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Projet de loi organique d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19

19 mars 2020 : Faire face à l'épidémie de covid-19 ( rapport - première lecture )

IV. LES MESURES D'URGENCE ÉCONOMIQUE ET D'ADAPTATION À LA LUTTE CONTRE L'ÉPIDÉMIE

Le projet de loi tend également à habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnances, diverses mesures d'urgence.

Ces mesures visent tout d'abord à atténuer l'impact de la crise sur les entreprises et sur les salariés, en limitant le nombre de faillites grâce à un soutien en trésorerie, à des aides financières et au report de certaines obligations comme le paiement des loyers professionnels, et à éviter des licenciements grâce notamment au recours massif à un dispositif étendu d'activité partielle (autrefois dénommé chômage partiel).

Les commissions des affaires sociales et des affaires économiques s'étant saisies pour avis de ces dispositions, la commission des lois a plus spécifiquement examiné les dispositions qui relèvent de son champ de compétences, et qui intéressent le fonctionnement de l'administration et de l'institution judiciaire. Elle a examiné également trois dispositions qui concernent le champ de l'éducation et de la culture.

La commission a adopté les amendements COM-67, COM-68, COM-69, COM-66, COM-64 et COM-65 présentés par Alain Milon, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociaux.

A. ASSURER LA CONTINUITÉ DU FONCTIONNEMENT DES ADMINISTRATIONS ET DES JURIDICTIONS

Le fonctionnement de nos administrations ainsi que celui de l'autorité judiciaire est perturbé par la diffusion du virus Covid-19 et par les mesures de confinement destinées à enrayer sa propagation : des démarches ne peuvent être accomplies dans les délais prescrits par la loi, des audiences ne peuvent se tenir, ce qui risque de priver certains de nos concitoyens de l'exercice de leurs droits, d'en placer d'autres dans une situation délicate parce qu'ils n'auront pas été en mesure de satisfaire à certaines de leurs obligations, et d'empêcher une bonne administration de la justice.

C'est pourquoi le Gouvernement demande aux articles 7 et 10 du projet de loi à être habilité à prendre par ordonnances des mesures provisoires afin de faire face aux conséquences de cette situation et d'assurer la continuité du fonctionnement des administrations publiques et de la justice.

S'agissant de la majorité des dispositions que le Gouvernement pourrait prendre par ordonnances prévues à l'article 7, il disposerait d'un délai de trois mois, à compter de la publication de la loi, pour prendre ces ordonnances, qui pourraient entrer en vigueur, si nécessaire, de façon rétroactive à compter du 12 mars 2020.

1. En agissant sur les délais

En matière de logement, l'article 7 (e du 1° du I) du projet de loi habilite tout d'abord le Gouvernement, pour 2020, à allonger les périodes, expirant chacune au 31 mars, au cours desquelles :

- il est sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année ;

- les fournisseurs ne peuvent procéder, dans une résidence principale, à l'interruption de la fourniture d'électricité, de chaleur ou de gaz aux personnes ou familles pour non-paiement des factures.

Comme le Conseil d'État, la commission des lois a considéré que l'atteinte portée au droit de propriété et à la liberté contractuelle était justifiée par un motif d'intérêt général suffisant au regard de la crise sanitaire. Elle a toutefois estimé que l'allongement de ces périodes devrait être modéré afin que l'atteinte aux principes constitutionnels susvisés ne soit pas disproportionnée.

En l'état, le champ de l'habilitation ne couvrirait cependant pas tous les cas d'expulsion - expulsion à la suite d'une saisie immobilière par exemple -, le projet de loi initial visant les seules expulsions locatives.

En matière de commande publique, l'article 731(*) du projet de loi vise notamment à habiliter le Gouvernement à adapter par ordonnance les règles de délai de paiement, d'exécution et de résiliation, prévues soit par le code de la commande publique, soit par des stipulations de contrats en cours d'exécution. Cette habilitation permettra notamment d'instituer un régime dérogatoire afin de ne pas appliquer aux entreprises les pénalités normalement prévues en cas de retard dans l'exécution des différents contrats de la commande publique. La commission des lois soutient ces dispositions, au bénéfice de l'adoption d'un amendement rédactionnel COM-13 de son rapporteur.

