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Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

III. LE CEREMA, UN OPÉRATEUR PUBLIC DE CRÉATION RÉCENTE DONT LES COMPÉTENCES DOIVENT ÊTRE MISES AU SERVICE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement public administratif qui résulte de la fusion au 1er janvier 2014 de onze services de l'État, avec un personnel composé majoritairement de fonctionnaires. L'action 11 du programme 159 porte les crédits de la subvention pour charges de service public de cet opérateur.

Les missions du Cérema

Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement public à caractère administratif créé le 1er janvier 20148(*).

Il apporte son concours à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques publiques du ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) et du ministère de la cohésion des territoires (MCT) dans ses différents domaines de compétence, offrant une vision transversale au service du développement durable.

Ses principales missions sont de promouvoir les modes de gestion des territoires qui intègrent les facteurs environnementaux, économiques et sociaux, d'accompagner les acteurs publics et privés dans la transition vers une économie sobre en ressources et décarbonée, respectueuse de l'environnement et équitable, et d'apporter à l'État et aux acteurs territoriaux un appui d'ingénierie et d'expertise sur les projets d'aménagement nécessitant une approche pluridisciplinaire. Il a vocation à les assister dans la gestion de leur patrimoine d'infrastructures de transport et leur patrimoine bâti, et à renforcer leur capacité à faire face aux risques. En outre, il a pour mission de capitaliser et promouvoir au niveau territorial et international les savoir-faire qu'il développe.

Le Cérema accomplit ses missions essentiellement à la demande de l'État, mais son dispositif spécifique de gouvernance assure la prise en compte des attentes des collectivités, notamment grâce à la mise en place d'un conseil stratégique constitué à parts égales de représentants de l'État et d'élus représentant les collectivités territoriales. Ces dernières seront également présentes, aux côtés des services déconcentrés de l'État, au sein des comités d'orientations territoriaux, permettant d'adapter l'activité au plus près des besoins des acteurs des territoires.

Source : projet annuel de performances pour 2020

1. La réduction des moyens du Cérema va se poursuivre jusqu'en 2022, au risque de menacer la soutenabilité financière de l'établissement

Le Cérema, dont le budget total devrait représenter 242,0 millions d'euros en 2020, a été confronté rapidement après sa création à une diminution très significative de ses moyens, comme en témoigne le tableau infra qui illustre la baisse continue du montant de sa subvention pour charges de service public et de son plafond d'emploi.

Évolution de la subvention pour charges de service public
et du plafond d'emplois du Cérema depuis sa création

 

Subvention
pour charges
de service public
(en millions d'euros)

Variation annuelle

Plafond d'emplois
(en ETPT)

Variation annuelle

2014

228,8

-

3 155

-

2015

226,3

- 1,1 %

3 152

-

2016

217,6

- 3,8 %

3 024

- 4,1 %

2017

210,8

- 3,1 %

2 899

- 4,1 %

2018

206,0

- 2,3 %

2 796

- 3,6 %

2019

201,4

- 2,2 %

2 695

- 3,6 %

2020

196,7

- 2,3 %

2 594

- 3,7 %

2021

191,1

- 2,8 %

2 507

- 3,3 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Dès le début du quinquennat, le Gouvernement a annoncé qu'il poursuivrait la réduction des moyens du Cérema chaque année jusqu'en 2022 :

- la baisse du plafond d'emplois représentera -100 ETPT par an pendant cinq ans, ce qui correspondra à une chute des effectifs de l'établissement de 17 % sur la période et de 25 % entre 2015 et 2022, avec un objectif de 2 400 ETPT en 2022 ;

- la baisse de la subvention pour charges de service public (SCSP), qui compte pour 83 % des ressources de l'établissement, représentera environ 5 millions d'euros par an.

Ces orientations continueront d'être appliquées en 2021 avec une nouvelle baisse de la SCSP de 5,6 millions d'euros et du plafond d'emploi de - 87 ETPT (ce qui se traduit par une baisse de la masse salariale de 1,1 million d'euros), ce qui rendra nécessaire la poursuite des efforts de restructuration de l'établissement.

Cette subvention en diminution de - 2,3 % financera à 83 % les dépenses de personnel de l'établissement, les autres crédits servant à couvrir ses charges d'exploitation (financement courant, entretien, maintenance, investissements courants, etc.).

Cette réduction des financements et des emplois attribués par l'État au Céréma avait provoqué une crise à l'automne 2017, avec la démission de son Président puis de son directeur général.

