BUDGET
ANNEXE
« CONTRÔLE ET EXPLOITATION
AÉRIENS »
La direction générale de l'aviation civile (DGAC) , administration centrale de l'État, joue un triple rôle de prestataire de service , de prescripteur de règles et de régulateur du transport aérien en France :
- elle assure les services de la circulation aérienne auprès des compagnies aériennes, au moyen de ses centres de contrôle en route et de ses tours de contrôle ;
- elle veille au maintien de la sécurité et de la sûreté du transport aérien en assurant la surveillance des industriels, des opérateurs et des personnels navigants ;
- elle est le régulateur économique et social du secteur aérien (compagnies aériennes, aéroports, industries aéronautiques) ;
- elle lutte contre les nuisances , en particulier sonores et atmosphériques , générées par le transport aérien ;
- elle élabore et défend les positions de la France dans les instances internationales qui traitent de l'aviation civile ;
- elle favorise le développement de l'aviation légère.
C'est la mission « Contrôle et exploitation aériens » qui retrace, dans le cadre du présent budget annexe, dit « BACEA », les activités de production de biens et de prestation de services de la DGAC .
Cette mission et la mission « Publications officielles et information administrative » constituent les deux seuls exemples de budgets annexes du budget de l'État .
Elle est régie par les dispositions de l'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoit que « des budgets annexes peuvent retracer , dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances , lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services. [...].
I. L'EFFONDREMENT DES RECETTES DU BUDGET ANNEXE REFLÈTE LA CRISE SANS PRÉCÉDENT QUE CONNAÎT AUJOURD'HUI LE TRANSPORT AÉRIEN
Tant les recettes que les dépenses du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) dépendent étroitement du trafic aérien au départ et à l'arrivée des aéroports français mais également du trafic qui survole notre territoire .
Le BACEA est donc touché de plein fouet par la crise historique qui touche le transport aérien en raison de la pandémie de Covid-19.
A. LA PANDÉMIE DE COVID-19 A PROVOQUÉ UNE CRISE SANS PRÉCÉDENT DU TRAFIC AÉRIEN EN FRANCE ET EN EUROPE
1. Une chute brutale du trafic, des perspectives de reprise très incertaines
a) La fin d'une longue période de croissance du trafic aérien
Le trafic aérien au départ et à l'arrivée en France a connu une croissance annuelle moyenne de 3,9 % entre 2009 et 2019.
Celle-ci était surtout portée par le trafic international dont le taux de croissance annuel moyen était de + 4,4 % , tandis qu'il était de + 2 % sur le marché domestique métropolitain et de + 3,9 % sur le trafic reliant la métropole aux outre-mer .
En 2019, 201 millions de passagers avaient voyagé sur des vols internationaux et intérieurs desservant les aéroports français, ce qui avait représenté une hausse de 4,0 % du trafic passagers par rapport à 2018.
Le trafic aérien avait ainsi poursuivi sur sa lancée des années précédentes, porté par le maintien d'une conjoncture économique favorable , en dépit de nouvelles hausse du prix du carburant et d'un léger ralentissement observé en fin d'année.
La pandémie de Covid-19 a provoqué une chute sans précédent du trafic aérien , celui-ci ayant connu un quasi-arrêt en Europe de la mi-mars à la mi-mai 2020 avec la mise en place de restrictions suivies d'interdictions d'entrée aux frontières puis de confinements des populations partout sur la planète.
b) La quasi-mise à l'arrêt du trafic aérien en Europe au printemps 2020
Selon les analyses de marché publiées en juin 2020 par l'Association internationale du transport aérien (IATA), au plus fort de la crise en avril, les passagers kilomètres transportés (PKT) ont chuté de 95 % environ par rapport à avril 2019. Fin avril, les transporteurs européens ont ainsi vu le trafic diminuer de 99 % .
