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Projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts

12 décembre 2018 : Convention fiscale avec le Grand-Duché de Luxembourg ( rapport - première lecture )

CONCLUSION GÉNÉRALE

Un système fiscal qui fonctionne bien constitue le socle de la relation entre l'État et le citoyen, en tissant entre eux des liens solides fondés sur la responsabilité et la reddition de comptes. Avec la transformation rapide de l'économie mondiale, les conventions fiscales ont un rôle de plus en plus important pour que l'impôt soit prélevé là où a lieu la création de valeur.

Dans ce cadre, l'entrée en vigueur de cette nouvelle convention constituera une avancée significative dans la relation bilatérale de la France avec le Luxembourg.

La mise en oeuvre de cette convention permettra en effet de moderniser les relations fiscales entre les deux États en tenant compte, notamment, des priorités de la France et de l'évolution des normes internationales les plus récentes de l'OCDE.

En s'inscrivant dans un contexte fiscal international rénové, cette convention tient, en effet, largement compte des avancées obtenues dans le cadre des travaux conduits à partir de 2013 par l'OCDE et auxquels la France a grandement contribué.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter ce projet de loi tout en recommandant au Gouvernement de poursuivre son effort au niveau européen pour intensifier les avancées de l'harmonisation fiscale.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 12 décembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Vincent Delahaye, rapporteur, et a l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi n° 84 (2018-2019) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune

M. Vincent Éblé, président. - Vincent Delahaye nous présente son rapport sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Cette convention a été signée par les exécutifs des deux pays à Paris le 20 mars 2018. Le Parlement doit à présent en autoriser, ou non, la ratification. Son pouvoir est limité, puisqu'il peut seulement accepter ou rejeter la convention, mais non l'amender. Reste que nous avons dans le passé rejeté certaines conventions qui ne semblaient pas défendre suffisamment les intérêts de nos concitoyens. C'était notamment le cas de la convention avec le Panama. La suite a montré que nous avions raison !

La présente convention concerne plus de 2 300 entreprises luxembourgeoises installées en France et plus de 900 filiales françaises installées au Luxembourg, ainsi que les 100 000 travailleurs frontaliers qui résident en France et sont salariés au Luxembourg.

M. Jean-François Husson. - Plutôt 120 000 !

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Cette convention arrive alors que se sont multipliées les affaires impliquant des stratégies d'optimisation fiscale par des grands groupes, impliquant le Duché de Luxembourg, considéré comme un pays à la fiscalité avantageuse - plus pour les personnes morales que pour les personnes physiques, du reste.

Nos travaux sont facilités par le travail considérable effectué par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), que je salue ici : elle fournit à ses membres des modèles de convention qui paraissent les plus à même de garantir la transparence fiscale et la lutte contre l'évasion fiscale. L'objectif, c'est la sécurité juridique des opérateurs économiques et la protection des bases imposables, autrement dit, la garantie que les opérateurs économiques sont imposés là où ils créent de la valeur. L'accord reprend la totalité des éléments préconisés par l'OCDE.

Il consiste en une révision générale d'une convention qui date de 1958, et qui a au fil du temps fait l'objet de nombreux avenants. Le dernier a été approuvé par le Sénat en 2015. Ces avenants concernaient des aspects très ponctuels des relations fiscales entre la France et le Luxembourg, pour limiter les abus constatés : par exemple, en 2015, sur les investissements immobiliers, où les stratégies d'optimisation aboutissaient à une double exonération des plus-values... L'avenant a produit des effets positifs. Mais nous avions à l'époque souhaité une révision générale.

Cette refonte s'inspire très largement des travaux de l'OCDE, et notamment du « traité multilatéral pour la mise en oeuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices », ou traité CML, ratifié cette année.

Le travail mené entre nos deux pays illustre une saine articulation entre le multilatéral et le bilatéral. Alors même que la convention multilatérale n'entrera en vigueur en France qu'au 1er janvier prochain et n'a pas encore fait l'objet d'une ratification au Luxembourg, elle a pourtant très largement inspiré la négociation, au point que la quasi-totalité des articles sont conformes au modèle de l'OCDE.

