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Projet de loi de finances pour 2020 : Défense

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Défense ( rapport général - première lecture )

C. POUR SURMONTER LES TENSIONS DES ARMÉES EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES, POURSUIVRE L'AMÉLIORATION DE LA CONDITION MILITAIRE

1. Une budgétisation prenant en compte la sous-consommation chronique des dépenses de personnel

Hors CAS « Pensions », hors Opex et Missint, les crédits de personnels27(*) demandés pour 2020 s'élèvent à 11,7 milliards d'euros.

Leur relative stabilité dans le projet de loi de finances 2020 par rapport à la LFI 2019 (- 9 millions d'euros) reflète le rééquilibrage des besoins du ministère à la lumière des exercices passés. Le PLF 2020 prolonge les efforts du ministère en faveur de la remontée en puissance de ses effectifs et de leur fidélisation.

Évolution de la masse salariale entre la LFI 2019 et le PLF 2020

(en millions d'euros)

(1) : Dépenses directement liées aux rémunérations

(2) : Dépenses non liées directement aux rémunérations (dépenses de guichet dont chômage, plan d'accompagnement)

(3) : Opérations extérieures

(4) : Missions intérieures

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Les excédents de gestion, constatés depuis 2016 (77 millions d'euros en 2016, 94 millions d'euros en 2017 et 155 millions d'euros en 201828(*)) ont nécessité une réévaluation de la trajectoire des crédits de dépenses de personnel prévue pour les annuités à venir. L'année 2019 suit la même tendance avec un solde de gestion prévisionnel évalué à ce jour à 120 millions d'euros expliqué d'une part par des reports en remboursements de personnels mis à disposition par le ministère et perçus en 2019 au titre des exercices antérieurs pour 80 millions d'euros et, d'autre part, par la construction du projet de loi de finances pour 2019 au printemps 2018, à partir d'hypothèses de construction surévaluées en l'absence de vision sur le second semestre où se réalise l'essentiel des recrutements du ministère.

Ainsi, la trajectoire des crédits de masse salariale pour 2020 a-t-elle été ajustée par rapport aux prévisions de la loi de programmation militaire (diminution de 140 millions d'euros en 2020).

S'il peut être compréhensible qu'en phase de recrutement et de « remontée en puissance », des sous-consommations soient observées (celles de l'an dernier, déjà significatives, représentaient 88 millions d'euros), votre rapporteur spécial restait préoccupé par une telle différence entre la prévision et l'exécution. Il avait, dans son dernier rapport d'information, plaidé pour « une amélioration de la méthode de construction budgétaire des dépenses de personnel de la mission, qui devrait être dorénavant fondée sur les exercices passés et les départs observés, plutôt que sur un modèle purement prévisionnel (par chaînage) comme c'est le cas jusqu'alors »29(*). L'évolution du présent projet de loi de finances en matière de prévision des dépenses de personnel est donc bienvenue.

Environ les deux tiers30(*) des sous-consommations passées s'expliquent toutefois par la sous-réalisation des cibles en effectifs du personnel militaire, les départs de l'institution ayant été plus importants que les prévisions alors que les recrutements, intervenus plus tardivement dans l'année, n'ont compensé que partiellement ces départs (cf. infra). Les schémas d'emploi et leur réalisation constituent donc la préoccupation majeure en la matière.

2. Une remontée des effectifs conforme à la trajectoire fixée dans la LPM, malgré la persistance d'un sous-effectif ministériel
a) Un schéma d'emploi conforme à la LPM

La LPM 2019-2025 prolonge l'inflexion amorcée par la loi d'actualisation de 201531(*), qui revenait sur une partie des suppressions de postes32(*) prévue dans la LPM initiale33(*), en prévoyant la création de 6 000 postes sur la période.

Créations nettes d'emploi du ministère des armées prévues
par la loi de programmation militaire 2019-2025

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'article 6 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense

Pour 2020, l'évolution nette des effectifs du ministère des armées sous plafond ministériel des emplois autorisés34(*) est fixée à 300 équivalents temps plein (ETP), ce qui correspond au « creux » de la trajectoire de « remontée en puissance ».

