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Proposition de loi visant à moderniser la régulation du marché de l'art

16 octobre 2019 : Modernisation de la régulation du marché de l'art ( rapport - première lecture )

Rapport n° 68 (2019-2020) de Mme Jacky DEROMEDI, fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 octobre 2019

Disponible au format PDF (736 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (156 Koctets)

Synthèse du rapport (157 Koctets)


SOMMAIRE

Pages

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS 5

EXPOSÉ GÉNÉRAL 7

I. LA LIBÉRALISATION PROGRESSIVE DES VENTES AUX ENCHÈRES DE MEUBLES CORPORELS 8

II. DES RÉFORMES QUI N'ONT PAS TENU TOUTES LEURS PROMESSES 11

A. LE RETARD PERSISTANT DU MARCHÉ FRANÇAIS 11

B. UN SYSTÈME DE RÉGULATION CONTESTÉ 13

C. DES RÉFLEXIONS NOURRIES QUI N'ONT PAS EU, JUSQU'À PRÉSENT, DE SUITES LÉGISLATIVES 15

III. LA PROPOSITION DE LOI VISANT À MODERNISER LA RÉGULATION DU MARCHÉ DE L'ART 16

A. LES MISSIONS DU NOUVEAU « CONSEIL DES MAISONS DE VENTE » 17

B. LA COMPOSITION DU COLLÈGE 18

C. UNE TRANSFORMATION DES MODALITÉS D'EXERCICE DE LA FONCTION DISCIPLINAIRE DU CONSEIL 19

1. La création d'une commission des différends et des sanctions 19

2. La création d'une commission d'instruction 20

3. L'élargissement de l'échelle des sanctions et la publicité des décisions de la commission des différends et des sanctions 21

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : ACCOMPAGNER LA TRANSFORMATION DE LA RÉGULATION DU SECTEUR EN PRÉCISANT ET EN COMPLÉTANT LES DISPOSITIONS PROPOSÉES 21

A. CONFIRMER, POUR L'HEURE, LE CHOIX DE MAINTENIR UNE AUTORITÉ DE RÉGULATION 21

B. CONSERVER AU CONSEIL DES MAISONS DE VENTE LE CARACTÈRE D'UNE AUTORITÉ DE RÉGULATION, MALGRÉ LA MODIFICATION DE SA COMPOSITION 22

1. Des ajustements relatifs à la composition du collège 22

2. Le recentrage des missions du Conseil des maisons de vente 23

3. Le financement du Conseil des maisons de vente 25

C. PRÉCISER LE RÉGIME DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES ET DES MESURES CONSERVATOIRES 25

1. Le régime disciplinaire 25

a) Statut, prérogatives et fonctionnement de la commission d'instruction 26

b) Le régime des sanctions 26

2. Les mesures conservatoires 27

3. La publication des sanctions et mesures conservatoires 28

D. POURSUIVRE LA MODERNISATION DU RÉGIME DES VENTES VOLONTAIRES 28

1. Faire renaître le titre de « commissaire-priseur » 29

2. Étendre le régime des ventes volontaires aux meubles incorporels 29

3. Étendre aux opérateurs de ventes volontaires la faculté de réaliser les ventes « surveillées » 30

4. Garantir une concurrence équitable 31

5. Alléger les formalités tout en garantissant la sécurité juridique des ventes 32

a) L'allégement du formalisme des ventes de gré à gré 32

b) Le regroupement du livre de police et du répertoire des procès-verbaux 33

c) La résolution de la vente après folle enchère 34

EXAMEN EN COMMISSION 35

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 49

TABLEAU COMPARATIF 51

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 18 octobre 2019, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de Mme Jacky Deromedi, rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi n° 300 (2018-2019) visant à moderniser la régulation du marché de l'art.

Après avoir souligné que cette proposition concernait, plus largement, la régulation des ventes de meubles aux enchères publiques, le rapporteur a rappelé que cette activité avait été progressivement libéralisée depuis le début du siècle, sous l'influence du droit européen, sans que les réformes entreprises en 2000 et 2011 aient tenu toutes leurs promesses. La France n'a pas rattrapé son retard sur le marché mondial, alors qu'elle y tenait la première place dans les années 1950. De surcroît, le système de régulation mis en place à la suite de l'abolition des offices de commissaires-priseurs n'a pas cessé d'être contesté.

Il n'existe cependant aucun consensus pour libéraliser davantage l'activité de ventes volontaires de meubles aux enchères, beaucoup estimant nécessaire de maintenir une autorité de régulation dédiée afin de protéger vendeurs et acquéreurs et de préserver l'excellente image dont jouissent les maisons de vente françaises à l'étranger.

La commission des lois a donc approuvé la voie médiane empruntée par les auteurs de la proposition de loi, qui consiste à réformer en profondeur l'autorité de régulation existante sans la supprimer.

Elle a précisé les missions et prérogatives, l'organisation interne et le fonctionnement du « Conseil des maisons de vente » qui succéderait ainsi au Conseil des ventes volontaires.

Elle a également complété la proposition de loi par plusieurs dispositions qui rencontrent aujourd'hui un large assentiment, et qui sont de nature à stimuler l'activité des maisons de vente françaises, notamment en étendant aux meubles incorporels le régime légal des ventes aux enchères de meubles et en ouvrant la voie à l'intervention d'opérateurs de ventes volontaires pour la réalisation de ventes judiciaires non forcées.

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture la proposition de loi n° 300 (2018-2019) visant à moderniser la régulation du marché de l'art, déposée le 7 février 2019 par notre collègue Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, et plusieurs autres de nos collègues.

Ce texte, malgré son intitulé, ne concerne pas seulement le marché de l'art, ni l'intégralité du marché de l'art, mais les ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, activité réglementée de caractère civil et non commercial. Malgré leur grande diversité, on répartit habituellement en trois catégories les biens meubles vendus aux enchères en France, à savoir les objets d'art et de collection, les véhicules d'occasion et le matériel industriel, ainsi que les chevaux.

L'ambition de cette proposition de loi, très attendue par la profession, est de réformer en profondeur le système français de régulation des ventes volontaires de meubles aux enchères, en modifiant la dénomination, la composition, les missions et le fonctionnement du Conseil des ventes volontaires, autorité de régulation du secteur.

Elle s'inscrit dans une stratégie plus globale de « reconquête » du marché mondial de l'art, sur lequel la position française est aujourd'hui affaiblie.

Tout en étant consciente que cette réforme ne suffira pas, à elle seule, à rendre à nos maisons de vente la place prépondérante qu'elles occupaient autrefois sur le marché mondial, votre commission des lois a pleinement souscrit à ses objectifs. Elle s'est attachée à préciser et compléter les dispositions proposées, en s'inspirant de plusieurs rapports approfondis établis au cours des dernières années sur la régulation du marché de l'art et des ventes aux enchères en général.

I. LA LIBÉRALISATION PROGRESSIVE DES VENTES AUX ENCHÈRES DE MEUBLES CORPORELS

Jusqu'aux années 2000, suivant une tradition remontant à un édit de 1556 du roi Henri II1(*), les ventes aux enchères publiques de biens meubles corporels, qu'elles soient poursuivies par la volonté du vendeur ou contre son gré (ventes forcées), ont été réservées à des officiers ministériels qui, dès le XVIIIe siècle, ont pris le titre de commissaires-priseurs. Plus précisément, le commissaire-priseur, agissant en tant que mandataire du propriétaire du bien ou de son représentant, était seul habilité à proposer un bien meuble corporel aux enchères publiques, à constater les enchères et à adjuger le bien au mieux-disant des enchérisseurs2(*), l'adjudication emportant transfert de propriété avant même que l'acquéreur ait été mis en possession du bien et qu'il en ait payé le prix.

La vente aux enchères publiques des autres biens était, elle aussi, réservée à des officiers publics ou ministériels :

- s'agissant des immeubles, leur vente aux enchères était le monopole des notaires - la Cour de cassation, dès 1843, avait jugé que si le vendeur organisait lui-même des enchères pour sélectionner un acquéreur, ces enchères constituaient de simples pourparlers, le vendeur et le mieux-disant des enchérisseurs restant libres de consommer ou non la vente3(*) ;

- s'agissant des meubles incorporels, la jurisprudence confiait leur vente aux enchères, soit aux notaires ou aux huissiers, soit aux commissaires-priseurs, en fonction de la nature des biens - par exemple de la prépondérance des éléments incorporels ou corporels dans un fonds de commerce4(*).

Le régime français des ventes aux enchères constituait, à la fin du XXe siècle, une singularité dans le paysage européen. Si l'on s'en tient aux ventes volontaires, celles-ci pouvaient être réalisées en Allemagne, non seulement par des officiers publics, mais aussi par des personnes munies d'une autorisation de police, nommées Versteigerer. En Italie, les ventes volontaires étaient organisées par des commerçants ou des sociétés commerciales également soumis à autorisation. Au Royaume-Uni, l'activité de ventes volontaires était libre. Le système belge se rapprochait en revanche du système français5(*).

Cet état du droit français a été bouleversé par l'irruption du droit communautaire, en particulier par les principes de libre établissement et de libre prestation de services, garantis, respectivement, par les articles 52 et 59 du traité de Rome6(*).

À la suite d'une réclamation de la société Sotheby's, la Commission européenne a mis en demeure la France, par lettre en date du 10 mars 1995, de mettre sa législation relative aux ventes volontaires de meubles corporels aux enchères en conformité avec l'article 59 du traité de Rome, en identifiant plusieurs griefs liés, notamment, au contrôle a priori des qualifications des professionnels, à l'obligation d'être nommé à un office ministériel, d'appartenir à une compagnie et de souscrire à un système de garantie collective, ou encore aux restrictions mises à l'exercice de la profession sous forme sociétaire.

Le régime français des ventes volontaires de meubles corporels aux enchères fut donc libéralisé en deux étapes, en 2000 puis en 2011.

La loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques établit, pour la première fois, une distinction entre les ventes volontaires aux enchères publiques et les ventes dites « judiciaires », définies comme celles qui sont « prescrites par la loi ou par décision de justice ». Les ventes judiciaires comprennent en fait :

- les ventes forcées (saisies-ventes, ventes sur réalisation de gage, ventes après liquidation judiciaire) qui, pour certaines d'entre elles, s'opèrent sans l'intervention d'un juge, selon les procédures d'exécution forcée fixées par la loi ;

- les ventes que l'on peut qualifier de « surveillées »7(*), c'est-à-dire celles qui, poursuivies par la volonté du propriétaire du bien ou de son représentant, doivent néanmoins être ordonnées ou autorisées par une juridiction, afin que soient préservés l'ensemble des intérêts en cause : ventes d'immeubles et de fonds de commerce appartenant à des personnes majeures ou mineures sous tutelle, licitation en vue du partage du produit de la vente d'un bien, notamment dans le cadre d'une succession8(*).

Les offices de commissaires-priseurs, qui avaient le monopole des ventes aux enchères publiques volontaires et judiciaires de meubles corporels, furent supprimés. En leur lieu et place, la loi du 10 juillet 2000 a institué :

une activité réglementée de ventes volontaires, obligatoirement réalisées, soit par des sociétés de forme commerciale soumises à un régime d'agrément, soit, à titre accessoire, par les notaires et huissiers de justice ;

des offices ministériels de commissaires-priseurs judiciaires, conservant le monopole des ventes judiciaires et regroupés en une Compagnie des commissaires-priseurs judiciaires.

Les ventes volontaires furent soumises au contrôle d'une autorité de régulation dénommée Conseil des ventes volontaires, chargée d'agréer les sociétés de ventes volontaires, d'enregistrer les déclarations des ressortissants européens souhaitant accomplir à titre occasionnel une activité de ventes volontaires en France et de sanctionner les manquements aux lois, règlements et obligations professionnelles applicables.

Les sociétés de ventes volontaires furent également autorisées à recourir à certaines pratiques auparavant prohibées, comme le prix de réserve (prix minimal arrêté avec le vendeur, en-deçà duquel le bien ne peut être vendu), la garantie de prix (prix minimal versé au vendeur par le mandataire en cas d'adjudication), les avances sur le prix d'adjudication, ou encore les ventes after sale (ventes de gré à gré de biens non adjugés).

