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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021

10 novembre 2021 : Dialogue social avec les plateformes ( rapport - première lecture )

Rapport n° 140 (2021-2022) de Mme Frédérique PUISSAT, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 10 novembre 2021

Disponible au format PDF (542 Koctets)


N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 novembre 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, ratifiant l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux
modalités
de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité
aux
plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation
et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance
les règles organisantle dialogue social avec les plateformes,

Par Mme Frédérique PUISSAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche, présidente ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Brigitte Devésa, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Laurence Garnier, Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, M. Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, M. Olivier Léonhardt, Mmes Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

4361, 4481 et T.A. 665

Sénat :

868 (2020-2021) et 141 (2021-2022)

L'ESSENTIEL

La commission a adopté le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social avec les plateformes, en recentrant les missions de l'ARPE sur la régulation du dialogue social. Elle a supprimé du champ de l'habilitation à légiférer par ordonnance la mise en place d'un dialogue social de plateforme et inscrit dans le texte les principes de la négociation sectorielle.

I. UNE CATÉGORIE DE TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS EN ATTENTE DE PROTECTIONS

A. UNE RELATION DÉSÉQUILIBRÉE ENTRE PLATEFORMES ET TRAVAILLEURS

L'émergence ces dernières années des plateformes numériques de mise en relation a offert à de nombreux jeunes travailleurs sans formation et parfois éloignés du marché du travail l'opportunité d'exercer une activité professionnelle. Ces formes d'emploi sont à encourager dans un contexte où le taux de chômage est supérieur à la moyenne européenne.

Souvent exercée sous le régime de la micro-entreprise, cette forme de travail indépendant peut être porteuse de précarité sociale pour les travailleurs concernés en raison du déséquilibre de leur relation contractuelle avec les plateformes. Dans les secteurs de la mobilité (conduite de VTC et livraison de marchandises en véhicules à deux roues), les opérateurs imposent leurs conditions tarifaires et exercent sur les travailleurs un contrôle parfois étendu. Cette précarité résulte également des lacunes de la protection sociale des travailleurs indépendants, qui ne sont généralement pas couverts contre les accidents du travail ou le risque de chômage1(*).

Si ces travailleurs des plateformes représentent encore une part modeste de l'ensemble des actifs occupés, leur nombre croissant révèle une transformation plus générale du travail et de l'économie.

B. LE DÉBAT RÉCURRENT SUR LE STATUT DES TRAVAILLEURS DE PLATEFORMES

L'irruption des plateformes a donné une acuité nouvelle à la question de la frontière entre salariat et travail indépendant. Si la Cour de cassation a parfois reconnu l'existence d'un lien de subordination caractérisant un contrat de travail2(*), il n'y a pas à ce jour de jurisprudence stabilisée.

Dans son rapport de mai 2020 sur le droit social applicable aux travailleurs indépendants économiquement dépendants3(*), la commission des affaires sociales estimait nécessaire de dépasser le débat sur le statut de ces travailleurs et de développer leurs droits de manière pragmatique, notamment par la voie du dialogue social.

Le salariat n'est ni une revendication majoritaire des travailleurs concernés ni compatible avec un mode d'exercice qui laisse aux intéressés une large autonomie. À cet égard, la résolution du Parlement européen du 16 septembre 2021 sur le rapport de Sylvie Brunet, qui considère « qu'une présomption réfragable d'une relation de travail, conjuguée à un renversement de la charge de la preuve concernant le statut professionnel, faciliterait la classification correcte des travailleurs de plateformes », ne semble pas de nature à clarifier la situation. La création d'un « tiers statut », n'apparaît pas non plus souhaitable, même si le développement depuis plusieurs années de droits spécifiques à ces travailleurs tend à s'en rapprocher.

C. LE DÉVELOPPEMENT DE DROITS SPÉCIFIQUES

La loi « El Khomri » du 8 août 2016 a posé le principe selon lequel les plateformes, lorsqu'elles déterminent les caractéristiques de la prestation et fixent son prix, ont une responsabilité sociale à l'égard des travailleurs. Elle a également étendu aux travailleurs concernés certaines garanties fondamentales : une ébauche de droit de grève, ainsi que le droit de constituer une organisation syndicale.

La loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) a introduit des dispositions spécifiques aux secteurs des VTC et de la livraison, telles que la possibilité pour les plateformes d'établir une charte de responsabilité sociale. Elle a par ailleurs prévu de nouveaux droits favorisant l'autonomie des travailleurs de ces secteurs : communication préalable par la plateforme de la distance couverte et du prix garanti, possibilité de refuser une prestation, accès des travailleurs aux données relatives à leur activité et libre choix de leurs horaires. Ces dispositions visent à sécuriser juridiquement leur statut d'indépendant tout en répondant en partie à leur attente de protections.

II. L'ÉLABORATION D'UN CADRE POUR LA REPRÉSENTATION DES TRAVAILLEURS DE PLATEFORMES

A. UN CADRE INCOMPLET NE DÉFINISSANT QUE LES MODALITÉS DE REPRÉSENTATION DES TRAVAILLEURS

Sur le fondement de l'article 48 de la LOM, le Gouvernement a pris l'ordonnance du 21 avril 2021 définissant les modalités de représentation des travailleurs de plateformes exerçant leur activité dans les secteurs de la conduite de VTC et de la livraison par véhicule à deux roues, que l'article 1er du projet de loi propose de ratifier.

Cette ordonnance prévoit que les travailleurs indépendants concernés pourront être représentés par des syndicats ou des associations professionnelles. Afin d'être représentatives, ces organisations devront remplir des conditions de respect des valeurs républicaines, d'indépendance, de transparence financière, d'ancienneté minimale d'un an, d'influence, d'effectifs et d'audience.

L'audience sera mesurée par une élection : les travailleurs des plateformes voteront pour les organisations candidates, à raison d'une voix par électeur, sous réserve d'avoir une ancienneté de trois mois d'exercice dans l'activité considérée. Les représentants désignés par les organisations déclarées représentatives bénéficieront de protections, de formations au dialogue social et d'indemnisations pour compenser la perte de rémunération résultant de l'exercice de leur mandat.

