attribuée aux 20 % des établissements en tête de chaque classement réalisé au sein de groupes d'établissements comparables. Son montant par établissement oscille entre 15 000 euros (montant plancher) et 500 000 euros (montant plafond).

Les résultats de certains indicateurs de qualité et de sécurité des soins sont mis à la disposition du public184(*), sur le site Scope Santé.

Exemples d'indicateurs aujourd'hui pris en compte
pour le calcul de la dotation complémentaire à la qualité et à la sécurité des soins

(arrêté du 28 février 2018)

- consommation de produits hydro-alcooliques pour l'hygiène des mains

- bon usage des antibiotiques (en MCO, SSR)

- satisfaction des patients hospitalisés plus de 48 heures en MCO (e-Satis)

- qualité de la lettre de liaison à la sortie en MCO

- dépistage des troubles nutritionnels

- tenue du dossier d'anesthésie

- traçabilité de l'évaluation de la douleur post-opératoire avec une échelle en SSPI

- réunion de concertation pluridisciplinaire en cancérologie

- chirurgie ambulatoire : évaluation de l'éligibilité à l'admission ; anticipation de la prise en charge de la douleur ; évaluation du patient pour la sortie de la structure

- coordination de la prise en charge en HAD

- indicateurs liés au programme hôpital numérique

- indicateurs de prérequis (identité/mouvement, fiabilité, confidentialité) 

- indicateurs liés au dossier patient informatisé : taux de séjours pour lesquels le dossier patient informatisé a été mis à jour et contient le compte-rendu d'hospitalisation, etc...

- taux de séjours disposant de prescriptions informatisées

· Le I modifie et complète cet article, tandis que le II précise les délais d'entrée en vigueur des évolutions envisagées.

Il est ainsi proposé :

- d'étendre le dispositif aux établissements de santé exerçant des activités de psychiatrie (b dudu I) à compter du 1er janvier 2021 ;

- de reformuler les critères d'attribution de cette dotation complémentaire, attribuée aux établissements qui « atteignent des résultats évalués à l'aide d'indicateurs liés à la qualité et la sécurité des soins, mesurés tous les ans » (c dudu I) ; cela n'emporte pas de modification de fond du dispositif, mais vise à souligner, d'après l'étude d'impact, « une orientation plus forte vers des indicateurs de résultat ». En outre, le Gouvernement envisage d'en retenir un nombre limité (soit dix maximum contre près de 50 aujourd'hui dans dix catégories). Un travail est en cours avec la HAS pour leur définition. D'après les indications transmises à votre rapporteur, les indicateurs pris en compte pour l'année 2019 devraient pour l'essentiel correspondre à des indicateurs préexistants (comme la qualité de la lettre de liaison ville-hôpital ou la prise en charge de la douleur) ;

- de prévoir un « seuil minimal de résultats » requis pour certains indicateurs, assorti d'un mécanisme de pénalité financière (du I) qui s'appliquerait dans les conditions suivantes :

·  la non atteinte du seuil fixé pour un indicateur une année donnée donne lieu à un avertissement de l'établissement de santé concerné ;

·  si l'établissement n'atteint pas pour un indicateur et pendant trois années consécutives, le seuil fixé, il fait l'objet d'une mise en demeure ;

·  l'établissement peut présenter des observations au directeur général de l'agence régionale de santé (ARS), qui peut estimer qu'il n'y a pas lieu à sanction « au regard de circonstances particulières propres à l'établissement » ;

·  le montant de la pénalité globale est apprécié en fonction du nombre d'indicateurs concernés et de la gravité des sanctions constatées, dans la limite de 0,5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement.

Cette possibilité de sanction s'appliquerait à compter du 1er janvier 2020 après trois années consécutives de non atteinte, pour un même indicateur, du seuil minimal requis ; les premières pénalités ne pourraient donc intervenir qu'à compter de 2023. Les modalités de mise en oeuvre de ce mécanisme ainsi que les catégories d'indicateurs et les modalités de détermination des seuils minimaux de résultats sont renvoyées à un décret en Conseil d'État. En outre, un arrêté publié avant le 31 décembre de chaque année fixerait, pour l'année suivante, la liste des indicateurs, les seuils minimaux de résultats et les modalités de calcul de la dotation complémentaire et de la pénalité financière (du I).

D'après les indications transmises à votre rapporteur, les seuils de résultats fixés par indicateur seront établis en fonction de la distribution observée des scores des établissements de santé. Ce dispositif aurait d'abord vocation à être dissuasif afin qu'un établissement prenne, dès l'avertissement, toutes les mesures nécessaires pour éviter la sanction.

· Parallèlement, le Gouvernement prévoit de relever dès 2019 le montant alloué au titre de la dotation IFAQ, qui passerait de 50 millions d'euros à 300 millions d'euros, financés par « redistribution des ressources actuelles ». Ce montant serait réparti entre les activités de MCO, SSR et HAD proportionnellement à leur chiffre d'affaires.

La dotation IFAQ en 2016 et 2017

 

2016

2017

Enveloppe globale

40 millions d'euros

50 millions d'euros

Nombre d'établissements bénéficiaires

(en % des établissements éligibles)

516

(37 %)

793

(33 %)

Montant moyen de la dotation

77 000 euros

63 000 euros

Source : DGOS

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article en y apportant plusieurs modifications tendant à :

préciser que les indicateurs servant à l'allocation de la dotation IFAQ prennent en compte les résultats et expériences rapportés par les patients (huit amendements identiques présentés par le rapporteur général et des députés issus de différents groupes politiques). Ce type d'indicateurs était envisagé d'après l'étude d'impact sur la base de l'indicateur e-Satis185(*) suivi par la HAS pour les activités de médecine, chirurgie ou obstétrique (MCO) et explicitement visé par les travaux conduits dans le cadre de la stratégie de transformation du système de santé comme un outil de mesure de la qualité des soins. L'entrée en vigueur de cette disposition est toutefois repoussée à 2020 dans les secteurs de l'hospitalisation à domicile et des soins de suite et de réadaptation et à 2021 pour la psychiatrie, afin de tenir compte des délais de développement des instruments de mesure de l'expérience des patients adaptés à ces secteurs (sous-amendement du Gouvernement) ;

L'indicateur e-Satis : une mesure de la satisfaction des patients

Cet indicateur, développé et suivi par la Haute Autorité de santé, permet, depuis 2016, de recueillir l'expérience et la satisfaction des patients hospitalisés plus de 48 heures en médecine chirurgie ou obstétrique (MCO) - et, depuis mai 2018, en chirurgie ambulatoire - à partir d'un questionnaire de près de 50 questions.

La démarche est ciblée autour de quatre thèmes : accueil, prise en charge (par les médecins et chirurgiens, par les infirmiers et aides-soignants), chambre et repas, organisation de la sortie.

À partir des réponses, la HAS produit des scores de satisfaction pour chaque établissement diffusés sur le site Scope Santé.

Près de 95 % des établissements sont engagés ; le taux de recueil de l'adresse électronique des patients est d'environ 15 %. Le taux de réponse des patients est de 17 % avec un taux de participation globale d'environ 2,5 % (56 000 questionnaires complétés en 2016, 122 000 exploités en 2017).

Au niveau international, les indicateurs de résultats jugés par le patient sont de plusieurs ordres :

- PREMs ou PRIMs pour Patient reported experience measures ou Patient reported safety incident measures : mesure de l'expérience et des éléments objectifs ;

- PROMs pour Patient reported outcomes measures : mesure de la qualité de vie et des résultats de santé perçus.

En 2017, l'OCDE a lancé l'initiative PaRIS (Patient reported indicator survey) pour harmoniser les indicateurs de résultats et d'expérience rapportés par les patients et permettre des comparaisons à l'échelle internationale.

- prévoir que la pénalité s'accompagne d'un plan d'amélioration de la qualité présenté par l'établissement concerné (amendement présenté par le rapporteur général et des députés des groupes Les Républicains et La République en Marche) ;

avancer à 2020, au lieu de 2021, l'application du dispositif aux établissements de santé exerçant des activités de psychiatrie (sept amendements identiques présentés par le rapporteur général et des députés de différents groupes), tout en faisant de la première année d'entrée en vigueur une « année blanche » (recueil des indicateurs sans versement de la dotation) afin de pouvoir « tester » des indicateurs en cours de développement (sous-amendement du Gouvernement).

III - La position de la commission

La stratégie de transformation du système de santé a érigé comme l'une de ses priorités le fait de placer la qualité et la pertinence des soins au coeur des organisations et des pratiques186(*) mais aussi de renforcer, parallèlement, leur prise en compte dans les modes de financement187(*).

Votre commission partage depuis longtemps ces objectifs, mis en avant par le président Alain Milon et Jacky Le Menn dans un rapport sur la tarification hospitalière présenté en 2012188(*) comme par le rapporteur général dans un rapport sur la pertinence des soins de 2017189(*). L'effort engagé pour revaloriser le montant de la dotation IFAQ, portant sur des sommes jusqu'alors anecdotiques, constitue, en ce sens, un signal positif.

Cette mesure appelle toutefois plusieurs observations.

 D'une part, l'évolution proposée appelle une refonte des indicateurs existants, qui sont, de l'avis des fédérations hospitalières, trop nombreux et peu lisibles, davantage orientés vers le process que la qualité des soins ou la pertinence médicale.