L'adoption de la directive « Services » du 12 décembre 20069(*) rendit néanmoins inévitable une nouvelle évolution de la législation française. Cette directive, en effet, interdisait aux États membres de subordonner l'accès à une activité de service ou son exercice à un régime d'autorisation, sauf dans le cas où un tel régime se justifiait par une raison impérieuse d'intérêt général et que l'objectif poursuivi ne pouvait être atteint par une mesure moins contraignante. Elle leur imposait également d'examiner si les exigences de leur système juridique, notamment celles imposant aux prestataires d'être constitués sous une forme juridique particulière, satisfaisaient aux conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité.

C'est principalement pour assurer la conformité du droit français avec cette directive que fut adoptée, à l'initiative du Sénat, la loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, qui détermine encore en grande partie le droit applicable10(*).

Cette loi a substitué au régime d'agrément un simple régime de déclaration préalable, auquel sont soumis les « opérateurs de ventes aux enchères publiques » qui peuvent être :

soit des personnes physiques, répondant à des conditions de nationalité (être français ou ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen), d'honorabilité et de qualification (aujourd'hui, être titulaire d'une licence de droit et d'une licence d'histoire de l'art, d'arts appliqués, d'archéologie ou d'arts plastiques et avoir accompli un stage de deux ans auprès d'un professionnel, après avoir subi avec succès l'examen d'accès au stage) ;

soit des personnes morales constituées sous toute forme juridique, disposant d'au moins un établissement en France, comprenant parmi leurs dirigeants, associés ou salariés une personne physique justifiant des conditions de qualification requises pour être elle-même opérateur, et justifiant de l'honorabilité de leurs dirigeants.

Les personnes physiques remplissant les conditions de qualifications requises prennent le titre de commissaire-priseur de ventes volontaires lorsqu'elles procèdent à des ventes, soit qu'elles soient elles-mêmes déclarées en tant qu'opérateur, soit qu'elles figurent parmi les dirigeants, associés ou salariés d'un opérateur personne morale.

La loi du 20 juillet 2011 a, par ailleurs, poursuivi l'assouplissement de la réglementation applicable, en autorisant les ventes volontaires aux enchères publiques de biens neufs ainsi que les ventes en gros, en permettant aux opérateurs de ventes volontaires de procéder également à des ventes de gré à gré en tant que mandataires du propriétaire et en desserrant les conditions requises pour les garanties de prix, les ventes after sale et les remises en vente après folle enchère.

II. DES RÉFORMES QUI N'ONT PAS TENU TOUTES LEURS PROMESSES

A. LE RETARD PERSISTANT DU MARCHÉ FRANÇAIS

Dictées par la nécessité de mettre la loi française en conformité avec le droit européen, les réformes de 2000 et 2011 ont également eu pour ambition de rendre son lustre d'antan au marché français des ventes de meubles aux enchères.

Dans les années 1950, la France se situait au premier rang mondial du marché de l'art, y compris pour le volume des ventes aux enchères. Elle n'est plus qu'au quatrième rang, loin derrière les États-Unis, le Royaume-Uni et, désormais, la Chine. Les ventes les plus considérables, celles où des oeuvres s'adjugent à plusieurs millions d'euros, ont lieu aujourd'hui à Londres, New-York ou Hong-Kong plutôt qu'à Paris. Ce déclin s'explique par des causes très diverses : Paris n'est sans doute plus le foyer artistique qu'il était il y a soixante-dix ans, l'économie française ne tient plus la même place dans le monde, et les acheteurs les plus fortunés sont désormais ailleurs. Mais la réglementation française des ventes aux enchères, longtemps beaucoup plus restrictive que celle des pays anglo-saxons, y a certainement eu sa part. Il faut y ajouter un régime fiscal (taxe sur la valeur ajoutée à l'importation des oeuvres d'art en provenance de pays extracommunautaires, taxe forfaitaire sur les cessions et exportations), social (contribution au régime des artistes-auteurs) et de droits d'auteur (droit de suite des auteurs lors de la revente de leurs oeuvres) souvent critiqué en raison de son coût et des lourdeurs administratives qu'il entraîne.

Force est de constater que, sur ce terrain, la libéralisation opérée entre 2000 et 2011 n'a pas eu les effets escomptés. Même si le volume total des ventes aux enchères réalisées en France a progressé, malgré quelques soubresauts, passant de 1,747 milliard d'euros en 2003 à 3,012 milliards en 2018, cela n'a pas suffi à rattraper notre retard par rapport aux champions mondiaux. Dans le seul secteur des objets d'art et de collection, on estime que la part de marché de la France stagne autour de 6 % du marché mondial11(*).

Évolution du marché français des ventes volontaires de meubles aux enchères
(2003-2018)

Source : Conseil des ventes volontaires

B. UN SYSTÈME DE RÉGULATION CONTESTÉ

En outre, pour beaucoup d'anciens commissaires-priseurs, la perte de leur monopole d'officiers ministériels sur l'activité de ventes volontaires et la soumission de cette activité au contrôle d'un organe de régulation extérieur à la profession ont été difficiles à accepter.

Le Conseil des ventes volontaires, en effet, est composé de membres nommés par le Gouvernement qui, pour la majorité d'entre eux, n'appartiennent pas à la profession d'opérateur de ventes volontaires, à savoir :

1° un membre du Conseil d'État, en activité ou honoraire, nommé par le garde des sceaux sur proposition du vice-président du Conseil d'État ;

2° deux conseillers de la Cour de cassation, en activité ou honoraires, nommés par le garde des sceaux sur proposition du premier président de la Cour de cassation ;

3° un membre de la Cour des comptes, en activité ou honoraire, nommé par le garde des sceaux sur proposition du premier président de la Cour des comptes ;

4° trois personnalités exerçant ou ayant cessé d'exercer depuis moins de cinq ans l'activité d'opérateur de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, respectivement nommées par le garde des sceaux, le ministre de la culture et le ministre chargé du commerce ;

5° trois personnalités qualifiées, respectivement nommées par les mêmes ministres ;

6° un expert ayant l'expérience de l'estimation des biens mis en vente aux enchères publiques, nommé par le ministre de la culture.

Le président du Conseil des ventes volontaires est nommé par le garde des sceaux parmi les magistrats judiciaires, administratifs ou financiers mentionnés ci-dessus.

En outre, un magistrat de l'ordre judiciaire, nommé par le garde des sceaux, exerce les fonctions de commissaire du Gouvernement auprès du Conseil. Il est principalement chargé d'instruire les affaires disciplinaires portées devant le Conseil et d'engager les poursuites.

Les missions du Conseil des ventes volontaires sont celles d'une autorité de régulation :

- il enregistre les déclarations des opérateurs qui satisfont les conditions requises et celles des ressortissants européens qui souhaitent exercer en France à titre occasionnel l'activité de ventes volontaires ;

- il assure l'organisation de la formation professionnelle en vue de l'obtention de la qualification requise pour diriger les ventes, conjointement avec la chambre nationale des commissaires de justice et le Conseil national des courtiers de marchandises assermentés ;

- il collabore avec les autres autorités européennes compétentes pour faciliter la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles ;

- il élabore, après avis des organisations professionnelles, un recueil des obligations déontologiques des opérateurs, soumis à l'approbation du garde des sceaux ;

- il vérifie le respect par les opérateurs de leurs obligations au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ;

- il sanctionne les manquements aux lois, règlements et obligations professionnelles applicables aux opérateurs ;

- depuis 2011, il est également chargé d'observer l'économie des enchères.

Le Conseil des ventes volontaires est financé par une cotisation obligatoire sur les honoraires perçus par les opérateurs à l'occasion des ventes volontaires qu'ils organisent sur le territoire national. Jusqu'en 2011, le Conseil fixait lui-même le taux de cette cotisation. Depuis la loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 précitée, ce taux est fixé par le garde des sceaux pour une durée de trois ans. Le Conseil avait auparavant fait l'objet de remontrances de la Cour des comptes pour une gestion jugée dispendieuse, ce qui n'avait pas manqué d'irriter la profession. Dès son rapport public pour 2012, la Cour saluait la reprise en main des dépenses12(*). Le taux de la cotisation vient d'ailleurs d'être ramené de 0,35 % à 0,17 % des honoraires bruts annuels13(*).

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, certains opérateurs reprochent au Conseil des ventes volontaires d'exercer un contrôle inutilement tatillon sur leur activité, sans réussir à prévenir les scandales qui défraient occasionnellement la chronique.

Quoi qu'il en soit, les professionnels peuvent légitimement s'interroger sur les raisons qui ont conduit le législateur à soumettre leur activité au contrôle d'une autorité ad hoc, alors que ce n'est pas le cas pour des activités connexes comme les ventes de meubles de gré à gré et tout particulièrement le commerce des oeuvres d'art (activité des galeristes et des autres marchands d'art). Certes, le procédé des enchères présente des risques spécifiques de fraude ; mais les risques de blanchiment, de recel d'objets volés ou, plus simplement, de tromperie sur la chose vendue ne sont pas moindres lors de ventes de gré à gré. Plus généralement, la plupart des activités commerciales (catégorie dans laquelle, en l'état du droit, les ventes aux enchères n'entrent pas14(*)) s'exercent librement sans être soumises, ni à des conditions d'accès à la profession, ni à des règles déontologiques spécifiques, ni au contrôle d'autorités spécialisées, mais seulement aux lois et règlements et au contrôle des administrations ministérielles compétentes (la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, les douanes, Tracfin, etc.) et des juridictions.

C. DES RÉFLEXIONS NOURRIES QUI N'ONT PAS EU, JUSQU'À PRÉSENT, DE SUITES LÉGISLATIVES

Plusieurs rapports importants ont été rendus, au cours des dernières années, sur la régulation des ventes aux enchères de meubles et tout particulièrement d'oeuvres d'art. Leurs recommandations sont, jusqu'à présent, restées lettre morte.

En décembre 2014, Mmes Catherine Chadelat, conseiller d'État, et Martine Valdes-Boulouque, avocat général à la Cour de cassation, ont remis au garde des sceaux le rapport de la mission d'évaluation du dispositif législatif et réglementaire des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques15(*). Ce rapport préconisait d'apporter diverses améliorations techniques au régime des ventes volontaires, de l'étendre à la vente aux enchères de certains meubles incorporels et de revoir le fonctionnement du Conseil des ventes volontaires, notamment en matière disciplinaire, afin de tirer les conséquences de l'arrêt Rois de la Cour de cassation16(*).

Il faut également mentionner le rapport d'information sur le marché de l'art, remis en novembre 2016 par notre collègue député Stéphane Travert au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale17(*). Le champ de ce rapport était large, puisqu'il concernait l'ensemble du marché de l'art et non seulement les ventes aux enchères. Plusieurs préconisations sur ce sujet étaient néanmoins formulées : incitation au regroupement des maisons de vente, renforcement de la représentation de la profession au sein du Conseil des ventes volontaires, protection du titre d'expert.

L'habilitation à légiférer par ordonnance, prévue par le projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle dans sa version adoptée le 12 octobre 2016 en lecture définitive par l'Assemblée nationale, pour « adapter le dispositif régissant l'activité de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques afin d'améliorer son adéquation aux objectifs de sécurité juridique et d'attractivité économique », aurait pu permettre de tirer les conclusions de ces deux rapports - en faisant l'impasse, ce qui est regrettable, sur le travail parlementaire - si le Conseil constitutionnel n'avait censuré cette habilitation en tant que « cavalier législatif »18(*).

Reprenant ce dossier, le Gouvernement actuel, en la personne de Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, a confié en juillet 2018 à Mme Henriette Chaubon, conseillère à la Cour de cassation honoraire, et Me Édouard de Lamaze, avocat et ancien délégué interministériel aux professions libérales, une mission sur l'avenir de la profession d'opérateur de ventes volontaires. Leur rapport, remis en décembre 2018, formule quarante-et-une propositions visant à encourager la modernisation de la profession et le développement d'un état d'esprit plus entrepreneurial, mais aussi à libéraliser davantage l'activité de ventes volontaires, à alléger les contraintes administratives et fiscales et, une fois encore, à transformer en profondeur l'autorité de régulation19(*).

Or, depuis la remise de ce rapport il y a dix mois, aucune suite n'y a encore été donnée par le Gouvernement.

III. LA PROPOSITION DE LOI VISANT À MODERNISER LA RÉGULATION DU MARCHÉ DE L'ART

À la suite des auditions organisées conjointement, le 7 mars 2018, par nos commissions des lois et de la culture20(*), puis de la remise du rapport de Mme Chaubon et Me de Lamaze, notre collègue Catherine Morin-Desailly a décidé de mettre enfin le sujet à l'ordre du jour du Parlement en déposant une proposition de loi visant à moderniser la régulation du marché de l'art.

