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Projet de loi de finances pour 2020 : Défense

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Défense ( rapport général - première lecture )

II. ...NE SUFFISANT PAS À DISSIPER LES DIFFICULTÉS DES ARMÉES

A. UNE DISPONIBILITÉ CRITIQUE POUR CERTAINS MATÉRIELS, RENDANT INDISPENSABLE L'AMÉLIORATION DU MCO

1. Une disponibilité insuffisante pour certains matériels, dont l'amélioration pourrait être compromise par la diminution des dépenses d'entretien programmé des matériels (EPM)
a) Une disponibilité insuffisante pour certains matériels, entrainant un amoindrissement de la capacité opérationnelle

Le bon fonctionnement des matériels, traduit en taux de disponibilité par rapport à l'hypothèse d'engagement opérationnel la plus importante en matière d'activité (activité opérationnelle, activités de préparation d'entraînement et de soutien associées), conditionne l'efficacité des forces.

Cet indicateur connaît des évolutions contrastées. Si certains matériels, comme les avions de combat ou les systèmes sol-air moyenne portée connaissent des résultats satisfaisants, avec des taux de disponibilité supérieurs à la cible et/ou à la réalisation 2017, d'importants retards demeurent, s'agissant notamment des équipements de l'armée de terre. Ainsi, la disponibilité des véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI), fortement mobilisés en Opex, aura perdu vingt points en 2020, un taux de disponibilité inférieur de 11 points à la cible. Les hélicoptères constituent également une préoccupation récurrente de votre rapporteur spécial. À cet égard, ceux de l'armée de terre devraient atteindre un taux de disponibilité inférieur à la cible, tandis que celui des hélicoptères la marine nationale ne s'élèvera qu'à 53 %.

Votre rapporteur spécial rappelle, en outre, que cet indicateur est construit sur la disponibilité technique opérationnelle (DTO) qui correspond au rapport entre le nombre de matériels disponibles constaté et le « nombre nécessaire afin d'honorer le scénario le plus dimensionnant des contrats opérationnels fixés en loi de programmation militaire (LPM) et de garantir la préparation opérationnelle qui en découle »16(*). La disponibilité technique (DT), qui correspond au nombre d'équipements disponibles rapporté au parc total, s'avère en réalité beaucoup plus faible. À titre d'exemple elle est inférieure à 50 % pour la quasi-totalité de la flotte d'hélicoptères des trois armées17(*).

Disponibilité des matériels
par rapport aux exigences des contrats opérationnels

(en pourcentage)

 

2015

2016

2017

2018

2019

2019

2020

Réalisation

Réalisation

Réalisation

Réalisation

Prévision PAP 2019

Prévision actualisée

Prévision

Armée de terre Char Leclerc

93

83

93

85

96

85

91

Armée de terre AMX 10 RCR

70

66

77

69

70

69

86

Armée de terre VAB

74

77

85

88

71

89

93

Armée de terre VBCI

86

83

84

74

75

69

64

Armée de terre Pièces de 155 mm

78

82

92

84

75

84

86

Armée de terre Hélicoptères de manoeuvre

42

42

40

36

57

47

63

Armée de terre Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance

59

59

60

55

68

59

72

Marine nationale Porte-avions

90

95

27

26

95

93

95

Marine nationale SNA

73

89

69

74

68

60

60

Synthèse autres bâtiments de la marine

72

76

76

76

75

75

80

Marine nationale Composante frégates

58

51

54

51

56

67

67

Marine nationale Chasse

77

73

66

63

68

68

68

Marine nationale Hélicoptères

55

59

51

50

53

53

53

Marine nationale Guet aérien, Patrouille et surveillance maritime

54

57

57

49

57

58

58

Armée de l'air Avions de combat

86

92

92

86

100

86

101

Armée de l'air Avions de transport tactique

68

61

60

64

77

59

79

Armée de l'air Avions d'appui opérationnel

93

86

112

115

97

79

93

Armée de l'air - Vecteur ISR

s.o.

s.o.

s.o.