En l'état, la demande d'habilitation n'autorise pas à proroger les délais de réponse aux appels d'offres en cours, alors qu'une telle démarche permettrait que les soumissionnaires ne soient pas forclos à la reprise de leurs activités et que les acheteurs publics n'aient pas à réitérer l'ensemble des procédures d'appel d'offre en cours. De plus, l'habilitation ne concerne pas l'ensemble des contrats de la commande publique mais ceux uniquement régis par le code de la commande publique, ces derniers étant très largement majoritaires.

L'article 7 du projet de loi habilite également le Gouvernement à modifier les règles applicables à certaines administrations, en ce qui concerne les délais applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives32(*). Ces dispositions permettront notamment de modifier les dates limites de dépôt de certaines pièces auprès d'autorités administratives indépendantes ou d'autorités publiques indépendantes et d'adapter le temps dont elles disposeront pour mener leurs travaux et rendre leurs décisions.

D'autres dispositions tendent à habiliter le Gouvernement à assouplir les règles de fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives « y compris les organes dirigeants des autorités administratives ou publiques indépendantes »33(*), lorsque ces règles relèvent du domaine de la loi. Cette habilitation permettra notamment de développer « la tenue des réunions dématérialisées ou le recours à la visioconférence »34(*).

La commission des lois considère que ces demandes d'habilitation sont nécessaires pour concilier la continuité de l'action publique avec la préservation de la santé publique.

De manière plus générale, l'article 7 (b du 2° du I) vise également à mettre en place un moratoire général sur tous les délais dont le terme échoit pendant la période où s'appliquent les mesures de police administrative prises pour lutter contre la propagation du Covid-19.

Le Gouvernement serait habilité à adapter, suspendre, interrompre, proroger ou encore reporter le terme des délais prévus par la loi à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription ou inopposabilité. Il serait également habilité à proroger des agréments, autorisations ou encore certaines mesures comme par exemple les mesures judiciaires de protection des mineurs en danger ou des majeurs.

Le champ d'application de cette disposition « balai » se veut volontairement large. Toutes les matières sont visées, qu'il s'agisse de l'administratif, du civil, du commercial, du social ou encore du pénal, sans que cette liste ne soit exhaustive. À titre d'exemple, il sera donc possible de suspendre ou d'interrompre la prescription d'une action en matière civile, de l'action publique en matière pénale ou encore les délais de recours contentieux pour éviter leur forclusion, qu'il s'agisse de l'ordre administratif ou judiciaire. Le texte exclut toutefois toute prorogation de délai pour des mesures privatives de liberté ou des sanctions. Il n'est en effet pas question ici de proroger une hospitalisation sans consentement ou la durée d'une peine d'emprisonnement.

La commission des lois estime que ce moratoire permettra utilement aux personnes d'exercer leurs droits ou d'éviter les sanctions et effets juridiques attachés à l'inexécution de certains actes ou à l'inobservation des formalités prévues par la loi, dont le respect est rendu impossible par le contexte de la crise sanitaire. Son application rétroactive à compter du 12 mars 2020 est prévue de manière expresse. Elle ne soulève pas d'obstacle juridique dirimant et apparaît proportionnée puisque ces éventuels reports de délais ne pourront excéder de plus trois mois le terme des mesures de police administrative prises dans le cadre de la lutte contre le Covid-19.

La commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement COM-12 de précision rédactionnelle et de correction de deux erreurs matérielles.

Le Gouvernement serait également habilité par l'article 7 (j du 2° du I) à adapter les dispositions législatives en matière de droit de la copropriété, afin de tenir compte de l'impossibilité ou des difficultés de réunion des assemblées générales de copropriétaires, qui peuvent poser problème pour la désignation des syndics au terme du contrat de syndic en exercice. Il s'agira donc essentiellement de proroger les mandats des syndics actuels, ce que la commission considère comme une mesure utile de bon sens.

Le Gouvernement serait enfin habilité (article 10) à prolonger par ordonnance la durée de validité des documents de séjour délivrés sur le fondement du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). D'une grande diversité formelle (visas de long séjour, titres de séjour, autorisations provisoires de séjour, récépissés de demande de titre de séjour, attestations de demande d'asile), ces documents sont délivrés par l'administration en fonction des motifs avancés (tourisme, travail, études, vie privée et familiale, soins d'une maladie, etc.) et sont valables pour des durées maximales variables  (1, 3, 4 ou 10 ans, voire pour une durée permanente).

L'ordonnance, qui serait prise très rapidement (dans un délai maximal d'un mois), permettrait ainsi de prolonger les divers documents ayant expiré entre le 16 mars et le 15 mai 2020. Cette possibilité de prolongation serait limitée à 180 jours, le Gouvernement envisageant, selon l'étude d'impact, d'accorder un délai de 90 jours.