La prise en compte du vécu et des expériences des patients - selon la méthode du « patient traceur » - est, à cet égard, essentielle. Mais elle doit s'appuyer sur des actions - en direction des établissements de santé comme des patients - permettant d'améliorer le taux de participation aujourd'hui assez faible et une redéfinition de e-Satis, encore peu orienté vers le résultat médical constaté, en termes d'amélioration de la qualité de vie par exemple. Il conviendra également de trouver le juste équilibre entre le suivi dans le temps des indicateurs et leur actualisation régulière, de manière à ne pas créer des biais de pratiques pour s'y conformer. La définition des indicateurs en amont doit se faire, en outre, dans la concertation avec les acteurs concernés pour faciliter leur appropriation : or, les fédérations hospitalières ont regretté de n'être pas suffisamment associées aux réflexions engagées.

 D'autre part, votre rapporteur note que plusieurs dispositifs d'incitation à la qualité et à la pertinence se superposent au détriment de la lisibilité pour les établissements de santé : aux côtés de la dotation IFAQ, les CAQES (contrats d'amélioration de la qualité et de l'efficience des soins) ont également vocation à inciter à l'amélioration des pratiques, avec un dispositif d'intéressement devant s'appliquer à compter de 2019 et un mécanisme de sanction, pour l'instant gelé. Des articles du projet de loi ajoutent encore d'autres outils à cet arsenal législatif (cf. articles 29 bis et 43). Une réflexion sur l'articulation de ces outils mériterait d'être engagée dans un objectif de clarification et pour valoriser leurs complémentarités.

 La commission a adopté trois amendements visant à :

- clarifier l'articulation avec les CAQES, pour exclure toute possibilité d'indicateurs communs et donc de « double peine » pour les établissements de santé (amendement n° 66) ;

- prévoir que le directeur général de l'ARS, dès le moment où il alerte l'établissement n'atteignant pas le seuil requis une année donnée, propose des mesures d'accompagnement, et associer explicitement les conférences et commissions médicales d'établissements (CME) à l'élaboration du plan d'amélioration de la qualité présenté par l'établissement faisant l'objet d'une pénalité (amendement n° 67) ;

- préciser que l'année « blanche » pour l'application du dispositif aux activités de psychiatrie vaut bien également pour l'appréciation de la pénalité (amendement n° 68).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 28
(art. L. 162-22-6-2 [nouveau], L. 162-22-10,
L. 162-22-12 et L. 162-22-15 du code de la sécurité sociale)
Financement forfaitaire de pathologies chroniques

Objet : Cet article introduit la possibilité d'une rémunération forfaitaire pour la prise en charge hospitalière de patients atteints de pathologies chroniques.

I - Le dispositif proposé

· Le introduit un nouvel article L. 162-22-6-2 dans le code de la sécurité sociale afin de prévoir, dans un objectif d'amélioration du parcours de soins, la possibilité d'une rémunération forfaitaire pour la prise en charge de patients atteints de pathologies chroniques.

Comme l'a souligné le groupe de travail de la stratégie de transformation du système de santé sur les modes de financement et de régulation qui en a préconisé la mise en place, la substitution d'un mode de financement au forfait à la tarification à l'activité a vocation à « inciter les établissements de santé à davantage de prévention et coordination avec la ville, en vue de réduire le nombre d'hospitalisations liées à des complications. » 190(*)

Compte tenu de la complexité des circuits financiers que nécessiterait son extension aux soins de ville voire au secteur médico-social, cette rémunération forfaitaire, portant sur les dépenses prises en charge par l'assurance maladie obligatoire, porterait à ce stade sur les seuls établissements de santé (prestations hospitalières, consultations et actes externes, honoraires des médecins salariés des établissements de santé privés). La rémunération forfaitaire viendrait se substituer au mode de financement actuel sur la base de la tarification à l'activité.

Serait concernée une liste de pathologies fixée par arrêté. En l'occurrence, le Gouvernement envisage de cibler le dispositif, en 2019, sur les patients atteints de diabète et ceux souffrant d'insuffisance rénale chronique (IRC), pathologies pour lesquelles les travaux engagés sont les plus avancés, notamment en raison de l'expérimentation engagée sur la base de l'article 43 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 sur la prise en charge des personnes atteintes d'IRC191(*). La Haute Autorité de santé a ainsi publié des recommandations sur ces parcours de soins.

La prise en charge du diabète
et de l'insuffisance rénale chronique : quelques données

 D'après les données de l'assurance maladie192(*), on dénombre en 2016 plus de 3 millions de personnes prises en charge pour diabète, dont 81 % au titre d'une ALD193(*) en rapport avec le diabète. Ce nombre a augmenté de 2,7 % par an en moyenne entre 2012 et 2016.

Les dépenses correspondantes sont de 8,1 milliards d'euros, dont 10 % environ (814 millions d'euros) sont des dépenses hospitalières194(*), avec une dépense moyenne remboursée estimée à 2 150 euros par an et par personne. Elles ont progressé de 2 % par an en moyenne entre 2012 et 2016.

 L'Irdes195(*) évalue à 5,7 millions le nombre d'adultes souffrant de maladie rénale chronique, dont 82 295 patients en 2015 traités pour insuffisance rénale chronique terminale soit par dialyse (56 %) soit par greffe (44 %).

Selon l'assurance maladie196(*), les dépenses de prise en charge pour la dialyse chronique sont de 3,3 milliards d'euros (constituées à 71 % de dépenses hospitalières) et de 538 millions d'euros pour le suivi de transplantation rénale (dont 43 % de dépenses hospitalières), avec un taux de croissance annuel moyen, entre 2012 et 2016, de 2,5 et 3,2 %.

· Les 2°, 3° et 4° procèdent à des rectifications ponctuelles (b et c du 2°)197(*) ou coordinations. Il s'agit notamment de prévoir que les modalités de détermination du montant du forfait ainsi que ce montant sont fixés par l'État (a du 2° et 3°) et les modalités de versement aux établissements par voie réglementaire (4°).

· D'après l'étude d'impact, cette mesure devrait permettre un ralentissement de la dynamique de croissance des dépenses hospitalières liées aux deux pathologies concernées, évalué à 10 % soit une économie estimée à 7 millions d'euros pour 2019. Cette évaluation paraît à tout le moins optimiste pour une première année de mise en oeuvre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article assorti de trois amendements rédactionnels présentés par son rapporteur général.

III - La position de la commission

Votre commission est favorable, sur le principe, au développement de modes de financements innovants, susceptibles de favoriser, selon une approche ciblée sur le patient, une prise en charge pertinente, globale et coordonnée, particulièrement adaptée aux pathologies chroniques. Le rapport précité de votre commission sur la tarification à l'activité notait déjà que si « le système français, notamment hospitalier, s'est construit sur la prise en charge aiguë d'une pathologie », le développement des maladies chroniques, lié au vieillissement de la population, impose de mobiliser autour du patient un ensemble d'acteurs dans le cadre d'un véritable « parcours de santé ».

Suivant cette logique, votre commission a apporté son soutien, lors de l'examen du précédent projet de loi de financement de la sécurité sociale, au cadre général d'expérimentations pour l'innovation destiné à faire émerger, afin de les tester puis d'en évaluer l'impact, de nouveaux modes de rémunération des acteurs du système de santé.

Le Gouvernement fait le choix, avec le présent article, d'inscrire dans le droit commun le financement forfaitaire pour certaines pathologies chroniques. Si cela traduit une volonté d'avancer plus vite, suivant les préconisations du plan « Ma Santé 2022 », le dispositif proposé présente une portée encore limitée : il ne concerne que les prises en charge hospitalières déjà partiellement forfaitisées à travers les groupes homogènes de séjours (GHS) et qui ne représentent qu'une part minime (10 %) de la prise en charge des patients souffrant de diabète notamment en matière de prévention ou d'éducation thérapeutique du patient.

Votre rapporteur n'a pas obtenu d'informations, à ce stade, sur la portée précise de cette mesure dont les contours flous laissent les fédérations hospitalières interrogatives.

Dès lors, l'impact attendu de ce type de financement sur la coordination des acteurs - ville, hôpital, médico-social - afin d'éviter les actes redondants sera de fait quasi-nul. Toutefois, comme l'a rappelé la ministre des Solidarités et de la Santé lors de son audition devant votre commission, l'objectif du Gouvernement est celui d'une montée en charge progressive, avec une extension à la ville envisagée dès 2020 et à d'autres pathologies.

Considérant cet article comme une première étape en ce sens, votre commission vous demande de l'adopter sans modification.

Article 29
(art. L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale)
Amplifier la portée du dispositif d'innovation du système de santé

Objet : Cet article apporte des ajustements au cadre d'expérimentations pour l'innovation introduit par l'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, afin de permettre de nouvelles expérimentations et d'articuler ce cadre avec d'autres dispositifs dérogatoires.

I - Le dispositif proposé

Cet article modifie l'article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale fixant, en application de l'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, un cadre général d'expérimentation pour l'innovation au sein du système de santé.

· Afin d'accroître la portée de ce dispositif - pour concrétiser des ambitions du plan d'accès aux soins d'une part, et de la stratégie de transformation du système de santé d'autre part - les modifications proposées tendent, en premier lieu, à compléter le champ des dérogations possibles pour la mise en oeuvre de ces expérimentations ().