Si le marché européen a connu une augmentation du nombre de vols à partir du mois de mai, soutenu par un début de réouverture des frontières, le nombre de passagers devrait baisser d'environ 60 % à 65 % en 2020 par rapport à l'année 2019, ce qui représente une perte d'environ 705 millions de voyages de passagers selon les estimations publiées par IATA en août 2020.
Les perspectives de reprise du trafic en Europe sont, à l'heure où le rapporteur spécial écrit ces lignes, extrêmement incertaines alors que sévit une deuxième vague de la pandémie de Covid-19 , à l'origine de reconfinements dans de nombreux pays.
Selon les dernières estimations de IATA, et sous réserve de la disponibilité rapide de vaccins, la demande de passagers en Europe pourrait se redresser progressivement dans les années à venir mais n'atteindra pas les niveaux de 2019 avant 2024 .
Eurocontrol, pour sa part, se montre plus pessimiste, puisque l'organisation considère que les chiffres du trafic de 2019 pourraient ne pas être atteints avant 2029 .
c) Des prévisions d'évolution du trafic aérien pour la France très faibles et marquées par une profonde incertitude
De la mi-mars à la mi-mai 2020, les vols de et vers la France ont été limités aux seuls vols de rapatriement et de transport de fret . L'organisation d'un pont aérien de fret avec l'Asie a notamment permis l'acheminement de matériels sanitaires essentiels.
Un maillage aéroportuaire minimal a en outre été maintenu en métropole pour assurer en particulier les transports sanitaires .
Les vols vers les outre-mer ont été fortement réduits et l'État a, en partenariat avec les compagnies, réorganisé les liaisons ultramarines pour assurer une continuité territoriale minimale .
La DGAC prévoyait - en septembre, soit avant la mise en place du nouveau confinement - que la baisse du trafic passagers de et vers la France pourrait être c omprise entre - 60 % et - 65 % en 2020 par rapport à 2019.
Après avoir connu un point bas à - 93 % en avril 2020 par rapport à 2019, le trafic aérien, mesuré en unité de services en route, a connu une éclaircie pendant l'été ( - 53 % en août), avant de redescendre à - 61 % en septembre .
Les vols domestiques évoluaient entre - 17 % (août) et - 27 % (septembre) par rapport à 2019, tandis que les vols internationaux et les survols stagnaient à - 60 % par rapport à 2019 . Ces chiffres ont considérablement diminué depuis avec la mise en place d'un couvre-feu dans les grandes métropoles puis l'instauration d'un reconfinement sur tout le territoire français.
Pour construire le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) en 2021, la DGAC s'est basée sur un trafic dont le niveau serait inférieur de - 30 % en 2021 par rapport aux chiffres de 2019.
Ces chiffres paraissent d'ores-et-déjà beaucoup trop optimistes dans la mesure où les décisions prises pour lutter contre la deuxième vague de la pandémie de Covid-19 auront immanquablement des effets sur le trafic aérien en 2021.
En outre, des vagues de contaminations supplémentaires sont redoutées tant que les populations n'auront pas été massivement vaccinées.
Tout l'enjeu à présent consiste à favoriser une reprise la plus rapide possible du trafic en mobilisant tous les outils disponibles en France comme dans les pays partenaires : mise en place des tests antigéniques dans les aéroports , création de corridors sanitaires , négociations au niveau européen sur des protocoles sanitaires harmonisés pour permettre les vols entre les pays européens et les autres pays, et ainsi éviter les restrictions de vols liées aux fermetures des frontières et aux quarantaines des voyageurs.
Néanmoins, quels que soient les efforts mis en oeuvre, il paraît déjà acquis que le présent budget 2021 de la DGAC, pour sa partie recettes tout du moins, est sans doute d'ores-et-déjà en grande partie caduque .