Ce solde net se traduit, sur ce périmètre, par :

- la création de 364 ETP exclusivement dédiés aux domaines prioritaires prévus par la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025 suivants : renseignement, cyberdéfense, digitalisation et intelligence artificielle, sécurité et protection des sites sensibles, soutien aux exportations, relations internationales et représentation permanente à l'étranger, unités opérationnelles des forces armées et accompagnement de la transformation du ministère des armées ;

- la suppression de 64 ETP dans l'infrastructure et le soutien interarmées.

Créations nettes d'emploi du ministère des armées prévues
par la loi de programmation militaire 2019-2025

(en ETP)

 

2019

2020

2021

Total 2019-2021

Créations de poste

513

364

330

1 207

 

Suppressions de poste

63

64

30

157

 

Évolution nette

+450

+300

+300

+1 050

 

La LPM 2019-2025 prévoit que la moitié des créations de poste prévue entre 2019 et 2025 ira au renforcement des effectifs consacrés à la cyberdéfense (1 500 emplois) et au renseignement (1 500 emplois)35(*).

Le schéma d'emploi prévu en 2020 est conforme à cette orientation, puisque sur les 300 emplois prévus, 152 iront au renseignement et 94 à la cyberdéfense.

Répartition des créations de postes prévues en 2020

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

b) La persistance d'un sous-effectif pour le personnel militaire, symptôme des difficultés de fidélisation du ministère des armées

Afin d'atteindre la cible fixée par l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) de juillet 2015, tout retard (ou toute avance) pris une année sur le schéma d'emplois est reporté et rattrapé l'année suivante. Ce mécanisme permet de garantir l'atteinte de la cible sans respecter à l'unité près les schémas d'emplois annuels successifs. Ainsi, au schéma d'emplois défini en 2018 (518 équivalent temps plein emplois ou ETPE) a été ajouté le retard constaté au 31 décembre 2017 (411 ETPE), soit un schéma d'emplois total 2018 de + 929 ETPE.

Au 31 décembre 2018, le schéma d'emplois a présenté un retard de 583 ETPE. Ce retard est porté par le personnel militaire (- 952 ETPE). Il concerne particulièrement les sous-officiers et les volontaires, qui portent 71 % du sous-effectif. Selon le ministère des armées, « le retard du schéma d'emplois des sous-officiers résulte notamment d'une hausse des sorties définitives

d'aviateurs et de marins ; celui des volontaires provient quant à lui d'une hausse des dénonciations de contrat, conjuguée à de moindres recrutements liés au manque d'attractivité de ce statut »36(*).

Les données d'effectifs connues au 30 juin permettent d'envisager globalement une atteinte prévisionnelle des cibles fixées pour 2019. Ce constat, mettant en exergue une amélioration par rapport à 2018, est néanmoins provisoire.

À l'instar de l'année précédente, le retard dans la réalisation du schéma d'emplois observé en 2018 (- 583 ETP) a été intégré aux cibles 2019. Ce retard s'explique notamment par des niveaux de sortie définitive réalisés supérieurs aux prévisions, qui traduisent des difficultés de fidélisation persistantes du personnel.

Flux de départ des personnels du ministère des armées

(en ETP)

 

2018

 

Sorties définitives prévues

Sorties définitives réalisées

31/12/18

Écart

Militaires

20 820

22 260

1 440

Civils

3 268

3 183

- 85

Total

24 088

25 443

1 355

 

2019

 

Sorties définitives prévues

Sorties définitives (prévision ajustée)

(30/06/2019)

Écart

Militaires

21 734

22 345

611

Civils

3 555

3 593

38

Total

25 289

25 938

649

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

3. La nécessité de poursuivre les efforts en matière de fidélisation
a) La fidélisation constitue la principale difficulté des armées en matière de ressources humaines

Ainsi que l'a rappelé votre rapporteur spécial dans son récent rapport d'information37(*), le sujet majeur est sans nul doute celui de la fidélisation des effectifs incorporés. Elle détermine la capacité de l'institution à remplir ses objectifs opérationnels.