Aux quatre dérogations aux dispositions du code de la santé publique déjà prévues198(*), cinq nouvelles sont ajoutées, ayant pour objet :

- de déroger aux « conditions techniques de fonctionnement » requises pour les activités de soins soumises à autorisation (à savoir des normes applicables aux organisations, aux équipements, aux locaux, aux ratios de personnel) ; d'après les indications transmises à votre rapporteur, le but est double : éclairer et mieux cibler la réforme en cours des autorisations en testant des modalités alternatives via des projets pilotes innovants d'une part, et favoriser l'innovation de rupture en expérimentant des organisations hospitalières plus souples, répondant à des besoins propres ou à une spécificité territoriale d'autre part ;

- de permettre à un praticien hospitalier à temps plein de réaliser une activité libérale dans une zone sous-dotée en dehors de l'établissement où il exerce ou est nommé, en limitant cette possibilité aux praticiens pratiquant les tarifs opposables ; cette activité mixte « hors les murs », qui n'est pas autorisée à l'heure actuelle, permettra d'assurer une présence médicale dans certaines zones déficitaires en offre de soins ;

- d'adapter les statuts de société interprofessionnelle de soins ambulatoire (SISA) des maisons de santé pluriprofessionnelles afin de rendre possible les modes innovants de rémunération en équipe en ville dont la mise en place est prévue dès 2019, sous la forme d'un forfait pour la prise en charge d'un patient ; ces sociétés permettent, conformément à leurs statuts, de rémunérer des professionnels exerçant en équipe pour les seules activités de coordination thérapeutique, d'éducation thérapeutique du patient ou de coopération entre professionnels de santé ; l'élargissement proposé porte plus généralement sur la rémunération d'activités de « prise en charge sanitaire, sociale ou médico-sociale » et le reversement des rémunérations à chacun des professionnels ;

- de permettre la redistribution d'un intéressement collectif aux membres d'un groupement de coopération sanitaire de moyens (GCS), ces structures s'étant d'ores et déjà portées candidates à des projets d'incitation financière à une prise en charge partagée permettant une maîtrise des dépenses ; le but non lucratif d'un GCS, mentionné au dernier alinéa de l'article L. 6133-1, ne le rend pas possible à l'heure actuelle ;

- de permettre aux ARS d'adapter les autorisations de mise en service de véhicules sanitaires aux besoins des établissements de santé ; à l'heure actuelle, ces autorisations ne peuvent être délivrées si le nombre de véhicules déjà en service dans chaque département égale ou excède un nombre fixé en fonction des besoins sanitaires de la population ; la dérogation à cette contrainte permettrait notamment aux établissements de santé de tester des « modalités alternatives » de transports inter-établissements dont ils ont désormais la charge199(*).

Pour mémoire, toutes les dérogations au code de la santé publique doivent être indispensables à la mise en oeuvre de l'expérimentation et soumises à l'avis de la Haute Autorité de santé, afin de garantir la qualité et la sécurité des soins.

· Il est proposé, en second lieu (3° etpour coordination), de clarifier l'articulation des expérimentations prévues dans ce cadre avec deux autres dispositifs dérogatoires :

- d'une part, les démarches de coopération entre professionnels de santé introduites par l'article 51 de la loi « HPST »200(*) à l'article L. 4011-1 du code de la santé publique : celles-ci ouvrent la possibilité aux professionnels volontaires d'opérer entre eux des transferts d'activités ou d'actes de soins ; si une expérimentation comporte une démarche de ce type, les modalités spécifiques l'encadrant, définies aux articles L. 4011-2 à 4011-3 (autorisation des protocoles, financement dérogatoire après avis d'un collège des financeurs, évaluation...) ne s'appliqueraient pas, à l'exception de celles concernant l'enregistrement des professionnels auprès de l'ARS après vérification de leur expérience et de leur garantie assurantielle (deux premiers alinéas de l'article L. 4011-3) ;

- d'autre part, l'expérimentation portant sur la télésurveillance, ouverte par l'article 36 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 et dont le cadre a été reprécisé par l'article 54 de la précédente loi de financement : de même, il s'agit de pouvoir déroger aux conditions prévues par cet article pour leur mise en oeuvre et leur financement, assuré par le fonds d'intervention régional (FIR).

Ces dispositions visent à faire en sorte que les expérimentations comportant par exemple un mode de financement innovant et une démarche de coopération et/ou de télésurveillance ne ressortent pas de plusieurs dispositifs, pour en faciliter leur mise en oeuvre et en accroître la lisibilité pour les porteurs de projets.

Ces objectifs répondent à des besoins exprimés par les acteurs de terrain. Il faut souligner toutefois que cela conduit à renvoyer au niveau réglementaire des modalités d'application qui ressortent, à l'heure actuelle dans ces deux cas, du niveau législatif : c'est ce que prévoit l'étude d'impact en envisageant que les protocoles de coopération soient soumis par le comité technique à l'avis de la HAS qui aura un délai de six mois pour statuer, comme cela a été prévu par la précédente loi de financement pour les projets de protocoles relevant de priorités nationales.

· Pour 2019, 40 millions d'euros (dont 30 millions au titre du fonds pour l'innovation géré par la Cnam et 10 millions d'euros au titre du FIR) sont prévus pour le déploiement des expérimentations, soit 10 millions d'euros de plus que ce qui avait été chiffré en 2018. Ces montants pourront être révisés en fonction de la montée en charge du dispositif qui va réellement débuter en 2019 après une première année de mise en place. D'après les indications transmises à votre rapporteur, sur l'année en cours, l'enveloppe prévue n'a pas été consommée : l'essentiel du financement s'est porté vers de l'ingénierie de projets (environ 1,2 million d'euros) et l'expérimentation d'incitation à la prescription de biosimilaires dans les établissements de santé qui a débuté le 1er octobre 2018 (1,2 million d'euros).

Le Gouvernement cible sur un coût de ce dispositif gagé par des économies à même hauteur dès 2020, et sur des économies dès 2021.

Les expérimentations pour l'innovation au sein du système de santé :

où en est-on un an après ?

 Les instances de pilotage et de suivi ont été mises en place :

- le conseil stratégique, présidé par la ministre et composé de 61 membres, a été installé le 5 avril 2018 ;

- le comité technique, composé de représentants de l'assurance maladie, du ministère et des ARS s'est réuni à 15 reprises depuis le début de l'année 2018 ;

- une rapporteure générale a été nommée le 28 février 2018 pour assurer le déploiement du dispositif.

 Au niveau national, des appels à manifestation d'intérêt ont été lancés, avec 54 projets retenus dans trois domaines, en vue d'une mise en oeuvre à compter du premier semestre 2019 :

- le paiement à l'épisode de soins pour des prises en charge chirurgicales (prothèse de la hanche, prothèse du genou et colectomie),

- l'incitation financière à une prise en charge partagée,

- le paiement forfaitaire en équipe de professionnels de santé en ville.

Une expérimentation visant à encourager la prescription de médicaments biosimilaires par les établissements de santé, lorsque celle-ci est exécutée en ville, a été lancée en octobre 2018 ; une autre portant sur les modalités de prise en charge des médicaments de la liste en sus est envisagée.

Trois expérimentations préexistantes seront intégrées d'ici la fin de l'année dans le cadre de l'article 51 suite à l'avis positif du comité technique : PAERPA (Personnes âgées en risque de perte d'autonomie), « Ecout'Emoi » (prise en charge de jeunes présentant une souffrance psychique) et « Mission : retrouve ton cap » (prise en charge et suivi d'enfants présentant un risque d'obésité).

 Au niveau régional, plus de 250 lettres d'intention sur des projets à l'initiative des acteurs de santé ont été déposées auprès des ARS. Au total, une cinquantaine de projets de cahiers des charges régionaux devraient pouvoir faire l'objet d'un examen, avant la fin de l'année 2018, par le comité technique.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article assorti d'amendements visant à étendre la portée du dispositif d'expérimentations créé par l'article 51 de la loi de financement pour 2018 :

- d'une part, afin de permettre aux pharmaciens d'officine de renouveler des traitements chroniques ou d'ajuster leur posologie, à la demande ou avec l'accord du médecin traitant, en dehors des protocoles de coopération prévus par la loi « HPST » qui l'autorisent déjà, sans qu'aucune initiative de ce type n'ait encore été lancée (amendement présenté par des députés du groupe La République en Marche) ;

- d'autre part, afin d'étendre la portée des expérimentations dans le secteur médico-social pour y favoriser des innovations organisationnelles, en autorisant de déroger, pour leur mise en oeuvre, aux règles de tarification « et d'organisation » des établissements et services sociaux et médico-sociaux (sept amendements identiques présentés par le rapporteur général et des députés issus de différents groupes politiques).

III - La position de la commission

Votre commission s'est montrée favorable, lors de l'examen du précédent projet de loi de financement, à la mise en place d'un cadre d'expérimentations destiné à favoriser l'innovation dans l'organisation du système de santé et les modes de rémunération de ses acteurs.

L'élargissement du champ des expérimentations proposé par cet article va dans le bon sens, puisqu'il s'agit de mettre de la souplesse pour tester de nouveaux modes d'organisation ou encore de contribuer à l'accès aux soins dans les zones médicalement sous-dotées. Cela permettrait notamment de s'affranchir, dans certains cas, du cadre des protocoles de coopération entre professionnels de santé dont votre commission avait relevé la lourdeur dans un rapport sur le sujet201(*).