La commission des lois, par la voix de son président Philippe Bas, en a demandé l'inscription en séance publique à l'ordre du jour réservé du Sénat.

Cette proposition de loi, constituée d'un article unique, tend à instituer, en lieu et place du Conseil des ventes volontaires, un « Conseil des maisons de ventes » dont les missions et prérogatives, l'organisation interne et la composition seraient sensiblement différentes.

A. LES MISSIONS DU NOUVEAU « CONSEIL DES MAISONS DE VENTE »

Le Conseil des maisons de vente, qui demeurerait un établissement d'utilité publique doté de la personnalité morale de droit privé, se verrait assigner pour missions « d'assurer la concertation entre l'État et les professionnels exerçant l'activité de vente volontaire de meubles aux enchères publiques et de veiller au bon fonctionnement du marché des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, à la sécurité des ventes et au respect des règles de concurrence ». À cette fin, il serait doté d'attributions nouvelles, outre celles qui incombent aujourd'hui au Conseil des ventes volontaires.

En premier lieu, le Conseil serait chargé « de représenter auprès des pouvoirs publics les opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (...) et les notaires et les huissiers de justice qui organisent et réalisent des ventes volontaires ». Cette nouvelle mission apparenterait le Conseil à une instance ordinale semblable, en cela, au Conseil supérieur du notariat21(*) ou à la chambre nationale des commissaires de justice22(*). Le fait, pour le Conseil, de se voir reconnaître pour mission légale de représenter les notaires et huissiers de justice (à compter du 1er juillet 2022, les commissaires de justice) qui organisent des ventes volontaires constituerait une innovation notable, l'actuel Conseil des ventes volontaires n'exerçant que des attributions limitées à l'égard de ces catégories de professionnels23(*).

À ce titre, non seulement le Conseil pourrait, comme aujourd'hui, formuler des propositions de modifications législatives et réglementaires au sujet de l'activité de ventes volontaires aux enchères publiques, mais il serait également consulté « sur tout projet ou proposition de réforme susceptible d'avoir un impact » sur cette activité. Il pourrait également être saisi par le Parlement de demandes d'avis ou d'études.

En second lieu, le Conseil des maisons de ventes aurait pour tâche d'informer les professionnels et le public sur la réglementation applicable.

En troisième lieu, il serait chargé « de soutenir et de promouvoir l'activité des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ». Corrélativement, une partie du produit des cotisations acquittées par les opérateurs de ventes volontaires pourrait être affectée au financement d'actions de soutien à cette activité sur le territoire.

En quatrième lieu, alors que le Conseil des ventes volontaires est aujourd'hui chargé, conjointement avec la chambre nationale des commissaires de justice et le Conseil national des courtiers de marchandises assermentés, d'assurer l'organisation de la formation professionnelle en vue de l'obtention de la qualification requise pour diriger les ventes, cette mission incomberait désormais au seul Conseil des maisons de vente, qui serait en outre compétent pour « définir les principes » de cette formation.

Par ailleurs, le Conseil resterait chargé :

- d'enregistrer les déclarations des opérateurs, à quoi s'ajouterait dorénavant la mission d'établir, de mettre à jour et de publier un annuaire national ;

- d'enregistrer les déclarations des ressortissants européens souhaitant exercer à titre occasionnel l'activité de ventes volontaires de meubles aux enchères sur le territoire français ;

- de collaborer avec les autorités compétentes des autres États membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen, afin de faciliter l'application de la directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ;

- d'observer l'économie des enchères ;

- d'identifier les bonnes pratiques et de promouvoir la qualité des services ;

- d'élaborer un recueil des obligations déontologiques applicables aux professionnels, soumis à l'approbation du garde des sceaux ;

- de vérifier le respect par les opérateurs de leurs obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ;

- d'assurer le respect de la discipline.

B. LA COMPOSITION DU COLLÈGE

Les règles de composition du collège du Conseil des maisons de vente différeraient profondément de celles applicables au Conseil des ventes volontaires. Sur onze membres, le collège comporterait désormais :

« 1° Six représentants des professionnels élus en leur sein ;

« 2° Un représentant du ministère de la justice ;

« 3° Un représentant du ministère de la culture ;

« 4° Trois personnalités qualifiées, nommées par le garde des sceaux, ministre de la justice, après avis des ministres chargés de la culture et du commerce. »

Des suppléants seraient désignés en nombre égal et dans les mêmes formes, comme c'est la règle aujourd'hui.

Ainsi, les représentants de la profession deviendraient majoritaires au sein du collège. En outre, ils seraient désormais élus par leurs pairs. Un décret en Conseil d'État préciserait les règles relatives à cette élection, « afin d'assurer la représentation de la diversité des opérateurs (...) en termes de taille de structures et d'implantation géographique ».

Les grands corps juridictionnels - Conseil d'État, Cour de cassation, Cour des comptes - ne seraient plus obligatoirement représentés au sein du collège, et le président ne serait plus choisi parmi eux.

Les trois personnalités qualifiées seraient désormais nommées par le seul garde des sceaux, après un simple avis des ministres chargés de la culture et du commerce. Le ministre chargé du commerce n'aurait plus aucun pouvoir de nomination.

Enfin, le pouvoir de nomination du président du Conseil, qui appartiendrait toujours au garde des sceaux, serait néanmoins encadré puisqu'il s'exercerait « sur proposition des membres du conseil ».

Comme c'est le cas aujourd'hui, le mandat des membres serait fixé à quatre ans, renouvelable une fois, et il ne pourrait y être mis fin par anticipation - comme aux fonctions du président - qu'en cas de démission ou d'empêchement.

C. UNE TRANSFORMATION DES MODALITÉS D'EXERCICE DE LA FONCTION DISCIPLINAIRE DU CONSEIL

L'exercice, par le Conseil, de sa fonction disciplinaire serait profondément renouvelé.

1. La création d'une commission des différends et des sanctions

Cette mission appartiendrait désormais à une commission des différends et des sanctions, organiquement distincte du collège, sur le modèle de ce qui existe aujourd'hui dans certaines autorités publiques ou administratives indépendantes comme l'Autorité des marchés financiers24(*) ou la Commission de régulation de l'énergie25(*).

La commission des différends et des sanctions serait composée de trois membres titulaires, nommés par le garde des sceaux pour une durée de quatre ans, dont :

1° un membre du Conseil d'État, en activité ou honoraire, nommé sur proposition du vice-président du Conseil d'État ;

2° un conseiller à la Cour de cassation, en activité ou honoraire, nommé sur proposition du premier président de la Cour de cassation ;

3° une personnalité ayant cessé d'exercer depuis moins de cinq ans l'activité d'opérateur de ventes volontaires aux enchères publiques.

Des membres suppléants seraient nommés dans les mêmes conditions. Les fonctions de membre du collège et de membre de la commission des différends et des sanctions seraient incompatibles.

Compte tenu de la composition du collège, où les représentants élus de la profession seraient majoritaires, la création d'un organe disciplinaire distinct, composé de membres nommés dont deux magistrats, serait de nature, selon les auteurs de la proposition de loi, à « éviter tout conflit d'intérêt dans l'exercice de l'autorité disciplinaire ».

En outre, les membres de la commission des différends et des sanctions bénéficieraient de garanties d'indépendance renforcées, puisque leur mandat ne serait ni révocable, ni renouvelable. Sauf démission, il ne pourrait y être mis fin par anticipation qu'en cas d'empêchement.

C'est également à la commission des différends et des sanctions qu'appartiendrait, en cas d'urgence, la faculté de mettre en demeure un opérateur ou une personne habilitée à diriger les ventes de faire cesser un manquement, ainsi que le pouvoir de suspendre tout ou partie de l'activité d'un opérateur ou d'une personne habilitée à diriger les ventes, à titre conservatoire. Ce pouvoir de suspension appartient aujourd'hui au président du Conseil des ventes volontaires.

2. La création d'une commission d'instruction

Alors que l'instruction préalable des affaires disciplinaires et l'engagement des poursuites relèvent aujourd'hui de la compétence du commissaire du Gouvernement auprès du Conseil des ventes volontaires, nommé parmi les magistrats du parquet, ces attributions appartiendraient désormais à une commission composée d'un magistrat de l'ordre judiciaire, en activité ou honoraire, et d'une personnalité ayant cessé d'exercer depuis moins de cinq ans l'activité d'opérateur de ventes volontaires aux enchères publiques, désignés par le garde des sceaux26(*).

3. L'élargissement de l'échelle des sanctions et la publicité des décisions de la commission des différends et des sanctions

La proposition de loi prévoit également que puisse être prononcée à l'égard d'un opérateur une sanction pécuniaire, alors que les sanctions disciplinaires applicables sont aujourd'hui l'avertissement, le blâme et l'interdiction temporaire ou définitive d'exercer. Cette sanction pécuniaire prendrait rang, dans l'échelle des sanctions, entre le blâme et l'interdiction définitive d'exercer ; l'interdiction temporaire d'exercer deviendrait une sanction complémentaire de la sanction pécuniaire.

Enfin, toutes les décisions de la commission des différends et des sanctions seraient désormais rendues publiques - aussi bien les sanctions que les mesures conservatoires - alors que le droit en vigueur offre seulement la faculté au Conseil des ventes volontaires de publier ses décisions, sauf lorsque cela risquerait de causer « un préjudice disproportionné » aux parties en cause.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : ACCOMPAGNER LA TRANSFORMATION DE LA RÉGULATION DU SECTEUR EN PRÉCISANT ET EN COMPLÉTANT LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

Saluant l'initiative de notre collègue Catherine Morin-Desailly, qui vise à donner enfin une traduction législative aux réflexions menées depuis plusieurs années, votre commission s'est attachée à préciser et compléter les dispositions proposées sans en dénaturer l'esprit.

A. CONFIRMER, POUR L'HEURE, LE CHOIX DE MAINTENIR UNE AUTORITÉ DE RÉGULATION

Pour votre rapporteur, l'inscription de ce texte à l'ordre du jour du Sénat était l'occasion de s'interroger sur la pertinence du maintien d'une autorité de régulation propre au secteur des ventes volontaires de meubles aux enchères. L'existence d'une telle autorité de régulation est une spécificité française, dont le bien-fondé mérite d'être examiné alors que chacun s'accorde sur la nécessité de simplifier notre droit et d'éviter la multiplication des organismes consultatifs ou de contrôle.

Sans doute l'activité de ventes volontaires de meubles aux enchères doit-elle être soumise à une réglementation spécifique. Sans doute des contrôles sont-ils nécessaires, pour éviter les risques de fraude liés au procédé des enchères ainsi que les risques de recel et de blanchiment particulièrement élevés dans le secteur du marché de l'art. Toutefois, à l'instar des autres modalités de vente, ces contrôles pourraient être du ressort de services ministériels financés par l'impôt, comme c'est le cas d'autres activités présentant le même genre de risques27(*).

Toutefois, votre rapporteur a constaté qu'il n'existait aucun consensus pour s'engager dans cette voie, ni parmi les professionnels, ni parmi les administrations compétentes. Pour la plupart des personnes qu'elle a entendues, le maintien d'une autorité de régulation ad hoc est non seulement indispensable pour protéger efficacement les vendeurs et acquéreurs, mais constitue aussi le moyen de préserver l'image très positive dont jouissent les maisons de vente françaises à l'étranger. En d'autres termes, un système de régulation plus rigoureux, en ce qu'il garantit la sécurité des ventes et prémunit contre les fraudes, peut aussi constituer un avantage comparatif dans un marché mondial très compétitif.

Votre commission a donc choisi de conforter la solution proposée par notre collègue Catherine Morin-Desailly, consistant à moderniser l'autorité de régulation existante plutôt que de la supprimer. Il est néanmoins probable que le débat ressurgisse un jour.

B. CONSERVER AU CONSEIL DES MAISONS DE VENTE LE CARACTÈRE D'UNE AUTORITÉ DE RÉGULATION, MALGRÉ LA MODIFICATION DE SA COMPOSITION

1. Des ajustements relatifs à la composition du collège

Votre commission n'a vu aucune objection au changement de dénomination de l'autorité de régulation.