La commission a souhaité préciser les conditions pour être électeur afin d'éviter que les travailleurs qui seraient électeurs dans les deux secteurs d'activité exercent deux fois leur droit de vote, ce qui présenterait un risque si un dialogue social inter-secteurs venait à s'organiser à l'avenir ; dans cette situation, le travailleur choisira le secteur dans lequel il exerce son droit de vote. Elle a approuvé les modalités de représentation des travailleurs, qui correspondent à une demande forte de leur part, tout en considérant que ces dispositions ne constituent qu'une première étape dans la constitution d'un cadre permettant le développement du dialogue social.

La Commission européenne évalue actuellement les possibilités de représentation collective et de dialogue social concernant des travailleurs indépendants. Ces travaux devraient aboutir, d'ici fin 2021, à des propositions susceptibles d'interférer avec le droit national en cours d'élaboration. Dans ce contexte, on peut s'interroger sur le calendrier choisi par le Gouvernement, qui devrait prendre en compte ces travaux afin que le cadre national n'ait pas, aussitôt fixé, à être revu pour se mettre en conformité avec le droit de l'Union européenne.

B. UNE AUTORITÉ DE RÉGULATION À RECENTRER SUR SES MISSIONS D'ORGANISATION DU DIALOGUE SOCIAL

L'ordonnance du 21 avril 2021 crée également un nouvel établissement public, l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE), dont la principale mission sera d'organiser les élections professionnelles et d'accompagner le dialogue social dans les deux secteurs concernés : établissement des listes électorales, financement des formations des représentants, promotion du dialogue social et accompagnement dans l'organisation des cycles électoraux, autorisation de la rupture d'un contrat entre une plateforme et un travailleur désigné représentant, collecte de statistiques. Ces missions, dont le coût est estimé entre 1,5 et 2 millions d'euros par an, seront financées par une taxe acquittée par les opérateurs de plateformes.

Si elle a approuvé l'institution de cette autorité, la commission a précisé que l'objet de l'ARPE devait être circonscrit à la régulation du dialogue social entre les travailleurs et les plateformes des deux secteurs concernés.

En effet, la commission ne souhaite pas que l'ARPE se mue en agence de régulation des secteurs économiques des plateformes de VTC et de la livraison. S'agissant enfin de la gouvernance de l'ARPE, la commission a supprimé la présence d'un député et d'un sénateur dans son conseil d'administration, considérant qu'il n'était pas opportun de multiplier les organismes extérieurs au Parlement au sein desquels siègent, ès qualité, des parlementaires.

À l'article 2, qui habilite notamment le Gouvernement à compléter les missions de l'ARPE, la commission a, en cohérence, supprimé les alinéas visant à lui confier, d'une part, un rôle de médiation entre plateformes et travailleurs et, d'autre part, un rôle d'expertise, d'analyse et de proposition concernant l'activité des plateformes et de leurs travailleurs.

III. UN DIALOGUE SOCIAL DONT L'OBJET DOIT ÊTRE PRÉCISÉ

A. DE NOUVELLES HABILITATIONS À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE

Afin de compléter le cadre posé par l'ordonnance du 21 avril 2021, l'article 2 du projet de loi contient en effet de nouvelles demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la promulgation du texte.

Concernant la mise en place d'un dialogue social au niveau de chaque secteur d'activité, le Gouvernement serait habilité à prévoir par ordonnance les aspects qui n'étaient pas couverts par l'habilitation prévue par la LOM : les modalités de la représentation des plateformes ainsi que les règles encadrant la négociation et le contenu des accords de secteur.

Ce dialogue social sectoriel serait complété, à moyen terme, par l'organisation d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme de mobilité. L'habilitation couvre ainsi les modalités de représentation des travailleurs, les règles de négociation ainsi que les modalités d'information et de consultation des travailleurs au niveau de la plateforme. Un dernier volet vise à compléter par ordonnance les obligations incombant aux plateformes de mobilité visant à renforcer l'autonomie des travailleurs.

Le choix du Gouvernement de passer par de nouvelles ordonnances semble difficilement se justifier autrement que par la volonté d'éviter le débat parlementaire. Si la commission ne souhaite pas rejeter l'ensemble de l'habilitation, elle propose de la restreindre aux dispositions prioritaires ou techniques.

B. DÉVELOPPER EN PRIORITÉ LE DIALOGUE AU NIVEAU SECTORIEL

Les principaux enjeux du dialogue social en matière de régulation de l'économie des plateformes se situent au niveau sectoriel. L'étude d'impact indique que le Gouvernement souhaite s'appuyer sur les propositions des représentants au niveau sectoriel avant de fixer le cadre d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme. Celui-ci pourrait d'ailleurs reposer sur un dialogue direct entre la plateforme et les travailleurs, plutôt que sur l'intervention de représentants.

Le délai de douze mois prévu par le texte issu de l'Assemblée nationale ne semble pas compatible avec cet objectif de moyen terme. À l'initiative du rapporteur, la commission a donc supprimé l'habilitation à fixer les règles organisant le dialogue social au niveau de chacune des plateformes. En conséquence, la commission a réduit à six mois la durée de l'ensemble de l'habilitation prévue à l'article 2. Un délai de douze mois paraît en effet excessif pour la mise en place d'un dialogue social de secteur, alors que des travaux préparatoires ont largement tracé la voie à suivre au cours des deux dernières années.

C. DÉTERMINER DANS LE TEXTE LE CONTENU DE LA NÉGOCIATION

La commission a considéré que certains principes régissant la négociation de secteur devraient être débattus au Parlement et inscrits directement dans la loi. Concernant l'objet et le contenu des accords de secteur, il conviendrait que soit défini un socle restreint de thèmes de négociation obligatoire et que chaque secteur se voie donner la possibilité de négocier sur d'autres thèmes qu'il déterminera. En effet, il ressort des travaux du rapporteur que les travailleurs des deux secteurs concernés ont des aspirations différentes et ne sont pas confrontés aux mêmes problématiques.

La commission a donc ajouté un article 3 prévoyant que les organisations représentatives au niveau d'un secteur devront obligatoirement négocier, au moins tous les quatre ans, sur trois thèmes structurants communs aux deux secteurs : la fixation du prix des prestations, le développement des compétences professionnelles et la prévention des risques professionnels. Sous cette réserve, chaque secteur aura la possibilité de déterminer les domaines et la périodicité de la négociation collective. À défaut d'accord organisant le cadre de la négociation, les organisations devraient négocier chaque année sur la fixation du prix et tous les deux ans sur les autres thèmes obligatoires.

