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Projet de loi de finances pour 2019 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

D. LA PROTECTION DE L'ENFANCE : DES EFFORTS DU GOUVERNEMENT ENCORE INSUFFISANTS

1. Une fusion des GIP « Agence française de l'adoption » et « Enfance en danger » nécessaire mais avec l'accord du législateur

L'Agence française de l'adoption (AFA), créée en 2005 sous forme de groupement d'intérêt public (GIP), a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption des mineurs étrangers de moins de quinze ans. Quant au GIP « Enfance en danger », il est gestionnaire du service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (SNATED) et de l'observatoire national pour la protection de l'enfance (ONPE).

Le paysage de l'adoption en France est marqué par une baisse continue du nombre d'adoptions internationales, qui explique celle du budget alloué à l'AFA (2,2 millions d'euros en 2019 contre 2,4 millions d'euros en 2018). En 2016, seules 685 adoptions internationales ont été réalisées25(*), contre plus de 3 500 en 2010. Parmi ces 685 adoptions, ont augmenté la part de l'agence française de l'adoption (AFA) (25,4 % contre 25 % en 2016) et celle des organismes autorisés pour l'adoption (57,7 % contre 52 % en 2016), alors que celle des adoptions individuelles diminue (16,9 % contre 23% en 2016).

Évolution du nombre d'adoptions internationales depuis 2010

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Nombre d'adoptions internationales

3 508

2 003

1 569

1 343

1 069

815

738

685

dont adoptions réalisées par l'intermédiaire de l'AFA

568

402

304

256

239

201

177

174

Part des adoptions internationales réalisées par l'intermédiaire de l'AFA

16,2 %

20,1 %

19,4 %

19,1 %

22,4 %

24,7 %

25 %

25,4 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce contexte de baisse du nombre d'enfants proposés à l'adoption qui s'explique notamment par le profil des enfants adoptables26(*) et le développement dans les pays de politique de soutien et d'aide aux familles locales (en application de la convention de La Haye), pose également la question de l'efficience de l'organisation de la politique d'adoption en France, où coexistent plusieurs acteurs dont 31 organismes agréés, dont l'action est parfois mal coordonnée.

Dans ce contexte et en cohérence avec les recommandations de la Cour des comptes exprimées dans son rapport public annuel de 201427(*), le Gouvernement a engagé une réflexion sur le regroupement de l'AFA et du GIP « Enfance en danger », qui a abouti à la signature d'un protocole d'accord en mars 2017 qui a conduit à un regroupement géographique au 1er octobre 2017 et plusieurs actions de coopération, notamment entre les réseaux des Observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE) et des correspondants AFA.

Vos rapporteurs considèrent ce rapprochement comme nécessaire, puisqu'il permettra à terme de créer un opérateur unique doté de larges compétences au service de la protection de l'enfance. Toutefois, ils tiennent, sur le sujet, à formuler les observations suivantes :

- sur la méthode, cette fusion doit être autorisée par le législateur puisque ces autorités ont été créées par la loi. Vos rapporteurs considèrent ainsi qu'il appartient au Gouvernement de présenter dès que possible au Parlement un texte, avant d'aller plus loin dans ce processus de fusion ;

- sur le fond, ils réitèrent leurs observations quant à la nécessité de régler deux questions en suspens, avant de proposer cette fusion, à savoir la reprise des accréditations de l'AFA et la question de la participation financière des départements. Il importe que les inquiétudes exprimées par plusieurs associations représentant les parents, concernant les risques de disparition des accréditations dans la trentaine de pays d'origine dans lesquels l'AFA est accréditée, soient entendues et prises en compte dans le projet de fusion.

2. Mineurs non accompagnés : la pérennisation de l'aide exceptionnelle de l'État qui n'est malheureusement pas à la hauteur des enjeux

Les crédits alloués pour le dispositif d'accueil et d'orientation des mineurs non accompagnés (MNA), progressent de 9,1 millions d'euros, en 2019 par rapport à 2018, en raison du nombre croissant de bénéficiaires. Ces crédits pérennisent également l'aide exceptionnelle de l'État pour les dépenses d'aide sociale à l'enfance engagées par les départements, tout en la diminuant ; ainsi cette enveloppe n'est pas à la hauteur des enjeux budgétaires.