Elle a approuvé, dans ses grandes lignes, la réforme de l'organisation interne et de la composition de cette autorité, visant notamment à ce que les représentants de la profession soient désormais majoritaires au sein du collège et élus par leurs pairs. Aucun principe de valeur constitutionnelle ni aucune règle de droit européen, en effet, ne s'opposent par principe à ce qu'une autorité de régulation soit majoritairement composée de professionnels :

- si l'article 14, paragraphe 6 de la directive « Services » précitée interdit aux États membres de subordonner l'accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire à « l'intervention directe ou indirecte d'opérateurs concurrents, y compris au sein d'organes consultatifs, dans l'octroi d'autorisations ou dans l'adoption d'autres décisions des autorités compétentes », il réserve expressément le cas des ordres, associations et organisations professionnels qui agissent eux-mêmes en tant qu'autorités compétentes ;

- si l'article 101, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) déclare incompatibles avec le marché intérieur et interdits « tous accords entre entreprises, toutes décisions d'associations d'entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d'affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché intérieur », il n'est pas certain que le collège du Conseil des maisons de vente puisse être considéré comme une association d'entreprises28(*) et, surtout, les attributions dévolues à ce collège ne lui permettraient pas de prendre des décisions portant atteinte à la concurrence29(*).

Les modalités d'élection des représentants de la profession - mode de scrutin, définition d'éventuels collèges, etc. - devraient être définies par voie réglementaire, conformément aux objectifs fixés par la proposition de loi - « assurer la représentation de la diversité des opérateurs (...) en termes de taille des structures et d'implantation géographique » - qui ont paru tout à fait opportuns à votre commission.

De même, il est souhaitable qu'une minorité de membres du collège du Conseil des maisons de vente restent désignés par le Gouvernement. En revanche, ces membres désignés ne sauraient représenter l'État au sein d'un organisme de droit privé, qui plus est en tant que membres minoritaires. Selon la rédaction adoptée par votre commission, il s'agirait de cinq personnalités qualifiées, nommées respectivement par le garde des sceaux (pour trois d'entre elles), par le ministre chargé de la culture et par le ministre chargé du commerce (amendement COM-7 du rapporteur).

Votre commission a également clarifié le fait que le président désigné parmi les membres du collège porterait le titre de président du Conseil des maisons de vente (amendement COM-8 du rapporteur).

2. Le recentrage des missions du Conseil des maisons de vente

Même doté d'un collège composé majoritairement de représentants de la profession, le Conseil des maisons de vente doit rester une autorité de régulation. Ses attributions ne sauraient se confondre avec celles d'un ordre ou d'une organisation professionnelle. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement COM-4 de son rapporteur réorganisant l'exposé des missions du Conseil et supprimant celle qui consisterait à « représenter auprès des pouvoirs publics les opérateurs de ventes volontaires », mission qui relève aujourd'hui d'organisations telles que le Syndicat national des maisons de ventes volontaires (SYMEV).

En outre, s'il n'y a pas d'obstacle à ce que le Conseil se voie expressément confier la mission de soutenir et de promouvoir l'activité des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, ce ne peut être que par des actions répondant à l'intérêt collectif de la profession, comme l'a précisé le même amendement. Il est préférable, en effet, d'exclure expressément toute aide, financière ou autre, qui favoriserait un opérateur par rapport à ses concurrents :

- de telles aides, financées par une cotisation obligatoire sur les honoraires des opérateurs, et même attribuées par un organisme de droit privé, pourraient être regardées comme des aides d'État au sens du droit européen30(*) et il faudrait alors s'assurer de leur compatibilité avec les règles communautaires applicables en la matière ;

- les représentants de la profession étant majoritaires au sein du collège, il convient d'encadrer légalement les attributions de celui-ci avec une précision suffisante pour qu'il ne puisse être regardé comme une association d'entreprises au sens de l'article 101 du TFUE et qu'il ne soit pas susceptible, en les exerçant, de fausser le jeu de la concurrence ;

- enfin, les professionnels membres du collège pourraient, si celui-ci était habilité à octroyer de telles aides, s'exposer à des poursuites pénales du chef de prise illégale d'intérêt.

En ce qui concerne la formation des opérateurs, son organisation relèverait désormais du seul Conseil des maisons de vente, mais votre commission a jugé souhaitable que la définition de ses principes demeure de la compétence du pouvoir réglementaire.

Par le même amendement, votre commission a renforcé les prérogatives du Conseil dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, en lui confiant un pouvoir de contrôle sur place, conformément aux exigences de la cinquième directive « anti-blanchiment »31(*). Selon les renseignements fournis à votre rapporteur par Tracfin, malgré le dynamisme du marché de l'art français et les risques spécifiques de blanchiment ou de financement du terrorisme que présente ce secteur, les professionnels sont encore peu sensibilisés à leurs obligations en la matière et les contrôles du Conseil des ventes volontaires insuffisants.

Enfin, il a paru souhaitable de consacrer les missions du Conseil consistant à prévenir ou à concilier les différends d'ordre professionnel entre les opérateurs, ainsi que d'examiner les réclamations faites contre eux à l'occasion de l'exercice de leur profession. La mission de conciliation entre professionnels pourra être exercée par le collège lui-même, à charge pour le président de signaler les faits sur lesquels porte le différend à la commission d'instruction s'ils sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire ; le traitement des réclamations relèverait, quant à lui, de la commission d'instruction (voir ci-après).

3. Le financement du Conseil des maisons de vente

En ce qui concerne le financement du Conseil des maisons de vente, votre commission a précisé que les cotisations professionnelles dues par les opérateurs sont assises sur le montant des honoraires bruts perçus l'année précédente à l'occasion des ventes organisées ou réalisées sur le territoire national, conformément à une recommandation formulée par Mmes Chadelat et Valdes-Boulouque dans leur rapport de 2014 (amendement COM-6 du rapporteur).

S'agissant d'un organisme de droit privé exerçant des missions de service public et maniant des deniers issus de cotisations obligatoires sur l'activité des professionnels, il a également paru préférable à votre commission :

- de maintenir le Conseil des maisons de vente sous le contrôle de la Cour des comptes ;

- de maintenir l'obligation pour le Conseil de désigner un commissaire aux comptes ainsi qu'éventuellement un commissaire aux comptes suppléant32(*) (même amendement COM-6).

C. PRÉCISER LE RÉGIME DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES ET DES MESURES CONSERVATOIRES

1. Le régime disciplinaire

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a apporté plusieurs modifications au régime disciplinaire applicable aux opérateurs de ventes volontaires.

a) Statut, prérogatives et fonctionnement de la commission d'instruction

Comme il a été rappelé, la proposition de loi prévoit de constituer, au sein du Conseil des maisons de vente, un organe disciplinaire organiquement distinct du collège et dénommé « commission des différends et des sanctions », qui statuerait après instruction du dossier par une commission d'instruction composée d'un magistrat judiciaire et d'un ancien professionnel.

Votre commission a d'abord clarifié le fait que la commission d'instruction constituerait un troisième organe du nouveau Conseil des maisons de vente, distinct de la juridiction disciplinaire (amendement COM-5 du rapporteur). Elle a fixé les règles applicables :

en cas d'empêchement ou de déport simultané d'un membre titulaire de la commission d'instruction et de son suppléant : il appartiendrait alors au garde des sceaux de nommer un remplaçant jusqu'à ce que le déport ou l'empêchement du titulaire ou de son suppléant ait cessé ;

en cas de désaccord des deux membres de la commission d'instruction : le magistrat exercerait alors seul, au nom de la commission, les attributions dévolues à celle-ci.

Par ailleurs, le choix a été fait de confier à la commission d'instruction, chargée de l'examen des réclamations faites contre les opérateurs, le soin de proposer un règlement amiable aux différends portés à sa connaissance, alors que la proposition de loi initiative attribuait cette faculté à la commission des différends et des sanctions. Une fois l'action disciplinaire engagée, en effet, le rôle de la juridiction disciplinaire n'est pas de concilier les parties à un litige de nature civile. De la même manière, dans l'organisation des professions d'avocat, de notaire, d'huissier de justice ou de commissaire aux comptes, c'est à l'organe chargé de l'instruction et des poursuites disciplinaires qu'appartient cette mission de conciliation. Par cohérence, la commission des différends et des sanctions serait renommée, plus simplement, « commission des sanctions ».

b) Le régime des sanctions

Votre commission a approuvé l'élargissement de l'échelle des sanctions prévue par la proposition de loi, qui se concrétise par l'introduction d'une sanction pécuniaire. Celle-ci peut s'avérer plus dissuasive que les sanctions actuelles à l'égard des opérateurs indélicats. Il a paru souhaitable que la sanction pécuniaire puisse être prononcée à titre principal ou complémentaire, à la place ou en sus de toute autre sanction. Corrélativement, l'interdiction temporaire d'exercer resterait une sanction à part entière et non une sanction complémentaire de la sanction pécuniaire.

En outre, conformément au principe constitutionnel de légalité des peines, le législateur doit fixer le plafond de cette sanction pécuniaire. Le montant maximal retenu par votre commission serait égal à 3 % du montant des honoraires bruts perçus l'année précédente à l'occasion des ventes de meubles aux enchères publiques organisées ou réalisées sur le territoire national. Ce plafond serait porté à 5 % en cas de nouveau manquement à la même obligation. À défaut d'activité antérieure permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne pourrait excéder 50 000 €, portés à 90 000 € en cas de nouveau manquement à la même obligation.

Enfin, en cas de cumul de procédures disciplinaire et pénale, et conformément à une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne saurait dépasser le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues. Il appartient aux autorités juridictionnelles et disciplinaires compétentes de veiller au respect de cette exigence et de tenir compte, lorsqu'elles se prononcent, des sanctions de même nature antérieurement infligées33(*). Votre commission a donc prévu, non seulement que le montant de la sanction pécuniaire disciplinaire ne puisse excéder celui de l'amende pénale, mais aussi que le juge pénal, s'il est appelé à statuer en second, puisse ordonner que le montant de la sanction pécuniaire disciplinaire s'impute sur celui de l'amende qu'il prononce.

Par ailleurs, la proposition de loi prévoit que le représentant légal d'une personne morale ayant la qualité d'opérateur de ventes volontaires puisse lui-même faire l'objet de sanctions disciplinaires, en cas de faute personnelle. Cette innovation a paru pleinement justifiée à votre commission, qui a précisé la rédaction proposée et étendu la gamme des sanctions encourues par le représentant légal à toute l'échelle des sanctions disciplinaires, à l'exception des sanctions pécuniaires. Corrélativement, la sanction d'interdiction temporaire ou définitive d'exercer pourrait porter, non seulement sur l'exercice de l'activité de ventes volontaires ou la direction de ventes, mais aussi sur l'exercice de fonctions d'administration ou de direction au sein de personnes morales ayant la qualité d'opérateurs (amendement COM-10 du rapporteur).

2. Les mesures conservatoires

L'exercice des pouvoirs de mise en demeure pour faire cesser un manquement et de suspension provisoire d'une vente ou de l'activité de ventes volontaires exigeant la plus grande célérité, il a paru préférable à votre commission de les confier à une autorité unique - le président de la commission des sanctions, qui serait désigné parmi ses membres par le garde des sceaux - plutôt qu'à un organe collégial - la commission des sanctions elle-même. Le président devrait cependant informer sans délai la commission des décisions prises sur ce fondement.

Par ailleurs, conformément à une préconisation formulée par Mmes Chadelat et Valdes-Boulouque dans leur rapport de 2014, votre commission a estimé nécessaire de garantir le respect du principe du contradictoire à l'occasion de la prolongation d'une suspension. L'intéressé devrait alors, derechef, être mis à même de prendre connaissance du dossier et entendu ou dûment appelé (amendement COM-9 du rapporteur).

3. La publication des sanctions et mesures conservatoires

Selon la rédaction initiale de la proposition de loi, toutes les décisions de la commission des différends et des sanctions devraient désormais être rendues publiques, après avoir été notifiées aux personnes en ayant fait l'objet, ce qui - vu les attributions dévolues par le texte initial à la commission - concernerait aussi bien les sanctions que les mesures conservatoires.

Au regard de ses conséquences potentielles, il a paru préférable à votre commission de ne pas systématiser la publication des sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre des opérateurs, mais de lui conserver le caractère d'une sanction complémentaire, soumise au principe de proportionnalité. Par ailleurs, conformément à une recommandation du rapport de Mmes Chadelat et Valdes-Boulouque, les personnes sanctionnées seraient tenues solidairement au paiement des frais de publication.

Quant aux décisions de mise en demeure ou de suspension prises, selon le texte de votre commission, par le président de la commission des sanctions, il n'a pas paru opportun d'autoriser leur publication, puisqu'elles ne revêtent qu'un caractère conservatoire et ne préjugent en rien d'éventuelles fautes disciplinaires commises par les intéressés (amendement COM-11 du rapporteur).

