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Projet de loi de finances pour 2019 : Le budget de 2019 et son contexte économique et financier

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Le budget de 2019 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

III. EXAMEN DU RAPPORT (7 NOVEMBRE 2018)

Réunie le mercredi 7 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur les principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2019.

M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons ce matin les principaux éléments de l'équilibre sur le projet de loi de finances pour 2019.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vous connaissez bien cet exercice autour du tome 1 du projet de loi de finances, qui commence par une présentation du scénario macroéconomique et des principaux équilibres du budget de l'année à venir. Toute une sémantique s'y attache généralement : plausible, atteignable...

Cette année, c'est le mot « crédible » qu'il faut employer pour le scénario macroéconomique.

Depuis le début de l'année, l'économie française croît deux fois moins vite que l'an passé. Ce ralentissement, qui a surpris par son ampleur, tient à la fois à la dégradation du contexte international - avec un ralentissement de la demande adressée à la France et une hausse des prix du pétrole - et à la sous-performance de la consommation des ménages. Le Gouvernement est contraint de revoir à la baisse son scénario de croissance : les nouvelles hypothèses de croissance sont de 1,7 % pour 2018 et 2019, contre respectivement 2,0 % et 1,9 % précédemment. Malgré cette révision importante, l'hypothèse du Gouvernement se situe dans la fourchette haute des estimations disponibles pour 2018, à 0,1 point au-dessus du consensus des économistes. L'enjeu n'est toutefois pas significatif sur le plan budgétaire. À défaut d'être prudent, le scénario de croissance du Gouvernement demeure donc « crédible », ainsi que l'a souligné le Haut Conseil des finances publiques. Les autres hypothèses sous-jacentes à la trajectoire du Gouvernement apparaissent en revanche raisonnables, voire prudentes.

S'agissant de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB - forte l'an dernier, et donc source de rentrées fiscales importantes -, le Gouvernement maintient sa prévision à 1,1 pour 2018, en cohérence avec les encaissements de recettes observés à ce stade de l'année. Pour 2019, il retient en revanche une élasticité égale à l'unité, ce qui paraît raisonnable après trois années au cours desquelles l'élasticité s'est établie à un niveau supérieur à sa moyenne historique.

S'agissant de la remontée des taux d'intérêt, le Gouvernement table sur une hausse au rythme moyen de 75 points de base par an tout au long du quinquennat. Cette hypothèse apparaît particulièrement prudente, le Consensus forecasts retenant un rythme de remontée des taux deux fois plus lent. À court terme, le scénario retenu apparaît même conservateur, avec par exemple une remontée des taux longs de 60 points de base d'ici la fin de l'année, loin des prévisions des conjoncturistes. Il ne faudrait pas cependant que la prévision de charge d'intérêts constitue une forme de « réserve de budgétisation » cachée qui échapperait au contrôle du Parlement !

Ce scénario reste toutefois entouré de fortes incertitudes. Certes, la prévision économique est un art périlleux. Les économistes, dit le proverbe que je cite souvent, ont été inventés pour que les météorologistes se sentent moins seuls... Vous trouverez dans le rapport une étude rétrospective qui le confirme empiriquement : au cours des 20 dernières années, le Gouvernement, le FMI et les instituts privés de conjoncture se sont ainsi trompés, en moyenne, de 0,9 point sur la croissance française ! Cela permet de relativiser certains de nos débats sur la prévision de croissance...

L'exercice de prévision apparaît cette année particulièrement difficile, dans la mesure où le scénario de croissance est affecté « d'un degré d'incertitude plus fort que les années précédentes », ainsi qu'a tenu à le souligner le Haut Conseil dans son avis. S'agissant de l'environnement international, de nombreux facteurs de risque sont susceptibles de se matérialiser : guerre commerciale avec les États-Unis, remontée brutale du pétrole, Brexit, situation budgétaire italienne... Nous avons tenté, dans le rapport, de modéliser l'impact des différents chocs macroéconomiques.

Sur le plan interne, il existe par ailleurs une incertitude sur la reprise de la consommation des ménages. Après la panne observée au premier semestre, liée aux effets calendaires de la politique fiscale du Gouvernement, le rebond au troisième trimestre a été de 0,5 %, contre 0,7 % escompté par l'Insee. Comme en témoigne l'évolution de l'indicateur de confiance, les ménages ne semblent pas avoir anticipé la hausse de leur pouvoir d'achat au dernier trimestre. Et l'on ne peut exclure que les craintes liées au prélèvement à la source et aux augmentations des prix et de la fiscalité des carburants prolongent leur attentisme...

Aussi, deux scénarios macroéconomiques alternatifs ont été élaborés à partir des estimations les plus optimistes et les plus pessimistes des instituts de conjoncture. Dans le scénario pessimiste, la sensibilité de la trajectoire budgétaire du Gouvernement au scénario retenu apparaît importante : la France se retrouverait ainsi sous la menace de l'ouverture d'une nouvelle procédure pour déficit excessif, et la dette se rapprocherait du seuil de 100 % du PIB.

Le Gouvernement a donc été contraint de revoir à la baisse ses ambitions en matière de redressement des comptes publics par rapport à ce qui était annoncé dans le débat d'orientation des finances publiques. Pour la première fois depuis 2009, le déficit public augmenterait l'an prochain, de 0,2 point de PIB. M. Darmanin arguerait sans doute de l'effet mécanique de la révision du scénario de croissance et du reclassement de la SNCF au sein des administrations publiques, mais il faut aussi faire une place dans l'explication au relâchement de l'effort de maîtrise de la dépense, dont la croissance serait supérieure de 0,2 point à l'objectif initial.

Les comparaisons européennes en la matière sont en outre assez cruelles : certes, le surcoût temporaire lié à la transformation du CICE pèse à hauteur de 0,9 point de PIB sur l'exercice 2019, mais même en neutralisant cette mesure exceptionnelle, la France fait figure d'exception au niveau européen. Hors surcoût lié à la transformation du CICE, le déficit s'élèverait à 1,9 % du PIB en 2019, alors que le reste de la zone euro serait, d'après les prévisions du FMI, pratiquement à l'équilibre. L'effort de redressement des comptes publics prévu par le Gouvernement apparaît d'ailleurs très éloigné des règles budgétaires européennes. M. Moscovici, qui viendra nous rendre visite en décembre, nous expliquera sans doute que les règles ont été mises en place pour éviter que des divergences économiques majeures ne surviennent dans la zone euro...