s.o

83

76

148

Armée de l'air Avions à usage gouvernemental

100

104

90

93

93

100

92

Armée de l'air Hélicoptères de manoeuvre et de combat

76

74

70

71

82

76

81

Armée de l'air Système sol-air moyenne portée

86

83

81

83

92

72

92

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ces évolutions ont une conséquence directe sur l'activité opérationnelle et l'entrainement. Ainsi, la prévision 2019 relative à l'indicateur de performance « aptitude de l'armée de l'air à réaliser un engagement majeur sous six mois » est revue à la baisse (de 75 à 70 %) en raison notamment de certains facteurs conjoncturels comme par exemple la disponibilité contrainte de certains matériels (avions de transport tactique, Mirage 2000D, etc.) qui vient perturber la préparation opérationnelle.

De même, si l'indicateur « capacité de la marine à gérer les crises » est en amélioration pour les années 2019 et 2020, grâce au retour du porte-avions dans le cycle opérationnel et à l'admission au service actif de la frégate européenne multi-missions, elle reste fragilisée par la disponibilité insuffisante des frégates d'ancienne génération, des sous-marins nucléaires d'attaque et des bâtiments de commandement et de ravitaillement ainsi que des flottes d'ATL2 et d'hélicoptères.

Enfin, les objectifs d'activité de certains personnels navigants se trouvent, en conséquence largement inférieurs aux normes d'activités. Il en va ainsi pour les personnels navigants des armées, dont le nombre d'heures de vol annuel apparaît inférieur aux standards (de l'OTAN, notamment). Dans ce contexte, le major général de l'armée de l'air a indiqué à votre rapporteur spécial que l'armée de l'air a « mis l'accent sur l'entrainement de base, notamment des plus jeunes. Cela se fait au détriment des savoir-faire les plus complexes, qui ne sont réservés qu'à un noyau clé d'équipages ». En outre, la faible disponibilité de certains équipements de missions chasse (nacelles de désignation laser, radars AESA, OSF...) nuit à la qualité de la préparation opérationnelle des équipages.

Normes d'activité et objectifs des personnels navigants
de l'armée de l'air

(en heures de vol par an)

 

Norme d'activité

Objectif PLF 2019

Prévision 2019

Chasse

180

164

164

Transport tactique

320

219

219

Hélicoptères

200

174

174

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents transmis par le major général de l'armée de l'air

La disponibilité insuffisante constitue donc directement un facteur d'affaiblissement des forces. À ce titre, les crédits d'entretien programmé des matériels (EPM) et l'organisation du maintien en condition opérationnelle (MCO) doivent faire l'objet d'une vigilance particulière.

b) Une baisse des crédits de paiement affectés à l'entretien programmé des matériels susceptible de nuire à leur disponibilité

Au cours de la précédente LPM, les armées ont été confrontées à une forte activité opérationnelle conduisant à une usure accélérée de leurs matériels du fait de la conjonction de deux phénomènes : la suractivité - il est ainsi admis que les contrats opérationnels assignés aux trois armées ont été dépassés de près de 30 % - et la surintensité, du fait de l'élongation des théâtres d'opération et de conditions d'utilisation parfois extrêmes.

Face à cette situation, l'actualisation de la LPM précédente intervenue en 2015 a prévu un effort en faveur de l'entretien programmé des matériels18(*) (EPM) de 500 millions d'euros réparti à hauteur de 250 millions d'euros en 2016 et 250 millions d'euros en 2017.

La LPM 2019-2025 prolonge ce mouvement en prévoyant de consacrer 22 milliards d'euros à l'EPM sur la durée de la programmation, soit un montant annuel moyen de 4,4 milliards d'euros (un milliard d'euros en plus par rapport à la précédente LPM).

Conformément à cette dynamique, les autorisations d'engagement dédié à l'EPM en 2020 augmentent de 5,9 %.