Ces difficultés touchent notamment les militaires du rang, généralement recrutés pour des contrats à durée déterminée, et dont le taux global d'attrition38(*) avant la fin du contrat se maintient à un niveau élevé, notamment pour l'armée de terre.

Taux global d'attrition par cohorte (sur une période de 2 ou 5 ans)
pour les militaires du rang

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le ministère des armées

Certains métiers connaissent des difficultés de fidélisation liées au caractère aride, fatigant ou répétitif de leur mission et à la situation des personnels qualifiés qui connaissent une usure particulièrement sensible, en raison de taux d'activité particulièrement élevés pour certaines spécialités (comme pour les maintenanciers aéronautiques, les optroniciens, ou les pyrotechniciens)39(*).

En prenant en compte les renouvellements, la durée moyenne d'engagement des militaires du rang au sein de l'armée de terre est de 6 ans, alors qu'une période d'au moins 7 ans semble nécessaire pour « optimiser les coûts de formation et disposer de soldats ayant une bonne expérience opérationnelle, ayant connu des régimes de vie et d'alerte différents qui garantissent la stabilité émotionnelle et la compétence technique »40(*).

b) Une prime de lien au service (PLS) portée à 12 millions d'euros : un outil bienvenu mais devant s'inscrire dans le cadre plus large de l'amélioration de la condition militaire

La mise en oeuvre en 2019 de la prime de lien au service41(*) (PLS) constitue une innovation majeure, spécifiquement créée pour faire face aux difficultés de fidélisation du ministère. Elle vise à rénover les leviers d'incitation à la disposition des gestionnaires de ressources humaines.

Ce nouveau levier abondé à hauteur de 8,7 millions d'euros en 2019 et porté à 12 millions d'euros en 2020 par le présent projet de loi de finances se substitue à plusieurs dispositifs existants42(*) afin d'en renforcer l'efficacité, la modularité et l'assiette.

Selon le ministère des armées, « les gestionnaires disposeront d'un outil indemnitaire de pilotage souple et réversible leur permettant d'anticiper et de s'adapter aux évolutions d'effectifs et de métiers soumis à forte concurrence avec le secteur civil (maintenance des matériels aéronautiques, cyberdéfense, systèmes de l'information et de la communication ou métiers de l'infrastructure) ».

Modalités de versement de la prime de lien au service

Armée43(*)

Type d'engagement

Nombre maximum de primes

Montant minimum de la prime

Montant maximum de la prime

Montant des primes attribué en 2019 (en M€)

Montant des primes attribué et versé en 2019 (en M€)

Familles professionnelles/filières professionnelles concernées

Armée de terre

Engagement à servir général (ESG)

1 253

900 €

4 000 €

2,45

2

 

Engagement à servir spécifique (ESS)

88

10 000 €

10 000 €

0,88

0,88

Commandement et contrôle aérospatial ; Conduite des aéronefs ; Finances ; Maintenance des matériels terrestres ; Maintien en condition opérationnelle aéronautique ; Renseignement ; Gestion des ressources humaines ; Systèmes d'information et de communication ; Logistique supply chain ; Sécurité secours incendie.

Armée de l'air

ESG

0

         

ESS

4 225

600 €

25 000 €

16,57

3,19

Conduite des aéronefs ; Commandement et contrôle aérospatial ; Maintien en condition opérationnelle aéronautique ; Systèmes d'information et de communication ; Munitions ; Maintenance des matériels terrestres ; Renseignement ; Opérations en milieu terrestre ; Exploitation nucléaire de défense.