Vous connaissez malheureusement trop bien l'évolution du ratio d'endettement en France et en Allemagne depuis 2006 : nous étions alors au même niveau ; la dette publique allemande a commencé à baisser en 2011-2012, tandis que la nôtre flirte à présent avec les 100 %. Plus grave : le montant des intérêts payés par la France à ses créanciers sera en 2022 de 31 milliards d'euros supérieur à celui que paiera l'Allemagne : c'est énorme, et c'est une dépense improductive. Songez à tout ce que nous pourrions faire avec 31 milliards d'euros ! C'est davantage que le budget de la recherche et de l'enseignement supérieur. L'Allemagne disposera ainsi, contrairement à la France, de marges de manoeuvre budgétaires.

Aussi modeste soit-il, le redressement des comptes publics prévu par le Gouvernement suppose la mise en oeuvre d'environ 14 milliards d'euros d'économies, compte tenu des baisses de prélèvements obligatoires prévues par ailleurs. Pour ce faire, le Gouvernement revient à des mesures de « bouclage budgétaire » très classiques, qui ne sont pas sans rappeler le précédent quinquennat. D'abord, le rabot sur les pensions et les prestations sociales, pour un rendement de 3,5 milliards d'euros. Ensuite, des « fusils budgétaires à un coup » : le report au mois d'octobre de certains allègements de cotisations sociales prévus pour compenser la disparition du CICE permet ainsi une économie temporaire de 2,3 milliards d'euros, tandis que le renforcement du cinquième acompte ponctionne 1,5 milliard d'euros sur la trésorerie des entreprises. Enfin, des mesures structurelles d'ampleur limitée en matière de logement ou d'emploi, qui s'inscrivent très largement dans la continuité du précédent budget. J'y reviendrai dans l'analyse par sous-secteur.

L'État et ses groupements porteraient ainsi la totalité du besoin de financement des administrations publiques pour la troisième année consécutive. Pour la sphère sociale, l'assurance chômage et les régimes complémentaires de retraite représenteraient 70 % de l'amélioration du solde attendue l'an prochain. Le Gouvernement se repose ainsi sur l'amélioration du contexte macroéconomique et les économies dégagées par les réformes des partenaires sociaux pour assurer le respect de sa trajectoire de redressement des comptes sociaux. Il renonce en revanche aux économies structurelles, puisque l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) croît de 2,5 %, soit une dépense supplémentaire de 400 millions d'euros par rapport à ce qui était initialement prévu.

S'agissant de la sphère locale, se pose tout d'abord la question de l'ampleur du rebond des dépenses d'investissement, porté par le cycle communal électoral. Si le Gouvernement anticipe une hausse des dépenses d'investissement de 4,9 % en 2019 hors Société du Grand Paris, la progression pourrait être plus rapide encore, compte tenu de la chute enregistrée entre 2014 et 2016. Par ailleurs, l'effet de la méthode de la contractualisation sur le besoin de financement de la sphère locale reste incertain, comme l'a récemment rappelé la Cour des comptes. Les premières données d'exécution transmises par le Gouvernement tendent néanmoins à confirmer la pleine détermination des collectivités territoriales à participer à l'effort collectif de redressement des comptes publics. On souhaiterait que l'État en fasse autant et nous allons pouvoir constater que les efforts restent à produire pour une large part...

J'en viens précisément au budget de l'État. Le déficit budgétaire reste ancré à un niveau très préoccupant. En 2018, avec 81,3 milliards d'euros, le déficit s'est aggravé par rapport à 2017, où il était de 67,7 milliards d'euros, même si l'aggravation est un peu moins forte que prévu dans la loi de finances initiale. La reprise de la croissance fin 2017 a ainsi produit ses effets sur les recettes fiscales en 2018. Le solde bénéficie aussi, sur un plan purement comptable, du retard de comptabilisation des droits d'enregistrements qui, à hauteur de 1,5 milliard d'euros, n'avaient pas été pris en compte fin 2017. L'État connaîtra son 45déficit budgétaire consécutif. J'entends encore Jean-Pierre Fourcade nous dire ici même qu'il avait été le ministre du dernier budget à l'équilibre en 1974... Ce sera le plus élevé de tous si l'on excepte les deux années qui ont suivi la crise financière de 2008, avec un niveau prévisionnel de 98,7 milliards d'euros.

Il faut reconnaître que l'aggravation par rapport à 2018 est d'abord due à un effet transitoire, avec la bascule entre le CICE et les cotisations dont j'ai déjà parlé, qui compte pour 20 des 25 milliards d'euros de baisse de prélèvements obligatoires. Il faut aussi compter avec le décalage d'un mois du prélèvement à la source : les encaissements commenceront au mois de février pour les revenus du mois précédent, donc l'impôt sur le revenu ne produira des encaissements que sur onze mois l'an prochain.

En sens inverse, la contribution des participations financières de l'État, l'extinction des dépenses liées au contentieux relatif à la taxe de 3 % sur les dividendes et l'évolution spontanée des recettes fiscales portée par la croissance contribueront positivement au solde.

Vous pouvez constater, sur le graphique, que la charge de la dette a un effet presque imperceptible sur l'évolution du déficit mais cette ligne risque d'être beaucoup plus épaisse dans les années à venir, comme nous venons de le voir.

Le Gouvernement communique sur le fait que le déficit budgétaire, « hors mesures de trésorerie », serait inférieur en 2019 à son niveau de 2018. Même si l'on veut neutraliser les effets transitoires de la double charge représentée en 2019 par l'application du CICE et des allégements de charge qui le remplacent ainsi que du décalage d'un mois du prélèvement à la source, il faut aussi tenir compte de l'augmentation du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés et de l'absence de compensation intégrale par l'État des allégements de charge imposés aux administrations de sécurité sociale. On aboutit alors à un déficit budgétaire « à périmètre constant » comparable à celui de 2018. Mais c'est bien le déficit total de 98,7 milliards d'euros qui pèsera sur le besoin de financement de l'État.