2. Le pavillon français, déjà fragile avant la crise sanitaire, devrait enregistrer 4 milliards d'euros de pertes en 2020
Avant même la crise sanitaire du Covid-19, les compagnies françaises, et notamment Air France, connaissaient une situation économique difficile en raison de la très forte concurrence des compagnies à bas coût ( Easy Jet , Ryanair ) sur le segment du court et du moyen-courrier en France et en Europe et des compagnies du Golfe persique ( Etihad , Qatar Airways, Emirates ) sur le long courrier, en particulier à destination de l'Asie
Face à ces acteurs très agressifs d'un point de vue commercial, les compagnies françaises souffrent, en dépit d'efforts de productivité importants consentis ces dernières années, d'un grave déficit de compétitivité , en raison d'une structure de coûts très défavorable . Cette fragilité, associée à d'autres raisons qui leur étaient propres, étaient clairement apparues lors de la liquidation judiciaire à l'automne 2019 d'Aigle Azur et de XL Airways , qui représentaient à elles deux quelque 1 700 emplois .
Les compagnies françaises ayant été très sévèrement touchées par la chute du trafic sans précédent rappelée supra, la DGAC considère dans ses réponses au questionnaire du rapporteur spécial que « sur la base d'une perte de chiffre d'affaires de 63 %, d'une reprise des échanges mondiaux à l'automne au plus tôt et d'une répartition des coûts entre 15 % de frais fixes (qui ne peuvent pas être évités), 55 % de coûts variables et 30 % de frais de personnels, qui sont tempérés par le dispositif d'activité partielle financé par l'État, les pertes des compagnies aériennes françaises peuvent être estimées entre 3,2 milliards d'euros et 3,8 milliards d'euros en 2020 ».
Cette estimation ayant été formulée avant le nouveau couvre-feu puis le reconfinement, il y a donc fort à parier que les pertes des compagnies françaises pourraient être supérieures à 4,0 milliards d'euros en 2020.
3. Une intervention massive de l'État, sous forme de prêts, voire d'une possible recapitalisation, est apparue indispensable pour sauver Air France eu égard à la violence de la crise
Comme tous les autres acteurs du secteur aérien, le groupe Air France-KLM a subi de plein fouet l'impact de la crise sanitaire dès le mois de février 2020.
Au cours du premier semestre 2020, seulement 19,3 millions de passagers ont été transportés, soit une baisse de 62 % par rapport aux 50,5 millions de passagers transportés au premier semestre 2019.
Pour préserver sa trésorerie, le groupe a eu recours à l'activité partielle d'une partie de ses effectifs en France (80 % lors de la période d'arrêt quasi-total des vols et en diminution cohérente avec le volume d'activité ensuite), et a réduit significativement ses investissements et ses dépenses non essentielles.
Malgré tout, le résultat d'exploitation s'est établi à - 2,4 milliards d'euros à la fin du premier semestre 2020, alors qu'il était de 100 millions d'euros au premier semestre 2019 (- 0,77 million d'euros pour KLM et - 1,6 milliard d'euros pour Air France).
Air France prévoit, à elle seule, une perte d'exploitation de 2,9 milliards d'euros en 2020 et estime que les conditions de marché de 2019 ne seront pas réunies au plus tôt avant 2024.
Pour couvrir les besoins de financement à court terme d'Air France et de KLM, les gouvernements français et néerlandais ont apporté leur soutien financier, à hauteur respectivement de 7 milliards d'euros et 3,4 milliards d'euros, sous la forme d'avances en compte courant d'actionnaire (respectivement de 3 milliards d'euros et 1 milliard d'euros) et de garanties à 90 % de prêts bancaires (respectivement de 4 milliards d'euros et 2,4 milliards d'euros), assortis de conditions d'amélioration de la compétitivité et d'atteinte d'objectifs environnementaux.
Au 30 juin 2020, le groupe Air France-KLM disposait ainsi de 14,2 milliards d'euros de liquidités ou de lignes de crédit pour faire face à la crise et restructurer son activité.
