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Proposition de loi visant à moderniser la régulation du marché de l'art

16 octobre 2019 : Modernisation de la régulation du marché de l'art ( rapport - première lecture )

B. CONSERVER AU CONSEIL DES MAISONS DE VENTE LE CARACTÈRE D'UNE AUTORITÉ DE RÉGULATION, MALGRÉ LA MODIFICATION DE SA COMPOSITION

1. Des ajustements relatifs à la composition du collège

Votre commission n'a vu aucune objection au changement de dénomination de l'autorité de régulation.

Elle a approuvé, dans ses grandes lignes, la réforme de l'organisation interne et de la composition de cette autorité, visant notamment à ce que les représentants de la profession soient désormais majoritaires au sein du collège et élus par leurs pairs. Aucun principe de valeur constitutionnelle ni aucune règle de droit européen, en effet, ne s'opposent par principe à ce qu'une autorité de régulation soit majoritairement composée de professionnels :

- si l'article 14, paragraphe 6 de la directive « Services » précitée interdit aux États membres de subordonner l'accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire à « l'intervention directe ou indirecte d'opérateurs concurrents, y compris au sein d'organes consultatifs, dans l'octroi d'autorisations ou dans l'adoption d'autres décisions des autorités compétentes », il réserve expressément le cas des ordres, associations et organisations professionnels qui agissent eux-mêmes en tant qu'autorités compétentes ;

- si l'article 101, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) déclare incompatibles avec le marché intérieur et interdits « tous accords entre entreprises, toutes décisions d'associations d'entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d'affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché intérieur », il n'est pas certain que le collège du Conseil des maisons de vente puisse être considéré comme une association d'entreprises28(*) et, surtout, les attributions dévolues à ce collège ne lui permettraient pas de prendre des décisions portant atteinte à la concurrence29(*).

Les modalités d'élection des représentants de la profession - mode de scrutin, définition d'éventuels collèges, etc. - devraient être définies par voie réglementaire, conformément aux objectifs fixés par la proposition de loi - « assurer la représentation de la diversité des opérateurs (...) en termes de taille des structures et d'implantation géographique » - qui ont paru tout à fait opportuns à votre commission.

De même, il est souhaitable qu'une minorité de membres du collège du Conseil des maisons de vente restent désignés par le Gouvernement. En revanche, ces membres désignés ne sauraient représenter l'État au sein d'un organisme de droit privé, qui plus est en tant que membres minoritaires. Selon la rédaction adoptée par votre commission, il s'agirait de cinq personnalités qualifiées, nommées respectivement par le garde des sceaux (pour trois d'entre elles), par le ministre chargé de la culture et par le ministre chargé du commerce (amendement COM-7 du rapporteur).

Votre commission a également clarifié le fait que le président désigné parmi les membres du collège porterait le titre de président du Conseil des maisons de vente (amendement COM-8 du rapporteur).

2. Le recentrage des missions du Conseil des maisons de vente

Même doté d'un collège composé majoritairement de représentants de la profession, le Conseil des maisons de vente doit rester une autorité de régulation. Ses attributions ne sauraient se confondre avec celles d'un ordre ou d'une organisation professionnelle. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement COM-4 de son rapporteur réorganisant l'exposé des missions du Conseil et supprimant celle qui consisterait à « représenter auprès des pouvoirs publics les opérateurs de ventes volontaires », mission qui relève aujourd'hui d'organisations telles que le Syndicat national des maisons de ventes volontaires (SYMEV).

En outre, s'il n'y a pas d'obstacle à ce que le Conseil se voie expressément confier la mission de soutenir et de promouvoir l'activité des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, ce ne peut être que par des actions répondant à l'intérêt collectif de la profession, comme l'a précisé le même amendement. Il est préférable, en effet, d'exclure expressément toute aide, financière ou autre, qui favoriserait un opérateur par rapport à ses concurrents :

- de telles aides, financées par une cotisation obligatoire sur les honoraires des opérateurs, et même attribuées par un organisme de droit privé, pourraient être regardées comme des aides d'État au sens du droit européen30(*) et il faudrait alors s'assurer de leur compatibilité avec les règles communautaires applicables en la matière ;

- les représentants de la profession étant majoritaires au sein du collège, il convient d'encadrer légalement les attributions de celui-ci avec une précision suffisante pour qu'il ne puisse être regardé comme une association d'entreprises au sens de l'article 101 du TFUE et qu'il ne soit pas susceptible, en les exerçant, de fausser le jeu de la concurrence ;

- enfin, les professionnels membres du collège pourraient, si celui-ci était habilité à octroyer de telles aides, s'exposer à des poursuites pénales du chef de prise illégale d'intérêt.