La convention multilatérale prévoit la possibilité de prendre ou non, dans des menus à options, certaines obligations. Le Luxembourg, prudent, en avait retenu un nombre très minimal. La France avait pris un nombre important d'engagements. Or au cas présent, le Luxembourg a accédé à l'ensemble des demandes de notre pays, sauf sur un point mineur touchant l'imposition des retraités luxembourgeois vivant en France - ils resteront imposés au Luxembourg.

La négociation est incontestablement un succès. Cela est dû en grande partie au changement d'attitude du Luxembourg ; il figure désormais parmi les pays qui ont adopté la nouvelle norme commune d'échange automatique de données de l'OCDE. Les premiers échanges de renseignements concernant les données ont été effectifs en 2018. Le forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales de l'OCDE a relevé la note du Luxembourg en matière de transparence fiscale, de « non-conforme » à « largement conforme ». La notation du Luxembourg est désormais identique à celle des États-Unis, du Royaume-Uni, de l'Allemagne ou encore de l'Italie.

J'en viens aux principales avancées. L'actuelle convention ne contient pas de définition précise de la résidence fiscale ; la nouvelle reprendra la définition de l'OCDE et permettra d'éviter les situations de double exonération. La nouvelle convention prévoit une clause générale anti abus qui empêchera des montages complexes ayant pour unique objet de tirer des avantages fiscaux de l'application de la convention.

La définition d'un établissement stable permettra de déjouer les montages qui, par le biais d'intermédiaires, notamment de commissionnaires, ou à travers la fragmentation des fonctions de l'entreprise, sont organisés pour diminuer la base fiscale.

En l'absence d'une imposition partagée des redevances avec un taux minimal de retenue à la source, la faible imposition des redevances au Luxembourg a pu conduire à une évasion fiscale importante. La nouvelle convention y remédie.

Elle pose le principe de l'imposition des dividendes dans l'État de résidence des bénéficiaires, mais aussi la possibilité que l'État de la source puisse les imposer à un taux n'excédant pas 15 % de leur montant brut.

Ces avancées permettent aujourd'hui de situer cette convention parmi les plus proches des standards les plus récents pour lutter contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices.

Si l'on compare cette convention avec celles que nous avons avec la Suisse, la Belgique ou les Pays-Bas - aucune ne contient de clause anti abus, aucune ne définit l'établissement stable - on mesure le chemin parcouru. La convention avec le Grand-Duché constitue un modèle qui pourrait inspirer la révision des conventions fiscales avec nos principaux partenaires économiques.

Le texte ne règle pas toutes les difficultés : il a été négocié par les deux parties dans le respect du pouvoir de chacun ; ce n'est pas une convention d'harmonisation fiscale, mais il organise les relations fiscales entre deux pays.

Pour le dire autrement, cette convention renforce la sécurité juridique pour l'ensemble des opérateurs, évite les doubles impositions ainsi que les doubles non-impositions, renforce les moyens de lutte contre la fraude et l'évasion fiscale. Elle règle la question des travailleurs frontaliers, avec l'instauration d'une possibilité de télétravail jusqu'à 30 jours sans double déclaration. Certains demandent 60 jours, mais c'est déjà une avancée, car cela n'existait pas auparavant. L'accord ne touche en rien cependant aux différences d'imposition, concernant le taux et les méthodes d'imposition des sociétés.

Or, chacun le sait, la fiscalité du Luxembourg est plus avantageuse que la fiscalité française. Les disparités sont encore accrues par le ruling pratiqué par le Luxembourg, en français des « décisions anticipatives en matière fiscale ». Ces accords individuels, autrement dit des rescrits fiscaux, étaient autrefois secrets, ils sont maintenant notifiés publiquement. Ce sont ces accords qui ont été à l'origine de l'affaire dite du « Luxleaks » ; l'administration fiscale luxembourgeoise avait conclu plusieurs centaines d'accords avec des multinationales.

