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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021

10 novembre 2021 : Dialogue social avec les plateformes ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

___________

Article premier
Ratification de l'ordonnance de l'ordonnance du 21 avril 2021
relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice
de cette représentation

Cet article propose de ratifier l'ordonnance du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation.

La commission a adopté cet article en modifiant certaines dispositions introduites par l'ordonnance afin de prévoir un droit d'option pour les travailleurs qui pourraient être électeurs dans plusieurs secteurs d'activité, de préciser que les missions de l'ARPE seront circonscrites au champ du dialogue social et de supprimer la présence d'un député et d'un sénateur dans son conseil d'administration.

I - Le dispositif proposé

A. Une habilitation issue de la loi d'orientation des mobilités

Le présent article propose de ratifier l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation.

Cette ordonnance a été prise sur le fondement du 2° de l'article 48 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

Article 48 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités

Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de déterminer :

1° Les modalités de vérification et de délégation de la vérification des conditions d'aptitude professionnelle mentionnées à l'article L. 3120-2-1 du code des transports en vue d'améliorer l'organisation de l'examen prévu à l'article 23 du code de l'artisanat ;

2° Les modalités de représentation des travailleurs indépendants définis à l'article L. 7341-1 du code du travail recourant pour leur activité aux plateformes mentionnées à l'article L. 7342-1 du même code et les conditions d'exercice de cette représentation.

Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Cette disposition d'habilitation a été introduite par un amendement du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale, qui avait examiné le texte après une première lecture au Sénat. La commission mixte paritaire n'ayant pas été conclusive et le Sénat ayant rejeté le projet de loi par l'adoption d'une question préalable en nouvelle lecture, l'article 48 n'a pas fait l'objet d'une discussion au Sénat.

B. Les dispositions de l'ordonnance du 21 avril 2021

1. Mise en place d'un dialogue social dans les secteurs des VTC et de la livraison

L'article 1er de l'ordonnance crée un nouveau chapitre III, intitulé « dialogue social de secteur » au sein du titre IV du livre III de la septième partie du code du travail.

Il crée un cadre spécifique pour la mise en place d'un dialogue social entre les plateformes qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et fixe son prix4(*) et les travailleurs indépendants qui y recourent, dans les secteurs suivants :

- conduite d'une voiture de transport avec chauffeur (VTC) ;

- livraison de marchandises au moyen d'un véhicule à deux ou trois roues, motorisé ou non.

2. Représentation des travailleurs ayant recours aux plateformes

L'article 1er de l'ordonnance prévoit ensuite les modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant aux plateformes, au sein d'une section 2 de ce chapitre III.

? Représentativité des travailleurs de plateformes

Peuvent être considérées comme des organisations représentant les travailleurs de plateformes les syndicats professionnels et leurs unions, ainsi que les associations ayant pour objet social cette représentation5(*).

Pour être représentatives, ces organisations doivent satisfaire les conditions suivantes6(*) :

- le respect des valeurs républicaines ;

- l'indépendance ;

- la transparence financière ;

- une ancienneté minimale d'un an dans le champ professionnel des travailleurs concernés et au niveau national ;

- l'audience, appréciée lors des élections des représentants de ces travailleurs. L'organisation devra avoir recueilli au moins 8 % des suffrages exprimés ;

- l'influence, appréciée au regard de l'activité et de l'expérience de l'organisation en matière de représentation des travailleurs visés ;

- les effectifs des adhérents et les cotisations.

La liste des organisations représentatives est arrêtée par l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE)7(*).

? Élection et désignation des représentants

Afin de mesurer l'audience des organisations, et déterminer ainsi leur représentativité, l'ARPE organise des élections professionnelles tous les quatre ans, dans chacun des secteurs (VTC et livraison)8(*). Les organisations candidates pour être représentatives doivent se déclarer auprès de l'ARPE9(*). Le scrutin se déroule par un vote électronique et chaque électeur dispose d'une voix10(*). Le juge judiciaire est compétent pour les contestations relatives à la liste électorale et à la régularité des opérations électorales11(*).

Peuvent être électeurs les travailleurs utilisant une plateforme de VTC ou de livraison qui justifient d'une ancienneté de trois mois d'exercice de leur activité dans le secteur considéré. Cette ancienneté est appréciée quatre mois avant le scrutin. Le travailleur devra totaliser, au cours des six mois précédents, trois mois pendant lesquels il a effectué au moins cinq prestations pour une plateforme12(*).

Les plateformes doivent fournir à l'ARPE les informations nécessaires à l'établissement des listes électorales et à la vérification que les travailleurs concernés remplissent les conditions pour être électeurs13(*).

Les organisations reconnues représentatives à l'issue du scrutin désignent un nombre de représentants qui est déterminé par décret. L'ARPE communique leurs noms à la plateforme à laquelle ils ont recours14(*).

? Protection, formation et temps de délégation des représentants

À l'image des salariés représentant le personnel au sein des entreprises, des protections sont apportées aux travailleurs désignés représentants. La rupture du contrat commercial de ces travailleurs avec la plateforme ne peut ainsi intervenir à l'initiative de la plateforme qu'après autorisation de l'ARPE, sous le contrôle du juge administratif15(*). En outre, lorsque le travailleur estime subir du fait de la plateforme une baisse d'activité en rapport avec son mandat de représentant, il peut saisir le tribunal judiciaire pour faire cesser cette situation et demander réparation du préjudice subi16(*).