En ce qui concerne la formation des opérateurs, son organisation relèverait désormais du seul Conseil des maisons de vente, mais votre commission a jugé souhaitable que la définition de ses principes demeure de la compétence du pouvoir réglementaire.

Par le même amendement, votre commission a renforcé les prérogatives du Conseil dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, en lui confiant un pouvoir de contrôle sur place, conformément aux exigences de la cinquième directive « anti-blanchiment »31(*). Selon les renseignements fournis à votre rapporteur par Tracfin, malgré le dynamisme du marché de l'art français et les risques spécifiques de blanchiment ou de financement du terrorisme que présente ce secteur, les professionnels sont encore peu sensibilisés à leurs obligations en la matière et les contrôles du Conseil des ventes volontaires insuffisants.

Enfin, il a paru souhaitable de consacrer les missions du Conseil consistant à prévenir ou à concilier les différends d'ordre professionnel entre les opérateurs, ainsi que d'examiner les réclamations faites contre eux à l'occasion de l'exercice de leur profession. La mission de conciliation entre professionnels pourra être exercée par le collège lui-même, à charge pour le président de signaler les faits sur lesquels porte le différend à la commission d'instruction s'ils sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire ; le traitement des réclamations relèverait, quant à lui, de la commission d'instruction (voir ci-après).

3. Le financement du Conseil des maisons de vente

En ce qui concerne le financement du Conseil des maisons de vente, votre commission a précisé que les cotisations professionnelles dues par les opérateurs sont assises sur le montant des honoraires bruts perçus l'année précédente à l'occasion des ventes organisées ou réalisées sur le territoire national, conformément à une recommandation formulée par Mmes Chadelat et Valdes-Boulouque dans leur rapport de 2014 (amendement COM-6 du rapporteur).

S'agissant d'un organisme de droit privé exerçant des missions de service public et maniant des deniers issus de cotisations obligatoires sur l'activité des professionnels, il a également paru préférable à votre commission :

- de maintenir le Conseil des maisons de vente sous le contrôle de la Cour des comptes ;

- de maintenir l'obligation pour le Conseil de désigner un commissaire aux comptes ainsi qu'éventuellement un commissaire aux comptes suppléant32(*) (même amendement COM-6).


* 28 La jurisprudence communautaire a dégagé deux principaux critères pour qualifier une entité d'association d'entreprises : sa composition (or le collège du Conseil des maisons de vente comprendrait des membres nommés par le Gouvernement et son président serait désigné par le garde des sceaux) et l'encadrement légal de ses activités (qui paraît ici suffisant, car le collège serait tenu de prendre en compte des exigences d'intérêt public pour prendre ses décisions, l'édiction de normes déontologiques applicables aux opérateurs étant en outre soumise à l'approbation du garde des sceaux). Voir CJCE, 19 février 2002, C-309/99, Wouters et les conclusions de l'avocat général M. Philippe Léger.

* 29 À une réserve près, qui concerne le soutien et la promotion de l'activité de ventes volontaires (voir ci-après). Cette réserve est levée dans le texte adopté par votre commission.

* 30 Voir par exemple CJCE, 7 juin 1988, 57/86, Grèce c/ Commission.

* 31 Directive (UE) 2018-843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ainsi que les directives 2009/138/CE et 2013/36/UE.

* 32 La désignation d'un commissaire aux comptes suppléant ne serait obligatoire que si le commissaire aux comptes est une personne physique ou une société unipersonnelle, comme l'a prévu la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin 2 », pour les autres entités soumises à l'obligation de désigner un commissaire aux comptes.