*

Réunie le mercredi 10 novembre 2021 sous la présidence de Mme Catherine Deroche, la commission des affaires sociales a examiné le rapport de Mme Frédérique Puissat sur le projet de loi, qu'elle a adopté avec modifications.

EXAMEN DES ARTICLES

___________

Article premier
Ratification de l'ordonnance de l'ordonnance du 21 avril 2021
relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice
de cette représentation

Cet article propose de ratifier l'ordonnance du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation.

La commission a adopté cet article en modifiant certaines dispositions introduites par l'ordonnance afin de prévoir un droit d'option pour les travailleurs qui pourraient être électeurs dans plusieurs secteurs d'activité, de préciser que les missions de l'ARPE seront circonscrites au champ du dialogue social et de supprimer la présence d'un député et d'un sénateur dans son conseil d'administration.

I - Le dispositif proposé

A. Une habilitation issue de la loi d'orientation des mobilités

Le présent article propose de ratifier l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation.

Cette ordonnance a été prise sur le fondement du 2° de l'article 48 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

Article 48 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités

Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de déterminer :

1° Les modalités de vérification et de délégation de la vérification des conditions d'aptitude professionnelle mentionnées à l'article L. 3120-2-1 du code des transports en vue d'améliorer l'organisation de l'examen prévu à l'article 23 du code de l'artisanat ;

2° Les modalités de représentation des travailleurs indépendants définis à l'article L. 7341-1 du code du travail recourant pour leur activité aux plateformes mentionnées à l'article L. 7342-1 du même code et les conditions d'exercice de cette représentation.

Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Cette disposition d'habilitation a été introduite par un amendement du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale, qui avait examiné le texte après une première lecture au Sénat. La commission mixte paritaire n'ayant pas été conclusive et le Sénat ayant rejeté le projet de loi par l'adoption d'une question préalable en nouvelle lecture, l'article 48 n'a pas fait l'objet d'une discussion au Sénat.

B. Les dispositions de l'ordonnance du 21 avril 2021

1. Mise en place d'un dialogue social dans les secteurs des VTC et de la livraison

L'article 1er de l'ordonnance crée un nouveau chapitre III, intitulé « dialogue social de secteur » au sein du titre IV du livre III de la septième partie du code du travail.

Il crée un cadre spécifique pour la mise en place d'un dialogue social entre les plateformes qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et fixe son prix4(*) et les travailleurs indépendants qui y recourent, dans les secteurs suivants :

- conduite d'une voiture de transport avec chauffeur (VTC) ;

- livraison de marchandises au moyen d'un véhicule à deux ou trois roues, motorisé ou non.

2. Représentation des travailleurs ayant recours aux plateformes

L'article 1er de l'ordonnance prévoit ensuite les modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant aux plateformes, au sein d'une section 2 de ce chapitre III.

? Représentativité des travailleurs de plateformes

Peuvent être considérées comme des organisations représentant les travailleurs de plateformes les syndicats professionnels et leurs unions, ainsi que les associations ayant pour objet social cette représentation5(*).

Pour être représentatives, ces organisations doivent satisfaire les conditions suivantes6(*) :

- le respect des valeurs républicaines ;

- l'indépendance ;

- la transparence financière ;

- une ancienneté minimale d'un an dans le champ professionnel des travailleurs concernés et au niveau national ;

- l'audience, appréciée lors des élections des représentants de ces travailleurs. L'organisation devra avoir recueilli au moins 8 % des suffrages exprimés ;

- l'influence, appréciée au regard de l'activité et de l'expérience de l'organisation en matière de représentation des travailleurs visés ;

- les effectifs des adhérents et les cotisations.

La liste des organisations représentatives est arrêtée par l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE)7(*).

? Élection et désignation des représentants

Afin de mesurer l'audience des organisations, et déterminer ainsi leur représentativité, l'ARPE organise des élections professionnelles tous les quatre ans, dans chacun des secteurs (VTC et livraison)8(*). Les organisations candidates pour être représentatives doivent se déclarer auprès de l'ARPE9(*). Le scrutin se déroule par un vote électronique et chaque électeur dispose d'une voix10(*). Le juge judiciaire est compétent pour les contestations relatives à la liste électorale et à la régularité des opérations électorales11(*).

Peuvent être électeurs les travailleurs utilisant une plateforme de VTC ou de livraison qui justifient d'une ancienneté de trois mois d'exercice de leur activité dans le secteur considéré. Cette ancienneté est appréciée quatre mois avant le scrutin. Le travailleur devra totaliser, au cours des six mois précédents, trois mois pendant lesquels il a effectué au moins cinq prestations pour une plateforme12(*).

Les plateformes doivent fournir à l'ARPE les informations nécessaires à l'établissement des listes électorales et à la vérification que les travailleurs concernés remplissent les conditions pour être électeurs13(*).

Les organisations reconnues représentatives à l'issue du scrutin désignent un nombre de représentants qui est déterminé par décret. L'ARPE communique leurs noms à la plateforme à laquelle ils ont recours14(*).

? Protection, formation et temps de délégation des représentants

À l'image des salariés représentant le personnel au sein des entreprises, des protections sont apportées aux travailleurs désignés représentants. La rupture du contrat commercial de ces travailleurs avec la plateforme ne peut ainsi intervenir à l'initiative de la plateforme qu'après autorisation de l'ARPE, sous le contrôle du juge administratif15(*). En outre, lorsque le travailleur estime subir du fait de la plateforme une baisse d'activité en rapport avec son mandat de représentant, il peut saisir le tribunal judiciaire pour faire cesser cette situation et demander réparation du préjudice subi16(*).

Les représentants des travailleurs bénéficient par ailleurs de formations et d'heures de délégation. Ils bénéficient ainsi de jours de formation au dialogue social dont le financement est pris en charge par l'ARPE17(*). Ils ont droit à une indemnisation forfaitaire destinée à compenser la perte de rémunération engendrée par ces jours de formation et par le temps consacré à l'exercice de leur mandat18(*).