Marine nationale

ESG

0

         

ESS

3 878

600 €

25 000 €

8.86

1.96

Opérations en milieu maritime ; Exploitation nucléaire de défense ; Maintien en condition opérationnelle aéronautique ; Commandement et contrôle aérospatial ; Systèmes d'information et de communication ; Gestion des ressources humaines ; Finances ; Logistique supply chain ; Achat ; Conduite des aéronefs ; Restauration, hôtellerie et loisirs ; Sécurité secours incendie ; Renseignement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'arrêté du 20 mai 2019 pris en application du décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux militaires placés sous l'autorité du ministre de la défense

Cette prime est ouverte à compter de la signature de l'engagement à servir pour le militaire, et permet, pour certaines spécialités, le versement d'une somme pouvant aller jusqu'à 25 000 euros. Cet engagement peut intervenir en début ou en cours de carrière, et peut être d'une durée d'une à cinq années44(*). Les montants perçus doivent être intégralement reversés par le bénéficiaire s'il est radié, s'il voit son contrat résilié, s'il est admis dans un corps d'une autre force armée ou placé en dehors de la spécialité lui ayant ouvert le droit à la prime de lien au service avant la fin de son engagement à servir.

Votre rapporteur spécial considère la mise en place de cette prime comme une évolution bienvenue et indispensable pour renforcer la fidélisation des effectifs sur les spécialités les plus tendues. Il rappelle toutefois que les montants proposés pour certaines spécialités, eu égard aux durées retenues, risquent toutefois d'être trop faibles pour être réellement efficaces et résoudre les problèmes de fidélisation rencontrés. Les officiers-mariniers de la spécialité « exploitation nucléaire de défense » de la force océanique stratégique, par exemple, pourront se voir proposer une prime de 25 000 euros sur 5 ans, qui apparait comme étant inférieure, au moins de moitié, à l'augmentation de rémunération, de l'ordre de 1 000 euros mensuels45(*), que peuvent obtenir ces derniers dans le secteur privé.

Selon la secrétaire générale pour l'administration du ministère des armées, environ 6 000 primes ont été versées depuis l'entrée en vigueur du dispositif. Les représentants des armées auditionnés ont indiqué que les quatre premiers mois de mise en oeuvre de la PLS avaient confirmé son intérêt, même si des marges d'amélioration et d'ajustement subsistent. À titre d'illustration, l'armée de l'air a indiqué que le dispositif connaissait, à ce stade, des résultats contrastés en fonction des spécialités. Elle a ainsi permis de conserver des personnels navigants, des spécialistes en SIC aéronautiques et des contrôleurs aériens dans des proportions supérieures à celles escomptées. Elle n'a toutefois pas permis une augmentation significative des taux de reconduction de contrats pour certaines spécialités, comme celle de « fusilier-commando et défense sol-air », ou des mécaniciens avioniques. Une des raisons invoquées par ces derniers personnels est la crainte d'une mutation subie avant la fin du lien au service.

Ceci permet de rappeler que la question de la fidélisation doit être replacée dans le contexte plus large de l'amélioration générale de la condition militaire (cf. encadré infra).

Principales recommandations du rapport d'information « Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine »

[...] En dépit des mesures de revalorisation spécifiques, le niveau général de rémunération des militaires apparaît faible, en comparaison des armées alliées et des autres emplois de la fonction publique.

Le régime de retraite spécifique des militaires, caractérisé notamment par des durées de service courtes, une pension à liquidation immédiate et des bonifications particulières, permet la prise en compte des sujétions et risques et la viabilité du modèle RH d'armée jeune. La prochaine réforme des retraites prochaine, dont les contours restent à définir, pourrait rompre cet équilibre, et constitue légitimement la préoccupation majeure des militaires.

La mobilité des militaires est plus forte que dans la fonction publique, et les difficultés qu'elle implique en termes de vie personnelle sont en décalage croissant avec les aspirations contemporaines (notamment celles des conjoints de militaire à être actifs). Ces contraintes doivent impérativement être atténuées ou compensées, au risque de mener sinon à une réelle impasse.

La mobilité forte entraine également d'importantes difficultés de logement pour les militaires. Face à cette problématique, le ministère des armées met en place une politique du logement, qui a connu une importante progression ces dernières années en termes de dotation budgétaire. Malgré ces efforts, la proportion de logements attribués par rapport au nombre de demandes ne s'établit ainsi en 2017 qu'à 56 %.