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D'importantes contreparties pour Air France en termes
de compétitivité
Les soutiens publics en faveur d'Air France-KLM étaient conditionnés au respect de contreparties , en particulier s'agissant d'Air France. Alors que la santé économique et financière de l'entreprise était fragile depuis de nombreuses années, sa direction s'est engagée à accélérer la mise en oeuvre du plan de transformation , destiné à améliorer la compétitivité du groupe, qu'elle avait annoncé au mois de novembre 2019. Pour mémoire, ce plan visait à doubler le bénéfice d'exploitation d'Air France-KLM d'ici à 2024 pour atteindre une marge opérationnelle de 7 % à 8 %, contre 4,8 % en 2019 (et 2,1 % seulement pour Air France). Ce plan, qui devait être réalisé en cinq ans, le serait désormais en deux ans (soit d'ici la fin 2021). Le PDG d'Air France-KLM Ben Smith prévoit notamment de renforcer la rationalisation du réseau domestique (200 millions d'euros de pertes en 2019) ainsi que la restructuration des fonctions support non opérationnelles . Plusieurs plans de départs volontaires dans l'entreprise sont également prévus. Mais l'entreprise devra également consentir d' importants efforts en matière environnementale , dans le but de réduire de 50 % les émissions de CO 2 de ses vols métropolitains à la fin de l'année 2024 . Pour mémoire, la compagnie s'était déjà engagée à réduire de 50 % ses émissions de CO 2 par passager et par km entre 2005 et 2030. Il est notamment prévu qu'Air France devrait drastiquement réduire ses vols intérieurs dès lors qu'il existe une alternative ferroviaire de moins de deux heures et demie (ce qui est le cas de Paris-Bordeaux, Paris-Lyon, Paris-Rennes ou bien encore Paris-Nantes). Seuls seraient maintenus les vols destinés à alimenter les « hubs » de Paris-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly. L'entreprise va également devoir accélérer le renouvellement de sa flotte afin d'acquérir des avions moins polluants. Sur le long courrier, les Airbus A340 vont progressivement cesser d'être utilisés alors que vont être livrés des A350 qui consomment 25 % de carburant de moins. Le retrait de l'A380, qui était envisagé pour 2022, pourrait être accéléré compte tenu des nouvelles prévisions de trafic très dégradées. Sur le moyen-courrier, des Airbus A220 devraient venir remplacer des A318-319, ce qui permettrait de réduire la consommation de carburant et les émissions de CO 2 de 20 %. Enfin, la compagnie s'est vue fixer l'objectif d'une utilisation de 2 % de biocarburants à l'horizon 2025. Source : commission des finances du Sénat |
À l'heure où le rapporteur spécial écrit ces lignes, la mise en place d'un nouveau confinement a éteint les derniers espoirs d'une reprise progressive du trafic à l'automne 2020 , si bien qu'une nouvelle aide à Air France-KLM , qui pourrait cette fois-ci prendre la forme d'une recapitalisation en bonne et due forme , apparaît de plus en plus inéluctable .
Selon les informations du rapporteur spécial, une nouvelle injection de 6 milliards d'euros en fonds propres et en quasi-fonds propres est envisagée, dont 3 milliards d'euros apportés par l'État français, 1 milliard d'euros par l'État néerlandais et 2 milliards d'euros levés sur les marchés.
4. L'accélération de la transition écologique du transport aérien à travers le soutien à la R&D de l'industrie aéronautique
a) L'industrie aéronautique est elle aussi gravement fragilisée par les conséquences de la crise sanitaire
Conséquence de la crise sanitaire et économique provoquée par la pandémie de Covid-19, les compagnies aériennes , qui souffrent de graves problèmes de trésorerie, sont contraintes de décaler , voire d'annuler les prises de livraison de leurs nouveaux appareils , ce qui se traduit directement par une chute drastique et durable des cadences des avionneurs .
Selon Airbus et Boeing, la baisse du besoin en nouveaux avions sur la période 2020-2024 dans le monde est ainsi évaluée entre 40 et 60 % par rapport à la production réalisée en 2018 , avec un impact plus fort et durable sur les long-courriers que les moyen-courriers.