2. Création d'une autorité des relations sociales des plateformes d'emploi

L'article 1er de l'ordonnance crée également un chapitre V intitulé « Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi » au sein du même titre IV.

Il crée l'autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE), établissement public administratif sous la tutelle des ministres chargés du travail et des transports19(*).

? Missions de l'ARPE

L'ARPE a pour objet la régulation des relations sociales entre les plateformes de VTC et de livraisons et les travailleurs indépendants qui y recourent. À cette fin, l'article L. 7345-1 du code du travail lui assigne pour missions :

- de fixer la liste des organisations représentatives des travailleurs en organisant, à cette fin, le scrutin mesurant leur audience ;

- d'assurer le financement des formations de représentants des travailleurs et leur indemnisation des jours de formation et des heures de délégation ;

- de promouvoir auprès des représentants des travailleurs et des plateformes le développement du dialogue social et de les accompagner dans l'organisation des cycles électoraux ;

- d'autoriser la rupture des relations commerciales entre les plateformes et les travailleurs disposant d'un mandat de représentation ;

- de collecter des statistiques, transmises par les plateformes, relatives à l'activité des plateformes et de leurs travailleurs, à l'exclusion des données à caractère personnel relatives aux clients afin de produire des études et rapports statistiques, en vue de leur mise à disposition des organisations représentatives.

? Organisation et fonctionnement de l'ARPE

L'ARPE est administrée par un conseil d'administration, composé d'un président, de représentants de l'État, d'un député, d'un sénateur, des représentants des organisations de travailleurs représentatives au niveau de chaque secteur et des représentants des plateformes, ainsi que des personnalités qualifiées. Elle est dirigée par un directeur général20(*).

Elle peut demander à se faire communiquer tout document en possession des plateformes nécessaire à l'exercice de ses missions et demander l'audition de toute personne susceptible de contribuer à son information21(*). Elle peut recruter du personnel soumis au code du travail, des agents contractuels de droit public ou des fonctionnaires détachés auprès d'elle22(*).

Aux termes de l'article L. 7345-4 du code du travail créé par l'ordonnance, les missions de l'ARPE sont financées par une taxe acquittée par les plateformes visées à l'article L. 7345-1 du code du travail, soit l'ensemble des plateformes qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et fixent son prix. Son taux et son assiette sont déterminés par la loi de finances.

L'article 32 du projet de loi de finances pour 2022 propose, dans sa version déposée à l'Assemblée nationale, de réécrire l'article L. 7345-4 du code du travail. Il prévoit que pour les missions de l'ARPE, est affectée à cette autorité le produit de la taxe prévue à l'article 300 bis du code général des impôts. L'article 32 crée également les articles 300 bis à 300 sexies au sein du code général des impôts pour instituer cette taxe sur les plateformes.

Les plateformes redevables seront celles des secteurs des VTC et de la livraison. L'assiette de la taxe correspondra à la différence entre les sommes encaissées par les opérateurs de plateformes et celles qu'ils restituent aux personnes mises en relation. Son taux sera fixé chaque année par arrêté ministériel et ne pourra excéder 0,5 %, afin de couvrir les besoins de financement de l'ARPE estimés, selon l'exposé des motifs de l'article 32 du PLF pour 2022, entre 1,5 million et 2 millions d'euros par an.

3. Régime transitoire et disposition d'application

L'article 2 de l'ordonnance prévoit les modalités d'organisation des premières élections professionnelles pour la désignation des représentants des travailleurs. Il prévoit que l'ARPE devra organiser avant le 31 décembre 2022 le premier scrutin de mesure d'audience des organisations. Elle devra arrêter avant le 30 juin 2023 la liste des organisations représentatives. À titre dérogatoire, le deuxième scrutin de mesure d'audience sera organisé deux ans après le premier scrutin.

Pour le premier scrutin, le seuil de représentativité sera fixé à 5 % au lieu de 8 %. Pour les deux premiers scrutins, le critère d'ancienneté sera fixé à six mois, au lieu d'un an, et le critère de l'influence sera apprécié au regard de la seule activité des organisations et non également de leur expérience.

Cet assouplissement des critères de représentativité est destiné à enclencher la dynamique d'un dialogue social et l'émergence de candidats pour représenter les travailleurs, dans des secteurs où ce dialogue est aujourd'hui inexistant.

L'article 3 de l'ordonnance énumère les ministres chargés de l'application de l'ordonnance.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Le rapporteur approuve les dispositions contenues dans l'ordonnance du 21 avril 2021 qui constituent une première étape pour l'organisation d'un dialogue social entre les plateformes des secteurs des VTC et de la livraison et les travailleurs indépendants qui y recourent. Elles complètent ainsi les apports des lois successives ayant contribué, depuis 2016, à renforcer la responsabilité sociale des opérateurs de plateformes et rejoignent les conclusions du rapport d'information de la commission sur les travailleurs des plateformes, adopté en mai 202023(*).

Compte tenu du champ de l'habilitation fixé par la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, l'ordonnance ne prévoit que les modalités de représentation des travailleurs ayant recours aux plateformes et non des plateformes elles-mêmes. Des dispositions restent donc à édicter pour offrir un cadre complet permettant d'engager un dialogue social dans ces secteurs d'activité.

Les modalités de représentation des travailleurs définies par l'article 1er de l'ordonnance recueillent le soutien du rapporteur, qui considère qu'elles correspondent à une demande forte des travailleurs réalisant des prestations dans les secteurs des VTC et de la livraison. Ces modalités offriront les conditions et les garanties d'une représentation de ces travailleurs indépendants qui devront, dans ce cadre, se mobiliser pour que se structurent des organisations représentatives dans chacun des secteurs et qu'émergent des candidats. Il est essentiel que le dialogue social puisse renforcer la protection de ces travailleurs dont les conditions de travail sont souvent difficiles et précaires, en particulier dans le secteur de la livraison, et qui connaissent un degré important de dépendance aux plateformes pour exercer leur activité.