S'il faut se réjouir de la dynamique des acteurs de santé pour accompagner le lancement et la mise en place de ces expérimentations sur le terrain (cf. encadré ci-dessus), votre rapporteur attire toutefois l'attention sur les lourdeurs administratives relevées par certains, qui pourraient se révéler, sur le long terme, un frein à la conduite de projets.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 29 bis (nouveau)
(art. L. 6122-5 du code de la santé publique
et art. L. 162-30-3 du code de la sécurité sociale)
Obligation d'élaborer un programme d'amélioration
de la pertinence des soins en cas d'écarts significatifs
de pratiques constatés dans un établissement de santé

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à renforcer la portée des actions menées par les établissements de santé en matière de pertinence des soins, en imposant l'élaboration d'un programme d'amélioration ad hoc en cas d'identification de pratiques non conformes.

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu d'un amendement du Gouvernement.

· Le I complète l'article L. 6122-5 du code de la santé publique selon lequel l'autorisation des projets de création de tout établissement de santé ou d'activités de soins, par l'agence régionale de santé (ARS), est subordonnée notamment à la réalisation d'une évaluation. Il s'agit de préciser que cette évaluation devra prendre en compte :

- le respect des référentiels de pertinence, de qualité, de sécurité des soins arrêtés par l'État sur certains actes, prestations ou prescriptions ;

- les résultats du programme d'amélioration de la pertinence des soins institué par le II si l'établissement a été tenu d'en établir un.

· Le II modifie l'article L. 162-30-3 du code de la sécurité sociale, qui prévoit depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 l'élaboration, par chaque ARS, d'un plan d'actions pluriannuel régional d'amélioration de la pertinence des soins (Papraps), élaboré pour quatre ans, révisé chaque année et intégré au programme pluriannuel de gestion du risque. Ce plan définit, à partir d'un diagnostic de la situation régionale et en conformité avec les orientations nationales, les domaines d'actions prioritaires dans la région ainsi que les critères de ciblage permettant d'identifier les établissements aux pratiques non pertinentes.

Le du II tend à préciser que ce plan identifie les écarts « significatifs » entre le nombre ou l'évolution du nombre d'actes, de prestations ou de prescriptions réalisés par les établissements et les moyennes régionales ou nationales pour une activité comparable.

À l'heure actuelle, la plupart de ces plans régionaux ont ciblé leurs priorités sur les actes chirurgicaux ayant fait l'objet d'une analyse détaillée dans l'Atlas national des variations des pratiques médicales publié par l'Irdes en 2016, ciblé sur dix interventions202(*). D'autres, par exemple en Nouvelle-Aquitaine, ont étendu leur champ à des prescriptions comme les transports sanitaires.

Le du II vise à rendre impérative l'élaboration d'un « programme d'amélioration de la pertinence des soins » par les établissements de santé en cas de constat, par l'ARS, conjointement avec la caisse locale d'assurance maladie, de pratiques non conformes. Cette obligation s'ajouterait à la possibilité, déjà prévue, de conclure dans ce cas un avenant au contrat d'amélioration de la qualité et de l'efficience des soins (CAQES), relevant d'une démarche de contractualisation tripartite (ARS, assurance maladie, établissement de santé).

II - La position de la commission

Cet article vise, pour le Gouvernement, à « dynamiser » les actions en direction des établissements de santé dans le domaine de la pertinence des soins, dont l'un des outils d'appréciation consiste, en effet, dans l'identification d'établissements aux pratiques « atypiques » au regard des comparaisons disponibles pour des activités comparables.

Sur le principe, votre commission souscrit pleinement à l'objectif affiché, qui rejoint des orientations formulées par le rapporteur général dans un rapport précité sur la pertinence des soins et répond, par ailleurs, à des attentes des acteurs hospitaliers.

Néanmoins, au nom de cet enjeu essentiel, cet article institue, selon des modalités encore floues, un outil supplémentaire qui vient compléter l'arsenal existant. En effet, la mise en place, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, d'un support contractuel unique, le CAQES, en lieu et place des différents contrats préexistants, devait répondre à un objectif de simplification du dialogue de gestion avec les établissements de santé. Se déploient dans ce cadre des actions graduées, de l'accompagnement des équipes à la mise en place de procédures de mise sous accord préalable, pour les établissements s'écartant des normes convenues et ne respectant pas les objectifs des plans régionaux d'amélioration de la pertinence des soins.

Comme souligné à l'article 27, une clarification des instruments au service de la qualité et de la pertinence des soins s'impose.

Dans cet objectif, votre commission a adopté un amendement visant à préciser l'articulation du programme d'amélioration de la pertinence des soins introduit par cet article avec les volets additionnels du CAQES portant sur la même thématique (amendement n° 69).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 29 ter (nouveau)
(art. L. 6145-16-1 du code de la santé publique)
Possibilité pour les établissements publics de santé
de déroger au plafond du taux d'usure

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'autoriser les établissements publics de santé de déroger au plafond du taux d'usure.

I - Les emprunts « toxiques » des collectivités territoriales et des établissements publics de santé et leur débouclage

Tout comme certaines collectivités territoriales, de nombreux établissements publics de santé se sont endettés203(*), généralement au cours de la première décennie du XXIe siècle au moyen d'emprunts structurés, qui pouvaient sembler favorables à l'origine mais qui présentaient un profil risqué et qui se sont finalement révélés « toxiques » à la suite d'évolutions du marché.

Le débouclage de ces emprunts n'est toujours pas achevé malgré la mise en place de plusieurs plans d'aide, qui ne concernaient pas l'ensemble des établissements.

A. Des établissements publics de santé exposés aux emprunts « toxiques »

1. Un bref rappel sur les emprunts « toxiques »

Les emprunts structurés sont des prêts combinant dans un seul et même contrat un prêt bancaire classique et un ou plusieurs dérivés, dont les intérêts sont déterminés selon l'évolution d'un indice sous-jacent non standard (taux de change, différentiel entre un taux long et un taux court, écart de valeur entre deux indices d'inflation,...) ou sont calculés selon des formules complexes.

L'une des caractéristiques des produits structurés tient à la présence de plusieurs périodes de taux successives :

- la première, en général de deux ou trois ans, est marquée par un taux d'intérêt fixe bonifié (en dessous du cours du marché, voire nul) ;

- la deuxième période, très longue, est assortie d'un taux qui résulte d'une formule arithmétique contenant un ou plusieurs produits dérivés du contrat assis sur des indices non standards.

Une « charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales » a été signée en 2009, contenant une classification des produits structurés (dite « classification de Gissler ») en fonction de leur dangerosité. Dans cette classification, le périmètre des emprunts « très sensibles » correspond aux emprunts classés 3E, 4E et 5E, auxquels s'ajoutent les emprunts les plus risqués, dits « hors charte Gissler ».

Ces derniers ont souvent pris la forme d'une forte exposition à la parité entre l'euro et le franc suisse. Un contrat typique était fondé sur une parité « pivot » de 1,44 franc suisse pour un euro, seuil qui n'avait jamais été franchi entre 2000 et 2010. Le taux d'intérêts des emprunts pouvait alors varier en fonction de la différence entre ce cours pivot et la parité réelle, multipliée par un coefficient variable selon les emprunts et majorée du taux d'intérêt initial.

Le montant de l'indemnité de remboursement anticipée (IRA) dépendait du montant que la banque devait payer à ses contreparties pour rompre les contrats de couverture liés à ces emprunts, lui-même fonction du niveau de parité.

La forte appréciation du franc suisse par rapport à l'euro entamée depuis 2010 et qui s'est encore accentuée en 2014-2015204(*) du fait du caractère de « valeur refuge » du franc suisse, notamment lors des fortes perturbations qu'a connues la zone euro, s'est donc traduite, pour les établissements publics de santé concernés (comme pour les collectivités territoriales) à la fois par :

- une forte hausse des intérêts d'emprunt à payer au prêteur ;

- et une forte hausse de l'IRA à acquitter pour sortir de l'emprunt. Dans un rapport205(*) d'avril 2014, la Cour des comptes a ainsi souligné que les encours indexés sur la parité entre l'euro et le franc suisse étaient assortis d'une IRA de l'ordre de 130 % du capital restant dû à la fin de 2012.

Dans tous les cas, qu'ils sortent (et aient à conclure un nouvel emprunt très élevé à cette fin) ou qu'ils restent dans leur emprunt, les établissements contractants pouvaient donc se retrouver étranglés financièrement.

B. Les dispositifs d'accompagnement des établissements publics de santé dans la sécurisation de leurs prêts structurés

Pour faire face à cette situation, l'Etat a mis en place des mécanismes pour aider les collectivités et les établissements publics de santé les plus en difficulté à assainir leurs emprunts. S'agissant des collectivités territoriales, un fonds de soutien a été créé par l'article 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, modifié à plusieurs reprises depuis lors. S'agissant des établissements publics de santé, le processus, plus opaque, a été décidé en conseil des ministres le 23 avril 2014 et mis en oeuvre par deux instructions interministérielles, en date du 22 décembre 2014 et du 28 juillet 2015, sans que le Parlement ne soit associé.

1. Un premier plan de 100 millions d'euros en 2014

La « première vague » des établissements soutenus, relevant de l'instruction interministérielle du 22 décembre 2014206(*), a été appuyée par une enveloppe de 100 millions d'euros, dont 75 millions d'euros en provenance de l'assurance maladie et 25 millions d'euros de « contribution volontaire » de la Société de financement local (SFIL), héritière de la majeure partie des encours de la banque Dexia.

