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Projet de loi de finances pour 2020 : Immigration, asile et intégration

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

SECONDE PARTIE
ANALYSE PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE » : UNE ÉVICTION DES DÉPENSES RELATIVES À LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE PAR LES DÉPENSES D'ASILE

Le programme 303 « Immigration et asile » est composé de quatre actions :

l'action 01 « Circulation des étrangers et politique des visas », qui porte les crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas, placée au sein de la direction générale des étrangers en France ; cette action portait jusqu'en 2018 un reliquat de crédits de 560 000 euros, en raison du transfert des crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas de Nantes vers le programme 216 ;

l'action 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », qui rassemble les crédits destinés à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) et l'ensemble du financement des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation aux demandeurs d'asile) ;

l'action 03 « Lutte contre l'immigration irrégulière », qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres et lieux de rétention administrative (CRA), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière ;

l'action 04 « Soutien », qui porte les dépenses de fonctionnement - en particulier informatiques - de la direction générale des étrangers en France, à l'exclusion des dépenses de personnel et des loyers budgétaires.

Les dépenses liées à l'asile représentent près de 90 % des crédits demandés pour le programme 303.

A. L'ALLOCATION POUR DEMANDEURS D'ASILE : UNE DÉPENSE EN FORTE AUGMENTATION ET TOUJOURS SOUS-BUDGÉTISÉE

1. Une aide à destination des demandeurs d'asile, dont le nombre de bénéficiaires a dépassé les 150 000 en 2019

Créée par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile12(*), l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) est versée aux demandeurs d'asile pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la Cour nationale du droit d'asile (Cnda). Cette allocation est familialisée et versée à l'ensemble des demandeurs d'asile dès lors qu'ils ont accepté l'offre de prise en charge qui leur a été présentée lors de leur admission au séjour. Les demandeurs d'asile relevant des dispositions du règlement Dublin peuvent également percevoir l'ADA jusqu'à leur transfert effectif vers l'État membre responsable de l'examen de leur demande. La gestion de l'ADA est assurée par l'Ofii.

Son montant est de 6,8 euros par jour pour une personne seule. Il augmente de 3,4 euros par membre de la famille supplémentaire. Le montant supplémentaire si aucune place d'hébergement n'a été proposée au demandeur est de 7,4 euros. Ainsi, le montant mensuel pouvant être versé à un demandeur d'asile seul, s'il ne s'est pas vu proposer de place d'hébergement, est de 426 euros mensuel. Il varie en fonction de la composition familiale, des ressources de la famille et du besoin et des modalités d'hébergement. 

Montants journaliers de l'ADA, en fonction de la composition familiale et du département d'enregistrement de la demande

Composition familiale

Métropole

Guyane/Saint-Martin

1 personne

6,80 €

3,80 €

2 personnes

10,20 €

7,20 €

3 personnes

13,60 €

10,60 €

4 personnes

17,00 €

14,00 €

5 personnes

20,40 €

17,40 €

6 personnes

23,80 €

20,80 €

7 personnes

27,20 €

23,20 €

8 personnes

30,60 €

27,60 €

9 personnes

34,00 €

30,00 €

10 personnes

37,40 €

34,40 €

Source : commission des finances, d'après l'Ofii

En avril, le nombre de 150 000 individus bénéficiaires a été dépassé (+ 6 % par rapport à décembre 2018). Le montant versé en juillet s'élève à 42,1 millions d'euros (dont 14,8 millions d'euros au titre du pécule versé aux personnes non hébergées).

Nombre de bénéficiaires de l'allocation pour demandeur d'asile

 

de janvier à juillet (en moyenne)

en juillet

Montant moyen (par mois, en euros)

41 113 977

42 056 091

Nombre moyen de ménages chaque mois

105 464

108 153

Nombre moyen d'individus chaque mois

148 113

151 886

Dépenses cumulées depuis le 1er janvier (en euros)

287 797 839

-

Source : commission des finances, d'après l'Ofii (juillet 2019)

2. Des dépenses d'ADA qui ne devraient pas être à la hauteur des besoins en 2020

La dotation budgétaire prévue en 2020 pour l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) s'élève à 443,8 millions d'euros. En progression de 33 % par rapport à 2019 (335,8 millions d'euros), le montant inscrit en PLF pour l'ADA devrait, à nouveau, s'avérer insuffisant pour répondre à l'ampleur des besoins.

La dotation inscrite au projet de loi de finances a été construite sur l'hypothèse d'une stabilisation de la demande d'asile en 2020 et d'une baisse de 10 % des demandeurs d'asile placés sous procédure Dublin. Le nombre prévisionnel de demandes d'asile pour 2020 ayant servi à l'élaboration du PLF s'élève, mineurs inclus, à 138 500 demandes introduites à l'OFPRA et à 46 000 demandes d'asile relevant de la procédure Dublin (ces demandeurs sont enregistrés en guichets uniques et ne déposent pas de dossier à l'OFPRA).