Les représentants des travailleurs bénéficient par ailleurs de formations et d'heures de délégation. Ils bénéficient ainsi de jours de formation au dialogue social dont le financement est pris en charge par l'ARPE17(*). Ils ont droit à une indemnisation forfaitaire destinée à compenser la perte de rémunération engendrée par ces jours de formation et par le temps consacré à l'exercice de leur mandat18(*).

2. Création d'une autorité des relations sociales des plateformes d'emploi

L'article 1er de l'ordonnance crée également un chapitre V intitulé « Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi » au sein du même titre IV.

Il crée l'autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE), établissement public administratif sous la tutelle des ministres chargés du travail et des transports19(*).

? Missions de l'ARPE

L'ARPE a pour objet la régulation des relations sociales entre les plateformes de VTC et de livraisons et les travailleurs indépendants qui y recourent. À cette fin, l'article L. 7345-1 du code du travail lui assigne pour missions :

- de fixer la liste des organisations représentatives des travailleurs en organisant, à cette fin, le scrutin mesurant leur audience ;

- d'assurer le financement des formations de représentants des travailleurs et leur indemnisation des jours de formation et des heures de délégation ;

- de promouvoir auprès des représentants des travailleurs et des plateformes le développement du dialogue social et de les accompagner dans l'organisation des cycles électoraux ;

- d'autoriser la rupture des relations commerciales entre les plateformes et les travailleurs disposant d'un mandat de représentation ;

- de collecter des statistiques, transmises par les plateformes, relatives à l'activité des plateformes et de leurs travailleurs, à l'exclusion des données à caractère personnel relatives aux clients afin de produire des études et rapports statistiques, en vue de leur mise à disposition des organisations représentatives.

? Organisation et fonctionnement de l'ARPE

L'ARPE est administrée par un conseil d'administration, composé d'un président, de représentants de l'État, d'un député, d'un sénateur, des représentants des organisations de travailleurs représentatives au niveau de chaque secteur et des représentants des plateformes, ainsi que des personnalités qualifiées. Elle est dirigée par un directeur général20(*).

Elle peut demander à se faire communiquer tout document en possession des plateformes nécessaire à l'exercice de ses missions et demander l'audition de toute personne susceptible de contribuer à son information21(*). Elle peut recruter du personnel soumis au code du travail, des agents contractuels de droit public ou des fonctionnaires détachés auprès d'elle22(*).

Aux termes de l'article L. 7345-4 du code du travail créé par l'ordonnance, les missions de l'ARPE sont financées par une taxe acquittée par les plateformes visées à l'article L. 7345-1 du code du travail, soit l'ensemble des plateformes qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et fixent son prix. Son taux et son assiette sont déterminés par la loi de finances.

L'article 32 du projet de loi de finances pour 2022 propose, dans sa version déposée à l'Assemblée nationale, de réécrire l'article L. 7345-4 du code du travail. Il prévoit que pour les missions de l'ARPE, est affectée à cette autorité le produit de la taxe prévue à l'article 300 bis du code général des impôts. L'article 32 crée également les articles 300 bis à 300 sexies au sein du code général des impôts pour instituer cette taxe sur les plateformes.

Les plateformes redevables seront celles des secteurs des VTC et de la livraison. L'assiette de la taxe correspondra à la différence entre les sommes encaissées par les opérateurs de plateformes et celles qu'ils restituent aux personnes mises en relation. Son taux sera fixé chaque année par arrêté ministériel et ne pourra excéder 0,5 %, afin de couvrir les besoins de financement de l'ARPE estimés, selon l'exposé des motifs de l'article 32 du PLF pour 2022, entre 1,5 million et 2 millions d'euros par an.

3. Régime transitoire et disposition d'application

L'article 2 de l'ordonnance prévoit les modalités d'organisation des premières élections professionnelles pour la désignation des représentants des travailleurs. Il prévoit que l'ARPE devra organiser avant le 31 décembre 2022 le premier scrutin de mesure d'audience des organisations. Elle devra arrêter avant le 30 juin 2023 la liste des organisations représentatives. À titre dérogatoire, le deuxième scrutin de mesure d'audience sera organisé deux ans après le premier scrutin.

Pour le premier scrutin, le seuil de représentativité sera fixé à 5 % au lieu de 8 %. Pour les deux premiers scrutins, le critère d'ancienneté sera fixé à six mois, au lieu d'un an, et le critère de l'influence sera apprécié au regard de la seule activité des organisations et non également de leur expérience.

Cet assouplissement des critères de représentativité est destiné à enclencher la dynamique d'un dialogue social et l'émergence de candidats pour représenter les travailleurs, dans des secteurs où ce dialogue est aujourd'hui inexistant.