Enfin, votre commission a clarifié et simplifié la disposition prévoyant que les recours contre les décisions et mesures conservatoires prises par la commission des sanctions ou son président sont de la compétence de la cour d'appel de Paris, et prévu une disposition transitoire pour le transfert des affaires disciplinaires pendantes devant le Conseil des ventes volontaires à la date de création du Conseil des maisons de vente (amendements COM-12 et COM-13 du rapporteur).

D. POURSUIVRE LA MODERNISATION DU RÉGIME DES VENTES VOLONTAIRES

À l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a adopté plusieurs articles additionnels visant à poursuivre l'effort de modernisation du régime des ventes volontaires de meubles aux enchères, dans l'esprit de la proposition de loi. Comme votre rapporteur a pu le constater au cours de ses auditions, ces mesures additionnelles font aujourd'hui l'objet d'un large consensus.

1. Faire renaître le titre de « commissaire-priseur »

La loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 a regroupé sous l'appellation d' « opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères » les personnes physiques ou morales exerçant cette activité, préalablement déclarées auprès du Conseil des ventes volontaires. Quant aux personnes physiques qui remplissent les conditions de qualification fixées par la loi, qu'elles soient elles-mêmes déclarées en tant qu'opérateurs ou qu'elles comptent parmi les dirigeants, associés ou salariés d'une personne morale ayant cette qualité, elles prennent le titre de de « commissaire-priseur de ventes volontaires » lorsqu'elles procèdent à ces ventes, autrement dit lorsqu'elles « tiennent le marteau ». Ce titre leur a été donné pour les distinguer des « commissaires-priseurs judiciaires », officiers ministériels habilités à réaliser les ventes dites judiciaires.

Pourtant, beaucoup de professionnels des ventes volontaires continuent à se faire connaître en tant que « commissaires-priseurs », appellation traditionnelle à laquelle ils demeurent attachés.

Or la création, à la date du 1er juillet 2022, de la profession de commissaire de justice par regroupement des professions d'huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire permet de rendre aux personnes physiques dirigeant des ventes volontaires ce beau titre de « commissaire-priseur », sans qu'aucune équivoque soit possible. C'est ce que prévoit l'article 2, introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-14 de son rapporteur, et dont l'entrée en vigueur est reportée au 1er juillet 2022.

2. Étendre le régime des ventes volontaires aux meubles incorporels

L'article 3, également introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur (amendement COM-15), a une portée plus substantielle.

Cet article a pour objet d'étendre à la vente de meubles incorporels, tels que les fonds de commerce, le régime des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques défini par le code de commerce. Seraient toutefois exclus les meubles incorporels dont la vente est régie par des dispositions particulières, tels que les titres financiers cotés, les biens dont la cession est soumise à autorisation ou à agrément (offices publics et ministériels, droits d'exploitation d'un débit de tabac, licences de taxi, etc.) ou encore les biens incessibles (droit moral des auteurs, etc.).

Cette disposition rejoint une préconisation formulée par les rapports remis respectivement par Mmes Chadelat et Valdes-Boulouque en 2014 et par Mme Chaubon et Me de Lamaze en 2018. Elle se justifie d'autant plus qu'il a d'ores et déjà été décidé d'étendre la compétence des commissaires-priseurs judiciaires et des futurs commissaires de justice aux ventes judiciaires de meubles incorporels.

Dans le silence de la loi, il faut considérer que l'activité de vente volontaire aux enchères publiques de meubles incorporels par l'intermédiaire d'un mandataire s'exerce aujourd'hui librement (sauf dispositions spéciales relatives à la vente de certains meubles incorporels), puisqu'il s'agit, aussi bien que la vente volontaire aux enchères de meubles corporels, d'une prestation de service au sens du droit européen34(*). Toutefois, en l'absence d'un régime spécifique, et selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette activité n'est pas réellement exercée, sans doute par crainte d'insécurité juridique. Or il s'agit d'un marché potentiellement important, que votre commission a estimé opportun de développer tout en le soumettant à la même réglementation que la vente de meubles corporels.

3. Étendre aux opérateurs de ventes volontaires la faculté de réaliser les ventes « surveillées »

Comme il a été rappelé, on comprend aujourd'hui sous l'appellation de « ventes judiciaires », d'une part les ventes forcées faites dans les conditions prévues par la loi, d'autre part les ventes dites « surveillées », poursuivies par la volonté du propriétaire du bien ou de son représentant mais ordonnées ou autorisées par un juge.

Conformément à une recommandation formulée par Mme Chaubon et Me de Lamaze, votre commission estime que les ventes « surveillées » pourraient être confiées par le juge à un opérateur de ventes volontaires, plutôt qu'à un officier public ou ministériel. Il appartiendra, pour cela, au Gouvernement de modifier par voie réglementaire les articles concernés du code de procédure civile, notamment :

- l'article 1272 de ce code, pour ce qui est de la vente aux enchères de fonds de commerce appartenant à des mineurs en tutelle ou à des majeurs en tutelle ;

- l'article 1377 du même code, pour ce qui est de la licitation des biens d'une succession qui ne peuvent être facilement partagés ou attribués ;

- éventuellement, l'article 1348 dudit code, pour ce qui est de la vente des biens d'une succession vacante35(*).

Sur proposition de son rapporteur, votre commission s'est donc contentée de supprimer, à compter du 1er juillet 2022, le monopole des commissaires de justice sur ces ventes « surveillées » (article 4, introduit par l'adoption de l'amendement COM-16).

4. Garantir une concurrence équitable

Introduit par votre commission par l'adoption de l'amendement COM-17 de son rapporteur, l'article 5 a pour objet de garantir une concurrence équitable parmi les professionnels habilités à réaliser des ventes volontaires de meubles aux enchères.

Hormis les opérateurs de ventes volontaires, trois catégories d'officiers publics ou ministériels sont habilités à réaliser des ventes volontaires de meubles corporels aux enchères, dans des conditions inégales :

- les commissaires-priseurs judiciaires y sont habilités mais doivent, pour ce faire, constituer une société de forme commerciale distincte de leur office et soumise à l'ensemble de la réglementation applicable aux ventes volontaires, y compris l'obligation de se déclarer auprès du Conseil des ventes volontaires ;

- lorsqu'ils satisfont à des conditions de formation très allégées fixées par voie réglementaire (à savoir, une formation de soixante heures sur la réglementation, la pratique et la déontologie des ventes aux enchères), les notaires et les huissiers de justice peuvent également organiser et réaliser de telles ventes, dans les communes où il n'est pas établi de commissaire-priseur judiciaire. Ils exercent cette activité dans le cadre de leur office et selon les règles qui leur sont applicables, ce qui les dispense donc de constituer une structure juridique ad hoc. Même si, en contrepartie, ces officiers publics ne peuvent exercer cette activité qu'à titre accessoire, il y a là une distorsion de concurrence que l'Autorité de la concurrence, dès 2015, a appelé à corriger36(*). En outre, les huissiers et notaires exerçant une activité de ventes volontaires de meubles aux enchères ne sont pas soumis au contrôle et à la discipline du Conseil des maisons de vente.

À compter du 1er juillet 2022, les commissaires de justice (profession regroupant les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires) pourront eux aussi exercer une activité de ventes volontaires, mais ils devront à cet effet, comme c'est aujourd'hui la règle pour les commissaires-priseurs judiciaires, constituer une société de forme commerciale distincte de leur office et déclarée auprès du Conseil des ventes volontaires (ou du futur Conseil des maisons de vente). Ils devront aussi se soumettre à l'ensemble de la réglementation applicable aux opérateurs de ventes volontaires37(*). Dès lors, seuls les notaires pourraient continuer, dans les communes où il ne serait pas établi d'office de commissaire de justice, à réaliser des ventes volontaires dans le cadre de leur office et selon les règles qui leur sont propres. Il subsisterait ainsi un facteur de distorsion de concurrence au profit des notaires, ce que l'Autorité de la concurrence n'a pas manqué de souligner38(*).

Aussi votre commission a-t-elle prévu qu'à compter du 1er juillet 2022, les notaires devront, comme les commissaires de justice, constituer une société de forme commerciale distincte de leur office et soumise au régime applicable aux opérateurs de ventes volontaires s'ils souhaitent continuer à exercer cette activité.

En contrepartie, et comme ce sera le cas pour les huissiers de justice devenus commissaires de justice, cette activité n'aurait plus obligatoirement à revêtir un caractère accessoire. Toutefois, comme aujourd'hui, elle ne serait autorisée aux notaires que dans les communes où il ne serait pas établi d'office de commissaire de justice.

Enfin, votre commission a estimé légitime de maintenir, au bénéfice des huissiers de justice devenus commissaires de justice, ainsi que des notaires bénéficiant déjà d'une expérience de la vente volontaire de meubles aux enchères publiques, la dispense de formation actuellement prévue à l'article 4 de la loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 précitée.

5. Alléger les formalités tout en garantissant la sécurité juridique des ventes

Votre commission a souhaité alléger certaines formalités imposées aux opérateurs de ventes volontaires tout en garantissant la sécurité juridiques des ventes auxquelles ils procèdent.

a) L'allégement du formalisme des ventes de gré à gré

Comme il a été rappelé précédemment, les opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ont vu s'assouplir progressivement les conditions dans lesquelles ils peuvent procéder, au nom et pour le compte du propriétaire d'un bien, à sa vente de gré à gré :

- la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 précitée les a autorisés à procéder à des ventes dites after sale, c'est-à-dire à vendre de gré à gré des biens non adjugés à l'issue des enchères ;

- la loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 précitée leur a permis, en outre, de procéder à des ventes de gré à gré indépendamment de toute vente aux enchères. Toutefois, ils doivent pour cela avoir préalablement informé le vendeur par écrit de sa faculté de recourir à une vente aux enchères, disposer d'un mandat écrit comportant une estimation du bien et établir un procès-verbal de la vente.

Ces formalités, auxquelles les autres mandataires procédant à des ventes de meubles de gré à gré (par exemple les galeristes) ne sont pas soumis, ont paru excessives à votre commission, qui a choisi de ne maintenir que l'obligation d'information préalable du vendeur sur la faculté de recourir à une vente aux enchères (article 6, issu d'un amendement COM-18 du rapporteur).

b) Le regroupement du livre de police et du répertoire des procès-verbaux

Comme toutes les personnes dont l'activité professionnelle comporte la vente d'objets mobiliers usagés ou acquis à des personnes autres que celles qui les fabriquent ou en font le commerce, les opérateurs de ventes volontaires doivent tenir, sous peine de six mois d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, un livre de police indiquant la nature, la provenance ainsi que le mode de règlement des objets concernés, contenant une description de ces objets et permettant leur identification ainsi que celle des vendeurs39(*).

Par ailleurs, ils doivent tenir un répertoire des procès-verbaux des ventes auxquelles ils procèdent.

Dès 2008, le rapport « Bethenod » préconisait de regrouper ces deux registres en un document unique, si possible dématérialisé40(*). Cette préconisation a été reprise, depuis, par tous les rapports publiés sur la régulation de ce secteur.

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-19 de son rapporteur, l'article 7 vise donc à autoriser le regroupement du livre de police et du répertoire des procès-verbaux, selon des modalités qui devront être définies par voie réglementaire. L'important est que le document unique contienne l'ensemble des informations requises aujourd'hui dans chacun des deux registres.

c) La résolution de la vente après folle enchère

Enfin, l'article 8, issu d'un amendement COM-20 du rapporteur, vise à inscrire dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle l'adjudicataire défaillant ne peut se prévaloir de la résolution de la vente, qui intervient de plein droit trois mois après l'adjudication si le vendeur n'a pas demandé à ce que le bien soit remis en vente, pour se soustraire à ses obligations41(*). Comme l'a relevé la Cour, c'est « au profit du seul vendeur » que le législateur a prévu, dans ce cas, la résolution de plein droit de la vente.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

(MERCREDI 16 OCTOBRE 2019)

M. Philippe Bas, président. - Cette proposition de loi de la présidente de la commission de la culture, notre collègue Catherine Morin-Desailly, fait suite à une table ronde organisée conjointement l'an dernier par nos deux commissions avec les professionnels du marché de l'art.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - En effet, et c'est à la demande de la commission des lois qu'elle est inscrite à l'ordre du jour du Sénat mercredi prochain.

Malgré ce que laisse entendre son intitulé, cette proposition de loi ne traite ni de l'intégralité du marché de l'art, ni seulement du marché de l'art, mais des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques - qui, en dehors des objets d'art et de collection au sens large, concernent aussi, notamment, les véhicules d'occasion, le matériel industriel et les chevaux.