Le dispositif était réservé aux établissements dont le total des produits était inférieur à 100 millions d'euros et seuls les contrats classés « hors charte Gissler » étaient éligibles au dispositif de soutien207(*). Selon la Cour des comptes, seuls 40 établissements étaient éligibles parmi les 82 détenant alors un total de 1 milliard d'euros d'emprunts « hors charte Gissler »208(*).

L'aide ne pouvait excéder 45 % du montant de l'IRA due par l'établissement. De plus, elle était plafonnée à 5 millions d'euros.

L'aide était concrètement versée au travers des agences régionales de santé (ARS) par arrêté modificatif des dotations régionales du Fonds d'intervention régionale (FIR) et des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (MIGAC).

2. Le quadruplement des moyens intervenu en 2015

Au vu du caractère limité de la première vague, le mécanisme de soutien a été révisé en juillet 2015, toujours par instruction interministérielle209(*).

L'enveloppe initiale a été augmentée d'un total de 300 millions d'euros sur dix ans au moyen:

- d'une part, de l'affectation à la CNAM d'une fraction de 28 millions d'euros par an pendant dix ans de la taxe pour le financement du fonds de soutien aux collectivités territoriales210(*), dont les établissements financiers sont redevables ;

- d'autre part, d'un nouveau « versement volontaire » de la SFIL, pour un montant de 2 millions par an pendant dix ans.

Le périmètre a été étendu aux établissements dont le total des produits était compris entre 100 et 200 millions d'euros (pour les seuls emprunts adossés sur l'évolution de la parité entre l'euro et le franc suisse), ce qui était censé concerner 50 des 72 établissements alors exposés à des emprunts « hors charte Gissler ».

L'aide pouvait atteindre 75 % du montant de l'IRA et être étalée sur une période de dix ans (contre trois ans dans le cadre de la première vague).

3. Un bilan en demi-teinte dressé par la Cour des comptes

Dans son rapport public annuel de 2018, la Cour des comptes a dressé un bilan en demi-teinte de ces dispositifs de soutien.

Certes, des établissements de taille petite ou moyenne ont pu sécuriser leur dette. Le dispositif de désensibilisation a porté sur 60 contrats pour un encours de 299,8 millions d'euros et a conduit à des IRA d'un montant de 609,5 millions d'euros, soit plus de deux fois supérieur à celui de cet encours.

Le tableau suivant donne la liste des dix établissements les plus aidés.

Liste des dix établissements publics de santé ayant bénéficié du plus d'aide

(en millions d'euros)

Etablissement

Montant de l'aide

CH Mayotte

33,3

CH Juvisy

21,2

CH Montreuil

20,3

Pôle santé Sarthe et Loir La Flèche

20,3

CH Meaux

18,0

Institut de cancérologie de la Loire

17,7

CH Briançon

15,3

CH Arras

15,1

CH Roanne

13,6

CH Saint-Dizier

13,4

Source : Cour des comptes

Pour autant, tant le processus que les résultats apparaissent très discutables.

S'agissant du processus, le présent commentaire a déjà détaillé avec quel soin le Parlement a jusque là été tenu à l'écart. De plus, la Cour des comptes a souligné que « la répartition des aides a été décidée par les seuls services du ministère de la santé, sans qu'une doctrine d'emploi explicite ait été définie, contrairement au fonds de soutien des collectivités territoriales, et sans qu'ils puissent bénéficier, malgré leur demande, du concours de la Banque de France comme pour ce dernier, le montant des IRA réclamées par les banques ».

S'agissant des résultats, la Cour souligne :

- d'une part, que le coût des opérations de débouclage a été beaucoup plus élevé que pour les collectivités territoriales. Il a été précédemment indiqué que le coût lié à aux renégociations a abouti à des IRA représentant le double des encours restants. La Cour des comptes a mis en lumière le caractère très élevé de ce coût au regard de ce qui est constaté pour les collectivités territoriales, pour lesquelles les IRA ont représenté en moyenne 100 % du capital restant dû ;

- d'autre part, qu'au bout du compte, la désensibilisation des établissements publics de santé aux emprunts toxiques n'est restée que partielle. Les encours d'emprunt « hors charte Gissler » s'élevaient encore à 494 millions d'euros (soit 1,7 % de l'ensemble des encours) en 2016, ce qui est certes nettement moins qu'avant les deux plans (3,9 % en 2012). Pour autant, le risque lié aux emprunts structurés des établissements hospitaliers demeure réel et continue à peser lourdement sur certains établissements.

II - Le dispositif proposé

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, propose de modifier l'article L. 6145-16-1 du code de la santé publique, relatif aux conditions dans lesquelles les établissements publics de santé et leurs groupements peuvent souscrire des emprunts auprès des établissements de crédit.

Ces conditions sont actuellement les suivantes : l'emprunt doit être libellé en euros ; le taux d'intérêt peut être fixe ou variable ; la formule d'indexation des taux variables doit répondre à des critères de simplicité ou de prévisibilité des charges financières des établissements publics de santé et de leurs groupements. L'article renvoie à un décret les conditions de son application, notamment les indices et les écarts d'indices autorisés pour les clauses d'indexation des taux d'intérêt variables, ainsi que le taux maximal de variation du taux d'intérêt211(*). Leur caractère restrictif vise précisément à interdire aux établissements de contracter de nouveaux emprunts risqués, à la lumière de l'expérience passée.

Il est proposé de compléter cet article, en y insérant un paragraphe II bis spécifiquement dédié aux nouveaux emprunts consentis dans le cadre d'une sécurisation des emprunts structurés détenus par les établissements publics de santé. Le taux maximal applicable à ces emprunts serait égal au taux de rendement de l'obligation assimilable du Trésor (OAT) de maturité la plus proche de la durée de vie moyenne initiale de l'emprunt structuré faisant l'objet de la renégociation, constaté à la date à laquelle celui-ci a été initialement consenti, majoré de cent cinquante points de base.

Ces dispositions peuvent aboutir à des taux très élevés, les taux d'intérêts de la décennie 2000-2010, au cours de laquelle ont été conclus la majorité des emprunts à restructurer, ayant été sensiblement plus hauts que les taux actuels. Le graphique suivant retrace ainsi l'évolution de l'OAT 30 ans en France depuis l'an 2000.

Évolution du taux de l'OAT à 30 ans en France depuis l'an 2000

Source : Banque de France

La sortie d'un emprunt structuré d'une durée de trente ans conclu en janvier 2000 pourrait donc donner lieu à un nouvel emprunt d'un taux de 7,76 % (6,26 % + 150 points de base), à comparer au taux de 1,625 % au 31 octobre 2018.

Ces dispositions reprennent celles que l'article 92 de la loi de finances pour 2014 a autorisées aux collectivités territoriales. L'objectif est le même : permettre de financer l'IRA en ne l'intégrant pas dans le nouvel emprunt mais sous la forme d'un taux d'intérêt majoré.

III - La position de la commission

Le dispositif proposé, de nature incontestablement législative même si la constitutionnalité de son insertion au sein d'une loi de financement de la sécurité sociale paraît plus incertaine, est probablement nécessaire pour aider à déboucler les opérations restantes qui, comme cela a été indiqué supra, restent d'un montant très significatif.

Néanmoins, il peut s'analyser comme un moyen de diminuer artificiellement le taux d'endettement des établissements publics de santé concernés, du fait de l'existence d'un taux d'intérêt majoré de manière atypique sur une partie dudit endettement. Le suivi de la situation financière de chacun n'en serait pas forcément facilité.

D'autre part et surtout, l'insertion du présent article par voie d'amendement du Gouvernement déposé à l'Assemblée nationale s'inscrit dans le droit fil d'un processus qui, depuis le début, brille davantage par son opacité que par son efficacité. Au vu de cet historique, il est même difficile de l'interpréter autrement que comme un moyen pour le Gouvernement de se soustraire à la contrainte de produire une étude d'impact détaillée, qui aurait pourtant été utile à un législateur tenu délibérément à l'écart depuis l'origine, parfois au mépris de la lettre même de la loi212(*), et à l'inverse de ce qui a été entrepris en faveur des collectivités territoriales.

Ainsi, dans le très court laps de temps ayant séparé l'insertion de ces dispositions et leur examen par votre commission, votre rapporteure n'a pas été en mesure de savoir :

- si une nouvelle vague d'aide pour les établissements restant engagés sur des emprunts à risque était envisagée et, le cas échéant, dans quelles conditions ;

- quels établissements seraient concernés par le nouveau dispositif, pour quel montants de prêts et pour quels niveaux maximaux de taux ;

- si les établissements en question pourraient bénéficier de l'expertise de la Banque de France pour sécuriser leur emprunt dans les meilleures conditions financières ;

Elle n'a pas pu non plus obtenir un comparatif de la situation financière qui résulterait, pour un établissement-type donné, de la conversion des IRA en montant d'un nouvel emprunt ou en taux majoré.

C'est pourquoi votre commission propose un amendement n° 70 de suppression de cet article, qui gagnerait à faire l'objet du dépôt d'un projet de loi spécifique, lequel pourrait être examiné par le Parlement dans des délais relativement brefs.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 29 quater (nouveau)
(art. L. 162-5 et L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale)
Inclusion des communautés professionnelles territoriales de santé
et des équipes de soins primaires dans le champ des accords-cadres

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, fixe les conditions d'ouverture de négociations conventionnelles visant à accompagner le recrutement d'assistants médicaux et le déploiement des communautés professionnelles territoriales de santé, dans le prolongement des mesures annoncées dans le cadre du plan « Ma Santé 2022 ».