L'article 3 de l'ordonnance énumère les ministres chargés de l'application de l'ordonnance.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Le rapporteur approuve les dispositions contenues dans l'ordonnance du 21 avril 2021 qui constituent une première étape pour l'organisation d'un dialogue social entre les plateformes des secteurs des VTC et de la livraison et les travailleurs indépendants qui y recourent. Elles complètent ainsi les apports des lois successives ayant contribué, depuis 2016, à renforcer la responsabilité sociale des opérateurs de plateformes et rejoignent les conclusions du rapport d'information de la commission sur les travailleurs des plateformes, adopté en mai 202023(*).

Compte tenu du champ de l'habilitation fixé par la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, l'ordonnance ne prévoit que les modalités de représentation des travailleurs ayant recours aux plateformes et non des plateformes elles-mêmes. Des dispositions restent donc à édicter pour offrir un cadre complet permettant d'engager un dialogue social dans ces secteurs d'activité.

Les modalités de représentation des travailleurs définies par l'article 1er de l'ordonnance recueillent le soutien du rapporteur, qui considère qu'elles correspondent à une demande forte des travailleurs réalisant des prestations dans les secteurs des VTC et de la livraison. Ces modalités offriront les conditions et les garanties d'une représentation de ces travailleurs indépendants qui devront, dans ce cadre, se mobiliser pour que se structurent des organisations représentatives dans chacun des secteurs et qu'émergent des candidats. Il est essentiel que le dialogue social puisse renforcer la protection de ces travailleurs dont les conditions de travail sont souvent difficiles et précaires, en particulier dans le secteur de la livraison, et qui connaissent un degré important de dépendance aux plateformes pour exercer leur activité.

Afin d'éviter que les travailleurs qui seraient électeurs dans les deux secteurs d'activité - VTC et livraison - exercent leur droit de vote dans chacun de ces secteurs, ce qui présenterait un risque si un dialogue inter-secteurs venait à se développer à l'avenir, le rapporteur a proposé à la commission d'inscrire à l'article L. 7345-7 du code du travail un droit d'option du travailleur. Le travailleur qui se trouvera dans cette situation devra alors choisir le secteur pour lequel il souhaite exercer son droit de vote. L'ARPE sera chargée de vérifier cette condition dans le cadre de sa mission d'établissement des listes électorales. La commission a adopté cet amendement du rapporteur (COM-1).

Les modalités d'organisation et de régulation du dialogue social par l'intermédiaire de l'ARPE recueillent également le soutien du rapporteur. Les dispositions de l'ordonnance correspondent aux travaux de la mission de préfiguration de M. Bruno Mettling, entendu par le rapporteur. En plaçant cet établissement sous la tutelle des ministres chargés du travail et des transports, l'ordonnance crée un régime de régulation adapté aux secteurs concernés.

Le rapporteur considère néanmoins que l'ARPE doit se cantonner à sa mission d'organisation des élections professionnelles, d'accompagnement et de régulation du dialogue social, sans se muer en agence de régulation des secteurs des VTC et de la livraison. C'est pourquoi, en cohérence avec ses propositions à l'article 2 du projet de loi, le rapporteur a souhaité préciser à l'article L. 7345-1 que l'objet de l'ARPE était de réguler le dialogue social entre les travailleurs et les plateformes, et non l'ensemble des relations sociales pour ces secteurs (amendement COM-1 précité).

Enfin, s'agissant de la gouvernance de l'ARPE, le rapporteur considère qu'il n'est pas opportun de prévoir la présence d'un député et d'un sénateur au sein de son conseil d'administration. En effet, il n'est pas souhaitable de multiplier les organismes extérieurs au Parlement au sein desquels siègent, ès qualité, des parlementaires. La commission a donc supprimé cette disposition à l'article L. 7345-2 du code du travail (amendement COM-1 précité).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
Habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social entre les travailleurs indépendants
et les plateformes

Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de compléter les règles organisant la mise en place d'un dialogue social sectoriel entre travailleurs et plateformes, de fixer le cadre d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme, de préciser les missions de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi et de renforcer l'autonomie des travailleurs de plateformes.

La commission a modifié cet article de manière à réduire le champ de l'habilitation et à raccourcir de douze à six mois le délai pour publier les ordonnances.

I - Le dispositif proposé : une habilitation à compléter le cadre ébauché par l'ordonnance du 21 avril 2021

Afin de compléter le cadre posé par l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation24(*), l'article 2 du projet de loi contient de nouvelles demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation du texte.

A. Compléter les règles organisant la mise en place d'un dialogue social de secteur

Concernant le dialogue social organisé au niveau de chaque secteur d'activité (conduite de VTC et livraison de marchandises), le Gouvernement serait habilité à prévoir par ordonnance les aspects qui n'étaient pas couverts par l'habilitation prévue par la loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019 (LOM)25(*).

1. Les modalités de la représentation des plateformes

L'ordonnance du 21 avril 2021 ayant posé le cadre de la représentation des travailleurs, reste à définir celui de la représentation des plateformes dans chacun des secteurs considérés (a du 1°).

Les secteurs du VTC et de la livraison de marchandises en véhicule à deux ou trois roues ne sont pas structurés de la même manière.

