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Projet de loi de finances pour 2019 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

E. L'EMPLOI ACCOMPAGNÉ, UNE MONTÉE EN CHARGE PROGRESSIVE À ENCOURAGER

Le présent projet de loi de finances prévoit une enveloppe de 6,9 millions d'euros, en augmentation par rapport à 2018 (5 millions d'euros) pour le financement du dispositif « emploi accompagné », créé par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. Cette hausse tient compte des orientations de la stratégie nationale pour l'autisme et de la volonté du Gouvernement de développer l'insertion en milieu professionnelle ordinaire des jeunes autistes. À ces crédits budgétaires s'ajoute la participation de l'AGEFIPH et le FIPHFP pour le secteur public.

Ce dispositif permet d'expérimenter sur l'ensemble du territoire un accompagnement de personnes très éloignées de l'emploi en leur offrant un suivi médico-social et du service public de l'emploi ainsi qu'en garantissant un soutien à l'employeur.

La montée en charge du dispositif se fait de manière progressive. Au 31 mars 2018, 51 structures porteuses avaient été sélectionnées et le dispositif d'accompagnement dans l'emploi bénéficiait à 240 personnes en situation de handicap. Cette donnée est néanmoins à consolider puisque les premières décisions d'orientation relatives à l'emploi accompagné rendues par les MDPH ne sont intervenues qu'à partir d'avril 2018. Certaines structures ont commencé leur accompagnement en l'absence de notification, notamment celles qui mobilisaient des méthodes proches de l'emploi accompagné avant l'adoption de la loi.

Vos rapporteurs considèrent que cette montée en charge doit être encouragée, car l'emploi accompagné constitue un dispositif utile pour l'insertion professionnelle, en milieu ordinaire, des travailleurs handicapés.

F. LA STRATÉGIE PAUVRETÉ : UNE PRIORITÉ POLITIQUE QUI DOIT SE TRADUIRE EN ACTES

La stratégie Pauvreté présentée par le Président de la République le 13 septembre 2018 constitue un plan de prévention et de lutte contre la pauvreté, axé autour de 5 engagements, auxquels seront consacrés 8,5 milliards d'euros sur le quinquennat, selon les annonces gouvernementales.

Crédits prévus sur le quinquennat pour la mise en oeuvre
de la stratégie pauvreté

(en millions d'euros)

Axes de la stratégie pauvreté

Total

Engagement 1 : L'égalité des chances dès les premiers pas

1 239

Engagement 2 : Garantir au quotidien les droits fondamentaux des enfants

271

Engagement 3 : Un parcours de formation garanti pour tous les jeunes 

439

Engagement 4 : Vers des droits sociaux plus accessibles, plus équitables et plus incitatifs à l'activité 

7 968

Engagement 5 : Investir pour l'accompagnement de tous vers l'emploi 

1 034

Des leviers pour transformer notre modèle social

117

Total

8 068

Fonds d'investissement social

100

PIC Formation, insertion par l'activité économique

240

PIC Repérage des invisibles

100

Total général

8 508

Cette stratégie, pilotée par la délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes créée par le décret du 24 octobre 2017, vise à réduire les inégalités en s'attaquant aux racines de la pauvreté. D'abord prévue pour les enfants et jeunes, cette stratégie concernerait désormais l'ensemble de la population en situation de pauvreté.

Vos rapporteurs ne peuvent que saluer la mise en oeuvre de ce plan, dont ils partagent les constats et les objectifs. Ils saluent également le travail de préparation, mené par le délégué interministériel, Olivier Noblecourt, en concertation avec tous les acteurs concernés (associations, départements etc.).

Toutefois, plusieurs bémols à la mise en oeuvre de cette stratégie pauvreté peuvent être relevés. D'abord, celui explicité dans leur rapport d'information, concernant la quasi-absence, des propositions de ce plan, de l'aide alimentaire, et notamment du sujet du FEAD qui est pourtant essentiel. Par ailleurs, vos rapporteurs regrettent qu'une partie de crédits prévus ne soit pas réellement « nouvelle », et redoutent la déclination opérationnelle de ce plan, s'agissant notamment de la contractualisation avec les départements.

1. 875 millions d'euros sur le programme 304 : des crédits nouveaux... et « recyclés »

Dans le cadre de la mise en oeuvre de cette stratégie Pauvreté, une nouvelle action 19 « Stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté » a été créée, au sein du programme 304 de la mission. Elle était dotée initialement de 171 million d'euros29(*). En ajoutant notamment la revalorisation de la prime d'activité, le Gouvernement arrive ainsi à un montant de 875 millions d'euros (cf. tableau infra).

