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Projet de loi de finances pour 2019 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

C. L'AIDE ALIMENTAIRE : UN DISPOSITIF VITAL MAIS FRAGILISÉ MALGRÉ DES CRÉDITS NATIONAUX RELATIVEMENT STABLES

L'aide alimentaire permet de mettre à disposition des personnes les plus démunies des denrées qui sont distribuées par des réseaux associatifs nationaux18(*) ou locaux. Les crédits budgétaires finançant l'aide alimentaire sont ainsi inscrits à l'action 14 du programme 304.

Vos rapporteurs, à l'issue d'un travail de contrôle de plusieurs mois, ont publié, le 22 octobre dernier, un rapport détaillé sur le financement de l'aide alimentaire, intitulé : « Un dispositif vital, un financement menacé ? un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver »19(*). Vos rapporteurs rappellent, dans ce rapport, que l'aide alimentaire est un dispositif vital qui a bénéficié à 5,5 millions de personnes en 2017, représentant une masse financière estimée à près d'1,5 milliard d'euros, dont un tiers de financements publics (aides européennes, dépenses budgétaires de l'État et des collectivités territoriales, dépenses fiscales), un tiers de financements privés (dons en nature et numéraires des particuliers et entreprises), et un tiers correspondant à la valorisation du bénévolat au sein des associations intervenant dans le domaine de l'aide alimentaire.

Vos rapporteurs estiment qu'en intégrant le travail des bénévoles et la générosité des Français, la gestion de l'aide alimentaire en France apparaît efficiente, car peu coûteuse pour les finances publiques, au regard du service rendu et de son utilité sociale. Il existe un effet de levier très important - aux alentours de 5 - s'agissant du financement public.

Pour 2019, les crédits budgétaires nationaux sont relativement stables par rapport à 2018, même s'il convient de noter que les crédits de 2018 avaient baissé de 2,8 millions d'euros (hors contribution complémentaire) par rapport à 2017. Ces crédits recouvrent deux principaux types de financements de l'État.

D'une part, la contribution de la France au fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) mis en place pour la période 2014-2020 et dont le programme opérationnel prévoit d'octroyer à la France une dotation de 587,39 millions d'euros. Cette dotation est financée par des crédits européens à hauteur de 499 millions d'euros (85 %), via un fonds de concours relevant du programme 304, ainsi que par des crédits nationaux à hauteur de 15 %.

La contribution nationale au FEAD s'élève, en 2019, à 12,8 millions d'euros pour un montant total consacré à l'aide alimentaire au titre du FEAD de 72,7 millions d'euros. Par ailleurs, cette année encore, la France devra financer une contribution complémentaire de 9 millions d'euros permettant de compenser les dépenses inéligibles au remboursement de la Commission européenne.

D'autre part, des crédits complémentaires destinés à soutenir les épiceries sociales - celles-ci n'étant pas éligibles au FEAD20(*) -, à subventionner les têtes de réseau associatives nationales afin de prendre en charge une partie de leurs coûts de fonctionnement au titre de l'aide alimentaire (logistique, formation des bénévoles, etc.), à financer les services déconcentrés qui mettent en oeuvre la distribution de l'aide alimentaire, ainsi qu'à verser une subvention pour charges de service public à FranceAgriMer en tant qu'organisme intermédiaire de gestion du FEAD.

Évolution des crédits nationaux en faveur de l'aide alimentaire entre 2018 et 2019

(en millions d'euros)

 

2018

2019

FEAD

Contribution nationale

12,8

13,1

Contribution nationale complémentaire

10,6

9

Épiceries sociales

8,2

8,2

Subventions aux têtes de réseau associatives nationales

4,6

4,7

Aide alimentaire déconcentrée

13,5

14,4

Subvention pour charge de service public à FranceAgriMer

2,2

2,2

Réserves parlementaires

_

_

Total

51,9

51,6

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018 et 2019

Toutefois, la relative stabilité de ces crédits dédiés à l'aide alimentaire ne saurait masquer plusieurs sources d'inquiétude, pointées par vos rapporteurs, dans leur rapport de contrôle précité.

Tout d'abord, le système d'aide alimentaire français apparait actuellement fragilisé par les difficultés de gestion liées au FEAD, qui font peser des risques budgétaires sur la France. Ces difficultés sont en partie dues à la complexité des règles européennes, que vos rapporteurs jugent d'un niveau trop élevé au vu du faible montant du FEAD - au regard des autres fonds structurels - et des acteurs concernés, un secteur associatif essentiellement bénévole.

Par ailleurs, les associations - qui sont les indispensables piliers de cette politique publique - font face à des difficultés financières certaines, parmi lesquelles la suppression de la « réserve parlementaire » et la baisse « brutale » du nombre de contrats aidés.

Comme indiqué supra, la réserve parlementaire constitue pour les associations d'aide alimentaire, un manque à gagner de 2,2 millions d'euros21(*). Vos rapporteurs regrettent ainsi l'insuffisante compensation du fonds de développement pour la vie associative (FDVA), dont les modalités de mise en oeuvre sont, en plus, très complexes. Ils réitèrent leur remarque faite en première partie du rapport quant à la nécessité de revoir la mise en oeuvre de ce fonds.

Outre la suppression de la « réserve » parlementaire, les associations d'aide alimentaire sont touchées de plein fouet par la diminution du nombre de contrats aidés et du taux de prise en charge. Ces structures reposent essentiellement sur le bénévolat mais emploient également des salariés en grande majorité sous forme de contrats aidés. Ainsi, dans les 79 banques alimentaires, près de la moitié des salariés sont en contrats aidés (276 en 2017). Pour le Secours populaire - qui en comptait 211 en 2017 - il s'agit de salariés sur des postes importants et stratégiques (62 départements) surtout dans les territoires en difficulté.