Cette enveloppe de 141,2 millions d'euros comprend ainsi :

- d'une part, 74 millions d'euros au titre du remboursement par l'État des frais engagés par les départements s'agissant de la mise à l'abri, de l'évaluation et de l'orientation des jeunes, selon de nouvelles modalités de remboursement qui seront mises en oeuvre dès le 1er janvier 2019, à la suite du rapport de la mission conjointe entre l'État et l'Association des départements de France (ADF) de février 2018 ;

De nouvelles modalités de financement des dépenses de mise à l'abri
et d'évaluation des départements

Ce dispositif piloté par les départements, a été expérimenté en 2013 et pérennisé par la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.

Au titre de ce dispositif - dans le cadre prévu par le décret du 24 juin 2016 - , les départements qui engageaient des actions de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des jeunes mineurs étrangers non accompagnés - c'est-à-dire sans parents et sans adulte titulaire de l'autorité parentale - pouvaient obtenir un remboursement des dépenses engagées sur la base d'un montant forfaitaire fixé à 250 euros par jour et par jeune, dans la limite de cinq jours, via le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE).

Désormais, selon les nouvelles modalités prévues par le projet de loi de finances pour 2019, l'aide est augmentée à 500 euros par jeune évalué. Par ailleurs, un remboursement forfaitaire de l'hébergement des jeunes est également prévu, dans la limite de 90 € par jour pendant les 14 premiers jours puis de 20€ les 9 jours suivants. Ces financements devront aussi permettre de proposer un bilan de santé et une prise en charge sanitaire de premier recours aux jeunes concernés.

Source : commission des finances du Sénat

- d'autre part, 67,2 millions d'euros au titre du financement partiel par l'État des dépenses d'aide sociale à l'enfance engagées pour les MNA. Lorsque l'évaluation conclut à la minorité et l'isolement du jeune, celui-ci est pris en charge par le département au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), selon le dispositif de répartition nationale.

Cette aide avait été introduite dans le projet de loi de finances pour 2018 - à hauteur de 66,8 millions d'euros - prévoyant la prise en charge par l'État de 30 % des dépenses d'aide sociale à l'enfance engagés pour le nombre de mineurs supplémentaires présents au 31 décembre 2017, par rapport au 31 décembre 2016. Cette enveloppe correspond ainsi au versement par l'État de 12 000 euros par jeune (qui correspond à 30 % de 40 000 euros, le coût de la prise en charge d'un MNA), au-delà de 13 000 jeunes accueillis, chiffre constaté au 31 décembre 2016.

Pour 2019, selon les dernières informations transmises à vos rapporteurs, les modalités de financement - qui ne sont pas encore définitivement actées - seraient revues à la baisse, puisque ce ne serait plus 12 000 euros par jeune « supplémentaire » qui serait versé mais 6 000 euros, soit 15 % des dépenses d'ASE supplémentaires. Cette enveloppe prévue peut être considérée - par vos rapporteurs - comme d'ores et déjà insuffisante au vu :

- de l'augmentation exponentielle de mineurs non accompagnés qui arrivent sur le territoire. L'ADF estime à 40 000 le nombre de MNA qui seront pris en charge par les départements fin 2018 ;

- du montant dépensé en 2018, à savoir 96 millions d'euros, un montant largement supérieur à l'enveloppe prévue de 66,8 millions d'euros.

Ils reconnaissent que la mise en oeuvre de l'application d'aide à l'évaluation de la minorité (AEM) utilisée par les préfectures, pourra alléger quelque peu la charge des départements, mais ne permettra pas de répondre aux difficultés financières dans lesquelles se trouvent les départements sur ce sujet. L'enveloppe prévue de 67,2 millions d'euros est effectivement bien loin du coût estimé par l'ADF à 1,2 milliard d'euros28(*).

Nombre de MNA pris en charge par les conseils départementaux

Source : rapport d'information d'Élisabeth DOINEAU et Jean-Pierre GODEFROY, fait au nom de la commission des affaires sociales, « Mineurs non accompagnés : répondre à l'urgence qui s'installe » (juin 2017), p. 24

Vos rapporteurs considèrent ce sujet comme « explosif », une vraie bombe à retardement pour les finances publiques. Ils considèrent, plus que jamais, qu'une partie du dispositif doit être repris par l'État conformément à un des scénarii envisagé par la mission conjointe ADF/Gouvernement. L'État doit, d'une part, reprendre à sa charge la phase d'évaluation et d'hébergement d'urgence des personnes se déclarant mineures entrants dans le dispositif jusqu'à ce que leur minorité soit confirmée, et d'autre part augmenter ses remboursements s'agissant des dépenses d'aide sociale à l'enfance (ASE).

