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Projet de loi relatif aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace

27 mars 2019 : Collectivité européenne d'Alsace ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Après l'échec du référendum du 7 avril 2013 sur la création d'une collectivité unique alsacienne exerçant les compétences régionales et départementales, puis l'entrée en vigueur au 1er janvier 2016 de la nouvelle carte régionale, en vertu de laquelle les régions Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne ont été regroupées en une région Grand Est, les élus alsaciens se sont engagés dans une démarche pour redonner à leur territoire, doté d'une forte identité historique, linguistique et culturelle, une existence institutionnelle. Répondant à la demande formulée conjointement par les conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, le Gouvernement a décidé, par un décret du 27 février 2019, que ces deux départements seraient regroupés à la date du 1er janvier 2021 en un nouveau département prenant le nom de « Collectivité européenne d'Alsace ».

En outre, les présidents des deux conseils départementaux ont trouvé un accord avec le président de la région Grand Est et le Gouvernement pour que la nouvelle collectivité alsacienne se voie attribuer, en sus des compétences départementales, des compétences particulières justifiées par les spécificités locales.

Déposé sur le bureau du Sénat le 27 février 2019, le projet de loi n° 358 (2018-2019) relatif aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace constitue l'aboutissement de cette démarche. Ce texte vise, d'une part, à tirer les conséquences techniques du regroupement des deux départements alsaciens (transfert de leur personnel, régime de substitution de la nouvelle collectivité aux départements préexistants, dispositions transitoires relatives à son assemblée délibérante), d'autre part, à renforcer dans une mesure plus ou moins large les compétences du nouveau département alsacien dans les domaines de l'action transfrontalière, de la promotion des langues régionales, du tourisme et de la voirie routière.

L'ambition de ce projet de loi est donc modeste. Ses dispositions sont, pour certaines, d'une faible portée normative, et elles ne remettent en cause ni la délimitation actuelle des régions françaises, ni - pour l'essentiel - la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales. La mesure la plus substantielle consiste en un transfert par l'État de l'intégralité de la voirie nationale non concédée à la nouvelle collectivité alsacienne, censé lui permettre de mieux maîtriser la circulation routière sur son territoire. Encore le texte n'est-il pas dénué de certaines ambiguïtés à cet égard.

Votre commission n'a pas voulu remettre en cause le compromis trouvé par les élus départementaux et régionaux avec l'accord du Gouvernement. Au contraire, elle s'est attachée à consolider les compétences de la nouvelle collectivité et à lui donner les moyens humains, financiers et juridiques de les exercer. Néanmoins, votre commission a estimé que ce texte devait être l'occasion d'une réflexion plus approfondie sur l'organisation territoriale issue des réformes menées au cours du précédent quinquennat, afin de répondre au besoin de proximité qui s'exprime sur l'ensemble du territoire, et non seulement en Alsace.

I. LA NOUVELLE CARTE RÉGIONALE ET LE « DÉSIR D'ALSACE »

A. UNE RÉFORME HÂTIVE ET IMPOSÉE PAR VOIE D'AUTORITÉ, CONTRE LA VOLONTÉ DES ALSACIENS

Le redécoupage hâtif des régions françaises, improvisé au printemps 2014 par le Gouvernement d'alors pour masquer aux Français et à nos partenaires européens la faiblesse des réformes menées par ailleurs, a laissé en Alsace, comme sur beaucoup d'autres territoires métropolitains, des traces que les quelques années écoulées n'ont pas effacées.