Airbus n'anticipe pas un retour du trafic aérien aux niveaux de 2019 avant 2023 , voire 2025 dans un scénario pessimiste . L'avionneur, qui prévoyait initialement de livrer 880 appareils en 2020 , a donc pris la décision en mars 2020 de revoir nettement à la baisse ses cadences : 40 A320 par mois (contre 60 avant la crise), 5 A220 (contre 6 ), 2 A330 (contre 4 ) et 6 A350 (contre 10 ), cette dernière cadence ayant été encore diminuée en juillet ( 5 appareils ).
Tous les investissements destinés à l'augmentation des cadences de l'A320 (à l'exception de ceux dédiés à l'A321 XLR) et de l'A350 qui ont déjà été lancés ou prévus ont été repoussés , et ces cadences réduites devraient être maintenues au moins jusqu'en 2021 , selon l'évolution du trafic. Airbus a suspendu ses prévisions financières pour 2020.
b) Les mesures de soutien à l'industrie aéronautique doivent permettre d'accélérer son verdissement
Le système de soutien de l'État à la R&D de l'industrie aéronautique française repose principalement sur les aides sectorielles prévues par le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » et qui sont gérées par la DGAC.
En 2018 et en 2019, le montant de ces aides, qui font par ailleurs partie du Grand Plan d'investissement (GPI) , s'était élevé à 135 millions d'euros annuels .
Pour faire face à l'effondrement des commandes du secteur aéronautique provoqué par la pandémie de Covid-19 (voir supra ), le plan de relance aéronautique annoncé par le Gouvernement le 9 juin 2020 a porté ce budget de soutien à la R&D de la filière aéronautique à 1,5 milliard d'euros sur trois ans, dont 300 millions d'euros en 2020 et 600 millions d'euros en 2021 et 2022.
Cette aide, sous forme de subventions directes , soutient les projets de la filière aéronautique correspondant à la feuille de route technologique que l'État fixe avec les industriels français dans une démarche partenariale au sein du Conseil pour la recherche aéronautique civile (CORAC) .
L'ambition majeure de ce plan est de préparer la rupture environnementale de l'aviation tout en confortant et en transformant la majeure partie des capacités de toutes les composantes de la filière, pour :
- maîtriser dans moins d'une décennie l'intégration dans les aéronefs des technologies de rupture à même d'assurer la transition écologique du secteur . Il s'agit en particulier d'utiliser de nouvelles sources d'énergie vertes mais également de réduire massivement la consommation de carburant et la pollution émise par les avions . L'annonce la plus ambitieuse et emblématique faite en ce sens est le lancement par Airbus d'un programme visant à concevoir un avion utilisant exclusivement l'hydrogène à l'horizon 2035 ;
- gagner fortement en efficacité , ce qui rendra possible l'introduction de ces appareils verts à des coûts soutenables pour le marché .
Par ailleurs il est prévu de soutenir les projets destinés à produire , à l'échelle industrielle, des carburants durables (biocarburants avancés ou carburants synthétiques) destinés principalement à l'aéronautique. L'objectif est de permettre leur incorporation aux carburants aéronautiques de nature fossile à raison de 2 % en 2025 et de 5 % en 2030 . Ce soutien aux projets de production de carburants durables est estimé à 400 millions d'euros sur les années 2021 et 2022.
Le rapporteur spécial salue les ambitions de ce plan de soutien qui a pour objet à la fois d'accélérer l'indispensable transition écologique du transport aérien mais également de sauvegarder l'emploi et les compétences de notre filière aéronautique , qui est l'un des principaux fleurons de notre industrie.
Toutefois, il s'inquiète du fait que certaines modalités de gestion de pratique de ce plan de soutien ne paraissent pas encore pleinement arrêtées , ce qui paraît complexifier leur mise en oeuvre cette année et en 2021.