Enfin, la marine nationale fait face à des difficultés particulières en matière de conciliation de la vie professionnelle et de la vie personnelle. Certaines missions impliquent une absence de prévisibilité particulièrement difficile à vivre, et tendent à fragiliser davantage la fidélisation des effectifs embarqués.

Source : Rapport d'information de M. Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances n° 652 (2018-2019) - 10 juillet 2019


* 27 La ressource est complétée de ressources extrabudgétaires (249 millions d'euros), principalement constituées d'attributions de produits (ADP) du service de santé des armées.

* 28 Hors CAS « Pensions ».

* 29 Rapport d'information n° 652 (2018-2019) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 10 juillet 2019.

* 30 Ibid.

* 31 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* 32 La LPM 2014-2019 initiale prévoyait la suppression de 33 675 postes. Ce nombre a été abaissé une première fois par la loi d'actualisation de 2015 (14 925 postes), puis par deux fois, lors du conseil de défense d'avril 2016 (4 925 postes) et par la lettre-plafond 2018-2022 (4 357 postes).

* 33 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 34 Hors service industriel de l'aéronautique (SIAé), hors volontaires du service militaire volontaire (SMV) et hors apprentis.

* 35 Comme en matière budgétaire, l'essentiel de l'effort est toutefois reporté sur le quinquennat suivant, 75 % des créations de postes devant intervenir entre 2023 à 2025.

* 36 Le schéma d'emplois pour le personnel civil est à l'inverse en avance (+369 ETPE), notamment grâce à une autorisation de dépassement de cibles (en avance des schémas d'emplois programmés pour les années ultérieures de la LPM) octroyée en gestion par la DRH-MD aux gestionnaires en capacité d'augmenter leur plan de recrutement. À ce titre, la direction générale de l'armement (DGA), la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et le service des ressources humaines civiles (SRHC) ont été autorisés à effectuer des recrutements supplémentaires à hauteur de 318 ETPE.

* 37 Rapport d'information de M. Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances n° 652 (2018-2019) - 10 juillet 2019

* 38 L'engagement d'un recruté peut être rompu de différentes manières : du fait d'un accord mutuel, du fait d'une dénonciation unilatérale du contrat au cours de la période dite probatoire que celle-ci soit à l'initiative du recruté ou de l'institution militaire. Au-delà de la période probatoire, les cas de ruptures les plus fréquemment rencontrés sont dus aux évolutions des conditions de vie du recruté, au départ du recruté dans une autre armée, à l'indiscipline allant jusqu'à la désertion, ou encore à la réforme pour incapacité physique. Plus de 70 % des départs avant terme ont lieu du fait du militaire recruté.

* 39 HCECM, 11e rapport annuel, 2017.

* 40 Rapport d'information de M. Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances

n° 652 (2018-2019) - 10 juillet 2019.

* 41 Prévue par le décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux militaires.

* 42 Elle se substitue, à compter du 1er janvier 2020, à la prime de volontariat en faveur des militaires non officiers servant dans les forces sous-marines, aux primes d'engagement attribuées aux militaires non officiers servant sous contrat et à la prime réversible des compétences à fidéliser en faveur de certains militaires non officiers à solde mensuelle.

* 43 Ce dispositif est également ouvert à d'autres directions et services du ministère, notamment le service de santé des armées et le service du commissariat aux armées.

* 44 Décret n° 2019-470 du 20 mai 2019 relatif à la prime de lien au service attribuée aux militaires placés sous l'autorité du ministre de la défense. Son article 4 dispose ainsi qu'«une décision du directeur des ressources humaines du ministère de la défense fixe, pour chaque force armée et formation rattachée relevant de l'autorité du ministre de la défense, les durées d'engagement à servir, les catégories statutaires, les spécialités, les emplois et les compétences particulières visés par la prime de lien au service ainsi que les montants unitaires et le fractionnement des versements. »

* 45 Chiffre évoqué par les officiers de la Force océanique stratégique à Brest.