Rappelons que le Sénat s'était alors opposé à la réforme voulue par le Gouvernement. Face à l'indigence de l'étude d'impact, il avait d'abord refusé d'inscrire à son ordre du jour le projet de loi gouvernemental - qui prévoyait initialement la fusion des seules régions Alsace et Lorraine, tandis que la Champagne-Ardenne devait être rattachée à la Picardie. En première lecture, la Haute assemblée avait supprimé l'article relatif au redécoupage régional. En deuxième lecture enfin, et alors que l'Assemblée nationale avait notamment imaginé de réunir l'Alsace, la Lorraine et la région Champagne-Ardenne au sein d'une seule région, le Sénat avait recherché une position de compromis afin que les principales aberrations de la réforme pussent au moins être corrigées. Il avait alors proposé que l'Alsace continue à former à elle seule une région, afin de laisser la porte ouverte à la création d'une collectivité unique alsacienne, regroupant la région et les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin1(*). Un projet en ce sens avait avorté en 2013, malgré l'accord des deux conseils départementaux, en raison de l'échec du référendum organisé localement2(*). Hélas, le Sénat ne fut pas suivi...

C'est peu dire que cette réforme fut très mal accueillie en Alsace. Une suite de manifestations furent organisées à l'automne 2014, à Strasbourg, Colmar et Mulhouse, pour défendre le maintien d'une région alsacienne, réunissant à chaque fois plusieurs milliers de personnes. La création d'une nouvelle grande région s'étendant de Troyes à Strasbourg, des franges de la région parisienne au Rhin, faisait craindre non seulement une perte d'efficacité de l'action publique, mais aussi et surtout une dilution des identités locales. Les deux aspects sont d'ailleurs liés, tant il est vrai que la conduite des politiques locales (comme d'ailleurs des politiques nationales) doit se fonder sur l'affectio societatis, sur la volonté de partager une histoire commune, qui se fonde elle-même sur une mémoire, une culture, des habitudes de vie partagées. C'est peut-être lui faire trop d'honneur que de la rattacher à une telle tradition, mais la refonte de la carte régionale, entreprise d'autorité depuis Paris, fut bien une nouvelle expression du jacobinisme français, qui considère les collectivités territoriales comme de simples circonscriptions administratives que l'on pourrait dessiner et redessiner à loisir et qui, contrairement à la nation selon Renan, ne se fonderaient sur aucun « principe spirituel3(*) »...

La région Grand Est a été créée à la date du 1er janvier 2016. Si sa mise en place ne s'est pas faite sans heurts, il faut saluer le travail accompli par les élus et notamment par les deux présidents de région successifs, notre ancien collègue Philippe Richert et M. Jean Rottner, pour garantir le bon fonctionnement de la nouvelle entité, renforcer la cohésion du territoire régional et dégager de nouvelles synergies.

Ce travail n'a pas suffi, cependant, à apaiser en Alsace les frustrations suscitées par la réforme. Tout récemment encore, en réponse à un sondage réalisé par l'institut IFOP, 66 % des Alsaciens interrogés se sont déclarés favorables à une sortie de la région Grand Est, et 85 % à l'organisation d'un référendum sur l'avenir institutionnel de l'Alsace4(*).


* 1 Voir le rapport n° 42 (2014-2015) fait en deuxième lecture, au nom de la commission spéciale, par notre collègue François-Noël Buffet, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l14-042/l14-042.html.

* 2 Selon l'article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur, le Gouvernement ne pouvait donner suite au projet de fusion que s'il recueillait, dans chacun des départements concernés, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. Lors du référendum du 7 avril 2013, le « oui » arriva en tête dans le Bas-Rhin, mais avec un nombre de voix trop faible par rapport au nombre d'électeurs inscrits (22,90 %). Le « non » l'emporta dans le Haut-Rhin avec 55 % des voix.

* 3 Ernest Renan, Qu'est-ce qu'une nation ? (1882), Paris, Flammarion, 2011. Sur les identités régionales en France, voir, tout récemment, Olivier Grenouilleau, Nos petites patries. Identités régionales et État central, en France, des origines à nos jours, Paris, Gallimard, 2019.

* 4 « Sondage: les Alsaciens toujours pour une sortie du Grand Est », Dernières nouvelles d'Alsace, 28 février 2019.