Jusqu'aux années 2000, suivant une tradition remontant au XVIe siècle, les ventes aux enchères publiques de meubles corporels ont été réservées, en France, à des officiers ministériels, les commissaires-priseurs. Plus précisément, ces derniers étaient seuls à pouvoir proposer un meuble corporel aux enchères publiques, constater les enchères et adjuger le bien au mieux-disant des enchérisseurs, au nom et pour le compte du propriétaire ou de son représentant.

La vente aux enchères publiques des autres biens était, elle aussi, réservée par la jurisprudence à des officiers publics ou ministériels, à savoir, pour les immeubles, les notaires et pour les meubles incorporels, les notaires, les huissiers ou les commissaires-priseurs, en fonction de la nature de ces biens.

Le régime français des ventes aux enchères constituait, à la fin du XXe siècle, une singularité dans le paysage européen. Au Royaume-Uni, par exemple, l'activité de ventes volontaires était exercée librement par des sociétés commerciales. Cet état du droit français a été bouleversé par l'irruption du droit communautaire. À la suite d'une réclamation de la société Sotheby's et d'une mise en demeure de la Commission européenne, la France a dû mettre sa législation en conformité avec le principe de libre prestation de services garanti par le traité de Rome. Ce fut chose faite avec la loi du 10 juillet 2000, qui a partiellement libéralisé ce secteur d'activité. Cette loi du 10 juillet 2000 a établi, pour la première fois, une distinction entre les ventes volontaires aux enchères et les ventes judiciaires, qui comprennent d'une part, les ventes forcées, c'est-à-dire les saisies-ventes, les ventes sur réalisation de gage, les ventes après liquidation judiciaire, et d'autre part, les ventes que l'on peut qualifier de surveillées, c'est-à-dire celles qui, poursuivies par la volonté du propriétaire du bien ou de son représentant, doivent néanmoins être ordonnées ou autorisées par une juridiction, afin que soient préservés l'ensemble des intérêts en cause. Il s'agit notamment des ventes d'immeubles et de fonds de commerce appartenant à des personnes sous tutelle ou de la licitation en vue du partage du produit de la vente d'un bien.

Les offices de commissaires-priseurs ont été supprimés. En leur lieu et place, la loi du 10 juillet 2000 a institué, d'une part, une activité réglementée de ventes volontaires, obligatoirement réalisées, soit par des sociétés de forme commerciale soumises à un régime d'agrément, soit, à titre accessoire, par les notaires et huissiers de justice, et d'autre part, des offices ministériels de commissaires-priseurs judiciaires, conservant le monopole des ventes judiciaires.

Les ventes volontaires furent soumises au contrôle d'une autorité de régulation dénommée Conseil des ventes volontaires.

Les sociétés de ventes volontaires furent également autorisées à recourir à certaines pratiques auparavant prohibées, comme le prix de réserve, la garantie de prix, les avances sur le prix d'adjudication, ou encore les ventes after sale.

L'adoption de la directive Services du 12 décembre 2006 rendit inévitable une nouvelle évolution de la législation française. Cette directive, en effet, interdisait aux États membres de subordonner l'accès à une activité de service ou son exercice à un régime d'autorisation, sauf raison impérieuse d'intérêt général. Elle leur imposait également d'examiner si les exigences de leur système juridique, notamment celles imposant aux prestataires d'être constitués sous une forme juridique particulière, satisfaisaient aux conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité. C'est ainsi que fut adoptée, à l'initiative du Sénat, la loi du 20 juillet 2011 qui détermine encore, en grande partie, le droit applicable. Cette loi a substitué au régime d'agrément un simple régime de déclaration préalable des opérateurs. Elle a, par ailleurs, poursuivi l'assouplissement de la réglementation applicable aux ventes aux enchères et aux activités accessoires des opérateurs.

Ces réformes n'ont, malheureusement, pas donné entière satisfaction. Dictées par la nécessité de mettre la loi française en conformité avec le droit européen, elles avaient également eu pour ambition de rendre son lustre d'antan au marché français. Dans les années 1950, en effet, la France se situait au premier rang mondial pour les ventes aux enchères de meubles. Elle n'est plus qu'au quatrième rang, loin derrière les États-Unis, le Royaume-Uni et, désormais, la Chine. Sur ce terrain, la libéralisation n'a pas eu les effets escomptés : même si le volume total des ventes aux enchères réalisées en France a progressé, cela n'a pas suffi à rattraper notre retard par rapport aux champions mondiaux. Dans le seul secteur des objets d'art et de collection, on estime que la part de marché de la France stagne autour de 6 % du marché mondial.

En outre, pour beaucoup d'anciens commissaires-priseurs, la perte de leur monopole d'officiers ministériels sur l'activité de ventes volontaires et la soumission de cette activité au contrôle d'un organe de régulation extérieur à la profession ont été difficiles à accepter.

Le Conseil des ventes volontaires est composé de onze membres nommés par le Gouvernement qui, pour la majorité d'entre eux, n'appartiennent pas à la profession, à savoir un membre du Conseil d'État, deux conseillers de la Cour de cassation, un membre de la Cour des comptes, trois professionnels en exercice ou retraités, trois personnalités qualifiées et un expert. Le président du Conseil des ventes volontaires est nommé par le garde des sceaux parmi les magistrats. En outre, un magistrat de l'ordre judiciaire, nommé par le garde des sceaux, exerce les fonctions de commissaire du Gouvernement auprès du Conseil. Il est principalement chargé d'instruire les affaires disciplinaires portées devant le Conseil et d'engager les poursuites.

Les missions du Conseil des ventes volontaires sont celles d'une autorité de régulation. Il enregistre les déclarations des opérateurs ; assure l'organisation de la formation professionnelle ; élabore un recueil des obligations déontologiques des opérateurs, soumis à l'approbation du garde des sceaux ; vérifie le respect par les opérateurs de leurs obligations au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ; sanctionne les manquements aux lois, règlements et obligations professionnelles applicables aux opérateurs ; observe l'économie des enchères, depuis 2011.

Le Conseil est financé par une cotisation obligatoire sur les honoraires perçus par les opérateurs à l'occasion des ventes volontaires qu'ils organisent sur le territoire national.

Certains opérateurs reprochent au Conseil des ventes volontaires d'exercer un contrôle inutilement tatillon sur leur activité, sans réussir à prévenir les scandales qui défraient occasionnellement la chronique. Quoi qu'il en soit, les professionnels peuvent légitimement s'interroger sur les raisons qui ont conduit le législateur à soumettre leur activité au contrôle d'une autorité ad hoc. Ce n'est pas le cas pour des activités connexes comme les ventes de meubles de gré à gré, par exemple celles que réalisent les galeristes et autres marchands d'art. Certes, le procédé des enchères présente des risques spécifiques de fraude. Mais les risques de blanchiment, de recel d'objets volés ou, plus simplement, de tromperie sur la chose vendue ne sont pas moindres lors de ventes de gré à gré. Plus généralement, la plupart des activités commerciales s'exercent librement sans être soumises, ni à des conditions d'accès à la profession, ni à des règles déontologiques spécifiques, ni au contrôle d'autorités spécialisées, mais seulement aux lois et règlements et au contrôle des administrations ministérielles et des juridictions compétentes.

Plusieurs rapports importants ont été rendus, au cours des dernières années, sur la régulation des ventes aux enchères de meubles et tout particulièrement d'oeuvres d'art : un de Mmes Catherine Chadelat et Martine Valdes-Boulouque au garde des sceaux en 2014, un du député Stéphane Travert sur le marché de l'art en 2016 et, enfin, un de Mme Henriette Chaubon et Me Édouard de Lamaze sur l'avenir de la profession d'opérateur de ventes volontaires, remis à la garde des sceaux en décembre 2018. Ces réflexions sont, jusqu'à présent, restées lettre morte.

Grâce à l'initiative de nos collègues, ce sujet arrive enfin à l'ordre du jour du Parlement. La proposition de loi visant à moderniser la régulation du marché de l'art, constituée d'un article unique, tend à instituer, en lieu et place du Conseil des ventes volontaires, un Conseil des maisons de vente, dont les missions et prérogatives, l'organisation interne et la composition seraient sensiblement modifiées. Ce Conseil, qui resterait un établissement de droit privé chargé d'une mission de service public, se verrait doté d'attributions nouvelles, outre celles qui incombent aujourd'hui au Conseil des ventes volontaires. Il serait chargé « de représenter auprès des pouvoirs publics les opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques », ce qui l'apparenterait sur ce point à une instance ordinale ou à une organisation professionnelle. Il aurait pour tâche d'informer les professionnels et le public sur la réglementation applicable. Il aurait pour mission « de soutenir et de promouvoir l'activité des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ». Corrélativement, une partie du produit des cotisations acquittées par les opérateurs de ventes volontaires pourrait être affectée au financement d'actions de soutien à cette activité sur le territoire. Enfin, le Conseil serait désormais seul chargé d'organiser la formation aux ventes volontaires et il serait en outre compétent pour en « définir les principes ».

L'organisation du Conseil serait également modifiée, puisqu'il se composerait de trois organes : un collège, une commission des différends et des sanctions et une commission d'instruction. La composition du collège différerait profondément de celle du Conseil des ventes volontaires. Les représentants de la profession y deviendraient majoritaires et ils seraient désormais élus par leurs pairs, selon des modalités propres à « assurer la représentation de la diversité des opérateurs (...) en termes de taille de structures et d'implantation géographique ». Le pouvoir de nomination du président du Conseil appartiendrait toujours au garde des sceaux, mais il s'exercerait désormais « sur proposition des membres du Conseil ».

L'exercice, par le Conseil, de ses missions disciplinaires serait profondément renouvelé. Cette mission appartiendrait désormais à une commission des différends et des sanctions, organiquement distincte du collège, sur le modèle de ce qui existe dans certaines autorités publiques ou administratives indépendantes. La commission des différends et des sanctions serait composée de trois membres, nommés par le garde des sceaux pour une durée de quatre ans : un membre du Conseil d'État, un conseiller à la Cour de cassation et une personnalité ayant cessé d'exercer depuis moins de cinq ans l'activité d'opérateur de ventes volontaires aux enchères publiques. Les fonctions de membre du collège et de membre de la commission des différends et des sanctions seraient incompatibles.

Compte tenu de la composition du collège, la création d'un organe disciplinaire distinct, composé de membres nommés dont deux magistrats, serait de nature, selon les auteurs de la proposition de loi, à « éviter tout conflit d'intérêts dans l'exercice de l'autorité disciplinaire ». En outre, les membres de la commission des différends et des sanctions bénéficieraient de garanties d'indépendance renforcées.

Alors que l'instruction préalable des affaires disciplinaires et l'engagement des poursuites relèvent aujourd'hui de la compétence du commissaire du Gouvernement auprès du Conseil des ventes volontaires, ces attributions appartiendraient désormais à une commission composée d'un magistrat de l'ordre judiciaire, en activité ou honoraire, et d'un professionnel ayant cessé d'exercer depuis moins de cinq ans, désignés par le garde des sceaux.

Autre nouveauté, la proposition de loi prévoit qu'une sanction pécuniaire puisse être prononcée à l'égard d'un opérateur, outre l'avertissement, le blâme et l'interdiction temporaire ou définitive d'exercer. Enfin, toutes les décisions de la commission des différends et des sanctions seraient désormais rendues publiques.

L'inscription de ce texte à l'ordre du jour du Sénat est l'occasion, pour nous, de nous interroger sur la pertinence du maintien d'une autorité de régulation propre au secteur des ventes volontaires de meubles aux enchères.

L'existence d'une telle autorité de régulation est une spécificité française. Sans doute cette activité doit-elle être soumise à une réglementation. Sans doute des contrôles sont-ils nécessaires, pour éviter les risques de fraude liés au procédé des enchères ainsi que les risques de recel et de blanchiment particulièrement élevés dans le secteur du marché de l'art. Néanmoins, ces contrôles pourraient être du ressort de services ministériels financés par l'impôt, comme c'est le cas d'autres activités présentant le même genre de risques.