Sans parler de ces accords, sur un certain nombre d'impositions, le droit commun en matière de redevances sur le droit à l'image, les brevets, ou en matière de dividendes ou de plus-values liés à la cession de capital, le constat est clair : la fiscalité luxembourgeoise est de façon générale plus avantageuse que la fiscalité française. Cette convention ne traite pas de ce différentiel.

En revanche, cette situation appelle plusieurs observations. La première, et la principale, est que la lutte contre les pratiques fiscales agressives au sein de l'Union européenne relève de l'Union européenne. Or le cadre juridique européen a été considérablement consolidé en ce qui concerne la transparence fiscale et la lutte contre l'optimisation fiscale ; les directives sur la transparence des entreprises multinationales, sur la lutte contre l'optimisation fiscale agressive, sur la qualification juridique de certains instruments financiers, et sur les montages d'optimisation fiscale serviront de cadre à l'application de la convention.

Les difficultés nées du différentiel d'imposition ou de dumping fiscal doivent être réglées par une harmonisation fiscale accrue, notamment de l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Deux projets de directive sont cruciaux à ce sujet : la directive sur l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés et la directive sur la taxe sur les services numériques.

Par conséquent, la présente convention bilatérale a vocation à être complétée par des avancées du droit européen. Au bénéfice de ces observations, je suis favorable à l'adoption du projet de loi.

M. Roger Karoutchi. - Lorsque je représentais la France à l'OCDE, nous rencontrions beaucoup de difficultés avec le Luxembourg. Les sociétés bancaires et financières y sont parmi les mieux structurées, les moins faciles à percer, si bien que les conventions demeuraient sans grand effet.

Le Luxembourg a été condamné plusieurs fois. Il a indéniablement fait des progrès depuis : cette convention est sans doute le signe qu'il a décidé de changer et entend participer à la transparence financière. Il était naguère encore le porte-étendard de tous les pays qui refusaient de se plier aux standards OCDE. Souhaitons qu'il ait à présent sur eux un effet d'entraînement !

M. Éric Bocquet. - On pourrait signer les yeux fermés, puisque ce pays n'est pas, au sens français et européen, un paradis fiscal... Mais comment signer en « espérant » des progrès ? Quand on signe, c'est que l'on est parvenu à un état parfaitement net. Or, tout est-il clean ? Le Luxembourg est la première place financière de la zone euro, non pas le concurrent mais le partenaire de la City, car 600 milliards d'euros britanniques lui sont confiés ; au total, il gère 3 500 milliards d'euros d'actifs ; il est le premier centre en Europe pour les fonds d'investissement, le deuxième au monde ; 143 sièges de banques, 55 devises et 72 dettes souveraines y sont cotées, il accueille six des premières banques chinoises et gère 69 % des fonds d'investissement chinois en Europe. C'est un client sérieux...

Or la Commission européenne a récemment saisi la Cour de justice de l'Union européenne pour défaut de transposition complète de la directive anti-blanchiment. Or rien n'est réglé, sur ce sujet ! Dans le scandale Luxleaks, le Luxembourg a été cité des milliers de fois. Des procès sont en cours avec McDonald's, Amazon... Paypal, e-Bay sont installés sur place. En 2014, le pays a émis deux fois la valeur du PIB en cash, contre 10 % en moyenne dans les autres pays : à quoi sert tout cet argent ? Quels circuits alimente-t-il ? Les déclarations de versements en espèces ne se font pas comme en France ou en Allemagne à partir de 10 000 euros. Et seulement 15 contrôles ont eu lieu en deux ans sur tous les flux financiers. Enfin, les rescrits fiscaux sont également un vrai sujet : vous avez suivi les révélations récentes, la lumière n'a pas encore été faite... Nous ne pouvons amender la convention : nous ne signerons pas sa ratification.