S'agissant des recettes, le projet de loi de finances n'apporte pas de réel infléchissement. Les recettes fiscales nettes diminueraient en 2019 parce qu'une fraction de TVA - pour un montant de 32 milliards d'euros - est transférée aux administrations de sécurité sociale afin de compenser les mesures d'allègements de charges. Sans cet effet, les recettes fiscales nettes augmenteraient de 18 milliards d'euros environ, principalement sous l'effet de l'évolution spontanée des recettes liée à la croissance. L'impôt sur le revenu devrait voir son produit baisser de 2,6 milliards d'euros, malgré la croissance économique, en raison du décalage d'un mois du prélèvement à la source ; l'impôt sur les sociétés, lui, progresserait, malgré la poursuite de la baisse de son taux normal ; j'évoquerai le cas spécifique de la TICPE dans un instant ; et j'ai déjà indiqué que la baisse substantielle du produit de la TVA résulte d'un transfert vers la sécurité sociale. Mais aux incertitudes sur le niveau du PIB il faut ajouter celles relatives à l'élasticité de chacune de ces recettes à la croissance du PIB.

J'en viens à la fiscalité écologique. Le projet de loi de finances pour 2019 ne contient pas d'article sur la hausse de la TICPE puisque celle-ci résulte du projet de loi de finances pour 2018, qui rendait plus raide la pente de notre trajectoire carbone. Nous avions alors refusé une hausse pluriannuelle déconnectée du coût de l'énergie. Malheureusement, la conjoncture nous donne raison. La TICPE vise d'une part à assurer la convergence des fiscalités du gasoil et de l'essence ; autrefois celle de l'essence baissait et celle du gazoil augmentait, désormais elles augmentent toutes les deux, l'une plus vite que l'autre. L'augmentation est de 3,7 milliards d'euros en 2018 par rapport à 2017 et elle atteindra 6,5 milliards d'euros en cumulé en 2019. Bref, si les gens manifestent déjà cette année, ils vont adorer l'année prochaine ! Le cumul des prélèvements supplémentaires d'ici à 2022 atteindra 46 milliards d'euros en cinq ans. Cela risque de ne pas être bien accepté.

Le Gouvernement dit assumer cette hausse au nom de la transition énergétique. On peut se réjouir d'un tel signal-prix, et certains acteurs ont les moyens de se reporter vers d'autres modes de transport, mais cette fiscalité dite écologique a essentiellement, disons-le, un objectif de rendement. Interrogée ici même à trois ou quatre reprises sur la part des 37,7 milliards d'euros de TICPE qui sera nouvellement affectée à la transition énergétique, Mme Wargon n'a pas su nous citer d'autres mesures que celles qui existent déjà... Ni l'Agence de financement des infrastructures de transport, ni les collectivités territoriales, ni le compte d'affection spéciale « Transition énergétique » ne percevront de recettes de TICPE supplémentaires : le surplus, qui passe de 13,3 à 17 milliards d'euros, ira intégralement au budget général de l'État. Notre commission n'est pas forcément favorable à la fiscalité affectée, mais il n'est pas honnête de dire que la TICPE aidera les Français en matière de conversion énergétique. Surtout, même au sein du budget de l'État, on ne note pas vraiment de dispositif nouveau ni de renforcement de mesures existantes pour soutenir les actions des ménages et des entreprises en faveur de la transition écologique : pour les principales dépenses fiscales, le CITE est divisé par deux, le coût du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les travaux d'amélioration thermique reste contenu à 1,1 milliard d'euros environ. Les dépenses relatives au « chèque énergie » n'augmentent quant à elles que très légèrement...

Les dépenses fiscales baissent légèrement en valeur nominale, à 98,2 milliards d'euros, mais augmentent si on les rapporte au montant total des recettes fiscales nettes. La loi de programmation des finances publiques a fixé une trajectoire de baisse qui ne constitue guère une contrainte, et rien ne montre la volonté de ne pas céder à la tentation des niches fiscales.

La trajectoire de baisse des dépenses est toujours aussi peu perceptible. Un point positif cependant : la budgétisation des différentes missions de l'État est plus sincère. En particulier, le taux de mise en réserve au niveau de chaque programme hors dépenses de personnels, qui s'élevait à 8 % lors des exercices précédents, n'est que de 3 %. Toutefois le Gouvernement augmente considérablement les crédits non répartis, qui atteindront 850 millions d'euros en 2020. Le Gouvernement indique enfin que la réserve de précaution ne devrait pas être entièrement utilisée : nous vérifierons tout cela.

La loi de programmation des finances publiques a défini, je le rappelle, deux nouvelles normes de dépenses : la norme de dépenses « pilotables » recouvre les dépenses sur lesquelles l'État dispose d'une véritable marge de manoeuvre. Sur le quinquennat il est prévu qu'elle diminue de 1 % par an en volume. Or dès 2019 la cible devrait être dépassée de 600 millions d'euros environ. La norme de dépenses « totales » inclut également les prélèvements sur recettes, la charge de la dette, les investissements d'avenir, les pensions et d'autres dépenses qui dépendent moins directement des décisions prises chaque année par l'État. Cette cible devrait être atteinte en 2019, notamment par l'effet d'un prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne à un niveau moins élevé que prévu ; mais les objectifs relatifs à la norme de dépenses totales sont moins ambitieux que ceux qui concernent les dépenses pilotables.

J'en viens aux grandes masses du budget de l'État. Le premier poste est l'éducation nationale, qui représente 73 milliards d'euros. Il est assez frappant de constater que, malgré l'augmentation du budget de la Défense et le niveau historiquement bas des taux d'intérêt depuis plusieurs années, la charge de la dette est presque égale aux crédits de la mission « Défense », qui représente 44 milliards d'euros.