Afin d'éviter que les travailleurs qui seraient électeurs dans les deux secteurs d'activité - VTC et livraison - exercent leur droit de vote dans chacun de ces secteurs, ce qui présenterait un risque si un dialogue inter-secteurs venait à se développer à l'avenir, le rapporteur a proposé à la commission d'inscrire à l'article L. 7345-7 du code du travail un droit d'option du travailleur. Le travailleur qui se trouvera dans cette situation devra alors choisir le secteur pour lequel il souhaite exercer son droit de vote. L'ARPE sera chargée de vérifier cette condition dans le cadre de sa mission d'établissement des listes électorales. La commission a adopté cet amendement du rapporteur (COM-1).

Les modalités d'organisation et de régulation du dialogue social par l'intermédiaire de l'ARPE recueillent également le soutien du rapporteur. Les dispositions de l'ordonnance correspondent aux travaux de la mission de préfiguration de M. Bruno Mettling, entendu par le rapporteur. En plaçant cet établissement sous la tutelle des ministres chargés du travail et des transports, l'ordonnance crée un régime de régulation adapté aux secteurs concernés.

Le rapporteur considère néanmoins que l'ARPE doit se cantonner à sa mission d'organisation des élections professionnelles, d'accompagnement et de régulation du dialogue social, sans se muer en agence de régulation des secteurs des VTC et de la livraison. C'est pourquoi, en cohérence avec ses propositions à l'article 2 du projet de loi, le rapporteur a souhaité préciser à l'article L. 7345-1 que l'objet de l'ARPE était de réguler le dialogue social entre les travailleurs et les plateformes, et non l'ensemble des relations sociales pour ces secteurs (amendement COM-1 précité).

Enfin, s'agissant de la gouvernance de l'ARPE, le rapporteur considère qu'il n'est pas opportun de prévoir la présence d'un député et d'un sénateur au sein de son conseil d'administration. En effet, il n'est pas souhaitable de multiplier les organismes extérieurs au Parlement au sein desquels siègent, ès qualité, des parlementaires. La commission a donc supprimé cette disposition à l'article L. 7345-2 du code du travail (amendement COM-1 précité).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
Habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social entre les travailleurs indépendants
et les plateformes

Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de compléter les règles organisant la mise en place d'un dialogue social sectoriel entre travailleurs et plateformes, de fixer le cadre d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme, de préciser les missions de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi et de renforcer l'autonomie des travailleurs de plateformes.

La commission a modifié cet article de manière à réduire le champ de l'habilitation et à raccourcir de douze à six mois le délai pour publier les ordonnances.

I - Le dispositif proposé : une habilitation à compléter le cadre ébauché par l'ordonnance du 21 avril 2021

Afin de compléter le cadre posé par l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation24(*), l'article 2 du projet de loi contient de nouvelles demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation du texte.

A. Compléter les règles organisant la mise en place d'un dialogue social de secteur

Concernant le dialogue social organisé au niveau de chaque secteur d'activité (conduite de VTC et livraison de marchandises), le Gouvernement serait habilité à prévoir par ordonnance les aspects qui n'étaient pas couverts par l'habilitation prévue par la loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019 (LOM)25(*).

1. Les modalités de la représentation des plateformes

L'ordonnance du 21 avril 2021 ayant posé le cadre de la représentation des travailleurs, reste à définir celui de la représentation des plateformes dans chacun des secteurs considérés (a du 1°).

Les secteurs du VTC et de la livraison de marchandises en véhicule à deux ou trois roues ne sont pas structurés de la même manière.

· Sur le marché français du VTC, Uber représente environ deux tiers du nombre total de trajets tandis que trois concurrents en réalisent environ 10 % chacun : la plateforme française Heetch, Bolt et Freenow26(*).

Des associations de plateformes se sont déjà structurées pour faire entendre leur voix : la Fédération française des transports de personnes sur réservation (FFTPR) rassemble les acteurs minoritaires tandis qu'Uber est membre de l'Association des plateformes d'indépendants (API).

· Sur le marché français de la livraison de repas, deux acteurs principaux, Uber et Deliveroo, dominent un marché en évolution rapide. Deliveroo est, tout comme Uber, membre de l'API.

Il convient de préciser que la plateforme Just Eat semble se tourner vers un autre modèle en choisissant d'embaucher des livreurs salariés.

Par ailleurs, le secteur ne se limite pas à la livraison de repas, de nombreuses plateformes de livraison rapide de marchandises, à l'image de la start-up française Stuart, faisant leur apparition depuis quelques années.

Il reviendrait donc à l'ordonnance de fixer les critères de représentativité des organisations de plateformes au niveau sectoriel, tout comme l'ordonnance du 21 avril 2021 a fixé les critères de représentativité des organisations de travailleurs27(*).

2. L'encadrement de la négociation et des accords de secteur

Le Gouvernement serait également habilité à définir par ordonnance, pour les deux secteurs d'activité concernés par le projet de loi :

l'objet et le contenu des accords conclus au niveau d'un secteur, « notamment leur champ d'application, leur forme et leur durée, ainsi que, le cas échéant, les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire » (b du 1°) ;

- les conditions de négociation, de conclusion et de validité des accords de secteur (c du 1°) ;

- l'articulation des accords de secteur avec les dispositions légales et réglementaires, les contrats conclus entre travailleurs indépendants et plateformes, les accords de plateforme (cf. ci-dessous) et les chartes de responsabilité sociale établies en application de l'article L. 7342-9 du code du travail (voir l'encadré ci-dessous) (d du 1°) ;

- les conditions d'application des accords de secteur et les modalités d'information des travailleurs indépendants sur ces accords (e du 1°) ;

- les conditions dans lesquelles les accords de secteur peuvent être, par le biais d'une homologation décidée par l'État, rendus obligatoires pour toutes les plateformes et tous les travailleurs indépendants compris dans leur champ d'application (du 1°).

Les chartes de responsabilité sociale

La LOM du 24 décembre 2019 a introduit la possibilité pour les plateformes de mobilité d'établir une charte déterminant les conditions et modalités d'exercice de leur responsabilité sociale, définissant leurs droits et obligations ainsi que ceux des travailleurs avec lesquels elles sont en relation28(*).