M. Marc Laménie. - Parmi les échanges entre France et Luxembourg, il y a aussi les emplois frontaliers, c'est important.

A-t-on une idée du montant de la fraude et de l'évasion fiscale ? Et combien de retraités luxembourgeois vivent en France ?

M. Gérard Longuet. - Je félicite le rapporteur de la clarté de son exposé. Tant mieux si le Grand-Duché se rapproche des normes européennes. Il est le premier employeur lorrain, 70 000 salariés y travaillent, et l'interpénétration de nos économies est bien visible. La préoccupation de coopération des entreprises se retrouve-t-elle dans les dispositions de cette convention ? Certaines entreprises luxembourgeoises emploient essentiellement des salariés français, en France, mais ceux-ci ont un contrat de travail de droit luxembourgeois, avec 40 heures hebdomadaires. Certaines entreprises françaises ont des filiales au Luxembourg, où elles font travailler des salariés français. Le Grand-Duché dispose d'une main d'oeuvre qualifiée, motivée, formée, en bonne santé, qui ne lui coûte pas : cette situation a-t-elle été évoquée ? La Suisse restitue des recettes fiscales aux communes de résidence des frontaliers français : quelque chose de semblable est-il prévu ici ? Nous nous réjouissons de la signature de cet accord, car dans le nord lorrain, en Meurthe-et-Moselle, dans la Meuse, s'il n'y avait pas le Luxembourg, la situation serait catastrophique.

M. Jean-François Husson. - Que la convention suive le modèle OCDE lui donne du crédit. Mais est-elle une convention modèle ? Les Ardennes, la Moselle, la Meurthe-et-Moselle, les Vosges sont des territoires frontaliers. Mais jusqu'à Nancy, à 120 kilomètres, notre voisin exerce une vraie attirance, aspirant la richesse financière, captant la compétence humaine. Il y a là des enjeux évidents. Comment l'État français va-t-il construire des relations économiques plus abouties avec son voisin ? Des initiatives sont prises aujourd'hui, sous l'autorité du préfet de région, du conseil régional. Mais il revient à l'État - et c'est une priorité - de définir des modalités de coopération bilatérales. Comment organise-t-on les relations de travail, les aspects résidentiels ? L'objectif, dans un second temps, sera d'organiser les relations économiques : il est inscrit au bas du préambule de la convention fiscale.

Mme Nathalie Goulet. - Le Luxembourg n'a pas excellente réputation. Dès lors, je cherche le piège ! Y a-t-il un loup ? La stratégie du Luxembourg n'est-elle pas de signer une convention dans le seul but de quitter la liste des territoires non coopératifs ? Il suffit de conclure un tel accord pour être totalement blanchi... Quelles sont les modalités du contrôle de l'application de la convention ?

M. Thierry Carcenac. - Une nouvelle convention pour remplacer celle de 1958 : c'est un progrès. Comment la France mettra-t-elle en oeuvre ces dispositions ? La levée du secret bancaire et de l'anonymat au Luxembourg après les Luxleaks, puis les nouvelles possibilités d'échange de renseignements, les dispositions relatives au ruling ont ouvert des perspectives pour la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Comment la France compte-t-elle les mettre en oeuvre ? Il y a aujourd'hui peu de demandes de renseignements avec les quatre pays qui ont été cités, 4 257 en matière de TVA, 3 624 sur l'impôt sur le revenu... Les échanges automatiques sont en vigueur depuis cette année. Comment aller plus loin ? La convention n'est pas amendable aujourd'hui, mais nous pourrons y revenir ensuite en fonction des travaux de l'OCDE. Toute la question est de mettre en oeuvre un contrôle qui oriente la lutte contre l'évasion en fonction de notre vision française.

Il n'y a pas de raison de ne pas voter le projet de loi, l'accord est un progrès.

Enfin, je rappelle que le Luxembourg finance en France des aménagements sur les routes frontalières, avec un programme de 120 millions d'euros sur les dix prochaines années.