Crédits prévus pour 2019 sur le programme 304 au titre de la stratégie Pauvreté

(PLF 2019)

Source : délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes

Ces 875 millions d'euros ne sont pas des crédits entièrement nouveaux, puisqu'ils comprennent les 700 millions d'euros dédiés à la revalorisation de la prime d'activité, engagement pris par le Président de la République dès le début de son quinquennat, bien en amont de l'annonce du plan pauvreté. Ils comprennent également, pour 2019, les 50 millions d'euros finançant le fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI), qui aura vocation à s'insérer, en 2020, au fonds de lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi 2020 (cf. encadré infra).

Fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI) : un fonds en voie de disparition

Créé par l'article 89 de la loi de finances pour 2017, le fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI) - doté de 50 millions d'euros en 2019 - apporte un financement spécifique aux départements ayant contractualisé avec l'État sur des objectifs communs en matière de politiques d'insertion.

En 2018, 89 départements ont signé une convention avec l'État pour bénéficier de ce fonds. L'adhésion de nouveaux départements n'est pas attendue en 2019. Les axes suivants ont été développés :

- L'insertion des jeunes, par le biais de partenariats engagés avec les missions locales ;

- La remobilisation vers l'emploi des personnes en situation d'exclusion ;

- L'accès ou le maintien dans le logement, en soutenant des structures hébergeant les publics les plus en détresse et en engageant des plans de réhabilitation de logements insalubres ;

- La lutte contre la fracture numérique, en développant des espaces publics numériques.

Un travail d'évaluation sur la mise en oeuvre de fonds par l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale et l'Inspection générale des affaires sociales est en cours, dont les conclusions devront être remise fin 2018.

Au-delà de 2019, le FAPI est appelé à être intégré en 2020 au sein du fonds de lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi, qui sera doté de 200 millions d'euros de crédits à l'horizon du quinquennat. Les départements ayant conclu une convention d'appui aux politiques d'insertion pourront poursuivre et accentuer leur investissement dans les politiques d'insertion, en conventionnant avec l'État au titre de ce nouveau fonds. Ils seront conduits à s'engager sur des résultats, sur un nombre limité d'objectif répondant aux priorités de la stratégie nationale.

Source : direction générale de la cohésion sociale (DGCS)

2. Une mise en oeuvre reposant sur la contractualisation qui est entourée d'incertitudes

La mise en oeuvre de la stratégie pauvreté va reposer, en grande partie, sur la contractualisation avec les départements et métropoles. En 2019, sur les 171 millions d'euros prévues à l'action 19, 135 millions d'euros reposeront sur la mise en oeuvre de conventions avec les collectivités locales.

D'après les informations transmises par le délégué interministériel à la pauvreté, lors de son audition par les rapporteurs, ce dispositif de contractualisation concernera d'abord 10 collectivités à titre expérimental, et sera opérationnel dès le 1er janvier 2019.

Cette contractualisation reposera sur le co-financement entre État et collectivités. Les crédits apportés par l'État devront être doublés par les collectivités, avec une possibilité de valoriser les actions existantes. Ces dépenses seraient également d'après le délégué interministériel, sorties de la norme de dépense des 1,2 %, mais les conventions seraient assorties d'obligations de résultat pour les collectivités.

Néanmoins dans le contexte de tensions budgétaires existant entre l'État et les départements, vos rapporteurs estiment que la mise en oeuvre de cette contractualisation est entourée d'incertitudes.

La situation financière extrêmement difficile dans laquelle se trouvent les départements ne leur permettra pas d'engager, à ce stade, de nouveaux crédits. La mise en oeuvre de ce plan pauvreté n'est d'ailleurs pas la priorité de l'ADF, qui est en attente des solutions et contributions financières de l'État s'agissant des allocations individuelles de solidarité et des mineurs non accompagnés.

Par ailleurs, la mise en oeuvre opérationnelle du Plan semble encore très floue et inquiète les départements, qui ne disposent pas d'information sur la mise en oeuvre concrète du revenu universel d'activité et du service public de l'insertion annoncés. Sur ces deux sujets, vos rapporteurs souhaitent d'ailleurs faire deux observations :

- si le revenu universel d'activité prévoit d'intégrer l'AAH, il sera nécessaire de veiller à la spécificité de cette allocation qui ne constitue pas un « minimum social comme les autres » ;

- la mise en oeuvre du service public de l'insertion ne pourra pas se faire sans les départements.


* 29Un amendement gouvernemental (n° 1597) a été voté à l'Assemblée nationale visant à transférer 20 millions d'euros de crédits dédiés à l'adaptation des centres d'hébergement aux familles au programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ». L'action 19 - résultant des débats en première lecture à l'Assemblée nationale - est donc dotée de 151 millions d'euros.