La plus grosse augmentation concerne la mission « Défense », conformément à la loi de programmation militaire. La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » bénéficie quant à elle de la revalorisation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) à hauteur de plus de 500 millions d'euros et de la prime d'activité pour plus de 700 millions d'euros, ainsi que de la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie de lutte contre la pauvreté. Une dépense n'est toutefois pas intégrée à ce budget, ni à la programmation pluriannuelle : le service national universel, qui coûtera entre 2 et 4 milliards d'euros, et dont nul ne sait quel sera le financement.

Les baisses de dépenses concernent les missions « Travail et emploi » et « Cohésion des territoires » qui ne font pourtant pas partie des missions les plus fortement dotées du budget général. Outre des effets de périmètre, ces baisses correspondent à l'extinction des mesures du plan d'urgence pour l'emploi, en particulier l'aide temporaire à l'embauche dans les PME - en diminution de 1 milliard d'euros - et les contrats aidés - qui représentent une baisse de 850 millions d'euros. La mise en place du versement des aides personnelles au logement contemporain aux revenus devrait également réduire les dépenses d'environ 900 millions d'euros en 2019.

Le Gouvernement annonce une diminution de 4 164 emplois, les principales baisses concernant les ministères de l'action et des comptes publics et de l'éducation nationale. Des emplois sont en revanche créés aux ministères de l'intérieur, de la justice et des armées. Des efforts restent à faire au regard des objectifs annoncés sur le quinquennat. Cette diminution est notable par rapport à la très légère baisse de 1 600 emplois en 2018, mais demeure très insuffisante pour dessiner une véritable de trajectoire de réduction des effectifs de l'État : on ne voit pas comment l'objectif de diminution de 50 000 emplois sur cinq ans pourra être atteint. D'ailleurs, la masse salariale augmente de 1,35 milliard d'euros, soit 1,6 %, par la combinaison des mesures catégorielles, de l'impact du glissement vieillesse technicité et de l'effet des créations d'emploi antérieures. Manquent toujours de vraies réformes de structure de l'État. Le rapport du programme « Action publique 2022 » finira sur une étagère, comme je le craignais, puisque le Gouvernement a déjà refusé de le publier.

J'en viens à la question du pouvoir d'achat, puisque c'est la bannière sous laquelle le Gouvernement le présente - même si je doute que la formule ait pris dans l'opinion.

M. Jérôme Bascher. - Si, mais pas dans le bon sens !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il s'agit d'une préoccupation tout à fait légitime, dans la mesure où le pouvoir d'achat des Français stagne depuis dix ans. Le Gouvernement a ainsi mis en avant le gain de pouvoir d'achat que représenterait la baisse de 6 milliards d'euros des prélèvements obligatoires sur les ménages prévue l'an prochain. Or cette présentation est trompeuse : les deux tiers de cette baisse correspondent à l'effet décalé de la compensation du manque à gagner lié à la hausse de la CSG. De plus, la présentation du Gouvernement ne tient pas compte des effets des mesures décidées par les partenaires sociaux, ni de l'effet des baisses de prestations sociales. Le quasi gel des allocations et des retraites, c'est pourtant bel et bien du pouvoir d'achat en moins ! En tenant compte de ces différents biais, l'OFCE et l'Institut des politiques publiques (IPP) s'accordent sur le fait qu'après une « année blanche » en 2018, les ménages ne bénéficieront que d'un gain de pouvoir d'achat très limité l'an prochain, de l'ordre de 1,5 milliard d'euros. En réalité, la politique gouvernementale revient pour l'essentiel à transférer du pouvoir d'achat d'une catégorie de ménages à une autre.

L'Assemblée nationale en a demandé une à l'Institut des politiques publiques sur les gagnants et les perdants du budget. Les anciens assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune - mauvais impôt au demeurant - ou les ménages imposés au prélèvement forfaitaire unique sont gagnants. Les perdants sont les retraités, les ménages modestes, et une partie des classes moyennes supérieures.

Mme Wargon a beau nous dire que le prix de l'alimentation baisse, le principal moteur du pouvoir d'achat reste le retour de la croissance. D'autres pays, y compris dans le sud de l'Europe, ont fait le choix de conduire les réformes nécessaires pour y parvenir : c'est plus efficace que les transferts entre les différentes catégories de population.

Nous discuterons mercredi prochain de la loi de finances rectificative qui nous est soumise en milieu de PLF, et des articles du PLF pour 2019, qui prennent parfois d'une main ce qui a été donné d'une autre.

M. Roger Karoutchi. - Certains responsables de l'OCDE, que j'ai rencontrés, sont revenus sur leur optimisme : ils parlent désormais de 1,4 % ou 1,5 % de croissance pour la France en 2018, et autour de 1,5 % en 2019. Bref, de mois en mois ou de trimestre en trimestre, les prévisions sont de plus en plus négatives. À ce rythme, on nous annoncera bientôt des gels de crédits, avant même qu'ils soient votés ! Je ne crois pas du tout à la hausse du prix du pétrole malgré la crise actuelle, car les pays de l'OPEP ont décidé d'augmenter massivement leur production. Cessons d'ailleurs d'incriminer le marché du pétrole : le problème de la France, c'est le manque absolu de confiance des investisseurs internationaux à son égard. Tant que l'État ne restaurera pas son crédit, la croissance ne reviendra pas. On nous avait dit il y a un an, en plein Brexit, que les investisseurs allaient se battre pour entrer chez nous : ils se battent peut-être, mais pas pour cette raison ! Faut-il continuer à se dire que 1,6 % ou 1,7 % de croissance, ce n'est pas si mal ? Nous pourrions aussi être à zéro, certes, mais tout de même, à ce niveau, on sait pourtant bien qu'on ne crée pas d'emplois ! Nos voisins, eux, ont une certaine continuité dans leur politique économique, ou mènent une franche politique d'attractivité fiscale, ou ont su restaurer la confiance. À défaut de les imiter, nous n'aurons que des miettes.

M. Claude Raynal. - Je veux vous féliciter, monsieur le rapporteur général, pour cette présentation annuelle, toujours très bien faite, et dont la continuité formelle d'une année sur l'autre permet de s'y retrouver aisément.