Cette réforme des contrats aidés a même conduit à la fermeture de certaines épiceries sociales, comme l'a indiqué la responsable du réseau ANDES - qui gère 370 épiceries sociales et solidaires - à vos rapporteurs lors d'une audition.

Ils seront ainsi attentifs à la mise en oeuvre des « parcours emplois compétences » (PEC) qui sont censés se subsister aux contrats aidés depuis le 1er janvier 2018

Par ailleurs, la question de la pérennisation du FEAD est également un sujet d'inquiétude pour les associations. Ce fonds - qui représente à peine 1 % des fonds dédiés à la politique de cohésion de l'Union européenne - est pourtant une réponse essentielle aux situations de grande pauvreté, comme indiqué précédemment. Le FEAD représente près de 30 % des denrées fournies aux quatre associations nationales.

Les négociations concernant l'après 2020 - date jusqu'à laquelle le FEAD actuel est garanti - ont commencé, avec la publication de la proposition de Règlement FSE+ le 29 mai 2018 par la Commission européenne. Ce projet de règlement, publié dans le cadre des négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel (2021-2027), prévoit de regrouper sous la dénomination « FSE+ »22(*) tous les fonds structurels, y compris le FEAD.

Outre la fusion elle-même - qui était déjà, pour les associations, une source d'inquiétude relevée par vos rapporteurs dans leur rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2018 - le volet FEAD de ce nouveau fonds suscite de nombreuses interrogations et craintes quant à son montant, le taux de co-financement et le risque de régionalisation.

Vos rapporteurs estiment que la pérennisation du FEAD est essentielle au regard du système français d'aide alimentaire et de la progression du nombre de bénéficiaires tout comme un assouplissement de ses modalités de gestion.

Au vu du nombre de bénéficiaires et du rôle joué par le FEAD comme socle de base, en matière de denrées, vos rapporteurs jugent indispensable que l'enveloppe similaire à l'actuelle programmation soit maintenue23(*), avec un taux de co-financement de 85 % de crédits communautaires, et un financement des dépenses de transport et de stockage des associations partenaires (forfait logistique de 5 %) et des dépenses d'assistance technique. Ce prochain fonds ne doit par ailleurs, pas être réduit à un dispositif de lutte contre le gaspillage alimentaire et sa vocation universaliste doit être préservée : l'éligibilité à ce fonds ne doit pas être restreinte à un public-cible. En revanche, vos rapporteurs sont favorables à ce que le prochain fonds intègre le financement ou une partie du financement des épiceries sociales, le principe de participation citoyenne devant être encouragé.

Par ailleurs, vos rapporteurs considèrent que ce fonds ne doit pas être régionalisé et rester centralisé, pour une distribution financière équitable sur tout le territoire. En outre, la France doit absolument peser dans ces négociations pour obtenir un assouplissement des modalités de gestion du fonds (nombre de contrôles, application pénalités, etc.) afin de parvenir à un équilibre entre exigence administrative et action bénévole.

Ainsi, sur ce sujet de l'avenir du FEAD - constituant un enjeu extrêmement important de la politique nationale de lutte contre la pauvreté - vos rapporteurs souhaiteraient, comme les associations bénéficiaires - que le Président de la République s'engage clairement et prenne position publiquement pour la préservation du FEAD et de ses financements.

Les principales recommandations du rapport des sénateurs A. Bazin et E. Bocquet sur le financement de l'aide alimentaire

Recommandation n° 1 : renforcer la gestion opérationnelle du financement de l'aide alimentaire dans le cadre de l'actuelle programmation du FEAD.

Recommandation n° 2 : repenser l'architecture institutionnelle du dispositif en réfléchissant dès à présent aux adaptations souhaitables dans le cadre de la prochaine programmation du FSE +.

Recommandation n° 3 : poursuivre la simplification du système d'achat des produits en préservant un juste équilibre convenant aux besoins des associations et à l'État.

Recommandation n°4 : mieux sensibiliser les bénévoles aux exigences réglementaires.

Recommandation n° 5 : mieux prendre en compte la spécificité de l'action bénévole de la part des autorités nationales.

Recommandation n° 6 : maintenir un niveau de financement public satisfaisant tout en encourageant la diversification des sources de financement des structures d'aide alimentaire.

Recommandation n° 7 : conforter le modèle associatif fondé sur le bénévolat et mieux agir sur le territoire.

Recommandation n° 8 : peser dans la négociation du FSE+ ; conserver une enveloppe similaire et obtenir une simplification de gestion.

Source : rapport d'information d'Arnaud BAZIN ET Éric BOCQUET, fait au nom de la commission des finances du Sénat, « Un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver » (octobre 2018)


* 18 Essentiellement les restos du Coeur.

* 19 Rapport d'information d'Arnaud BAZIN ET Éric BOCQUET, fait au nom de la commission des finances du Sénat, « Un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver » (octobre 2018).

* 20 La gratuité de la distribution des denrées est imposée par le règlement du FEAD, ce qui exclut les épiceries sociales, qui soutiennent les personnes en difficulté contre une participation financière symbolique.

* 21 1,7 millions d'euros sur la mission, et 0,5 millions d'euros sur le programme 177 de la mission « Cohésion des territoires ».

* 22 Le FSE+ résulte de la fusion de l'actuel Fonds social européen (FSE), de l'initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ), du Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD), du programme pour l'emploi et l'innovation sociale (EaSI) et du programme «Santé» de l'UE.

* 23 La proposition de règlement prévoit une enveloppe globale de 200 milliards d'euros, les États membres devant affecter a minima 2 % de leurs ressources FSE+ à la lutte contre la privation matérielle24, soit un montant global de 2 milliards d'euros, inférieur au celui de la programmation actuelle (2014-2020)