Ce haut niveau s'accompagne d'une poursuite de la montée en puissance de la direction de la maintenance aéronautique (DMAé), créée en avril 2018 et qui met en oeuvre une nouvelle politique de contractualisation axée sur la « verticalisation et la globalisation » des contrats (voir infra.). Les évolutions du titre 5 pour la marine correspondent à des appels de fonds pour le MCO des chaufferies des bâtiments à propulsion nucléaire.

Le volume de crédits de paiements est toutefois en baisse de 3,72 %. Cette baisse s'explique en partie par le « pic » de ressource voté lors de l'actualisation en 2015 de la LPM 2014-2019 et qui trouve son terme en 2019. Toutefois, si l'on excepte cette ressource complémentaire attribuée en 2019, la dotation de l'EPM reste stable en 2020 puis en hausse à compter de 2021 afin, comme le consacre la LPM 2019-2025, de consolider la régénération de matériels toujours fortement sollicités en opérations, l'augmentation progressive de la disponibilité et, in fine, d'atteindre les normes d'activité. Cette baisse pourrait toutefois avoir des effets néfastes sur le MCO en cours, et apparaît difficilement compatible avec la volonté du Gouvernement d'améliorer la disponibilité des matériels. En outre, une dérive des coûts par rapport à la programmation ne pourrait être absorbée par la baisse de l'activité, notamment aérienne, d'ores et déjà située à des niveaux « planchers » (cf. infra) et impliquerait nécessairement l'ajustement de ces dotations.

Dépenses d'entretien programmé des matériels en 2019 et 2020

(en millions d'euros)

 

LFI 2019

PLF 2020

Évolutions

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

DIRISI

Action 1 - Titre 3

41,7

40,9

44,5

43,6

+ 2,8

+ 2,7

Armée de terre

Action 2 - Titre 3

2 151,5

1 017,4

1 962,2

908,6

- 189,3

- 108,8

Marine nationale

Action 3

3 514,3

1 434,8

3 340,9

1 425,7

- 173,4

- 9,1

Marine nationale

Action 3 - Titre 5

30,9

33,2

105,5

57,4

+ 74,6

+ 24,2

Armée de l'air

Action 4 - Titre 3

3 379,6

1 615,4

4 197,6

1 549,0

+ 818,0

- 66,4

Armée de l'air

Action 4 - Titre 5

3,1

3,1

9,0

9,0

+ 5,9

+ 5,9

Service interarmées des munitions

Action 5 - Titre 3

5,3

5,2

2,5

2,4

- 2,8

- 2,8

Total

9 126,5

4 150,0

9 662,1

3 995,8

+ 535,6

- 154,2

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire

2. Des réformes du MCO dont les effets peinent à se faire sentir
a) Une importante réforme du MCO aéronautique

Face à la faiblesse des taux de disponibilité technique des aéronefs des trois armées, globalement inférieurs à 50 %, et à une explosion des coûts de maintenance, une importante réforme du MCO aéronautique a été décidée en 2018, dans le prolongement des conclusions du rapport remis par l'ingénieur général de l'armement Christian Chabbert en novembre 201719(*).

Celle-ci se décline en deux axes principaux :

une réforme de la gouvernance du MCO aéronautique, avec la création d'une direction de la maintenance aéronautique (DMAé) par décret du 18 avril 201820(*), placée sous l'autorité directe du chef d'état-major des armées, en remplacement de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (Simmad), qui relevait de l'état-major de l'armée de l'air ;

une simplification du paysage contractuel, avec la mise en place de schémas « verticalisés », c'est-à-dire la passation de contrats longs et globaux, confiant la responsabilité de la quasi-totalité de la maintenance à un maître d'oeuvre unique. Cette politique consiste à remplacer les multiples marchés transverses à tranches conditionnelles fermes par des contrats globaux de soutien sur une plus longue durée donnant de la visibilité aux industriels et avec des objectifs de performance précis, assortis d'obligation de résultat.