La prise en charge de ces mineurs non accompagnés relève pour vos rapporteurs spéciaux d'une mission régalienne, devant être assumée par l'État, qui doit prendre ses responsabilités sur un sujet relevant de la politique nationale d'immigration.

3. L'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants : lever les facteurs de blocage à sa mise en oeuvre effective

La loi de finances pour 2016 a permis la mise en place, à compter du 1er janvier 2016, d'une nouvelle aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS).

Cette aide est destinée aux travailleurs immigrés âgés disposant de faibles ressources afin de leur permettre de compenser la perte de certaines prestations sociales servies sous condition de résidence (par exemple les aides personnelles au logement) lors des séjours prolongés qu'ils effectuent dans leurs pays d'origine. Elle est exclusive des aides au logement et des minima sociaux.

Conditions d'attribution et montant de l'ARFS

Les conditions d'éligibilité de l'ARFS sont très restrictives puisqu'elle est ouverte aux ressortissants étrangers : en situation régulière, âgés d'au moins soixante-cinq ans ou ayant atteint l'âge légal de départ à la retraite en cas d'inaptitude au travail, vivant seul dans un foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale, qui justifient d'une résidence régulière ininterrompue en France pendant les quinze années précédant la demande d'aide (hors ressortissants communautaires), qui ont fait valoir les droits aux pensions de retraite auxquelles ils peuvent prétendre, qui effectuent des séjours dans leur pays d'origine supérieurs à six mois par an, et dont les ressources annuelles sont inférieures à 6 600 euros.

Le montant annuel d'aide versé est de 6 600 euros lorsque les ressources du demandeur sont inférieures à 600 euros par an, et décroît à mesure que ces ressources augmentent pour atteindre le plafond de 6 600 euros (l'aide est alors de 600 euros par an, soit 50 euros par mois).

Source : commission des finances du Sénat

À l'origine, en 2016, le Gouvernement prévoyait qu'environ 10 000 à 15 000 personnes bénéficieraient de cette aide - pour un coût estimé à 60 millions d'euros-, mais dès le mois de juin 2016, 50 millions d'euros ont été annulés par décret. En 2017, les crédits demandés ont été divisés par six (soit 10 millions d'euros) par rapport aux crédits ouverts en 2016, mais aucune dépense n'a été effectuée à ce titre sur 2017. En 2018, les crédits prévus ont encore été divisés par dix par rapport à 2017 (1 million d'euros). Le présent projet de loi de finances pour 2019 prévoit encore une diminution du montant de ces crédits, qui s'établissent à 200 000 euros.

À ce jour, seules 41 demandes ont été faites et 58 000 euros versés (et près de 70 000 euros sont en attente de paiement).

Mise en oeuvre de l'ARFS (depuis sa création en 2016)

Source : DGCS

Cette situation résulte - comme vos rapporteurs l'avaient pointé l'année dernière - de la complexité du dispositif et notamment de ses conditions d'éligibilité. Comme indiqué dans les réponses au questionnaire budgétaire, certains critères s'avèrent dans les faits difficiles à satisfaire. Il en est ainsi, par exemple, de l'obligation d'être hébergé, au moment du renouvellement de la demande, dans un foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale. Or, les foyers de travailleurs migrants et les résidences sociales fonctionnent aujourd'hui à flux tendus, le taux d'occupation dans ces structures étant le plus souvent de 100 %. Dès lors, les résidents rendant leur logement pour séjourner à l'étranger, sauf s'ils continuent à payer une redevance (sans aide au logement), se trouvent dans l'impossibilité de disposer d'une nouvelle place pour leur retour.

Le Gouvernement a ainsi entrepris un travail de réflexion sur l'assouplissement des conditions d'ouverture de droit et de renouvellement, en vue de faire évoluer ce dispositif. Vos rapporteurs ne peuvent qu'encourager cet assouplissement, qui est la condition nécessaire à l'effectivité du dispositif.


* 25 Hors les 218 adoptions réalisées exceptionnellement en République démocratique du Congo.

* 26 De plus en plus d'enfants proposés à l'adoption sont des enfants dits « à besoins spécifiques », c'est-à-dire âgés de plus de cinq ans, en fratrie ou souffrant de pathologies ou de handicaps.

* 27 Cour des comptes, « L'organisation de l'adoption internationale en France : une réforme à poursuivre », insertion au rapport public annuel 2014.

* 28 Soit 50 000 euros (coût estimé de l'ADF pour la prise en charge d'un MNA) * 25 000 (nombre de MNA estimés par l'ADF en 2017)