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu d'un amendement du Gouvernement.

· Ledu I complète l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale qui organise les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les médecins, pour prévoir que les conventions nationales déterminent « les conditions et modalités de participation financière au recrutement de personnels salariés intervenant auprès de médecins exerçant dans le cadre d'un exercice coordonné et ayant vocation à les assister dans leur pratique quotidienne et améliorer ainsi l'accès aux soins. »

Cette disposition fait écho à l'une des mesures phares du plan « Ma Santé 2022 », qui consiste en la création de 4 000 postes d'assistants médicaux auprès des médecins libéraux dans le but de libérer du temps médical et de permettre aux médecins de se concentrer sur le coeur de leurs missions.

D'après ce plan213(*), ces assistants seraient chargés des missions suivantes : accueil des patients, recueil de données ou informations relatives à l'état de santé, vérification de l'état vaccinal et des dépistages, mise à jour des dossiers, gestion de l'aval de la consultation (pré-remplissage de documents administratifs, prise de rendez-vous avec les spécialistes de recours, programmation des admissions en établissements hospitaliers, etc.). Le soutien financier apporté à leur recrutement serait réservé aux médecins répondant à une triple condition : exercer en cabinet de groupe, s'inscrire dans un exercice coordonné comme une CPTS et s'engager sur « un bénéfice mesurable à la population » en termes d'accès aux soins, par exemple en augmentant le nombre de patients suivis.

· Le a du du I complète quant à lui l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale fixant le champ des conventions passées avec les professionnels de santé libéraux pour y ajouter la détermination des « conditions de modulation de la rémunération des professionnels de santé en fonction de leur participation à un cadre d'exercice coordonné. »

Cette disposition traduit une autre mesure phare du plan « Ma Santé 2022 », à savoir le développement de l'exercice coordonné des professionnels de santé de ville, affiché comme le mode d'exercice privilégié pour améliorer l'organisation des soins de proximité dans les territoires : pour le Gouvernement, « l'exercice isolé doit devenir l'exception d'ici à 2022 ». Cet objectif repose le déploiement de 1 000 communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) à l'horizon 2022 et de 2 000 structures d'exercice coordonné conventionnées, ainsi que sur des « financements priorisés vers les professionnels exerçant collectivement » : l'exercice coordonné est envisagé comme « une condition pour bénéficier de certains dispositifs d'appui et de financements de l'État et de l'assurance maladie », en réservant « certains éléments de rémunérations - existantes et à venir »214(*) à ceux qui s'inscrivent dans ce modèle.

Les discussions conventionnelles auront donc vocation à déterminer, profession par profession, la portée de ces engagements.

· Le b du du I complète quant à lui le même article afin d'inclure les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) et les équipes de soins primaires (ESP) dans le champ des accords conventionnels interprofessionnels, qui permettent à l'heure actuelle de valoriser l'exercice coordonné au sein des maisons et centres de santé par des modes de rémunération spécifiques.

Les communautés professionnelles territoriales de santé et les équipes de soins primaires

 Les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) ont été créées par la loi de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016.

Aux termes de l'article L. 1434-12 du code de la santé publique, la CPTS est composée de professionnels de santé regroupés, le cas échéant, sous la forme d'une ou plusieurs équipes de soins primaires, d'acteurs assurant des soins de premier ou deuxième recours et d'acteurs médico-sociaux et sociaux concourant à la réalisation des objectifs du projet régional de santé. Ses membres formalisent un projet de santé transmis à l'ARS, qui précise le territoire d'action de la CPTS.

Le plan « Ma Santé 2022 » prévoit de leur confier comme missions prioritaires : la réalisation d'actions de prévention, la garantie d'accès à un médecin traitant, la réponse aux soins non programmés, l'organisation de l'accès à des consultations de médecins spécialistes dans des délais appropriés, la sécurisation des passages entre les soins de ville et l'hôpital, le maintien à domicile des personnes fragiles, âgées ou poly-pathologiques.

On recense environ 200 projets de CPTS sur le territoire.

 Les équipes de soins primaires (ESP) ont été créées par la loi de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016.

Aux termes de l'article L. 1411-11-1 du code de la santé publique, une ESP est un ensemble de professionnels de santé constitué autour de médecins généralistes de premier recours, réunis autour d'un projet de santé.

Ce projet « a pour objet, par une meilleure coordination des acteurs, la prévention, l'amélioration et la protection de l'état de santé de la population, ainsi que la réduction des inégalités sociales et territoriales de santé ».

Elle peut prendre la forme d'un centre ou d'une maison de santé.

· Les II et III prévoient l'ouverture des négociations conventionnelles dans un délai d'un mois à compter de la promulgation de la loi, que ce soit pour inciter au développement de l'exercice coordonné et au recrutement d'assistants médicaux, ou, dans le cadre interprofessionnel, accompagner le déploiement des CPTS.

· Le IV exclut, pour les mesures qui résulteront de ces négociations, l'application d'un délai en vigueur différé d'au moins six mois à compter de leur approbation, prévu par le I de l'article L. 162-14-1-1 du code de la sécurité sociale ; ce délai s'impose normalement à toute mesure conventionnelle ayant pour effet une revalorisation des tarifs des honoraires ou rémunérations des professionnels de santé.

II - La position de la commission

Cet article permet d'engager très rapidement, dans un cadre conventionnel et concerté avec les professionnels de santé concernés, les discussions sur les modalités concrètes de mise en oeuvre de mesures phares du plan de transformation du système de santé.

Certes, plusieurs interrogations demeurent à ce stade, en particulier sur le profil des futurs « assistants médicaux » ou leur rôle concret auprès des médecins. Comme l'a souligné le directeur de la Cnam lors de son audition devant votre commission, ce sera l'un des enjeux de ces discussions d'en affiner, selon les besoins identifiés, le profil et la formation - entre le champ du paramédical et l'appui administratif -, de même que de préciser les critères d'éligibilité aux aides. Le nombre d'assistants annoncé - à savoir 4 000 - rendra de toute façon nécessaire de cibler en priorité les médecins installés dans les territoires les plus fragiles en termes d'accès aux soins. De même, la valorisation de l'exercice coordonnée, notamment dans le cadre des CPTS, ne devra pas se faire au détriment de la souplesse des organisations sur le terrain.

Toutefois, votre commission n'a pas souhaité, à ce stade, fermer les discussions qui vont s'engager avec les professionnels, sur des sujets que ceux-ci ont accueillis plutôt favorablement.

Elle s'est donc prononcée favorablement, tout en complétant ces dispositions d'un amendement visant à intégrer les pharmaciens aux discussions portant sur le développement de l'exercice coordonné des professionnels de santé de ville (amendement n° 71).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 29 quinquies (nouveau)
Création d'un forfait expérimental de réorientation
pour les urgences hospitalières

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, autorise les établissements de santé, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, à facturer une prestation d'hospitalisation pour la réorientation des patients par les services et unités d'accueil et de traitement des urgences.

I - Le dispositif proposé

· Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général avec l'avis favorable du Gouvernement, tend à autoriser les établissements de santé à facturer une prestation d'hospitalisation pour la réorientation des patients par les services et unités d'accueil et de traitement des urgences. Cette prestation sera prise en charge à 100 % par l'assurance maladie.

La mesure sera mise en oeuvre sous la forme d'une expérimentation d'une durée de trois ans. Son application dans les établissements de santé devra faire l'objet d'une autorisation par l'État.

Les modalités de mise en oeuvre de cette expérimentation sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, s'agissant notamment de la désignation des hôpitaux participants et de l'évaluation du dispositif en vue de son éventuelle généralisation.

· Cette mesure figurait parmi les recommandations formulées par le rapport d'étape de la mission sur l'évolution du financement des établissements de santé, animée par M. Véran, remis à la ministre des affaires sociales et de la santé en mai 2016215(*). Elle a également été formulée dans le rapport de votre commission des affaires sociales sur les urgences hospitalières, publié en 2017216(*), comme l'une des trois branches d'une recommandation plus globale sur l'évolution du financement des services d'urgences.

Selon les informations fournies par la DGOS, la mise en oeuvre concrète de ce dispositif fait actuellement l'objet de travaux dans le cadre de la task force sur la transformation du système de santé français.

· Selon la DGOS, l'acte de régulation et d'orientation associé à cette prestation hospitalière consistera en un premier examen des patients conduisant, le cas échéant, à formuler un premier diagnostic, assorti d'une réorientation vers la structure ou le professionnel de santé compétent. Cette réorientation devra impérativement passer par une prise effective de rendez-vous et un suivi du patient visant à s'assurer que celui-ci a bien bénéficié d'une prise en charge à sa sortie du service d'urgences.

Deux niveaux financiers de prestation pourraient être définis, en fonction de la complexité de la prise en charge et du suivi déployés, à hauteur de vingt et soixante euros.

II - La position de la commission

· Votre commission des affaires sociales, qui a consacré en 2017 un rapport d'information à la situation des urgences hospitalières, ne peut que partager la préoccupation qui a conduit à l'adoption de cet article.

Ce rapport relevait en effet que le mode actuel de financement des urgences hospitalières est par nature incitatif à l'activité, alors même qu'une proportion non négligeable des patients qui s'y présentent ne relève pas de la compétence de ces services. Selon une estimation formulée par la Cour des comptes en 2014, il existerait « une réorientation éventuellement possible de l'ordre de 3,6 millions de passages annuels vers une prise en charge en ville », ce qui représentait une possible économie de quelque 500 millions d'euros.