La nouvelle stratégie contractuelle en matière de MCO aéronautique
mise en oeuvre par la DMAé

La mise en oeuvre de contrats globaux et « verticalisés », confiés de bout en bout à des maîtrises d'oeuvre principales dont la rémunération est conditionnée par l'atteinte d'objectifs, constitue une des missions prioritaires de la DMAé. Cette refonte de l'architecture contractuelle a pour conséquence :

- de réduire le nombre de contrats pour une même flotte afin de minimiser les interfaces génératrices de complexité ;

- de responsabiliser davantage les maîtrises d'oeuvre industrielles en leur fixant des objectifs précis, en leur donnant les moyens requis (en particulier la gestion des stocks) et en les rémunérant en fonction des résultats atteints ;

- d'allonger la durée des contrats afin de donner de la visibilité aux maîtrises d'oeuvres pour leur permettre d'optimiser leurs prestations à moindre coût ;

- de recentrer les activités de la DMAé sur des actions à plus forte valeur ajoutée.

Afin de négocier et de suivre ces marchés globaux et complexes, le renforcement des compétences du personnel dans les nouveaux modes de fonctionnement, dans les fonctions financières et contractuelles ainsi que dans la gestion de projet a été décidé. Les formations dans ces domaines ont ainsi été généralisées. De plus, la DMAé a lancé un plan de transformation des ressources humaines ambitieux visant, d'une part à augmenter la proportion de personnels civils en son sein (objectif 50% en 2025) et, d'autre part, à augmenter la proportion de personnel de niveau 1 militaire et civil (objectif de 40% de niveau 1 en 2025). Une première étape a été franchie en 2019 avec 26% de personnel civil prévus dans les postes de la DMAé, soit une augmentation de 6% par rapport à 2018. Le recrutement de 76 civils est en cours pour 2019.

Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Cette stratégie de verticalisation est déjà effective pour le MCO des hélicoptères Fennec de l'armée de terre depuis janvier 2019 et des avions Rafale (contrats dits « Ravel ») de la marine et de l'armée de l'air depuis juin 2019.

Un contrat global de soutien pour l'A400M a également été notifié fin juin 2019. Ce contrat, plus performant pour les forces et engageant pour l'industrie, augmente notamment la couverture du pool commun de rechanges mis en place par la France, le Royaume-Uni et l'Espagne et l'étend à la Belgique.

Le contrat Tigre sera notifié par l'OCCAR au cours de l'automne 2019. Les négociations des contrats verticalisés sont en cours en ce qui concerne les flottes ATL 2, Cougar, Caracal, Dauphin, Panther et les moteurs du Rafale (M88).

Le major général de l'armée de l'air a indiqué à votre rapporteur spécial en audition que des premiers résultats avaient été atteints avec, par exemple, la diminution de moitié du temps nécessaire à la dépose-remontage d'un moteur d'A400M, le gain de quatre semaines (sur vingt semaines au total) de durée moyenne d'une visite de maintenance sur C160, ou encore une nette amélioration de la disponibilité des Mirage 2000D.

Des marges importantes de progrès subsistent toutefois.

Ainsi, des flottes critiques continuent à enregistrer des résultats particulièrement préoccupants, comme le C130H, ou l'A400M. Sur ce dernier aéronef, les progrès de disponibilité (3,3 avions au lieu de 6 escomptés) restent trop lents. À ce sujet, votre rapporteur spécial regrette que les « liasses »21(*) de l'A400M n'aient toujours pas été transmises au SIAé, en contradiction avec les dispositions de la LPM introduites à son initiative22(*). Leur transmission apparaît pourtant indispensable pour assurer la réalisation d'opérations de maintenance par le SIAé. La saisine systématique de l'industriel, aujourd'hui nécessaire, constitue en effet un important facteur de rallongement des délais de maintenance.