Cette charte précise notamment :

1° Les conditions d'exercice de l'activité professionnelle des travailleurs avec lesquels la plateforme est en relation, en particulier les règles selon lesquelles ils sont mis en relation avec ses utilisateurs ainsi que les règles qui peuvent être mises en oeuvre pour réguler le nombre de connexions simultanées de travailleurs afin de répondre, le cas échéant, à une faible demande de prestations par les utilisateurs. Ces règles « garantissent le caractère non exclusif de la relation entre les travailleurs et la plateforme et la liberté pour les travailleurs d'avoir recours à la plateforme et de se connecter ou se déconnecter, sans que soient imposées des plages horaires d'activité » ;

2° Les modalités visant à permettre aux travailleurs d'obtenir un prix décent pour leur prestation de services ;

3° Les modalités de développement des compétences professionnelles et de sécurisation des parcours professionnels ;

4° Les mesures visant notamment à améliorer les conditions de travail et à prévenir les risques professionnels auxquels les travailleurs peuvent être exposés en raison de leur activité, ainsi que les dommages causés à des tiers ;

5° Les modalités de partage d'informations et de dialogue entre la plateforme et les travailleurs sur les conditions d'exercice de leur activité professionnelle ;

6° Les modalités selon lesquelles les travailleurs sont informés de tout changement relatif aux conditions d'exercice de leur activité professionnelle ;

7° La qualité de service attendue, les modalités de contrôle par la plateforme de l'activité et de sa réalisation et les circonstances qui peuvent conduire à une rupture des relations commerciales entre la plateforme et le travailleur répondant aux exigences de l'article L. 442-1 du code de commerce ainsi que les garanties dont le travailleur bénéficie dans ce cas ;

8° Le cas échéant, les garanties de protection sociale complémentaire négociées par la plateforme dont les travailleurs peuvent bénéficier.

Une fois établie, la charte est transmise par la plateforme à l'autorité administrative, qui se prononce sur toute demande d'appréciation de la conformité du contenu de la charte aux dispositions du code du travail par décision d'homologation. La plateforme consulte préalablement, par tout moyen, les travailleurs indépendants sur la charte qu'elle a établie. Le résultat de la consultation est communiqué aux travailleurs indépendants et joint à la demande d'homologation.

Il est précisé que l'existence d'une telle charte, lorsqu'elle a été homologuée, ne peut caractériser l'existence d'un lien de subordination juridique entre la plateforme et les travailleurs et, par conséquent, l'existence d'un contrat de travail. En revanche, le Conseil constitutionnel a censuré la disposition prévoyant que le respect des engagements pris par les plateformes dans ce cadre ne pourrait lui-même caractériser l'existence d'un lien de subordination29(*). Au regard des attentes des plateformes, le Conseil a ainsi privé d'une grande partie de sa portée ce dispositif visant à répondre à l'enjeu de la sécurisation juridique de leur relation avec les travailleurs.

B. Fixer les règles d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme

Le dialogue social sectoriel serait complété, à moyen terme, par l'organisation d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme de mobilité. Selon l'étude d'impact, « le Gouvernement souhaite s'appuyer sur les propositions des représentants au niveau sectoriel » afin de fixer les modalités de représentation des travailleurs, les règles de négociation ainsi que les modalités d'information et de consultation des travailleurs au niveau de la plateforme.

En pratique, plusieurs plateformes ont déjà mis en place des outils de dialogue social et de consultation des travailleurs. Ainsi, Deliveroo a mis en place en 2019 un « Forum des Livreurs » qui réunit, tous les trois mois, vingt-cinq livreurs élus par leurs pairs. La légitimité de ces instances est toutefois contestée par les organisations de travailleurs.

Le Gouvernement pourrait ainsi définir par ordonnance :

- les modalités de représentation des travailleurs indépendants au niveau de la plateforme, ainsi que les conditions d'exercice de cette représentation - « en particulier, le cas échéant, les garanties offertes aux représentants en termes de protection contre la rupture du contrat » (a du 2°) ;

- l'objet et le contenu des accords de plateforme, notamment leur champ d'application, leur forme et leur durée, ainsi que, le cas échéant, les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire (b du 2°) ;

- les conditions de négociation, de conclusion et de validité des accords de plateforme (c du 2°) ;

- l'articulation des accords de plateforme avec les dispositions légales et réglementaires, les contrats conclus entre travailleurs indépendants et plateformes et les chartes (d du 2°) ;

- les conditions d'application des accords de plateforme, ainsi que les modalités d'information des travailleurs indépendants sur ces accords (e du 2°) ;

- les modalités selon lesquelles les plateformes assurent l'information et la consultation des travailleurs indépendants sur les conditions d'exercice de leur activité (f du 2°).

C. Compléter les missions de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi

L'ordonnance du 21 avril 2021 a prévu la création d'un établissement public national à caractère administratif, dénommé Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE), ayant pour mission la régulation des relations sociales entre les plateformes et les travailleurs (cf. article 1er).

Une mission de préfiguration, présidée par M. Bruno Mettling, a déjà été installée afin de préparer la création de l'ARPE et l'organisation des premières élections. Selon les informations fournies par la direction générale du travail (DGT), son budget pourrait varier entre 1,5 et 2 millions d'euros en fonction du cycle électoral. Elle serait dotée d'un effectif permanent de sept personnes.

L'article 2 habilite le Gouvernement à compléter par ordonnance les missions de l'ARPE afin de lui permettre :

- de fixer, au nom de l'État, la liste des organisations représentatives des plateformes au niveau de chaque secteur (a du 3°) ;

d'homologuer les accords de secteur, de manière à les rendre obligatoires pour toutes les plateformes et tous les travailleurs indépendants compris dans leur champ d'application (b du 3°) ;

- d'exercer un rôle de médiation entre les plateformes et les travailleurs indépendants (c du 3°) ;

- d'exercer un rôle d'expertise, d'analyse et de proposition concernant l'activité des plateformes et de leurs travailleurs (d du 3°).

D. Renforcer l'autonomie des travailleurs de plateformes

Un dernier volet de l'habilitation vise à compléter par ordonnance les obligations incombant aux plateformes de mobilité (conduite de VTC et livraison) visant à renforcer l'autonomie des travailleurs :

- en améliorant les modalités selon lesquelles les travailleurs sont informés sur les propositions de prestation et peuvent y souscrire (a du 4°) ;

- et en leur garantissant une marge d'autonomie pour déterminer les modalités de réalisation des prestations et les moyens mis en oeuvre à cet effet (b du 4°).