J'ai toutefois pu constater, au cours des auditions que j'ai conduites, qu'il n'existait aucun consensus pour s'engager dans cette voie, ni parmi les professionnels, ni parmi les administrations compétentes. Pour beaucoup, le maintien d'une autorité de régulation ad hoc est non seulement indispensable pour protéger efficacement les vendeurs et acquéreurs, mais c'est aussi le moyen de préserver l'image très positive dont jouissent les maisons de vente françaises à l'étranger. En d'autres termes, un système de régulation plus rigoureux, en ce qu'il garantit la sécurité des ventes et prémunit contre les fraudes, peut aussi constituer un avantage comparatif dans un marché mondial très compétitif.

Je vous propose donc d'approuver, dans ses grandes lignes, la réforme du système de régulation proposée par nos collègues.

En particulier, il ne me paraît ni choquant ni contraire à nos principes constitutionnels ou au droit européen que les professionnels deviennent majoritaires au sein du collège du Conseil des maisons de vente. Les modalités d'élection des représentants de la profession devront être définies par voie réglementaire, conformément aux objectifs fixés par la proposition de loi, qui me paraissent tout à fait opportuns afin que les petites maisons de ventes, notamment celles qui sont établies en province, soient convenablement représentées à côté des géants du secteur.

Je vous proposerai néanmoins de recentrer les missions du Conseil sur ses fonctions de régulation, et de préciser ou clarifier son organisation interne, ainsi que les prérogatives et les règles de fonctionnement de ses différents organes. Par ailleurs, je vous proposerai plusieurs amendements visant à poursuivre la modernisation de la régulation des ventes aux enchères, dans l'esprit de la proposition de loi et en plein accord avec son auteure. Ces diverses mesures complémentaires sont largement inspirées des différents rapports qui ont été remis sur le sujet. J'ai choisi de ne retenir que celles qui font l'objet d'un large consensus, afin de ne pas retarder l'adoption de cette proposition de loi par des dispositions susceptibles de faire polémique ou de heurter certains intérêts.

M. Philippe Bas, président. - Ce sujet est important, y compris sur le plan économique. La législation n'est pas très ancienne, mais elle n'a pas donné satisfaction.

Mme Brigitte Lherbier. - Merci de cet exposé très intéressant. Les professions judiciaires sont un peu bouleversées. La suppression de l'office de commissaire-priseur a créé perturbation et insécurité. Le concours de commissaire-priseur était particulièrement intéressant, mêlant histoire de l'art et connaissances juridiques très poussées. Au-delà de la régularité des ventes et de la surveillance des enchères, c'était une compétence spécifique. Il est dommage de noyer une profession dans un ensemble.

Des équivalences existent-elles avec d'autres professions ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne vois aucun inconvénient à ce qu'il y ait un peu plus de professionnels et un peu moins d'énarques au sein du Conseil, mais en quoi ce remodelage parfaitement bureaucratique changera-t-il l'activité des salles de vente ? Ce n'est pas la faute du Conseil si les ventes baissent en France.

M. François Bonhomme. - Le marché de l'art est en constante évolution. Il a plus que doublé en dix ans. Les ventes d'art se chiffrent à 27 milliards d'euros. Alors que le volume d'activité a explosé, la France a perdu des parts de marché de manière considérable. La France, qui détenait 50 % du marché de l'art dans les années 1950, est tombée à 6 %. La dégringolade est continue, au point que Drouot n'existe quasiment plus. Ce sont les maisons chinoises, américaines et anglaises qui dominent le marché.

La France ne réserve plus la vente à des officiers ministériels afin de respecter la législation européenne.

Je ne suis pas sûr que le remodelage du Conseil des ventes volontaires soit de nature à changer la donne dans la mesure où l'essentiel de l'activité se déroule sur des marchés largement internationalisés qui sont hors de son contrôle.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'irai dans le même sens que nos collègues. La proposition de loi contient sans doute des mesures positives, mais je ne suis pas sûr qu'elles suffisent à relancer le marché de l'art en France et à rendre sa place à notre pays. Nous avons déposé trois amendements strictement repris du rapport Chaubon-Lamaze remis à la garde des sceaux. Ces remarques opportunes n'ont pas été reprises par la proposition de loi.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Je précise à Brigitte Lherbier que, désormais, la profession de commissaire-priseur n'est plus judiciaire, c'est une activité civile réglementée.

M. Philippe Bas, président. - C'est ainsi depuis 2000.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Une formation allégée existe pour les notaires et les huissiers.

La proposition de loi, à elle seule, ne règle pas tous les problèmes. Au-delà de la régulation du secteur, il faut notamment s'attacher à développer un esprit plus entrepreneurial au sein de nos maisons de vente. Je vous proposerai de compléter le texte par des mesures de nature à stimuler leur activité.

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Même composé majoritairement de représentants de la profession, le Conseil des maisons de vente doit rester une autorité de régulation. Ses attributions ne sauraient se confondre avec celles d'un ordre ou d'une organisation professionnelle. C'est pourquoi mon amendement COM-4 réorganise l'exposé des missions du Conseil et supprime celle consistant à « représenter auprès des pouvoirs publics les opérateurs de ventes volontaires ».

En outre, s'il n'y pas d'objection à ce que le Conseil se voie expressément confier la mission de soutenir et de promouvoir l'activité des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, ce ne peut être que par des actions répondant à l'intérêt collectif de la profession. Au regard du droit européen de la concurrence et du droit pénal interne, en effet, il est préférable d'exclure expressément toute aide, financière ou autre, qui favoriserait un opérateur par rapport à ses concurrents.

S'agissant de la formation des opérateurs, son organisation relèverait désormais du seul Conseil des maisons de vente, mais la définition de ses principes doit rester de la compétence du pouvoir réglementaire.

L'amendement renforce par ailleurs les prérogatives du Conseil dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, en lui confiant un pouvoir de contrôle sur place, conformément aux exigences de la cinquième directive anti-blanchiment.

Enfin, l'amendement consacre les missions du Conseil consistant à prévenir ou à concilier les différends d'ordre professionnel entre les opérateurs, ainsi qu'à examiner les réclamations faites contre eux à l'occasion de l'exercice de leur profession.

L'amendement COM-4 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - La commission d'instruction constituerait un organe distinct du nouveau Conseil des maisons de vente. Avec l'amendement COM-5, je propose de clarifier ce point et de fixer les règles applicables en cas d'empêchement ou de déport simultané d'un membre titulaire et de son suppléant ainsi qu'en cas de désaccord des deux membres de la commission d'instruction. Enfin, je propose d'attribuer à la commission d'instruction, plutôt qu'à la commission des différends et des sanctions - rebaptisée commission des sanctions -, la faculté de proposer un règlement amiable aux différends portés à sa connaissance. Une fois l'action disciplinaire engagée, le rôle de la juridiction disciplinaire n'est pas de concilier les parties à un litige de nature civile.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Mon amendement COM-6 a pour objet de déplacer les dispositions relatives au financement du conseil immédiatement après celles qui concernent ses missions plutôt qu'au milieu des articles qui définissent ses organes. En outre, je vous propose de maintenir l'obligation pour le Conseil de désigner un commissaire aux comptes et de se soumettre au contrôle de la Cour des comptes. Enfin, l'amendement prévoit diverses améliorations et simplifications rédactionnelles.

L'amendement COM-6 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Il ne saurait être question de faire siéger des représentants de l'État au sein d'un organisme de droit privé, qui plus est en tant que membres minoritaires. Rien ne s'oppose, en revanche, à la présence en son sein de personnalités qualifiées nommées par les ministres compétents. C'est ce que prévoit mon amendement COM-7.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-8 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'exercice des pouvoirs de mise en demeure pour faire cesser un manquement et de suspension d'une vente ou de l'activité de ventes volontaires exigeant la plus grande célérité, il est préférable de les confier à une autorité unique plutôt qu'à un organe collégial. Je vous propose donc, à l'amendement COM-9, d'attribuer ce pouvoir au président de la commission des sanctions. Par ailleurs, il est nécessaire de garantir le respect du principe du contradictoire à l'occasion de la prolongation d'une suspension, ce que le droit en vigueur ne prévoit pas.

L'amendement COM-9 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-10 concerne les sanctions disciplinaires susceptibles d'être prononcées par la commission des sanctions.

La proposition de loi prévoit d'instituer une sanction pécuniaire, qui peut s'avérer plus dissuasive que les sanctions actuelles. Cela me semble utile. Toutefois il est souhaitable que cette sanction pécuniaire puisse être prononcée à titre principal ou complémentaire, à la place ou en sus de toute autre sanction. En outre, conformément au principe de légalité des peines, il est nécessaire de plafonner cette sanction pécuniaire par la loi. En cas de cumul de procédures disciplinaire et pénale, et conformément à une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne saurait dépasser le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.

Ensuite, la proposition de loi prévoit que le représentant légal d'une maison de vente puisse lui-même faire l'objet de sanctions disciplinaires, en cas de faute personnelle. Là encore, cela me paraît être une innovation bienvenue. Je vous propose de préciser la rédaction de cette disposition et de soumettre le représentant légal à toute la gamme des sanctions, à l'exclusion des sanctions pécuniaires.

L'amendement COM-10 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Au regard de ses conséquences potentielles, il paraît préférable de ne pas systématiser la publication des sanctions disciplinaires, mais de lui conserver le caractère d'une sanction complémentaire, soumise au principe de proportionnalité. Quant aux décisions de suspension, eu égard à leur caractère conservatoire, il n'apparaît pas opportun d'autoriser leur publication. Mon amendement COM-11 modifie la proposition de loi en ce sens.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-12 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-13 prévoit une disposition transitoire.

L'amendement COM-13 est adopté.

Articles additionnels

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-14 vise à faire revivre le titre de commissaire-priseur.

L'amendement COM-14 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-15 étend à la vente de meubles incorporels, tels que les fonds de commerce, le régime des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques défini par le code de commerce. Il a d'ores et déjà été décidé d'étendre la compétence des commissaires-priseurs judiciaires et des futurs commissaires de justice aux ventes judiciaires de meubles incorporels. Seraient toutefois exclus les meubles incorporels dont la vente est régie par des dispositions particulières, tels que les titres financiers cotés, les biens dont la cession est soumise à autorisation ou à agrément, ou encore les biens incessibles.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je trouve étrange de mettre sur le même plan la vente d'un fonds de commerce et celle des meubles qu'il contient. S'il y a un problème dans ce secteur, c'est que des choses bizarres se passent. Cela demande une certaine technicité. C'est souvent l'avenir d'une entreprise qui est en jeu.

M. Philippe Bas, président. - Pourquoi voulons-nous que le Conseil des ventes volontaires couvre les fonds de commerce ?

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Il n'existe aujourd'hui aucun régime légal propre à la vente des meubles incorporels. Étendre à ce type de biens le régime des ventes volontaires serait de nature à créer un marché nouveau.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les fonds de commerce se vendent bien.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Pas aux enchères.

L'amendement COM-15 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-1 est satisfait par mon amendement COM-15.

L'amendement COM-1 n'a plus d'objet.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-16 a pour objet d'étendre la compétence des opérateurs de ventes volontaires aux ventes dites « surveillées », qui sont actuellement comprises dans les ventes judiciaires et réservées aux commissaires-priseurs judiciaires. Il s'agit d'une recommandation du rapport Chaubon-Lamaze, à laquelle la chancellerie se dit favorable.

Il appartiendra, pour cela, au Gouvernement de modifier par voie réglementaire les articles concernés du code de procédure civile.

En attendant, l'amendement vise simplement à supprimer, à compter du 1er juillet 2022, le monopole des commissaires de justice sur ces ventes surveillées, tout en confirmant leur monopole sur les ventes forcées.

L'amendement COM-16 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-17 concerne les officiers publics aujourd'hui habilités à réaliser des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques dans le cadre de leur office, à savoir les notaires et les huissiers de justice.

Mme Brigitte Lherbier. - À chacun son métier ; c'est bien pour cela qu'il y a tant de problèmes sur le marché de l'art...

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Nous supprimons ici une distorsion de concurrence.

L'amendement COM-17 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-18 vise à alléger le formalisme lié aux ventes de gré à gré réalisées par des opérateurs de ventes volontaires.

L'amendement COM-18 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-19 autorise le regroupement du livre de police et du répertoire des procès-verbaux.

L'amendement COM-19 est adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-20 tend à inscrire une jurisprudence dans la loi.

On appelle « folle enchère » le fait, pour l'adjudicataire d'un bien, d'avoir enchéri au-delà de ses capacités financières. Si l'adjudicataire ne paie pas, le vendeur a le droit de remettre le bien en vente aux enchères. À défaut, et au terme d'un délai de trois mois, la vente est résolue de plein droit, sans préjudice des dommages et intérêts dus par l'adjudicataire défaillant.