Votre rapporteur spécial estime que cette prévision de dépense n'est absolument pas réaliste.

1/ Elle repose sur des projections de demande d'asile qui n'apparaissent pas crédibles, et qui devraient donc se révéler très inférieures aux flux constatés, comme ceci est systématiquement le cas depuis 2015.

Hypothèses de demande d'asile retenue pour l'élaboration
des projets de loi de finances

 

2015

2016

2017

2018

Hypothèse de hausse des flux de demandes d'asile retenue en PLF

7,50%

10%

10%

10%

Hausse des flux constatés

23,50%

7,50%

17,50%

22%

Flux Dublin constaté sur l'année en guichet unique pour demandeur d'asile

35 967

40 190

Source : commission des finances, d'après le ministère de l'intérieur

La première partie de 2019 a laissé entrevoir une poursuite de la tendance haussière de la demande d'asile qui devrait être supérieure à 10 % en guichet unique, alors que le Gouvernement avait prévu une stabilisation. La demande d'asile reste orientée à la hausse en 2019 en raison notamment des mouvements secondaires en provenance d'autres États membres de l'Union européenne. Pour justifier ses prévisions, le Gouvernement fait ainsi valoir que 580 800 primo-demandeurs d'asile ont introduit une demande de protection internationale dans les États membres de l'Union européenne en 2018, un chiffre en baisse de 11 % par rapport à 2017 (654 600) et qui représente moins de la moitié du pic de 2015, lorsque 1 265 600 primo-demandeurs d'asile ont été enregistrés. Votre rapporteur spécial rappelle toutefois que la demande d'asile française s'est très largement dissociée de la dynamique européenne à partir de 2015, et a poursuivi sa hausse, notamment en raison de l'ampleur des mouvements secondaires et des flux directement dirigés vers la France. Il est malheureusement peu probable qu'il n'en aille pas de même en 2020.

Évolution de la demande d'asile en France et dans l'UE (28)

(en nombre de demandeurs)

* : prévision effectuée sur la base du premier semestre 2018.

Source : commission des finances, d'après Eurostat et le ministère de l'intérieur

2/ Dans ce contexte, la réalisation d'une dépense inférieure à celle de 2019 apparaît improbable. La prévision de dépense pour 2019, transmise par le Gouvernement, s'élevant en effet à 500,1 millions d'euros hors frais de gestion, soit un montant supérieur de 10 % à celui prévu en 2020, la mission « Immigration, asile et intégration » du présent projet de loi de finances ne peut être considéré comme sincère.

3/ En outre, dans sa prévision de dépenses d'ADA, le Gouvernement a pris en compte différentes sources d'économies qui apparaissent trop ambitieuses. La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée13(*), notamment, comprend différentes innovations susceptibles de réduire la dépense d'ADA :

- la suppression du caractère automatiquement suspensif du recours devant la CNDA dans certains cas. Cette disposition, qui s'applique aux demandeurs d'asile ressortissants de pays d'origine sûrs ayant présenté une demande d'asile, ceux présentant une menace grave pour l'ordre public et ceux ayant présenté une demande de réexamen recevable, permet de mettre fin depuis cette année à l'allocation dès que le recours à l'encontre de l'OQTF, qui est prise dès la décision de l'OFPRA, est purgé. Cette mesure est mise en oeuvre depuis cette année ;

- la fin du droit au maintien sur le territoire qui cesse dès la lecture en audience publique de la décision de la CNDA. Cette mesure est mise en oeuvre depuis cette année ;

- le renforcement des échanges d'information entre les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO - programme 177) et le dispositif national d'accueil (DNA - programme 303) : l'objectif est de mieux orienter les demandeurs d'asile vers les dispositifs dédiés et de mettre fin au versement du montant additionnel de l'ADA aux personnes déjà hébergées par l'État14(*) ;

- la notification dématérialisée des décisions de l'Ofpra qui permettra en 2020, et selon le Gouvernement, de réduire la durée de versement de l'ADA en mettant les décisions à disposition des demandeurs d'asile plus rapidement ;

- les mesures de retraits systématiques de l'ADA aux personnes qui en bénéficient indûment (cf. encadré).

Le Gouvernement relève en outre que l'application systématique du règlement Dublin est un déterminant essentiel pour maîtriser la dépense de l'ADA. Grâce notamment à la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, qui devrait permettre une légère amélioration du régime d'asile européen, à la mise en place des pôles régionaux Dublin (PRD), à un plan d'action spécifique à l'Île-de-France et à l'arrangement administratif conclu avec l'Allemagne, le nombre de transferts réalisés est en nette progression.

Votre rapporteur spécial relève toutefois que la prévision d'économies, évaluée à 97,6 millions d'euros par rapport à l'évolution tendancielle de la dépense (545,6 millions d'euros, elle-même sous-évaluée par le Gouvernement) est beaucoup trop ambitieuse. Ainsi, si le nombre de transferts réalisés au titre du règlement Dublin a certes augmenté, passant de 9 % en 2017 à 17 % au 1er semestre 2019, il ne concerne toujours qu'une faible part des mouvements secondaires. En outre, certains mécanismes visant au retrait de l'ADA ayant été annulés par le Conseil d'État (cf. encadré infra), le pic de retraits observé en 2019 devrait être largement atténué.