Comme il l'a indiqué dans son rapport sur la disponibilité des hélicoptères du ministère des armées23(*), votre rapporteur spécial considère que si cette réforme va globalement dans le bon sens, plusieurs points de vigilance doivent être relevés :

- en premier lieu, les contrats qui seront passés devront s'attacher à ne pas déstabiliser des relations contractuelles existantes et qui donnent satisfaction ;

- en deuxième lieu, un équilibre devra être trouvé entre pluriannualité et nécessaire besoin d'adaptation. Les futurs contrats devront par conséquent ne pas prévoir de marges de fluctuation de l'activité trop faibles, au risque de devoir payer d'importantes compensations à l'industriel en cas de dépassement. À l'inverse, ces marges de fluctuations ne devront pas être excessives, sous peine de devoir payer un coût exorbitant dès le début de l'exécution du contrat. Ce type de schémas verticaux suppose en outre une vigilance sur les marges réalisées par les industriels ;

- en troisième lieu, la DMAé devra prendre en compte la nécessité de maintenir un lien entre l'industrie et les forces.

- enfin, en quatrième lieu, votre rapporteur spécial se félicite que le plan d'action de la DMAé comprenne un chantier relatif à la navigabilité des aéronefs, dont les règles jugées trop strictes, dans certains domaines comme la traçabilité des pièces, sont une source chronique d'indisponibilité24(*) et de lassitude des personnels. La DMAé va, à cet égard, recourir à une prestation d'ingénierie externe visant à fluidifier l'organisation et à simplifier les méthodes de mise en oeuvre de la navigabilité pour mieux prendre en compte les contraintes opérationnelles. La notification de la prestation d'ingénierie externe devrait être effective au second semestre 2019. Votre rapporteur spécial souhaite que ce chantier soit pleinement mené et comprenne un passage en revue des règles de navigabilité, qu'il s'agisse des procédures suivies comme de la réglementation et l'interprétation qui en est faite.

Au total, ces évolutions, dont les effets sur la disponibilité sur les matériels ne sont toujours pas sensibles (cf. supra), devront faire l'objet d'un suivi approfondi.

b) Des plans de transformation affectant aussi le MCO naval et terrestre

La modernisation du MCO concerne également les milieux naval et terrestre, qui font l'objet de plans de transformation.

S'agissant du MCO terrestre, un plan de transformation a été lancé en juillet 2018 et se traduit principalement par la montée en compétence de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT), l'accélération de la transformation de la maintenance industrielle (augmentation de la part confiée à l'industrie privée) et un effort particulier sur les matériels déployés en opérations extérieures.

La coexistence de matériels anciens (AMX10RC et VAB) et de matériels de nouvelle génération, dits « Scorpion » (Griffon, Jaguar) pendant plusieurs années devrait toutefois peser sur le MCO sur l'ensemble de la période d'exécution de la LPM 2019-2025.

La coexistence temporaire de deux chaînes de MCO au sein de l'armée de Terre

Les livraisons de matériels SCORPION ont commencé en 2019 et se poursuivront jusqu'en 2035. En parallèle, l'armée de terre retirera progressivement du service ses anciens matériels dont certains ont plus de quarante ans. Cette cohabitation sur une durée très importante d'équipements de conception, de performance et d'âge très différents générera des difficultés en termes d'interopérabilité, d'entrainement, de formation et de conduite des opérations. Ce temps de relève de matériels constituera, par ailleurs, une période de transition où cohabiteront deux types de maintien en condition opérationnelle (MCO) :

- le premier pour les matériels anciens (notamment AMX10RC et VAB25(*)) qui continueront d'être soutenus jusqu'au retrait du service de la totalité des parcs ;

- le second, dédié au soutien des nouveaux matériels SCORPION nécessitant une montée en compétences.

Du point de vue du MCO, l'armée de terre devra donc préserver la double compétence de son personnel (avec l'effort de formation associé) tout en maintenant deux types de capacités industrielles. Elle devra en particulier convaincre les industriels privés de soutenir les matériels en voie d'obsolescence.

Cette cohabitation est inévitable afin de maintenir la capacité de l'armée de terre à honorer son contrat opérationnel. Toutefois, sa durée et son coût devraient en être réduits grâce à la densification des livraisons prévues au titre de la LPM 2019-2025 (cohabitation plus courte qu'initialement prévue) et par l'utilisation d'équipements déjà employés sur des matériels retirés du service ou en stock (exemple : armement de bord, systèmes de transmission, etc.).