Incontestablement, la forte attrition des moyens de l'établissement se traduit par une fragilisation de ses compétences et une diminution de ses moyens de production, ce qui a pu susciter une déception légitime tant de la part de ses personnels que de ses dirigeants. La baisse du niveau des investissements (7 millions d'euros par an environ), en particulier, est préoccupante, puisqu'ils sont indispensables pour renouveler les équipements scientifiques et techniques de l'opérateur, dont beaucoup sont aujourd'hui vétustes9(*).

Toutefois, le rapporteur spécial estime que le directeur général de l'établissement qui s'appuie depuis l'an dernier sur le projet stratégique « Cerem'Avenir » est à même de remobiliser les agents de son opérateur et en mesure de faire de la contrainte financière que subit le Céréma une opportunité de transformation.

Pour accompagner la mise en oeuvre de ce plan stratégique, le Céréma a obtenu un financement de 12,3 millions d'euros sur 4 ans du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP).

Le fait que les ressources propres de l'établissement soient passées de 23,8 millions d'euros à 32,3 millions d'euros entre 2015 et 2019, soit une hausse de + 35,7 %, constituait un signal encourageant qui témoigne de la mobilisation des équipes de l'opérateur.

L'objectif de ressources propres pour 2020, qui s'inscrivait dans cette dynamique, était de 35 millions d'euros mais les pertes de recettes provoquées par la crise sanitaire liée à la Covid-19 sont désormais estimées à 7 millions d'euros environ, ce qui devrait les ramener à 28 millions d'euros.

Dans ce contexte, le rapporteur spécial s'interroge sur un point qui pourrait remettre en cause la soutenabilité financière de l'établissement d'ici quelques années.

La marge de +13 millions d'euros entre la subvention pour charges de service public et la masse salariale exécutée qui existait encore en 2015 est devenue négative en 2020 et atteindra - 3 millions d'euros en 2021.

En 2022, il devrait ainsi manquer 9 millions d'euros pour que la subvention couvre les dépenses de personnel du Céréma en dépit du strict respect de l'objectif de 2 400 ETP.

Le Gouvernement devra donc être vigilant sur ce point.

2. Le Céréma doit se tourner résolument vers les collectivités territoriales et apporter son soutien à la future Agence nationale de la cohésion des territoires

Les entreprises, dont notamment les sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA), représentent 39 % du chiffre d'affaires du Céréma.

Les collectivités territoriales, quant à elles, ne comptent que pour 31 % du chiffre d'affaires de l'établissement avec 9,4 millions d'euros en 2019, ce qui demeure très insuffisant.

Or, l'objectif n° 2 du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » prévoit que le Céréma doit devenir un centre de ressources et d'expertises partagées entre l'État et les collectivités territoriales, en appui aux politiques publiques d'aménagement durable du territoire.

Dans cette perspective, et conformément au projet stratégique de l'établissement approuvé par son conseil d'administration en 2015, cet objectif mesure la part de l'activité du Cérema réalisée dans le cadre d'actions de partenariat et d'innovation (API) en relation avec les collectivités territoriales.

Les API ne représentaient que 2 % de l'activité du Cérema en 2015 et devraient s'élever à 8 % en 2019, le but étant d'atteindre les 9 % en 2020.

Ces chiffres sont faibles et montrent l'ampleur du travail à réaliser pour que le Cérema parvienne à s'imposer comme un prestataire d'ingénierie pour les collectivités territoriales, auprès de qui il demeure trop peu identifié.

Conscient de cette difficulté, le nouveau directeur général de l'opérateur a engagé un plan de transformation qui doit permettre de réaliser des mutualisations, des mises en réseau et des spécialisations des compétences et des expertises.

Surtout, il a refondé le mode de programmation de son activité pour orienter plus résolument celle-ci en direction des collectivités territoriales.

Le Céréma devra également apporter son appui à l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), avec qui un projet de convention est actuellement en discussion.

Ce travail devrait déboucher sur l'élaboration du premier contrat d'objectifs et de performance (COP) du Cérema, qui permettrait de marquer le soutien de l'État à cet opérateur en pleine mutation.


* 8 Loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 et décret n° 2013-1273 du 27 décembre 2013.

* 9 Les équipements transférés par l'État au Céréma au moment de sa création avaient une valeur nette de 8 millions d'euros pour une valeur brute de 45 millions d'euros, ce qui témoigne de leur obsolescence. Ils étaient amortis à 95 % à la fin de l'année 2017.