M. Bernard Lalande. - La démonstration de notre collègue Éric Bocquet l'a illustré, il reste toujours des progrès à accomplir. Mais la politique des petits pas de l'OCDE a porté ses fruits, les résultats apparaissent aujourd'hui, après un long processus. La convention a le mérite de donner une base légale aux demandes de renseignements. Existe-t-il des véhicules juridiques destinés à l'optimisation fiscale qui échappent encore à la convention ? Si un établissement stable est créé au Luxembourg comme filiale d'une société française, ne peut-il créer à son tour des filiales qui échapperaient au contrôle fiscal français ? L'OCDE recommande d'appliquer le même régime à toutes les filiales...

M. Patrice Joly. - La fraude fiscale est évaluée à 100 milliards d'euros pour la France, 1 000 milliards d'euros pour l'Europe. Les mesures annoncées par le Président de la République coûtent entre 10 et 15 milliards d'euros : si l'on recouvrait les sommes détournées, on pourrait mettre un terme à la partie de bonneteau qui nous a tant occupés depuis le début de la semaine ! La fraude à l'échelle européenne équivaut au montant du budget européen pour 2021-2027. Le Luxembourg est loin d'être vertueux et d'apporter sa juste contribution au budget européen. Certes la convention comprend des améliorations concrètes, pour les travailleurs frontaliers par exemple, et nous avons l'espoir que le Luxembourg évolue vers une posture plus exigeante. Un mot de l'intitulé : est-il bien réaliste de prétendre « prévenir » la fraude ? Et faut-il afficher le but d'éviter « les doubles impositions », quand c'est surtout l'absence de toute imposition qui pose problème ? Enfin, il serait intéressant dans l'avenir d'évaluer l'application de la convention.

M. Yvon Collin. - Quels sont les effectifs du contrôle fiscal au Luxembourg ? Je présume que l'administration luxembourgeoise... met le paquet !

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Le Luxembourg a fait des progrès. Sa réputation s'est nettement améliorée. Je ne crois pas qu'il faille voir une stratégie dans la signature d'une convention avec la France - le Luxembourg en conclut aussi, du reste, avec d'autres pays.

Il s'agit bien d'une convention fiscale, et non d'une convention d'harmonisation fiscale ou sociale ou encore de coopération économique. Et une convention ne suffira jamais à supprimer entièrement la fraude et l'évasion. Mais elle fournit des armes pour lutter contre. Je ne parlerais pas de convention modèle, mais de modèle de convention...

Oui, il y a des marges de progression. Cinq ou six avenants ont été apportés à l'accord de 1958 : celui-ci pourra également évoluer dans le temps, mais c'est un très bon accord. Les directives européennes sur l'harmonisation des bases de l'impôt sur les sociétés et sur la taxe numérique amélioreront également les choses. Les rescrits ne sont plus secrets : la clarification est tangible.

Il y aurait environ 120 000 travailleurs frontaliers, nous dit Jean-François Husson. Pour eux, payer l'impôt ici ou au Luxembourg ne change guère le montant - pour les personnes morales, il en va autrement.

Cette convention apporte la sécurité juridique mais ne règle pas les problèmes sociaux. Elle produira des recettes fiscales supplémentaires pour le budget de la Nation, c'est déjà un résultat.

Piège, loup : je ne les ai pas trouvés...

Mme Nathalie Goulet. - Nous verrons dans la durée...

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Je n'ai pas d'éléments sur les effectifs de l'administration fiscale luxembourgeoise, mais nous pourrions envisager de nous pencher sur l'application de la convention d'ici deux ans.

Sur le nombre de demandes de renseignements, il faudra interroger le ministre. Les échanges automatiques de données sont opérationnels depuis le début de l'année, là encore, le secret est levé.

Il n'y a pas, en principe, de véhicules échappant à l'application de la convention. Les améliorations sont nombreuses, j'y insiste, sur la résidence fiscale, l'établissement stable, les normes anti abus, parmi d'autres dispositions.

Le projet de loi est adopté sans modification.