Au bénéfice d'un amendement rédactionnel COM-28, la commission des lois a autorisé cette habilitation de nature à répondre aux difficultés auxquelles sont confrontés les étrangers (pour déposer leurs demandes de renouvellement) et les préfectures (pour les instruire), en raison des mesures destinées à lutter contre l'épidémie.

2. En adaptant le fonctionnement de l'institution judiciaire

L'article 7 (c du 2° du I) habilite le Gouvernement à modifier les règles d'organisation et de procédure juridictionnelles le temps de la crise sanitaire. Il pourrait donc, pour les juridictions administratives et judiciaires, adapter les règles relatives :

- à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions. Bien que les tribunaux ne traitent actuellement que des contentieux les plus urgents35(*), il s'agirait, en matière pénale notamment, d'affecter à un autre tribunal que celui normalement compétent un contentieux qui ne pourrait être reporté ;

- aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue ou au recours à la visioconférence. En matière pénale, il s'agirait par exemple d'augmenter le délai pour que le juge d'application des peines se prononce sur les demandes de remise en liberté, ce qui est un vrai motif de préoccupation car cela pourrait conduire à libérer des personnes dangereuses.

Enfin, le Gouvernement pourrait également adapter les modalités de saisine des juridictions et d'organisation du contradictoire. Il s'agit essentiellement de prévoir la dématérialisation ou la simplification de la saisine d'une juridiction ou que le contradictoire ne s'exerce que par écrit en matière civile par exemple. Exclusif de la matière pénale, cet assouplissement est d'une portée plus limitée.

La commission a constaté que l'ensemble de ces mesures exceptionnelles ne pouvaient être prises qu'aux seules fins de limiter la propagation du virus Covid-19 parmi les participants aux instances juridictionnelles, ce qui lui a semblé proportionné à la gravité de la menace.

Concernant les mesures privatives de liberté que sont la garde à vue, le placement en détention provisoire et l'assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE), le Gouvernement demande à être habilité à prendre des mesures d'adaptation pour freiner la propagation du virus en limitant les contacts entre les individus.

La rédaction de l'habilitation tient compte des observations formulées par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, tendant à en préciser la portée. Ces précisions paraissent bienvenues dans un domaine qui touche à la protection des libertés individuelles.

L'avocat pourrait intervenir à distance pendant la garde à vue, par téléphone par exemple, et la présentation du gardé à vue à un magistrat pour décider de sa prolongation deviendrait facultative dans tous les cas36(*). La durée de la détention provisoire ou de l'ARSE pourrait être prolongée au-delà des durées maximales actuellement prévues par le code de procédure pénale, afin d'éviter que ces mesures de sureté n'arrivent à leur terme avant que l'audience de jugement n'ait pu être organisée. Cette durée supplémentaire ne pourrait excéder trois mois en première instance et six mois en appel. De plus, les décisions de prolongation de la détention provisoire ou de l'ARSE pourraient être prises par le juge des libertés et de la détention au terme d'une procédure écrite (réquisitions écrites du parquet, observations écrites de la personne ou de son avocat).

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement rédactionnel COM-27.

En ce qui concerne les règles d'affectation des détenus dans les établissements pénitentiaires, les dispositions des articles 714 et 717 du code de procédure pénale, qui conduisent à répartir les détenus soit dans une maison d'arrêt soit dans un établissement pour peines, seraient assouplies afin de réduire le nombre de transfèrements. Dans le champ de la protection judiciaire de la jeunesse, les juges des enfants seraient autorisés à prolonger les mesures de placement ou les mesures éducatives en milieu ouvert sans la tenue d'une audience. L'objectif d'assurer la continuité de la prise en charge éducative de ces mineurs justifie, dans le contexte sanitaire actuel, ces dispositions provisoires.


* 31 f du 1° du I de l'article 7 du projet de loi.

* 32 a du 2° du I de l'article 7 du projet de loi.

* 33 i du 2° du I de l'article 7 du projet de loi.

* 34 Ibidem.

* 35 Voir la circulaire de la garde des Sceaux relative à l'adaptation de l'activité pénale et civile des juridictions aux mesures de prévention et de lutte contre la pandémie de COVID-19 du 14 mars 2019.

* 36 Sur ce point, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a déjà assoupli la procédure en rendant la présentation facultative pour une prolongation au-delà de vingt-quatre heures.