Cette ordonnance complèterait les dispositions introduites dans le code des transports par l'article 44 de la LOM du 24 décembre 2019, qui prévoient :

- que les plateformes communiquent aux travailleurs, lorsqu'elles leur proposent une prestation, la distance couverte par cette prestation et le prix minimal garanti dont ils bénéficieront, déduction faite des frais de commission, et que les travailleurs peuvent refuser une proposition de prestation de transport sans faire l'objet d'une quelconque pénalité30(*) ;

- que les travailleurs choisissent leurs plages horaires d'activité et leurs périodes d'inactivité et peuvent se déconnecter durant leurs plages horaires d'activité, les plateformes ne pouvant mettre fin au contrat lorsqu'un travailleur exerce ce droit31(*).

Selon l'étude d'impact, l'objectif des dispositions envisagées est de « garantir que les travailleurs de plateformes de la mobilité exercent leur activité dans les conditions du travail indépendant. L'objectif est ainsi de limiter les risques de requalification de leur contrat commercial en contrat de travail ». Les mesures prises sur ce fondement auront donc pour objectif de réduire les éléments caractéristiques d'un pouvoir de direction du donneur d'ordre à l'égard des travailleurs, en permettant par exemple à ces derniers de choisir leur itinéraire32(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications apportées en commission

À l'Assemblée nationale, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements identiques des députés Agnès Firmin Le Bodo (Agir ensemble) et Dominique Da Silva (La République en Marche) visant à réduire de dix-huit à douze mois la durée de l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance.

À l'initiative de la rapporteure Carole Grandjean, la commission a par ailleurs supprimé, au du 1°, les mots « le cas échéant » afin d'affirmer la nécessité de fixer un domaine de négociation obligatoire au niveau du secteur.

La commission a enfin adopté un amendement de M. Da Silva précisant que le rôle de médiation de l'ARPE s'exercerait « notamment en cas de suspension provisoire ou de rupture du contrat commercial à l'initiative de la plateforme » (c du 3°).

B. Les modifications apportées en séance publique

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant un nouvel item permettant à l'ordonnance de définir les conditions dans lesquelles les organisations représentatives des travailleurs et des plateformes pourront recourir à une expertise portant sur les éléments nécessaires à la négociation des accords de secteur, et qui pourra être d'ordre économique, financier, social, environnemental ou technologique (g du 1°).

L'Assemblée a également précisé, à l'initiative de sa rapporteure, que les accords de secteur pourront, pour certains des thèmes soumis à la négociation collective, prévaloir sur les accords de plateforme, et inversement (d du 1°).

Concernant le renforcement de l'autonomie des travailleurs, deux amendements de M. Da Silva sont enfin venus préciser :

- que l'amélioration de l'information des travailleurs sur les propositions de prestations portera notamment sur la destination (du 4°) ;

- que la marge d'autonomie garantie aux travailleurs pour déterminer les modalités de réalisation des prestations pourra notamment concerner l'itinéraire, et que les moyens mis en oeuvre à cet effet comportent par exemple le matériel utilisé (b du 4°).

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : donner la priorité à la négociation de secteur

A. L'inscription dans le projet de loi de règles structurant le dialogue social sectoriel

Les orientations de ce projet de loi vont, sur le fond, globalement dans le sens de recommandations déjà formulées par le Sénat, notamment dans le rapport d'information publié par la commission des affaires sociales en mai 202033(*).

En revanche, le choix du Gouvernement de passer par de nouvelles ordonnances, après celle du 21 avril 2021 sur la représentation des travailleurs, semble difficilement se justifier autrement que par des raisons de calendrier électoral et par le souhait de ne pas voir s'ouvrir un débat sur des règles présentées comme techniques.

Le rapporteur considère toutefois que certains principes devraient être débattus et gravés dans le marbre à l'occasion de l'examen de ce projet de loi par le Parlement. En particulier, concernant l'objet et le contenu des accords de secteur, il conviendrait que soit défini un socle de négociations obligatoires et que chaque secteur se voit donner la possibilité de négocier sur d'autres thèmes qu'il déterminera.

La commission a donc adopté l'amendement COM-3 du rapporteur supprimant l'habilitation à prévoir par ordonnance les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire dans le cadre du dialogue social de secteur.

B. La suppression d'une habilitation prématurée concernant le dialogue social de plateforme

Les principaux enjeux du dialogue social en matière de régulation de l'économie des plateformes se situent au niveau sectoriel. Déjà, le rapport précité de la commission des affaires sociales considérait comme « souhaitable que cette représentation [des travailleurs de plateformes] soit mise en place au niveau du secteur professionnel. En effet, la seule plateforme ne saurait constituer un cadre suffisant, ne serait-ce que parce que les travailleurs utilisent couramment plusieurs plateformes de manière simultanée ; par ailleurs, il a déjà été démontré qu'une plateforme peut cesser subitement d'opérer. »

Le livre blanc « Vers un marché du VTC responsable et inclusif » de la plateforme française Heetch considère pour sa part que « la représentation des intérêts des travailleurs de plateformes, pour qu'elle fonctionne et permette de faire évoluer durablement le cadre législatif et réglementaire, doit être obligatoirement organisée au niveau sectoriel et non plateforme par plateforme au risque qu'aucune d'entre elles ne puisse réellement prendre des décisions par peur de s'exclure compétitivement du marché. »

Du reste, chaque plateforme de mobilité dispose de la possibilité, ouverte par la LOM, d'établir une charte de responsabilité sociale. Heetch a par exemple rédigé en 2020 sa propre charte, qui a été soumise aux chauffeurs utilisateurs et approuvée par 63 % de votes positifs34(*).

Par ailleurs, certaines plateformes ont déjà mis en place leurs propres instances informelles de dialogue, à l'instar du « Forum des livreurs » de Deliveroo.

Pour le rapporteur, il convient de ne pas précipiter la mise en place du cadre d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme. L'étude d'impact indique d'ailleurs que le Gouvernement souhaite s'appuyer sur les propositions des représentants au niveau sectoriel avant de fixer ce cadre. Celui-ci pourrait d'ailleurs prévoir un dialogue direct entre la plateforme et les travailleurs, favorisé par le recours de ces derniers à l'outil numérique, plutôt que l'intervention de représentants. Dans cette perspective, le délai de douze mois prévu par le texte issu de l'Assemblée nationale ne semble pas être un horizon compatible avec cet objectif de moyen terme.