· Sur le marché français du VTC, Uber représente environ deux tiers du nombre total de trajets tandis que trois concurrents en réalisent environ 10 % chacun : la plateforme française Heetch, Bolt et Freenow26(*).

Des associations de plateformes se sont déjà structurées pour faire entendre leur voix : la Fédération française des transports de personnes sur réservation (FFTPR) rassemble les acteurs minoritaires tandis qu'Uber est membre de l'Association des plateformes d'indépendants (API).

· Sur le marché français de la livraison de repas, deux acteurs principaux, Uber et Deliveroo, dominent un marché en évolution rapide. Deliveroo est, tout comme Uber, membre de l'API.

Il convient de préciser que la plateforme Just Eat semble se tourner vers un autre modèle en choisissant d'embaucher des livreurs salariés.

Par ailleurs, le secteur ne se limite pas à la livraison de repas, de nombreuses plateformes de livraison rapide de marchandises, à l'image de la start-up française Stuart, faisant leur apparition depuis quelques années.

Il reviendrait donc à l'ordonnance de fixer les critères de représentativité des organisations de plateformes au niveau sectoriel, tout comme l'ordonnance du 21 avril 2021 a fixé les critères de représentativité des organisations de travailleurs27(*).

2. L'encadrement de la négociation et des accords de secteur

Le Gouvernement serait également habilité à définir par ordonnance, pour les deux secteurs d'activité concernés par le projet de loi :

l'objet et le contenu des accords conclus au niveau d'un secteur, « notamment leur champ d'application, leur forme et leur durée, ainsi que, le cas échéant, les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire » (b du 1°) ;

- les conditions de négociation, de conclusion et de validité des accords de secteur (c du 1°) ;

- l'articulation des accords de secteur avec les dispositions légales et réglementaires, les contrats conclus entre travailleurs indépendants et plateformes, les accords de plateforme (cf. ci-dessous) et les chartes de responsabilité sociale établies en application de l'article L. 7342-9 du code du travail (voir l'encadré ci-dessous) (d du 1°) ;

- les conditions d'application des accords de secteur et les modalités d'information des travailleurs indépendants sur ces accords (e du 1°) ;

- les conditions dans lesquelles les accords de secteur peuvent être, par le biais d'une homologation décidée par l'État, rendus obligatoires pour toutes les plateformes et tous les travailleurs indépendants compris dans leur champ d'application (du 1°).

Les chartes de responsabilité sociale

La LOM du 24 décembre 2019 a introduit la possibilité pour les plateformes de mobilité d'établir une charte déterminant les conditions et modalités d'exercice de leur responsabilité sociale, définissant leurs droits et obligations ainsi que ceux des travailleurs avec lesquels elles sont en relation28(*).

Cette charte précise notamment :

1° Les conditions d'exercice de l'activité professionnelle des travailleurs avec lesquels la plateforme est en relation, en particulier les règles selon lesquelles ils sont mis en relation avec ses utilisateurs ainsi que les règles qui peuvent être mises en oeuvre pour réguler le nombre de connexions simultanées de travailleurs afin de répondre, le cas échéant, à une faible demande de prestations par les utilisateurs. Ces règles « garantissent le caractère non exclusif de la relation entre les travailleurs et la plateforme et la liberté pour les travailleurs d'avoir recours à la plateforme et de se connecter ou se déconnecter, sans que soient imposées des plages horaires d'activité » ;

2° Les modalités visant à permettre aux travailleurs d'obtenir un prix décent pour leur prestation de services ;

3° Les modalités de développement des compétences professionnelles et de sécurisation des parcours professionnels ;

4° Les mesures visant notamment à améliorer les conditions de travail et à prévenir les risques professionnels auxquels les travailleurs peuvent être exposés en raison de leur activité, ainsi que les dommages causés à des tiers ;

5° Les modalités de partage d'informations et de dialogue entre la plateforme et les travailleurs sur les conditions d'exercice de leur activité professionnelle ;

6° Les modalités selon lesquelles les travailleurs sont informés de tout changement relatif aux conditions d'exercice de leur activité professionnelle ;

7° La qualité de service attendue, les modalités de contrôle par la plateforme de l'activité et de sa réalisation et les circonstances qui peuvent conduire à une rupture des relations commerciales entre la plateforme et le travailleur répondant aux exigences de l'article L. 442-1 du code de commerce ainsi que les garanties dont le travailleur bénéficie dans ce cas ;

8° Le cas échéant, les garanties de protection sociale complémentaire négociées par la plateforme dont les travailleurs peuvent bénéficier.

Une fois établie, la charte est transmise par la plateforme à l'autorité administrative, qui se prononce sur toute demande d'appréciation de la conformité du contenu de la charte aux dispositions du code du travail par décision d'homologation. La plateforme consulte préalablement, par tout moyen, les travailleurs indépendants sur la charte qu'elle a établie. Le résultat de la consultation est communiqué aux travailleurs indépendants et joint à la demande d'homologation.