Cette résolution de plein droit a été prévue par le législateur dans le seul intérêt du vendeur, et l'adjudicataire défaillant ne saurait s'en prévaloir pour se soustraire à son obligation de payer, comme l'a confirmé la Cour de cassation dans un arrêt du 10 décembre 2014. Dans un souci d'accessibilité du droit, je vous propose d'inscrire dans la loi cette jurisprudence parfaitement équitable.

L'amendement COM-20 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-2 porte sur la compétence des opérateurs de ventes volontaires dans la réalisation des inventaires successoraux.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - La procédure civile relève du domaine réglementaire.

M. Philippe Bas, président. - Votre amendement est malheureusement contraire à l'article 41 de la Constitution, mon cher collègue.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - L'amendement COM-3 tend à introduire dans la loi une nouvelle exception au droit de reproduction, composante du droit d'exploitation, qui est un droit patrimonial appartenant à l'auteur d'une oeuvre de l'esprit.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est également une idée tirée du rapport Chaubon-Lamaze. Nous n'avons rien inventé...

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Autant il me paraît légitime que l'organisateur d'une vente judiciaire intervenant en application de la loi ou sur l'ordre d'un juge soit dispensé d'obtenir et de payer le droit de reproduction des oeuvres dans son catalogue, autant la justification d'une telle entorse au droit d'auteur me paraît beaucoup moins évidente en cas de vente volontaire. Les associations d'auteurs nous ont d'ailleurs fait savoir qu'ils y verraient une spoliation.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

Mme DEROMEDI, rapporteur

4

Missions du Conseil des maisons de vente

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

5

Statut, missions et fonctionnement de la commission d'instruction

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

6

Dispositions financières

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

7

Composition du collège : les non-professionnels

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

8

Rédactionnel

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

9

Procédure de mise en demeure et de suspension

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

10

Sanctions disciplinaires

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

11

Publication des décisions de la commission des sanctions et de son président

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

12

Rédactionnel

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

13

Disposition transitoire

Adopté

Articles additionnels après l'article unique

Mme DEROMEDI, rapporteur

14

Titre de commissaire-priseur

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

15

Extension aux meubles incorporels du régime légal des ventes de meubles aux enchères publiques

Adopté

M. SUEUR

1

Extension aux meubles incorporels du régime légal des ventes de meubles aux enchères publiques

Satisfait ou sans objet

Mme DEROMEDI, rapporteur

16

Extension de la compétence des opérateurs de ventes volontaires aux ventes judiciaires autres que les ventes forcées

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

17

Notaires et huissiers de justice réalisant des ventes volontaires

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

18

Formalisme des ventes de gré à gré

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

19

Regroupement du livre de police et du répertoire des procès-verbaux

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

20

Résolution de la vente après folle enchère

Adopté

M. SUEUR

2

Compétence des opérateurs de ventes volontaires pour réaliser les inventaires successoraux

Rejeté

M. SUEUR

3

Exemption du droit de reproduction au bénéfice des opérateurs de ventes volontaires

Rejeté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mme Catherine Morin-Desailly, sénatrice de la Seine-Maritime, auteur de la proposition de loi

Ministère de la justice

Direction des affaires civiles et du sceau (DACS)

M. Jean-François de Montgolfier, directeur

Mme Sandra Peralta, chef du bureau du statut et de la déontologie des professions à la sous-direction des professions judiciaires et juridiques

Ministère de la culture

Direction générale des patrimoines (DGP)

Mme Claire Chastanier, adjointe au sous-directeur des collections du service des musées de France

Direction générale de la création artistique (DGCA)

Mme Marianne Berger, adjointe à la directrice adjointe chargée des arts plastiques et de la photographie

M. Ludovic Julié, chargé de mission économie et professions de la création

Chambre nationale des commissaires de justice (CNCJ)

Me Agnès Carlier, présidente de la section des commissaires-priseurs judiciaires, vice-présidente de la Chambre nationale des commissaires de justice

M. Georges Decocq, conseil de la section des commissaires-priseurs judiciaires

Me Pascal Thuet, huissier de justice, trésorier

Conseil des ventes volontaires (CVV)

Mme Catherine Chadelat, présidente

M. Loïc Lechevalier, secrétaire général

Syndicat national des maisons de ventes volontaires (SYMEV)

M. Jean-Pierre Osenat, président

M. Léonidas Kalogéropoulos, conseil du SYMEV

Auteurs du rapport de la Mission sur l'avenir de la profession d'opérateur de ventes volontaires

Mme Henriette Chaubon, conseillère à la Cour de cassation honoraire

Me Édouard de Lamaze, avocat, ancien Délégué interministériel aux professions libérales

Personnalité qualifiée

Mme Laurence Mauger-Vielpeau, professeur de droit privé à l'université de Caen-Normandie

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Ministère de l'économie et des finances

Direction des affaires juridiques

Direction générale des entreprises

Direction générale des finances publiques

Direction de la législation fiscale

Tracfin

Association pour la diffusion des arts graphiques et plastiques (ADAGP)


* 1 Edict contenant nouvelle creation & erection des Maistres Priseurs, Vendeurs de biens meubles en chacune Ville & Bourgade de ce Royaume, février 1556.

* 2 Sous réserve d'une compétence résiduelle appartenant aux notaires et aux huissiers de justice dans les communes où il n'était pas établi d'office de commissaire-priseur.

* 3 Cass., req., 20 février 1843, S. 1847, 2, 310 ; Cass., req., 19 mai 1847, S. 1843, 520.

* 4 Cass., req., 23 mars 1836, S. 1836, 1, 161 ; Cass., req., 25 juin 1895, DP 1896, 2, 89 ; Cass., civ., 17 décembre 1919, DP 1922, 1, 123.

* 5 Voir le rapport n° 366 (98-99) de notre ancien collègue Luc Dejoie, fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l98-366/l98-366.html.

* 6 Aujourd'hui, articles 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

* 7 C'est la terminologie que retient le professeur Laurence Mauger-Vielpeau, dans Les Ventes aux enchères publiques, Paris, Economica, 2002.

* 8 Il faut y ajouter les ventes poursuivies par le curateur d'une succession vacante.

* 9 Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

* 10 Voir le rapport n° 533 (2008-2009) de notre ancienne collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi de nos anciens collègues Philippe Marini et Yann Gaillard. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l08-533/l08-533.html.

* 11 Voir le rapport de Mme Henriette Chaubon et Me Édouard de Lamaze sur l'avenir de la profession d'opérateur de ventes volontaires, remis à la garde des sceaux en décembre 2018, p. 12. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.ladocumentationfrancaise.fr.

* 12 Rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2012, tome II, p. 61-62. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr.

* 13 Arrêté du 26 décembre 2017 relatif à la fixation du taux de cotisation annuelle des opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques pour la période 2018-2020.

* 14 L'activité de l'opérateur de ventes volontaires, agissant en tant que mandataire du vendeur, conserve en effet un caractère civil.

* 15 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr.

* 16 Par cet arrêt n° 1000 du 10 septembre 2014 (13-21.762), la Cour de cassation a jugé que l'exigence d'un procès équitable impose qu'une juridiction disciplinaire de première instance ne soit pas partie au recours contre ses propres décisions, comme c'est aujourd'hui le cas du Conseil des ventes volontaires (art. R. 321-53 du code de commerce).

* 17 Rapport d'information n° 4264 (A.N., XIVe législature), consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr.

* 18 Décision du Conseil constitutionnel n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016. Ce projet de loi est devenu la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

* 19 Rapport précité, consultable à l'adresse suivante : https://www.ladocumentationfrancaise.fr. Les recommandations formulées par Mme Chaubon et Me de Lamaze seront examinées plus en détail dans la suite de ce rapport, car la proposition de loi visant à moderniser la régulation du marché de l'art et les ajouts qu'y a apportés votre commission en sont largement inspirés.

* 20 Le compte rendu de ces auditions est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr.

* 21 Article 6 de l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat.

* 22 Article 16 de l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice.

* 23 Le Conseil des ventes volontaires et les ordres professionnels ou établissements représentant les officiers publics et les membres d'autres professions réglementées habilités à procéder à des ventes volontaires aux enchères publiques de meubles corporels (notaires, huissiers de justice, courtiers de marchandises assermentés) ont seulement une obligation d'information réciproque sur les manquements à la réglementation des ventes volontaires dont ils ont connaissance. Le Conseil des ventes volontaires n'est, en revanche, pas chargé de la discipline à l'égard de ces autres professionnels. Par ailleurs, « aux seules fins d'observation du marché », il peut se faire communiquer par le Conseil supérieur du notariat et la chambre nationale des commissaires de justice le chiffre d'affaires réalisé par les professionnels concernés dans leur activité de ventes volontaires de meubles aux enchères (art. L. 321-20 du code de commerce).

* 24 Article L. 621-2 du code monétaire et financier.

* 25 Article L. 123-1 du code de l'énergie.

* 26 Plus exactement, la proposition de loi se contente de prévoir que la commission des différends et des sanctions statue après instruction de cette commission. Il faut supposer cependant que cette commission serait désignée par voie réglementaire en tant qu'autorité de poursuite.

* 27 En ce qui concerne la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, le contrôle du respect par les opérateurs de leurs obligations pourrait incomber à la DGCCRF et le pouvoir de sanction à la Commission nationale des sanctions, comme c'est déjà le cas de certaines catégories de personnes soumises à la législation applicable en la matière (voir le chapitre Ier du titre VI du livre V du code monétaire et financier).

* 28 La jurisprudence communautaire a dégagé deux principaux critères pour qualifier une entité d'association d'entreprises : sa composition (or le collège du Conseil des maisons de vente comprendrait des membres nommés par le Gouvernement et son président serait désigné par le garde des sceaux) et l'encadrement légal de ses activités (qui paraît ici suffisant, car le collège serait tenu de prendre en compte des exigences d'intérêt public pour prendre ses décisions, l'édiction de normes déontologiques applicables aux opérateurs étant en outre soumise à l'approbation du garde des sceaux). Voir CJCE, 19 février 2002, C-309/99, Wouters et les conclusions de l'avocat général M. Philippe Léger.

* 29 À une réserve près, qui concerne le soutien et la promotion de l'activité de ventes volontaires (voir ci-après). Cette réserve est levée dans le texte adopté par votre commission.

* 30 Voir par exemple CJCE, 7 juin 1988, 57/86, Grèce c/ Commission.

* 31 Directive (UE) 2018-843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ainsi que les directives 2009/138/CE et 2013/36/UE.

* 32 La désignation d'un commissaire aux comptes suppléant ne serait obligatoire que si le commissaire aux comptes est une personne physique ou une société unipersonnelle, comme l'a prévu la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin 2 », pour les autres entités soumises à l'obligation de désigner un commissaire aux comptes.

* 33 Décision du Conseil constitutionnel n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014.

* 34 Antérieurement à la libéralisation des ventes volontaires de meubles corporels aux enchères, la Cour de cassation avait eu l'occasion de statuer sur la vente aux enchères de meubles incorporels. Elle avait jugé que cette activité était réservée aux officiers publics ou ministériels, et plus particulièrement soit aux notaires ou aux huissiers, soit aux commissaires-priseurs, en fonction de la nature des biens et par exemple de la prépondérance des éléments incorporels ou corporels dans un fonds de commerce (voir ci-avant).

* 35 Les articles 1348 et 1377 du code de procédure civile, dans leur rédaction en vigueur, renvoient aux règles applicables à la saisie-vente de meubles corporels, fixées par le code des procédures civiles d'exécution. Il conviendrait, selon votre commission, de mettre fin à cette assimilation des procédures. Par ailleurs, l'article 1686 du code civil (de caractère législatif) renvoie, en ce qui concerne la licitation en général, aux règles applicables en matière de succession.

* 36 Autorité de la concurrence, avis n° 15-A-02 du 9 janvier 2015 relatif aux questions de concurrence concernant certaines professions juridiques réglementées.

* 37 IV de l'article 1er de l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice.

* 38 Autorité de la concurrence, avis n° 16-A-12 du 20 mai 2016 concernant un projet d'ordonnance relatif au statut de commissaire de justice.

* 39 Articles 321-7 et 321-8 du code pénal.

* 40 Propositions en faveur du développement du marché de l'art en France, rapport remis en avril 2008 par M. Martin Bethenod à la ministre de la culture et de la communication, consultable à l'adresse suivante : https://www.ladocumentationfrancaise.fr.

* 41 Cass., 1e civ., 10 décembre 2014, n° 13-24.043.