Je vous trouve très modéré dans l'analyse des hypothèses... En somme, vous n'avez rien à dire sur ce chapitre ! Vous avez certes eu du mal à vous remettre du PLF pour 2017, dont vous jugiez les hypothèses impossibles et inatteignables - je rappelle que l'objectif du Gouvernement était 1,5 %, que vous prédisiez 1,2 %, et que l'on a fait 2,2 % : ce fut une claque ! C'est peut-être pourquoi, depuis deux ans, vous ne vous risquez plus à faire le moindre commentaire.

Un point me chagrine toujours : vous insistez systématiquement sur le redressement des comptes publics, mais jamais sur le moyen de faire entrer des recettes. Or l'an dernier, nous avons perdu définitivement au moins 5 milliards d'euros, du fait des réformes de la fiscalité du patrimoine, peut-être davantage compte tenu des effets à retardement du prélèvement forfaitaire unique. Avant d'en trouver de nouvelles, il est souhaitable de ne pas se priver de recettes, surtout lorsque l'on ne va pas très bien... En outre, et sans vouloir faire du mauvais Éric Bocquet - qui est toujours remarquable -, il serait bon de faire apparaître quelque part, en pointillés le cas échéant, les 70 ou 75 milliards d'euros de fraude fiscale qui nous manquent. Pour le faire, il faudrait renforcer les systèmes de contrôle fiscaux, ce que vous pourriez d'ailleurs proposer. Créer dans ces services des postes de fonctionnaires serait non pas une charge mais l'assurance de recettes futures ! Sait-on seulement quel est le niveau de fraude fiscale en Allemagne et dans les autres pays voisins ? Voilà un sujet qu'il serait intéressant d'expertiser et qui rééquilibrerait le débat.

Sur le budget du pouvoir d'achat, votre démonstration est pertinente.

Mme Christine Lavarde. - Je ne m'explique pas le décalage de trésorerie d'un mois s'agissant du prélèvement à la source. Le mois de janvier 2019 sera pourtant prélevé.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Certes, mais l'impôt du mois de janvier 2019 ne sera reversé à l'État qu'au mois de février. De même, l'État ne percevra qu'au mois de janvier 2020 l'impôt sur le revenu prélevé en décembre 2019. Dès lors, les recettes fiscales de l'année 2019 seront amputées d'un mois en comptabilité budgétaire.

M. Jacques Genest. - La fiscalité écologique me semble plutôt constituer un moyen d'augmenter les recettes du budget général. En outre, les dispositifs destinés à la transition énergétique, peu motivants, n'apparaissent pas des plus efficaces. Le diesel fait l'objet de virulentes critiques ; pourtant, il ne pollue pas davantage que l'essence. Le ministre de la transition écologique a récemment annoncé devant notre commission une subvention de 30 % sur le changement des cuves à mazout - il me semble qu'il s'agit plutôt des chaudières - mais je ne suis pas certain que cette mesure modifie la consommation des Français. Soyons, par ailleurs, réalistes : les véhicules électriques, coûteux, ne sont pas idéalement adaptés aux déplacements dans les zones rurales. Nous avons installé, au prix d'un effort important, une centaine de bornes en Ardèche, mais leur utilisation demeure rare. Du reste, le développement du véhicule électrique nécessite une production d'électricité à un niveau que seul offre actuellement l'industrie nucléaire, qui ne plaît guère à l'opinion publique. Nous avons également installé des éoliennes et cherchons à développer les équipements photovoltaïques, mais nous nous heurtons aux complications générées par l'État et par la commission de régulation de l'énergie (CRE). Alors que le Gouvernement augmente la taxation des carburants, il supprime les aides aux territoires pour les énergies positives, qui constituaient pourtant un instrument efficace de développement des énergies renouvelables. Quel sera enfin le coût des mesures de compensation, qui nécessiteront des contrôles ? Les collectivités territoriales ne doivent pas payer pour les erreurs de l'État !

M. Pascal Savoldelli. - Le projet de loi de finances pour 2019 s'inscrit dans la continuité du précédent. Nous évoquons fréquemment le problème de la dette publique, mais trop rarement celui de la dette privée des ménages et des entreprises à laquelle, pourtant, l'État est confronté. Lorsque les crédits à la consommation explosent ou que les entreprises rencontrent des problèmes de solvabilité, l'État rachète en partie des dettes contractées. Notre commission devrait, il me semble, mieux appréhender les conséquences de la dette privée. Auprès de qui l'État se finance-t-il ? Selon qu'il s'agisse des marchés ou de la banque centrale, les résultats peuvent varier.

Le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) axera sa contribution sur les recettes de l'État, dont la logique, en réalité, ne fonctionne pas. À titre d'illustration, la suppression de l'impôt sur la fortune (ISF) n'a entraîné que 0,1 % d'investissements nouveaux dans les petites et moyennes entreprises au regard de leur valeur patrimoniale. La politique fiscale doit être jugée sur ses effets réels... De même, l'allègement de 50 milliards d'euros de cotisations sociales ne semble nullement provoquer une croissance de la consommation des ménages. Si nous voulons éviter tout excès de populisme, il faut expliquer aux Français le fonctionnement et l'utilisation de la TICPE : 7,2 milliards d'euros servent au financement de mesures destinées à la transition énergétique pour les ménages et les entreprises, 12,3 milliards d'euros bénéficient aux collectivités territoriales - l'enveloppe est stable, alors que leurs charges augmentent - et 17 milliards d'euros sont versés au budget de l'État et, partant, participent au financement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et des allègements de cotisations sociales. Ayons un débat contradictoire public, signe d'une démocratie vivante, au lieu d'attiser la colère populaire.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage l'analyse de Roger Karoutchi : malgré une croissance de 1,5 %, l'attractivité de la France demeure en berne et son positionnement recule dans les classements internationaux. Le fossé se creuse par rapport aux pays qui se sont réformés en profondeur ou qui, comme l'Allemagne, ont conservé une industrie puissante.