Il est précisé que l'existence d'une telle charte, lorsqu'elle a été homologuée, ne peut caractériser l'existence d'un lien de subordination juridique entre la plateforme et les travailleurs et, par conséquent, l'existence d'un contrat de travail. En revanche, le Conseil constitutionnel a censuré la disposition prévoyant que le respect des engagements pris par les plateformes dans ce cadre ne pourrait lui-même caractériser l'existence d'un lien de subordination29(*). Au regard des attentes des plateformes, le Conseil a ainsi privé d'une grande partie de sa portée ce dispositif visant à répondre à l'enjeu de la sécurisation juridique de leur relation avec les travailleurs.

B. Fixer les règles d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme

Le dialogue social sectoriel serait complété, à moyen terme, par l'organisation d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme de mobilité. Selon l'étude d'impact, « le Gouvernement souhaite s'appuyer sur les propositions des représentants au niveau sectoriel » afin de fixer les modalités de représentation des travailleurs, les règles de négociation ainsi que les modalités d'information et de consultation des travailleurs au niveau de la plateforme.

En pratique, plusieurs plateformes ont déjà mis en place des outils de dialogue social et de consultation des travailleurs. Ainsi, Deliveroo a mis en place en 2019 un « Forum des Livreurs » qui réunit, tous les trois mois, vingt-cinq livreurs élus par leurs pairs. La légitimité de ces instances est toutefois contestée par les organisations de travailleurs.

Le Gouvernement pourrait ainsi définir par ordonnance :

- les modalités de représentation des travailleurs indépendants au niveau de la plateforme, ainsi que les conditions d'exercice de cette représentation - « en particulier, le cas échéant, les garanties offertes aux représentants en termes de protection contre la rupture du contrat » (a du 2°) ;

- l'objet et le contenu des accords de plateforme, notamment leur champ d'application, leur forme et leur durée, ainsi que, le cas échéant, les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire (b du 2°) ;

- les conditions de négociation, de conclusion et de validité des accords de plateforme (c du 2°) ;

- l'articulation des accords de plateforme avec les dispositions légales et réglementaires, les contrats conclus entre travailleurs indépendants et plateformes et les chartes (d du 2°) ;

- les conditions d'application des accords de plateforme, ainsi que les modalités d'information des travailleurs indépendants sur ces accords (e du 2°) ;

- les modalités selon lesquelles les plateformes assurent l'information et la consultation des travailleurs indépendants sur les conditions d'exercice de leur activité (f du 2°).

C. Compléter les missions de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi

L'ordonnance du 21 avril 2021 a prévu la création d'un établissement public national à caractère administratif, dénommé Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE), ayant pour mission la régulation des relations sociales entre les plateformes et les travailleurs (cf. article 1er).

Une mission de préfiguration, présidée par M. Bruno Mettling, a déjà été installée afin de préparer la création de l'ARPE et l'organisation des premières élections. Selon les informations fournies par la direction générale du travail (DGT), son budget pourrait varier entre 1,5 et 2 millions d'euros en fonction du cycle électoral. Elle serait dotée d'un effectif permanent de sept personnes.

L'article 2 habilite le Gouvernement à compléter par ordonnance les missions de l'ARPE afin de lui permettre :

- de fixer, au nom de l'État, la liste des organisations représentatives des plateformes au niveau de chaque secteur (a du 3°) ;

d'homologuer les accords de secteur, de manière à les rendre obligatoires pour toutes les plateformes et tous les travailleurs indépendants compris dans leur champ d'application (b du 3°) ;

- d'exercer un rôle de médiation entre les plateformes et les travailleurs indépendants (c du 3°) ;

- d'exercer un rôle d'expertise, d'analyse et de proposition concernant l'activité des plateformes et de leurs travailleurs (d du 3°).

D. Renforcer l'autonomie des travailleurs de plateformes

Un dernier volet de l'habilitation vise à compléter par ordonnance les obligations incombant aux plateformes de mobilité (conduite de VTC et livraison) visant à renforcer l'autonomie des travailleurs :

- en améliorant les modalités selon lesquelles les travailleurs sont informés sur les propositions de prestation et peuvent y souscrire (a du 4°) ;

- et en leur garantissant une marge d'autonomie pour déterminer les modalités de réalisation des prestations et les moyens mis en oeuvre à cet effet (b du 4°).

Cette ordonnance complèterait les dispositions introduites dans le code des transports par l'article 44 de la LOM du 24 décembre 2019, qui prévoient :

- que les plateformes communiquent aux travailleurs, lorsqu'elles leur proposent une prestation, la distance couverte par cette prestation et le prix minimal garanti dont ils bénéficieront, déduction faite des frais de commission, et que les travailleurs peuvent refuser une proposition de prestation de transport sans faire l'objet d'une quelconque pénalité30(*) ;

- que les travailleurs choisissent leurs plages horaires d'activité et leurs périodes d'inactivité et peuvent se déconnecter durant leurs plages horaires d'activité, les plateformes ne pouvant mettre fin au contrat lorsqu'un travailleur exerce ce droit31(*).