Nombre de refus, de retraits et de suspensions de l'ADA depuis 2016

 

2016

2017

2018

2019
(jusqu'au 27/08/2019)

 

Dossiers

Dossiers

Dossiers

Dossiers

Refus

1 639

611 347

1 913

690 593

2 057

777 546

4 736

1 847 040

Retrait

302

112 646

651

235 011

632

238 896

4 273

1 666 470

Suspension

751

280 123

9 806

3 539 966

20 434

7 724 052

8 746

3 410 940

Total général

2 692

1 004 116

12 370

4 465 570

23 123

8 740 494

17 755

6 924 450

Source : commission des finances, d'après le ministère de l'intérieur

L'annulation des dispositions relatives au retrait de l'allocation pour demandeur d'asile par le Conseil d'État

Les dispositions des articles L. 744-7 et L. 744-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), modifiées par la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, prévoient les différents motifs de retrait et de refus des conditions matérielles d'accueil (CMA), dont l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) fait partie, ainsi que leurs modalités respectives de mise en oeuvre. Ce texte a pour objet de préciser et de clarifier l'économie du dispositif de refus et de retrait des CMA.

L'article L. 744-7 du CESEDA prévoit que le bénéfice des CMA est subordonné, d'une part, à l'acceptation par le demandeur d'asile de la proposition d'hébergement ou, le cas échéant, de la région d'orientation, qui lui est faite par l'Ofii et, d'autre part, au respect des exigences des autorités chargées de l'asile. Il précise que dans l'hypothèse où ces dispositions ne sont pas respectées, il est immédiatement mis fin de plein droit au bénéfice des CMA.

L'article L. 744-8 du CESEDA prévoit quant à lui les autres motifs de refus ou de retrait des CMA, à savoir le fait de dissimuler ses ressources financières, de fournir des informations mensongères relatives à sa situation familiale, de présenter plusieurs demandes d'asile sous des identités différentes, d'adopter un comportement violent ou de commettre un manquement grave au règlement du lieu d'hébergement. En cas de présentation d'une demande de réexamen ou d'une demande d'asile tardive, le bénéfice des CMA peut également être refusé au demandeur15(*).

Elles ont pour objectif de réserver le bénéfice des conditions matérielles d'accueil aux demandeurs d'asile qui acceptent l'offre de prise en charge proposée par l'OFII et permettent de lutter contre la fraude et la demande d'asile opportuniste en ne maintenant pas le droit à l'allocation pour ceux qui abandonneraient leur lieu de résidence ou ne se conformeraient pas aux exigences des autorités chargées de l'asile.

Toutefois le Conseil d'État16(*) a annulé les dispositions du décret du 28 décembre 2018 relatif aux conditions matérielles d'accueil au motif que ces dispositions sont inconventionelles au regard des exigences de l'article 20 de la directive « accueil » 17(*)

qui ne prévoit aucune automaticité dans le retrait des CMA.

Le Conseil d'État a dicté un dispositif transitoire destiné à permettre à l'Ofii de statuer sur les CMA en attendant de modifier la loi : les demandeurs déjà privés du bénéfice des CMA en vertu d'une décision prise après le 1

er janvier 2019 fondée sur l'un des cas mentionnés à l'article L. 744-7 du CESEDA peuvent en demander le rétablissement.

Source : commission des finances, d'après le ministère de l'intérieur

3. De manière générale, une sous-budgétisation chronique des dépenses d'asile

D'une manière plus générale, il convient de rappeler que, la mission « Immigration, asile et intégration » souffre d'une sous-budgétisation chronique. En 2018, les taux d'exécution s'élevaient à plus de 105 % en AE et en CP pour l'ensemble de la mission. Cette sur-exécution est particulièrement prononcée pour l'action 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », qui rassemble les principales dépenses de guichet relatives à l'asile (logement et allocation).

Évolution des crédits de paiement demandés pour l'action « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 et évolution de la demande d'asile

(en millions d'euros et en nombre de demandeurs)

* Prévision.

Source : commission des finances

L'absence de maîtrise des dépenses d'asile entraîne inévitablement une éviction des dépenses pilotables de la mission, au premier rang desquelles figurent celles relatives à la lutte contre l'immigration irrégulière.


* 12 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* 13 Loi n°2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.

* 14 La circulaire appliquant ce dispositif fait actuellement l'objet d'un recours en référé devant le Conseil d'État, introduit par un collectif d'associations, et d'une QPC.

* 15 Ces dispositions résultent de la transposition de l'article 20 de la directive 2013/33/UE du parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

* 16 Conseil d'État, décision Association la Cimade et autres » du 31 juillet 2019 (n°428530-428564).

* 17 Directive 2013/33/UE du parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.