Ce mode de financement repose sur cinq types de recettes :

- un forfait accueil et traitement des urgences (ATU), d'un montant de 25,32 euros, versé à chaque passage pour couvrir les dépenses globales résultant de l'admission et du traitement des patients ;

- le forfait annuel des urgences (FAU), destiné à couvrir les charges fixes des services (personnel, matériels, etc.), versé mensuellement et déterminé en fonction du nombre de passages aux urgences donnant lieu à facturation d'un ATU ;

- les dotations versées au titre des missions d'intérêt général (MIG) ;

- les recettes associées aux hospitalisations ;

- les actes, examens (biologie, imagerie) et consultations effectués au cours du passage aux urgences, qui sont individuellement tarifés dans ce cadre alors qu'ils sont inclus dans les GHS lorsqu'ils sont réalisés par les services.

Ce mode de financement présente le paradoxe, aux termes du rapport précité, d'inciter à l'inflation de l'activité sans pour autant couvrir les besoins des établissements. Il « instaure [...] une forme de concurrence entre les services d'urgences et les autres acteurs de la prise en charge des soins non programmés. Du fait du mode de calcul du FAU, les établissements n'ont en effet aucun intérêt à ne pas prendre en charge l'ensemble des patients qui se présentent à l'accueil des urgences, et donc à réadresser les cas les moins lourds [...]. En d'autres termes, un hôpital qui s'emploierait à réduire les flux de patients entrant aux urgences travaillerait contre son intérêt. Cette situation ne peut bien sûr qu'entraver le développement des alternatives de ville à la prise en charge des soins non programmés. ».

Votre commission des affaires sociales recommandait en conséquence une évolution du mode de financement des urgences reposant sur trois piliers :

- la conservation d'un financement mixte incluant une part de financement à l'activité et une part forfaitaire ;

- la modulation du montant du financement à l'activité en fonction de la gravité des pathologies et de la technicité des actes réalisés, afin d'inciter les services à se concentrer sur la prise en charge des patients classés en CCMU 3, 4 ou 5 ;

- la création d'un forfait de réorientation visant à inciter les services à réadresser les patients ne nécessitant pas de prise en charge hospitalière vers les acteurs de ville.

Il s'agissait ainsi de « donner à l'hôpital un intérêt financier à agir dans le sens d'un recentrement sur son coeur de métier pour chacun des acteurs de la prise en charge en urgence ».

· Au regard de cet objectif comme de la construction de la proposition de la mission, le dispositif retenu dans le cadre du présent article apparaît problématique à quatre titres au moins.

En premier lieu, il repose sur la reprise d'un seul des trois éléments constitutifs de la recommandation de la mission, qui avait été conçue comme un tout. On comprend certes l'objectif qui a guidé le choix de ce seul élément, dans le contexte d'étranglement financier que connaissent de nombreux établissements de santé : cet item présente l'avantage de ne pas rogner les financements hospitaliers. Votre commission considère cependant que le choix de ce seul outil, qui fait l'économie d'une réflexion plus générale sur le mode de financement des urgences, ne saurait constituer qu'une solution de « bricolage » transitoire venant complexifier encore la tuyauterie du financement des services d'urgences, sans y apporter de solution de redressement pérenne.

Le dispositif pose, en second lieu, une question d'organisation des soins. Quand bien même la réorientation du patient passerait par une consultation préalable, cette réorientation s'analyse au total comme un acte médical non accompli et pour autant rémunéré. Le patient devra donc être pris en charge par un autre professionnel de santé, le plus souvent de ville, qui ne percevra quant à lui aucune rémunération supplémentaire pour une prise en charge dont on peut imaginer qu'elle devra intervenir dans des délais brefs. Si l'on ne peut que comprendre la volonté de mettre en place une incitation visant à faire mieux connaître aux patients les solutions de prise en charge non programmée existant en dehors des urgences, une telle solution apparaît difficilement acceptable par les professionnels de la ville, qui en subiront les effets sans bénéficier de la même incitation financière que les hôpitaux.

En troisième lieu, le caractère réellement incitatif de cette mesure peut être questionné, dans la mesure où la facturation d'une consultation et d'examens complémentaires emporte des montants généralement plus élevés que ceux envisagés pour le forfait de réorientation.

Cette solution paraît enfin poser des problèmes pratiques importants en ce que son succès devrait reposer sur une coopération forte entre la ville et l'hôpital, dont les contours restent encore très largement à construire.

· Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission des affaires sociales estime que le dispositif proposé, quoiqu'il ait le mérite de proposer une solution innovante au problème de l'engorgement des urgences, ne répond que partiellement aux enjeux du juste mode de financement des services d'urgences et du développement des prises en charge non programmées en ville.

Elle estime que des travaux plus approfondis portant plus généralement sur le bon calibrage du financement des urgences restent à conduire, par exemple dans le cadre du chantier n° 2 de la task force sur la transformation du système de santé français.

La commission vous demande de supprimer cet article (amendement n° 72).

Article 29 sexies (nouveau)
(art. L. 162-22-17 [nouveau] du code de la sécurité sociale)
Remboursement à l'assurance maladie
des actes et séjours réalisés par des établissements non autorisés

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité de récupérer auprès des établissements de santé les sommes indûment facturées au titre des activités pour lesquelles ils ne disposent pas d'autorisation, en renvoyant la définition des modalités de cette mesure à un décret en Conseil d'État.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur général, avec l'avis « très favorable » du Gouvernement. Il tend à introduire dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 162-22-17 encadrant les suites à donner à la réalisation par les établissements de santé des activités pour lesquelles ils ne disposent pas d'autorisation.

· En application de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique, la création des établissements de santé ainsi que la mise en place de certaines activités de soins sont soumises à autorisation par les ARS. L'article L. 6122-5 indique que la délivrance de cette autorisation est subordonnée au respect d'engagements relatifs, notamment, au volume d'activité.

Selon les sociétés savantes compétentes dans le domaine de la santé217(*), une pratique suffisante et régulière des actes effectués par une équipe soignante est en effet nécessaire pour garantir une prise en charge de qualité. Le rapport « Charges et produits » de la Cnam pour 2018 précise à ce titre que « la revue de la littérature tend à démontrer qu'il existe une réelle possibilité d'améliorer la qualité et la sécurité lorsque le volume d'activité, à la fois des établissements et des chirurgiens, augmente, en particulier pour la chirurgie lourde. Ainsi, plus l'intervention est complexe, plus la corrélation entre volume, qualité et sécurité est affirmée218(*) ».

L'article R. 6123-89, issu du décret n°2007-388 du 21 mars 2007219(*), précise sur ce point que l'autorisation « ne peut être délivrée ou renouvelée que si le demandeur respecte les seuils d'activité minimale annuelle arrêtés par le ministre chargé de la santé en tenant compte des connaissances disponibles en matière de sécurité et de qualité des pratiques médicales ». Un arrêté en date du 29 mars 2007 est venu fixer les seuils applicables aux soins de traitement du cancer : l'activité minimale annuelle des établissements est ainsi fixée à 30 interventions par an pour la chirurgie des cancers du sein, digestifs, urologiques et thoraciques et à 20 interventions par an pour la chirurgie des cancers gynécologiques, ORL et maxillo-faciaux. Ces seuils d'activité ont été préconisés dans le cadre des différents Plans Cancer.

Ces seuils ne sont cependant pas toujours respectés par les établissements. Le rapport « Charges et produits » précité relève ainsi qu'en 2010 comme en 2015, 32 % des établissements qui avaient réalisé au moins un séjour chirurgical pour cancer du côlon avaient une activité inférieure au seuil de 30 séjours par an. L'assurance maladie souligne à ce titre que « la persistance d'établissements dont l'activité chirurgicale est inférieure aux seuils réglementaires pose un enjeu réel en termes de qualité des soins. Une réflexion nationale pour faire appliquer les seuils existants et le cas échéant les relever doit être lancée pour assurer à chaque Français l'accès à des soins chirurgicaux de qualité ».

· C'est l'objet du présent article, qui vise à permettre à l'assurance maladie de récupérer auprès des établissements de santé les sommes « indûment facturées » au titre des activités pour lesquelles ils ne disposent pas d'autorisation.

La définition des modalités de ces actions de récupération est renvoyée à un décret en Conseil d'État. Selon les informations transmises à votre rapporteure par la DGOS, l'identification des manquements devrait reposer sur les données issues du PMSI et les indus être notifiés par le directeur général de l'ARS concernée.

L'exposé sommaire de l'amendement précise le périmètre visé : il s'agit essentiellement des actes de chirurgie cancérologique ; le critère visé pour l'obtention de l'autorisation est principalement celui de la satisfaction aux seuils d'activité. Lors des débats en séance publique, la ministre de la santé a en outre indiqué que les interventions justifiées par l'urgence ne tomberaient pas sous le coup des dispositions du présent article.

Il est par ailleurs précisé que les patients seront cependant remboursés, que la procédure de récupération des indus soit ou non enclenchée par l'assurance maladie.

II - La position de la commission

Votre commission ne peut que souscrire aux objectifs visés par le présent article : la garantie de la sécurité et de la qualité des soins dans l'ensemble des services hospitaliers constitue en effet une impérieuse nécessité. Dans cette perspective, le mécanisme proposé par cet article pourra constituer un instrument supplémentaire à la main des autorités sanitaires pour inciter les établissements au respect des seuils d'activité fixés par voie réglementaire.