Selon l'étude d'impact, l'objectif des dispositions envisagées est de « garantir que les travailleurs de plateformes de la mobilité exercent leur activité dans les conditions du travail indépendant. L'objectif est ainsi de limiter les risques de requalification de leur contrat commercial en contrat de travail ». Les mesures prises sur ce fondement auront donc pour objectif de réduire les éléments caractéristiques d'un pouvoir de direction du donneur d'ordre à l'égard des travailleurs, en permettant par exemple à ces derniers de choisir leur itinéraire32(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications apportées en commission

À l'Assemblée nationale, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements identiques des députés Agnès Firmin Le Bodo (Agir ensemble) et Dominique Da Silva (La République en Marche) visant à réduire de dix-huit à douze mois la durée de l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance.

À l'initiative de la rapporteure Carole Grandjean, la commission a par ailleurs supprimé, au du 1°, les mots « le cas échéant » afin d'affirmer la nécessité de fixer un domaine de négociation obligatoire au niveau du secteur.

La commission a enfin adopté un amendement de M. Da Silva précisant que le rôle de médiation de l'ARPE s'exercerait « notamment en cas de suspension provisoire ou de rupture du contrat commercial à l'initiative de la plateforme » (c du 3°).

B. Les modifications apportées en séance publique

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant un nouvel item permettant à l'ordonnance de définir les conditions dans lesquelles les organisations représentatives des travailleurs et des plateformes pourront recourir à une expertise portant sur les éléments nécessaires à la négociation des accords de secteur, et qui pourra être d'ordre économique, financier, social, environnemental ou technologique (g du 1°).

L'Assemblée a également précisé, à l'initiative de sa rapporteure, que les accords de secteur pourront, pour certains des thèmes soumis à la négociation collective, prévaloir sur les accords de plateforme, et inversement (d du 1°).

Concernant le renforcement de l'autonomie des travailleurs, deux amendements de M. Da Silva sont enfin venus préciser :

- que l'amélioration de l'information des travailleurs sur les propositions de prestations portera notamment sur la destination (du 4°) ;

- que la marge d'autonomie garantie aux travailleurs pour déterminer les modalités de réalisation des prestations pourra notamment concerner l'itinéraire, et que les moyens mis en oeuvre à cet effet comportent par exemple le matériel utilisé (b du 4°).

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : donner la priorité à la négociation de secteur

A. L'inscription dans le projet de loi de règles structurant le dialogue social sectoriel

Les orientations de ce projet de loi vont, sur le fond, globalement dans le sens de recommandations déjà formulées par le Sénat, notamment dans le rapport d'information publié par la commission des affaires sociales en mai 202033(*).

En revanche, le choix du Gouvernement de passer par de nouvelles ordonnances, après celle du 21 avril 2021 sur la représentation des travailleurs, semble difficilement se justifier autrement que par des raisons de calendrier électoral et par le souhait de ne pas voir s'ouvrir un débat sur des règles présentées comme techniques.

Le rapporteur considère toutefois que certains principes devraient être débattus et gravés dans le marbre à l'occasion de l'examen de ce projet de loi par le Parlement. En particulier, concernant l'objet et le contenu des accords de secteur, il conviendrait que soit défini un socle de négociations obligatoires et que chaque secteur se voit donner la possibilité de négocier sur d'autres thèmes qu'il déterminera.

La commission a donc adopté l'amendement COM-3 du rapporteur supprimant l'habilitation à prévoir par ordonnance les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire dans le cadre du dialogue social de secteur.

B. La suppression d'une habilitation prématurée concernant le dialogue social de plateforme

Les principaux enjeux du dialogue social en matière de régulation de l'économie des plateformes se situent au niveau sectoriel. Déjà, le rapport précité de la commission des affaires sociales considérait comme « souhaitable que cette représentation [des travailleurs de plateformes] soit mise en place au niveau du secteur professionnel. En effet, la seule plateforme ne saurait constituer un cadre suffisant, ne serait-ce que parce que les travailleurs utilisent couramment plusieurs plateformes de manière simultanée ; par ailleurs, il a déjà été démontré qu'une plateforme peut cesser subitement d'opérer. »

Le livre blanc « Vers un marché du VTC responsable et inclusif » de la plateforme française Heetch considère pour sa part que « la représentation des intérêts des travailleurs de plateformes, pour qu'elle fonctionne et permette de faire évoluer durablement le cadre législatif et réglementaire, doit être obligatoirement organisée au niveau sectoriel et non plateforme par plateforme au risque qu'aucune d'entre elles ne puisse réellement prendre des décisions par peur de s'exclure compétitivement du marché. »

Du reste, chaque plateforme de mobilité dispose de la possibilité, ouverte par la LOM, d'établir une charte de responsabilité sociale. Heetch a par exemple rédigé en 2020 sa propre charte, qui a été soumise aux chauffeurs utilisateurs et approuvée par 63 % de votes positifs34(*).

Par ailleurs, certaines plateformes ont déjà mis en place leurs propres instances informelles de dialogue, à l'instar du « Forum des livreurs » de Deliveroo.

Pour le rapporteur, il convient de ne pas précipiter la mise en place du cadre d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme. L'étude d'impact indique d'ailleurs que le Gouvernement souhaite s'appuyer sur les propositions des représentants au niveau sectoriel avant de fixer ce cadre. Celui-ci pourrait d'ailleurs prévoir un dialogue direct entre la plateforme et les travailleurs, favorisé par le recours de ces derniers à l'outil numérique, plutôt que l'intervention de représentants. Dans cette perspective, le délai de douze mois prévu par le texte issu de l'Assemblée nationale ne semble pas être un horizon compatible avec cet objectif de moyen terme.