Claude Raynal, notre commission s'intéresse au sujet de la fraude fiscale, mais je reste prudent en matière d'estimation. Comme j'ai pu le constater en rencontrant certains services fiscaux dans le cadre de mes travaux sur la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, le phénomène concerne principalement la TVA, dont le rendement annuel s'élève à 180 milliards d'euros. Hélas, la volonté du Gouvernement de lutter contre la fraude à la TVA n'apparaît pas toujours évidente ; il n'est que de voir le sort de certains amendements que nous présentons, même si nous sommes parvenus à avancer sur la responsabilité solidaire des plateformes en ligne par exemple. Notre groupe de suivi sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales a entendu des représentants de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de la Direction générale des finances publiques (Dgfip), qui n'ont pas nécessairement fait preuve d'un grand enthousiasme pour faire évoluer les choses s'agissant des arbitrages sur dividendes.

Je partage l'analyse de Jacques Genest : l'augmentation de la fiscalité énergétique - 46 milliards d'euros d'ici 2022 - bénéficiera principalement au budget de l'État. La part réservée au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » - achat d'énergies renouvelables et dette d'EDF - apparaît stable. Cela étant, certaines dépenses à finalité écologique sont prises en charge par le budget général de l'État, à l'instar du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), dont le coût diminue, compte tenu de son recentrage, pour s'établir à 880 millions d'euros en 2019, ou le « chèque énergie ». En réalité, les dépenses relatives à la transition énergétique tendent à stagner voire à diminuer et la fiscalité dite écologique augmente, surtout pour financer les dépenses du budget général : la présentation du Gouvernement n'est guère honnête, d'autant que le signal prix ne fonctionne que si les Français disposent des moyens de changer de véhicule.

M. Éric Bocquet. - Comment expliquer que les milliardaires français aient vu leurs revenus croître de 30 % l'an passé ? Selon les chiffres publiés par le Gouvernement pour le déficit de l'année 2018, il apparaît que 4,5 milliards d'euros ressortent de l'annulation de la taxe sur les dividendes. Parallèlement, la France est devenue championne de la distribution de dividendes... Votre constat, excellent, manque hélas d'une vision prospective. Si d'aventure le poste de ministre de l'économie et des finances vous était confié, quelles seraient les trois mesures que vous prendriez en priorité ?

M. Jérôme Bascher. - À la lecture de votre rapport, il apparait que le déficit de l'État ne cesse de croître sur la période 2017-2019, plus encore si le déficit issu des organismes divers d'administration centrale, qui en constituent un démembrement, y est adjoint. De même, alors que les différentes branches de la sécurité sociale tendent vers l'équilibre, les hôpitaux, pilotés par les agences régionales de santé (ARS), affichent des déficits abyssaux. Les collectivités territoriales, souvent critiquées pour leur gestion, apparaissent, quant à elles, à l'équilibre.

La notion de norme de dépenses pilotables m'intrigue quelque peu. Les pensions de retraite ne seraient-elles pas pilotables ? Il s'agit davantage, à mon sens, de dépenses que l'État ne souhaite pas piloter... Quoi qu'il en soit, en 2018, il n'a pas respecté cette norme. L'annonce d'un déficit pour l'année 2018 amélioré d'1,3 milliard d'euros s'entend-elle par rapport à la loi de finances pour 2019 ou par rapport à la loi de finances initiale ?

M. Jean-François Rapin. - Le développement des véhicules électriques présente des difficultés dont nous avons tous fait l'analyse dans nos territoires. Ces véhicules sont en général acquis pour une durée de trois ans. A l'heure du renouvellement, les aides qui ont permis le premier achat ne peuvent plus être sollicitées. Dès lors, le parc pourrait s'en trouver réduit dans les prochaines années, d'autant que ces véhicules, coûteux, ne sont pas adaptés à tous les usages, notamment en milieu rural. Nous devrions, à mon sens, centrer notre réflexion sur le second véhicule des familles.

M. Claude Nougein. - D'aucuns affirment que les recettes fiscales diminuent lorsqu'est réduit le taux d'imposition. Je crois l'inverse ! Prenez la diminution progressive du taux de l'impôt sur les sociétés de 33 % à 25 %, annoncée sous la présidence de Jacques Chirac mais tout juste mise à exécution alors que la même mesure a été appliquée en quinze jours aux États-Unis : le premier palier - un taux de 28 % en 2019 - devrait entraîner une croissance de 23 % des recettes de l'impôt. De la même manière, le prélèvement forfaitaire de 34 % sur les dividendes va certainement conduire à une augmentation des recettes de l'impôt sur le revenu au titre des dividendes car les entreprises rapatrieront en France certains dividendes.

M. Jean-Claude Requier. - La présentation du rapporteur général était claire, complète et pédagogique ; je l'en remercie. Je suis, pour ma part, effaré de constater l'ampleur du déficit budgétaire de l'État - 100 milliards d'euros en 2019. Il faudrait en afficher le montant sur la façade de Bercy ! Selon vous, le prélèvement à la source permettra-t-il d'améliorer le recouvrement de l'impôt sur le revenu ?

M. Arnaud Bazin. - Disposez-vous d'éléments précis sur les recettes par taxation des sociétés d'autoroutes, qui semblent diminuer en 2019 alors que l'activité économique desdites sociétés apparaît florissante ?

M. Didier Rambaud. - Je suis surpris par la véhémence du débat sur la TICPE depuis une quinzaine de jours. Je rappelle qu'en matière budgétaire, la règle applicable est celle de la non affectation des taxes. N'oublions pas le caractère comportemental de la politique fiscale, à l'instar de celle appliquée au tabac. Notre commission a-t-elle prévu de travailler prochainement sur les dépenses énergétiques ?

M. Gérard Longuet. - Le niveau de la TICPE et son évolution sont absolument terrifiants ! Les sommes atteintes sont considérables ! La volonté politique en la matière apparaît difficilement compréhensible : le débat sur la transition énergétique s'établit sur le registre de l'incantation sans prendre en considération les conditions de vie de nos concitoyens. La révolte politique semble inévitable, compte tenu du nombre élevé d'automobilistes et de la conscience qu'ont les Français du caractère exemplaire de leur pays en matière d'émissions de carbone. En outre, des niches demeurent préservées : le kérosène des avions, par exemple, n'est pas soumis à la TICPE - peut-être pour préserver la compétitivité de la France dans la perspective de la privatisation d'ADP ? Qu'en est-il, dans ce cadre, de la SNCF, alors que de nombreux trains régionaux roulent au gasoil ?