· Le contexte ayant justifié l'adoption de cet article n'est cependant pas sans poser question. On comprend en effet mal que des établissements puissent continuer de pratiquer des activités de soins sans respecter les seuils de sécurité prévus par les textes législatifs et réglementaires ; et, si leur application ne peut être garantie par des opérations de contrôle, il est permis de douter de ce que la mesure ici proposée puisse être plus efficacement mise en oeuvre.

Interrogée sur ce point, la DGOS a indiqué à votre rapporteure que « le contrôle du codage des prestations réalisées dans le cadre des séjours n'intervient aujourd'hui que de façon ponctuelle lors d'une inspection. Les suspensions ou retraits d'autorisations à ce titre sont donc peu fréquents. La mesure proposée vise à rendre plus systématique la vérification du lien unissant l'autorisation et le type de prestations délivrées par un établissement ».

Compte tenu des éléments apportés par le rapporteur général de l'Assemblée nationale et par la ministre lors de l'examen du texte en séance publique, c'est en définitive plus largement sur la bonne conduite des contrôles et sur la régulation du régime des autorisations qu'il conviendrait aujourd'hui de se pencher.

Les procédures de contrôle applicables
en matière d'autorisation des activités de soins

Quatre procédures peuvent, en l'état actuel du droit, être appliquées :

- Les visites de conformité, qui permettent de vérifier sur place que l'ensemble des conditions d'implantation et conditions techniques de fonctionnement sont remplies par l'établissement demandeur ;

- Les contrôles d'inspection que l'ARS peut effectuer à tout moment (contrôles inopinés ou programmés) dans le champ de la sécurité sanitaire, du fonctionnement des établissements de santé ou bien des actes médicaux et des pratiques des professionnels (en partenariat avec l'assurance maladie) ;

- En cas de non-respect des conditions d'implantation, des conditions techniques de fonctionnement ou de situation présentant un danger pour les patients ou le personnel, une procédure de suspension/retrait d'autorisation peut être mise en oeuvre (article L. 6122-13 du code de la santé publique) ;

- Des dispositions pénales sont prévues en cas pratique d'une activité sans autorisation dans un établissement de santé privé (article L. 6125-1 du code de la santé publique), avec une sanction possible de 150 000 euros d'amende.

Source : Informations transmises par la DGOS

De ce point de vue, les modifications apportées par l'ordonnance n° 2018-4 du 3 janvier 2018220(*) au régime des visites de conformité réalisées dans les hôpitaux par les ARS, prévu par l'article D. 6122-38 du code de la santé publique, permettent de douter de la réelle volonté du Gouvernement de s'assurer du strict respect de ces règles par les établissements de santé. Ces visites devaient jusqu'alors être obligatoirement réalisées dans les six mois suivants la délivrance d'une autorisation d'activité ou d'équipement, afin de vérifier notamment la conformité des activités de l'établissement aux engagements pris dans le cadre de la demande d'autorisation ; elles sont désormais facultatives.

Interrogée sur ce point, la DGOS a indiqué que cette mesure vise à renforcer la pertinence et l'efficacité des visites de conformité, ainsi que l'optimisation des moyens des ARS, en permettant à ces dernières de cibler les situations et les activités en fonction de l'appréciation qu'elles portent sur le contexte de délivrance ou de renouvellement d'une autorisation.

·Votre rapporteure relève par ailleurs que les auditions conduites ont fait émerger la question de l'adéquation de la définition des seuils fixés par voie réglementaire avec les conditions réelle de l'activité des établissements de santé. La définition des seuils au niveau de l'établissement ne rendrait pas compte, en particulier, de la réalité de l'activité pratiquée de manière individuelle par chacun des professionnels de santé y exerçant.

L'ensemble de ces questions devra, en tout état de cause, être pris en compte dans le cadre de la réforme des autorisations actuellement en cours221(*).

· Sous réserve de ces observations, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 29 septies (nouveau)
(art. L. 162-31-1 du code de la santé publique)
Inscription de l'éducation thérapeutique
dans le champ des expérimentations

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à étendre le champ des expérimentations pour l'innovation au sein du système de santé aux initiatives en matière d'éducation thérapeutique.

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu de deux amendements identiques présentés par le rapporteur général et des députés membres du groupe La République en Marche, adoptés avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il complète le champ des expérimentations pour l'innovation au sein du système de santé, à l'article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale issu de l'article 51 de la loi de financement pour 2018, afin de prévoir que celles-ci peuvent avoir pour objectif de « développer la compréhension et la participation active des patients à leur parcours de soins, tant à titre préventif que curatif, notamment via l'éducation thérapeutique. »

Pour les auteurs de l'amendement, il s'agit par exemple d'innover en matière de vulgarisation de notre système de soins et de développer des initiatives d'éducation thérapeutique tant pour la prévention que pour l'appréhension du soin.

II - La position de la commission

L'intention des auteurs de l'amendement est légitime : renforcer la place du patient au coeur du système de soins, comme acteur de son parcours de santé, est un enjeu essentiel.

Pour autant, cet objectif transverse est déjà pris en compte dans la rédaction issue de la précédente loi de financement : optimiser le parcours de santé et la qualité des prises en charge ne peut se faire, en effet, sans associer étroitement le patient.

C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article (amendement n° 73).

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 29 octies (nouveau)
(art. 24 de la loi n° 68-690 du 31 juillet 1968
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier,
art. 116 et 116-2 [nouveau] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Financement par l'assurance maladie de l'école
des hautes études en santé publique et du centre national
de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels
de direction de la fonction publique hospitalière

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, supprime le principe d'une contribution directe des établissements de santé, sociaux et médico-sociaux au financement de l'école des hautes études en santé publique et du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, et clarifie le mode de financement de ces deux opérateurs.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale par amendement du Gouvernement, vise à simplifier le mode de financement de deux opérateurs, l'école des hautes études en santé publique (Ehesp) et le centre national de gestion (CNG) des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, par :

- l'abrogation de l'article 24 de la loi n° 68-690 du 31 juillet 1968 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier qui astreint les établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux à verser à l'Ehesp une participation proportionnelle au nombre de leurs lits afin de compenser la charge financière des stages professionnels effectués par les étudiants de cette école ;

- la suppression de la disposition de l'article 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière posant le principe d'une contribution des établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux au CNG ;

- la clarification des ressources de ces deux opérateurs qui seront exclusivement constituées de subventions, d'avances, de fonds de concours, d'une dotation de l'État et d'une dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie.

Pour chaque opérateur, la contribution de l'assurance maladie comprend deux parts :

- pour l'Ehesp, une partie correspond au financement des traitements et indemnités versés par l'école aux établissements accueillant des étudiants en stage de formation professionnelle, et l'autre est versée au titre de la contribution de l'assurance maladie au fonctionnement de l'établissement dont le montant est fixé chaque année par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale ;

- pour le CNG, une partie correspond à la contribution de l'assurance maladie fonctionnement du centre et l'autre est versée au titre du financement des contrats d'engagement de service public222(*).

À l'appui de la suppression de la contribution directe des établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux à ces deux opérateurs, le Gouvernement a évoqué en séance publique à l'Assemblée nationale un « régime de contribution [...] à la fois daté, inéquitable et source de lourdeurs administratives pour les établissements comme pour les opérateurs concernés. »

II - La position de la commission

La clarification du financement de ces deux opérateurs intervient dans un contexte d'extinction des financements croisés entre État et assurance maladie pour plusieurs organismes de santé publique. Les parts de financement par l'État du CNG et de l'Ehesp ont ainsi déjà été intégralement transférées à l'assurance maladie par les lois de financement de la sécurité sociale respectivement pour 2015 et 2018. En pratique, ces deux organismes ne bénéficient donc plus de dotations de l'État.

La disparition du versement par les établissements de santé d'une contribution à l'Ehesp et au CNG ne signifie pas pour autant la disparition de tout lien organique et fonctionnel. Les établissements de santé continuent en effet d'être représentés au sein des conseils d'administration de ces organismes. À l'heure actuelle, le conseil d'administration de l'Ehesp223(*) comprend ainsi deux représentants de la fédération hospitalière de France et le conseil d'administration du centre national de gestion comprend six représentants des établissements de santé.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 30
(art. L. 213-1, L. 642-4-2 [nouveau] et L. 644-2 du code de la sécurité sociale)
Simplification de l'exercice libéral à titre accessoire pour les médecins remplaçants (régime simplifié des professions médicales)

Objet : Cet article crée un régime simplifié de déclaration et de paiement des cotisations sociales pour les médecins salariés ou les étudiants « non thésés » effectuant, à titre accessoire et sous certaines conditions, une activité de remplacement en libéral.

I - Le dispositif proposé

La mesure proposée s'inscrit dans le cadre des objectifs du plan d'accès aux soins présenté le 13 octobre 2017.

Elle vise à simplifier l'exercice mixte des médecins salariés ou étudiants en médecine souhaitant assurer des remplacements en libéral, en vue de renforcer l'attractivité de ce mode d'exercice.

· Le II crée, à cet effet, un nouvel article L. 642-4-2 au sein du code de la sécurité sociale, permettant aux médecins ou étudiants en médecine habilités à faire des remplacements224(*) d'opter pour un régime simplifié de déclaration et de paiement des cotisations sociales dues au titre d'une activité de remplacement, sous réserve que la rémunération issue de cette activité soit inférieure à un seuil fixé par