Le retour d'expérience permettra, dans les années à venir, de quantifier le bilan économique de l'arrivée effective des matériels SCORPION. Outre un bénéfice opérationnel résultant des performances supérieures de SCORPION (protection du personnel et effets tactiques) et d'une plus grande homogénéité des parcs, les études montrent d'ores-et-déjà que la densification des livraisons permettra :

- de réduire le traitement et le coût de ces obsolescences des systèmes de combat d'ancienne génération actuellement en service par une mise en retrait accélérée des parcs ;

- de diminuer notablement l'effort et donc le coût de régénération de ces vieux matériels ;

- d'améliorer la disponibilité globale des matériels de l'armée de terre par un rajeunissement de ses équipements ;

- de redéployer les investissements financiers et les ressources humaines consacrés aux parcs en fin de vie pour le soutien d'équipements neufs sans préjudice pour les capacités de l'armée de terre.

Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le MCO naval fait quant à lui l'objet d'un plan de transformation lancé en avril 2019, qui consiste essentiellement à adapter la gouvernance sous l'égide du service de soutien de la flotte (SSF), à faire évoluer le service logistique de la marine (SLM) au travers d'un nouveau plan stratégique, et à lancer un plan d'innovation volontariste, intégrant notamment la maintenance prédictive et la fabrication additive.

Ces chantiers de milieu sont par ailleurs complétés par un chantier plus transverse portant sur la chaîne logistique (projet Supply chain) lancé en 2014. Ce dernier vise à coordonner l'ensemble des flux physiques, financiers et d'information circulant entre les fournisseurs, les opérateurs logistiques et les entités utilisatrices (maintenance ou autres soutiens). Il vise à la fois à ajuster les besoins et à augmenter la performance des directions et services sur ce segment selon 4 volets :

- dimensionnement des stocks : réduction de 5 à 15 % des stocks cibles et apurement progressif par consommation des stocks excédentaires ;

- optimisation du positionnement des stocks : fermeture de 19 espaces de stockage sur 54 ;

- amélioration de la logistique de retour pour les rechanges critiques (réparation plus rapide) ;

- rénovation de la chaîne de transport : délai maximal de livraison réduit de 21 à 5 jours et baisse de 6 % (un million de km) du kilométrage annuel.


* 16 Selon le projet annuel de performance de la mission « Défense », cet indicateur mesure le ratio du niveau de matériels effectivement disponibles rapporté au besoin généré par les contrats opérationnels les plus importants et au besoin organique (formation, entraînement, plastron, essais, etc.). Le matériel qui répond aux exigences de sa finalité principale est considéré comme disponible. Par ailleurs, pour les matériels requis par les contrats Opex, un potentiel minimum d'heures avant maintenance industrielle est exigé pour le déploiement.

* 17 Rapport d'information de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances n° 650 (2017-2018) - 11 juillet 2018.

* 18 L'entretien programmé des matériels (EPM) recouvre les besoins nécessaires à la réalisation ou à l'acquisition de prestations de maintenance, hors rémunérations et charges sociales, afin de générer de la disponibilité pour le matériel considéré.

* 19 Rapport de mission sur le MCO aéronautique, rapport remis à la ministre des armées, Christian Chabbert, novembre 2017.

* 20 Décret n° 2018-277 du 18 avril 2018 fixant les attributions de la direction de la maintenance aéronautique.

* 21 Le terme de « liasse » fait référence à la documentation technique et à certains droits de propriété intellectuelle propres à un aéronef.

* 22 Rapport annexé de la LPM 2019-2025 : « Afin de conforter les moyens du SIAé et d'assurer son autonomie vis-à-vis des industriels, l'acquisition des « liasses » sera recherchée. »

* 23 Le parc d'hélicoptères des armées : une envolée des coûts de maintenance, une indisponibilité chronique, des efforts qui doivent être prolongés, rapport d'information de Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, n° 650 (2017-2018), 11 juillet 2018.

* 24 Ibid.

* 25 Véhicule de l'avant blindé.