La solution électrique ne peut être universelle et fait, par ailleurs, la fortune des fabricants chinois de batteries. Les incantations du Gouvernement ne changeront rien à l'absence d'industrie européenne dans ce secteur. Du reste, si des industriels s'établissaient dans nos territoires, ils risqueraient fort de ne pas survivre à la compétitivité chinoise, comme ce fut le cas dans l'industrie photovoltaïque. La meilleure solution consisterait, à mon sens, à rajeunir le parc thermique car les véhicules consomment de moins en moins de carburant. Hélas, la brutalité du Gouvernement pour parvenir à ses fins méconnaît la réalité et nos concitoyens qui roulent le plus ne profitent pas des aides allouées au rajeunissement du parc automobile. En Allemagne, que jouxte ma région, la société est bien moins punitive envers les automobilistes... Notre commission devrait effectivement se pencher sur la politique de transition énergétique, afin de la rendre plus respectueuse des réalités économiques et sociologiques. Nos concitoyens ne peuvent tous se déplacer en trottinette sur les trottoirs des métropoles !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Plusieurs collègues ont évoqué la problématique de la fiscalité énergétique. Effectivement, Didier Rambaud, la règle habituelle est celle de la non affectation des taxes, mais je vous rappelle que l'argument a été utilisé par le Gouvernement, souvenez-vous de l'audition de Mme Wargon... En outre, les dépenses liées à la transition énergétique diminuent globalement : la TVA à 5,5 % sur les travaux d'habitation demeure dans une enveloppe stable, le CITE recule à 880 millions d'euros en 2019, la prime à la conversion progresse mais c'est un dispositif autofinancé par le malus et seul augmente le montant dévolu au chèque énergie. Certes, le signal prix peut être entendu, mais seulement par les Français qui en ont les moyens ! Les véhicules les plus propres sont si coûteux... En l'absence d'alternative crédible proposée à nos concitoyens, la révolte gronde, et je ne vois guère comment l'augmentation de la TICPE prévue d'ici 2022 pourrait s'avérer supportable. Les alternatives au gasoil non routier sont, par exemple, souvent inexistantes : il n'y a ni tractopelle ni goudronneuse électrique. Nos entreprises vont donc perdre en compétitivité et la construction de routes deviendra plus coûteuse pour les collectivités territoriales. Il serait effectivement intéressant de réaliser une étude sur la politique de transition énergétique.

Je partage l'analyse de Jean-François Rapin et de Gérard Longuet sur les véhicules électriques, d'autant qu'après avoir incité pendant des années les Français à rouler au diesel, le revirement paraît brutal ! Le sujet est différent pour les avions car la convention de Chicago interdit depuis 1944 la taxation du kérosène sur les vols internationaux. Quant aux vols intérieurs, une telle taxation serait dommageable, notamment pour les destinations difficilement accessibles en train. Il m'est arrivé de payer plus cher un billet en vol intérieur que pour Tokyo ! La SNCF échappera, comme les agriculteurs, à la suppression de la niche sur le gasoil.

Dans votre hypothèse, Éric Bocquet, je commencerais par revenir sur la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, parfois déresponsabilisante, pour inciter les administrations à réaliser des économies ; je supprimerais les doublons s'agissant des missions de l'État par rapport à ce qui a été transféré, notamment dans les domaines du social, du tourisme et des routes ; je privilégierai enfin l'emploi dans les services publics de terrain au détriment des effectifs des administrations centrales.

Effectivement, Claude Nougein, selon la courbe de Laffer, le rendement de l'impôt diminue au-delà d'un certain taux. Figurez-vous que j'ai rencontré Arthur Laffer il y a quelques années : il considérait que la France représentait le laboratoire d'application parfait de sa théorie. De fait, lorsque la déclaration au forfait applicable pour la rémunération des employés à domicile a été supprimée, les recettes ont diminué, certains ayant adapté leurs comportements.

S'agissant de la taxe sur les sociétés d'autoroutes, Arnaud Bazin, il me semble que c'est son affectation qui est modifiée en 2019 davantage que son rendement. Les dépenses non pilotables ont été contenues normalement, tandis qu'en matière de dépenses pilotables, la norme a été dépassée de 600 millions d'euros.

M. Yvon Collin. - S'agissant de la dotation intercommunale, la commission a-t-elle reçu les simulations promises ? Qu'en est-il, par ailleurs, du chantier de la contractualisation avec les grandes collectivités territoriales aux fins de limiter leurs dépenses ? Elles ont déjà réalisé des efforts importants dans ce domaine. Enfin, quel est l'état du débat sur le déficit structurel ?

M. Philippe Adnot. - Je n'ai rien lu dans votre rapport sur le déficit du commerce extérieur de la France. Cela signifie-t-il qu'il n'a guère de conséquences sur le déficit de l'État ?

M. Bernard Delcros. - Certes, il peut sembler louable de vouloir changer les comportements automobiles des Français, mais sans solution alternative crédible, l'augmentation de la TICPE ne conduit qu'à creuser les inégalités sociales et territoriales.

Dans quelle mesure la croissance des recettes de l'impôt sur les sociétés en 2019, après un recul en 2018, peut-elle être liée au passage du CICE aux allègements de cotisations sociales ?

M. Jean-François Husson. - Après la détérioration de 2018 et alors que les prélèvements obligatoires atteignent des sommets, le solde budgétaire prévisionnel de 2019 m'inquiète. La question des taxes affectées n'est pas si manichéenne, comme l'a montré un récent rapport, mais, en tout état de cause, le Gouvernement a lui-même fait le lien entre la TICPE et les dépenses énergétiques. Hélas, même si les élus portent un message raisonnable sur le sujet, ils sont débordés par les réseaux sociaux. Je soutiens, comme beaucoup de Français, la transition énergétique, mais la rupture imposée me semble trop brutale et violente, pour nos concitoyens comme pour nos industries. Les conséquences sur le climat ne doivent pas être confondues avec la pollution. Le diesel, par exemple, est, pour le climat, meilleur que l'essence et, pour les plus récents modèles de véhicules, moins nocif pour la santé. Par ailleurs, le transport maritime, pour la régulation duquel aucune action n'est engagée, pollue bien davantage que les automobiles, notamment dans des zones fragiles comme l'Arctique. Le risque d'un cataclysme politique existe à l'occasion des prochaines élections européennes. L'Europe devrait se saisir du sujet et le Sénat, dans sa grande sagesse, entamer un dialogue sur la fiscalité énergétique avec le Gouvernement.