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc supprimé l'habilitation du Gouvernement à fixer les règles organisant le dialogue social au niveau de chacune des plateformes (amendement COM-4).

À l'inverse, le délai d'habilitation de douze mois paraît excessif pour la mise en place d'un dialogue social de secteur, alors que des travaux préparatoires ont largement tracé la voie à suivre au cours des deux dernières années.

La commission a donc adopté un autre amendement  du rapporteur (COM-2) ramenant à six mois la durée de l'habilitation prévue à l'article 2.

C. Le recentrage du rôle de l'ARPE

L'ARPE s'est vue confier par l'ordonnance du 21 avril 2021 un rôle de régulation des relations sociales entre les plateformes et les travailleurs (cf. article 1er). Alors que ses missions, précisées par l'article L. 7345-1 du code du travail, se cantonnent actuellement à l'organisation des élections et du dialogue social ainsi qu'à la production de statistiques, il pourrait être tentant, sur le fondement de l'habilitation prévue au 3°, d'élargir ce périmètre et de faire changer de dimension cet établissement en cours d'installation.

Si l'ARPE a un rôle important de « tiers de confiance » à jouer dans la construction d'un nouveau dialogue social dans le champ des plateformes de mobilité, ce rôle ne doit pas déborder vers celui d'une autorité de régulation des secteurs économiques concernés, ceux-ci étant déjà régulés par le ministère des transports et le ministère du travail.

Afin de garantir cette limitation du rôle de l'établissement, l'amendement COM-5 du rapporteur supprime donc les c et d du 3° qui habilitent le Gouvernement à confier à l'ARPE, d'une part, un rôle de médiation entre plateformes et travailleurs et, d'autre part, un rôle d'expertise, d'analyse et de proposition concernant l'activité des plateformes et de leurs travailleurs.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (nouveau)
Domaines et périodicité de la négociation des accords de secteur

Cet article additionnel, ajouté par la commission, vise à déterminer les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire et à définir le champ dont dispose chaque secteur concerné pour organiser la négociation d'accords collectifs entre les plateformes et les travailleurs qui y ont recours pour leur activité.

I - La nécessité de définir des thèmes de négociation

La mise en oeuvre d'un dialogue social sectoriel entre les représentants des plateformes et des travailleurs suppose que ce dialogue ait un objet, à l'image de la négociation collective de branche. Ainsi, l'article 2 du projet de loi habilite le Gouvernement à définir par ordonnance « l'objet et le contenu des accords de secteur, notamment leur champ d'application, leur forme et leur durée, ainsi que les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire ».

Les domaines concernés par cette négociation sectorielle ont déjà fait l'objet de nombreux travaux et propositions. D'après le rapport de la mission présidée par Jean-Yves Frouin35(*), auraient vocation à entrer dans le champ du dialogue social les éléments devant figurer dans une charte de responsabilité sociale en application de l'article L. 7342-9 du code du travail36(*), à savoir :

- les conditions d'exercice de l'activité professionnelle des travailleurs avec lesquels la plateforme est en relation (hors ce qui est déjà fixé par les dispositions légales) ;

- les modalités de partage d'informations et de dialogue entre la plateforme et les travailleurs sur les conditions d'exercice de leur activité professionnelle ou sur tout changement les affectant, « ce qui inclurait la transparence, la lisibilité et l'évolution des algorithmes » ;

- les modalités de détermination d'un prix « pouvant être supérieur à la rémunération minimale »37(*) ;

- les conditions de travail et notamment les mesures visant à prévenir les risques professionnels et à limiter le temps de travail ;

- les modalités de développement des compétences professionnelles et de sécurisation des parcours professionnels ;

- les modalités de contrôle par la plateforme de l'activité et de sa réalisation et les circonstances pouvant conduire à une rupture des relations commerciales ;

- le cas échéant, les garanties de protection sociale complémentaire négociées par la plateforme dont les travailleurs peuvent bénéficier.

Le rapport Frouin ajoute par ailleurs les modalités de règlement des différends parmi les thèmes de négociation possibles.

Il semble en particulier indispensable que les conditions de la fixation du prix figurent parmi les sujets devant être obligatoirement négociés suivant une périodicité régulière. Plutôt que la rémunération des travailleurs, qui dépend de multiples facteurs et notamment du comportement des intéressés (choix de la forme juridique, du véhicule, du mode de financement, etc.), c'est le facteur prix qui devrait faire l'objet d'une négociation.

La détermination par le dialogue social des garanties de protection sociale complémentaire pouvant être proposées aux travailleurs par les plateformes est par ailleurs prévue par l'article 50 bis du PLFSS pour 202238(*). Toutefois, cette proposition ne fait pas consensus, plusieurs organisations représentant les travailleurs considérant qu'une dépendance sociale ne devrait pas s'ajouter à la dépendance économique à l'égard des plateformes, que les garanties de protection sociale devraient être fixées par la loi et qu'elles devraient concerner l'ensemble des travailleurs indépendants.