M. Emmanuel Capus. - Cela a été dit, mais il faut le rappeler, la hausse de la TICPE ne date pas du gouvernement actuel, mais découle d'abord des engagements pris par la France dans le cadre de la COP 21. C'est dans ce contexte général qu'il faut clairement expliquer aux gens que cette augmentation n'est pas une mesure de transition énergétique ; elle vise d'abord à modifier les modes de transport et de consommation.

Si nous sommes tous favorables à la transition écologique et énergétique, il est vrai que les mesures liées à cette transition posent la question de leur acceptabilité, d'autant que les personnes concernées ne peuvent pas toujours se tourner en pratique vers une solution alternative - c'est par exemple le cas dans le secteur des travaux publics ou pour le chauffage en milieu rural. Quand il n'existe pas d'alternative, taxer davantage ne peut pas, par définition, modifier les comportements.

Les décideurs publics doivent absolument prendre en compte cette question de l'acceptabilité. Sinon, une bonne mesure risque d'être rejetée massivement. La gronde qui monte peut être violente et nous amener au-delà de ce qui est souhaitable en termes de politique publique. C'est pourquoi nous devons mesurer nos critiques.

Qui plus est, je rappelle que les efforts qui sont demandés aux Français et qui ont des conséquences importantes dans leur vie quotidienne ne représentent que 0,9 % des émissions de carbone dans le monde, soit un niveau marginal pour la planète ! Cela renforce le caractère difficilement acceptable d'une telle mesure.

M. Philippe Dominati. - Comme cela est indiqué dans le document de présentation du rapporteur général, les intérêts de la dette sont le troisième poste de dépenses dans le budget de l'État, le déficit atteint un niveau record et les prélèvements obligatoires comme les dépenses publiques sont toujours aussi élevés. On entend parfois dire que ce gouvernement est libéral, voire ultralibéral ; en fait, il n'y a aucune rupture par rapport au quinquennat précédent ! Nous sommes toujours dans une tendance sociale-démocrate.

La France reste le pays, en particulier en Europe, où les citoyens sont les plus imposés, l'État le plus dépensier, les contraintes et normes les plus fortes. Le Premier ministre parle de réforme de l'État, mais on ne voit rien dans le projet de loi de finances à ce titre, ni dans votre intervention, monsieur le rapporteur général. J'ai l'impression que l'interventionnisme étatique est un acquis dans notre société, ce qui n'est pas satisfaisant. Quelles sont les solutions réellement différentes, qu'une majorité de droite pourrait mettre en place ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le rapport écrit contient évidemment des développements plus conséquents sur plusieurs sujets qui ont été évoqués.

J'y regrette notamment l'abandon de la réforme de l'État : aucune des pistes du Comité « Action publique 2022 » n'a été véritablement explorée à ce stade ! De telles réformes ne peuvent fonctionner que s'il existe une réelle appropriation politique du processus, ce qui fut le cas dans tous les pays qui avaient un niveau de dépenses très élevé et qui ont réussi à moderniser l'État - je pense à l'Allemagne, au Canada ou à la Suède. En France, ces sujets restent malheureusement à un niveau technocratique.

La première question que nous devons nous poser est celle du périmètre des missions de l'État - il ne doit pas s'occuper de tout ! Certaines missions sont très bien assurées par d'autres acteurs, par exemple les collectivités territoriales. Il existe une forme de contradiction : l'État est omnipotent, alors que les Français ont le sentiment que le service public est de moins en moins présent et efficace ! Je rappelle que la France bat deux records cette année : le niveau des dépenses publiques - premier pays au sein de l'OCDE - et celui des prélèvements obligatoires - premier pays au sein de l'Union européenne. Or je ne suis pas certain que les Français aient l'impression que le service public est mieux rendu qu'il y a dix ans ! Les administrations centrales ont grossi, tandis que la présence de l'État sur le terrain se réduit.

Par ailleurs, 228 collectivités locales ont signé une convention avec l'État et, parmi celles qui étaient concernées par ce dispositif, une centaine ne l'a pas fait. Selon les indications qui nous ont été fournies, l'objectif de maîtrise de la dépense de fonctionnement devrait être atteint en 2018, voire dépassé.

Philippe Adnot, il est vrai que le commerce extérieur est un facteur important de croissance et que nous connaissons un différentiel important avec l'Allemagne sur ce sujet. Le Brexit ne devrait pas améliorer les choses, puisque le Royaume-Uni constitue aujourd'hui notre premier excédent commercial.

En ce qui concerne la fiscalité énergétique, le sujet est en effet dangereux. Il est vrai que la France a pris des engagements, mais ils ne peuvent pas être complètement décorrélés des cours du pétrole, dont l'évolution est évidemment impossible à prévoir sur le moyen terme. Or le Gouvernement nous a demandé de voter des évolutions sur cinq ans !

En outre, comme cela a été dit, il n'existe pas toujours d'alternative au pétrole ; dans cette situation, augmenter la TICPE ne constitue qu'une taxation supplémentaire pour les secteurs économiques ou les personnes concernés. Je pense moi aussi aux travaux publics ou à la question du chauffage en zone rurale.

Bernard Delcros, l'impôt sur les sociétés devrait connaître un surcroît de recettes d'environ deux milliards d'euros du fait de la transformation du CICE en baisse de charges et de 1,5 milliard d'euros du fait du cinquième acompte.

La commission a donné acte au rapporteur général de sa communication sur les grands équilibres du projet de loi de finances pour 2019.