II - L'opportunité de fixer certains thèmes dans la loi

Le Gouvernement fait le choix de recourir, après l'ordonnance du 21 avril 2021 sur la représentation des travailleurs de plateformes, à de nouvelles habilitations à légiférer par ordonnance pour compléter le cadre de ce nouveau dialogue social, en ce qui concerne notamment la négociation d'accords de secteur et l'objet et le contenu de ces accords.

Le rapporteur considère toutefois que les principes régissant cette négociation sectorielle devraient être débattus et inscrits dans la loi à l'occasion de l'examen de ce texte par le Parlement.

En particulier, concernant l'objet et le contenu des accords de secteur, il conviendrait que soit défini un socle restreint de thèmes de négociation obligatoire et que chaque secteur se voie donner la possibilité de négocier sur d'autres thèmes qu'il déterminera. En effet, il ressort des travaux menés par le rapporteur que les travailleurs des deux secteurs concernés - conduite de VTC et livraison de marchandises en véhicule à deux ou trois roues - ont des aspirations différentes et ne sont pas confrontés aux mêmes problématiques. Ainsi, l'activité de coursier est souvent une activité d'appoint exercée par une population jeune ; on peut y constater un plus fort déséquilibre de la relation entre plateforme et travailleurs que dans l'activité très réglementée de chauffeur de VTC, qui s'est professionnalisée et s'apparente davantage à un projet entrepreneurial.

Pour permettre une adaptation des règles aux réalités de chaque secteur, la loi pourrait donc distinguer, à l'instar des dispositions de la deuxième partie du code du travail relatives à la négociation des accords collectifs de travail, des règles d'ordre public, un champ de la négociation collective et des dispositions supplétives.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc introduit un article additionnel (amendement COM-6) prévoyant :

- que les organisations représentatives au niveau d'un secteur doivent obligatoirement négocier, au moins une fois tous les quatre ans, sur trois thèmes structurants communs aux deux secteurs : la fixation du prix des prestations, le développement des compétences professionnelles et la prévention des risques professionnels ;

- que chaque secteur a la possibilité de déterminer, sous réserve de respecter la périodicité minimale des thèmes obligatoires, les domaines et la périodicité de la négociation collective ;

- qu'à défaut d'accord de secteur organisant le cadre de la négociation, les organisations devraient négocier chaque année sur la fixation du prix et tous les deux ans sur les autres thèmes obligatoires.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.


* 4 Visées à l'article L. 7341-1 du code du travail.

* 5 Art. L 7343-2 du code du travail.

* 6 Art. L. 7343-3 du code du travail.

* 7 Art. L. 7343-4 du code du travail.

* 8 Art. L. 7343-5 du code du travail.

* 9 Art. L. 7343-6 du code du travail.

* 10 Art. L. 7343-9 du code du travail.

* 11 Art. L. 7343-10 du code du travail.

* 12 Art. L. 7343-7 du code du travail.

* 13 Art. L. 7343-8 du code du travail.

* 14 Art. L. 7343-12 du code du travail.

* 15 Art. L. 7343-13 à L. 7343-16 du code du travail.

* 16 Art. L. 7343-17 du code du travail.

* 17 Art. L. 7343-20 du code du travail.

* 18 Art. L. 7343-21 du code du travail.

* 19 Ces dispositions ont été précisées par le décret n° 2021-1461 du 8 novembre 2021 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi.

* 20 Art. L. 7345-2 du code du travail.

* 21 Art. L. 7345-3 du code du travail.

* 22 Art. L. 7345-5 du code du travail.

* 23 « Travailleurs des plateformes : au-delà de la question du statut, quelles protections ? », rapport d'information de M. Michel Forissier, Mmes Catherine Fournier et Frédérique Puissat, fait au nom de la commission des affaires sociales, n° 452 (2019-2020), 20 mai 2020.

* 24 Voir le commentaire de l'article 1er.

* 25 Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

* 26 Sont également présents sur le marché de plus petits acteurs : VTC Allocab, LeCab, Marcel.

* 27 Art. L. 7343-3 du code du travail.

* 28 Art. L. 7342-9 du code du travail.

* 29 Décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019.

* 30 Art. L. 1326-2 du code des transports.

* 31 Art. L. 1326-4 du code des transports.

* 32 Cf. étude d'impact annexée au projet de loi, page 10.

* 33 « Travailleurs des plateformes : au-delà de la question du statut, quelles protections ? » Rapport d'information n° 452 (2019-2020) de M. Michel Forissier, Mmes Catherine Fournier et Frédérique Puissat, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 20 mai 2020.

* 34 Source : Livre blanc Heetch.

* 35 Réguler les plateformes numériques de travail, rapport au Premier ministre de M. Jean-Yves Frouin, 1er décembre 2020.

* 36 Cf. supra, article 2.

* 37 Le rapport recommande par ailleurs qu'une disposition d'ordre public fixe une rémunération horaire minimale applicable aux travailleurs de plateformes.

* 38 La commission des affaires sociales demande la suppression de cet article inséré à l'initiative du Gouvernement par l'Assemblée nationale.