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc supprimé l'habilitation du Gouvernement à fixer les règles organisant le dialogue social au niveau de chacune des plateformes (amendement COM-4).

À l'inverse, le délai d'habilitation de douze mois paraît excessif pour la mise en place d'un dialogue social de secteur, alors que des travaux préparatoires ont largement tracé la voie à suivre au cours des deux dernières années.

La commission a donc adopté un autre amendement  du rapporteur (COM-2) ramenant à six mois la durée de l'habilitation prévue à l'article 2.

C. Le recentrage du rôle de l'ARPE

L'ARPE s'est vue confier par l'ordonnance du 21 avril 2021 un rôle de régulation des relations sociales entre les plateformes et les travailleurs (cf. article 1er). Alors que ses missions, précisées par l'article L. 7345-1 du code du travail, se cantonnent actuellement à l'organisation des élections et du dialogue social ainsi qu'à la production de statistiques, il pourrait être tentant, sur le fondement de l'habilitation prévue au 3°, d'élargir ce périmètre et de faire changer de dimension cet établissement en cours d'installation.

Si l'ARPE a un rôle important de « tiers de confiance » à jouer dans la construction d'un nouveau dialogue social dans le champ des plateformes de mobilité, ce rôle ne doit pas déborder vers celui d'une autorité de régulation des secteurs économiques concernés, ceux-ci étant déjà régulés par le ministère des transports et le ministère du travail.

Afin de garantir cette limitation du rôle de l'établissement, l'amendement COM-5 du rapporteur supprime donc les c et d du 3° qui habilitent le Gouvernement à confier à l'ARPE, d'une part, un rôle de médiation entre plateformes et travailleurs et, d'autre part, un rôle d'expertise, d'analyse et de proposition concernant l'activité des plateformes et de leurs travailleurs.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (nouveau)
Domaines et périodicité de la négociation des accords de secteur

Cet article additionnel, ajouté par la commission, vise à déterminer les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire et à définir le champ dont dispose chaque secteur concerné pour organiser la négociation d'accords collectifs entre les plateformes et les travailleurs qui y ont recours pour leur activité.

I - La nécessité de définir des thèmes de négociation

La mise en oeuvre d'un dialogue social sectoriel entre les représentants des plateformes et des travailleurs suppose que ce dialogue ait un objet, à l'image de la négociation collective de branche. Ainsi, l'article 2 du projet de loi habilite le Gouvernement à définir par ordonnance « l'objet et le contenu des accords de secteur, notamment leur champ d'application, leur forme et leur durée, ainsi que les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire ».

Les domaines concernés par cette négociation sectorielle ont déjà fait l'objet de nombreux travaux et propositions. D'après le rapport de la mission présidée par Jean-Yves Frouin35(*), auraient vocation à entrer dans le champ du dialogue social les éléments devant figurer dans une charte de responsabilité sociale en application de l'article L. 7342-9 du code du travail36(*), à savoir :

- les conditions d'exercice de l'activité professionnelle des travailleurs avec lesquels la plateforme est en relation (hors ce qui est déjà fixé par les dispositions légales) ;

- les modalités de partage d'informations et de dialogue entre la plateforme et les travailleurs sur les conditions d'exercice de leur activité professionnelle ou sur tout changement les affectant, « ce qui inclurait la transparence, la lisibilité et l'évolution des algorithmes » ;

- les modalités de détermination d'un prix « pouvant être supérieur à la rémunération minimale »37(*) ;

- les conditions de travail et notamment les mesures visant à prévenir les risques professionnels et à limiter le temps de travail ;

- les modalités de développement des compétences professionnelles et de sécurisation des parcours professionnels ;

- les modalités de contrôle par la plateforme de l'activité et de sa réalisation et les circonstances pouvant conduire à une rupture des relations commerciales ;

- le cas échéant, les garanties de protection sociale complémentaire négociées par la plateforme dont les travailleurs peuvent bénéficier.

Le rapport Frouin ajoute par ailleurs les modalités de règlement des différends parmi les thèmes de négociation possibles.

Il semble en particulier indispensable que les conditions de la fixation du prix figurent parmi les sujets devant être obligatoirement négociés suivant une périodicité régulière. Plutôt que la rémunération des travailleurs, qui dépend de multiples facteurs et notamment du comportement des intéressés (choix de la forme juridique, du véhicule, du mode de financement, etc.), c'est le facteur prix qui devrait faire l'objet d'une négociation.

La détermination par le dialogue social des garanties de protection sociale complémentaire pouvant être proposées aux travailleurs par les plateformes est par ailleurs prévue par l'article 50 bis du PLFSS pour 202238(*). Toutefois, cette proposition ne fait pas consensus, plusieurs organisations représentant les travailleurs considérant qu'une dépendance sociale ne devrait pas s'ajouter à la dépendance économique à l'égard des plateformes, que les garanties de protection sociale devraient être fixées par la loi et qu'elles devraient concerner l'ensemble des travailleurs indépendants.

II - L'opportunité de fixer certains thèmes dans la loi

Le Gouvernement fait le choix de recourir, après l'ordonnance du 21 avril 2021 sur la représentation des travailleurs de plateformes, à de nouvelles habilitations à légiférer par ordonnance pour compléter le cadre de ce nouveau dialogue social, en ce qui concerne notamment la négociation d'accords de secteur et l'objet et le contenu de ces accords.

Le rapporteur considère toutefois que les principes régissant cette négociation sectorielle devraient être débattus et inscrits dans la loi à l'occasion de l'examen de ce texte par le Parlement.

En particulier, concernant l'objet et le contenu des accords de secteur, il conviendrait que soit défini un socle restreint de thèmes de négociation obligatoire et que chaque secteur se voie donner la possibilité de négocier sur d'autres thèmes qu'il déterminera. En effet, il ressort des travaux menés par le rapporteur que les travailleurs des deux secteurs concernés - conduite de VTC et livraison de marchandises en véhicule à deux ou trois roues - ont des aspirations différentes et ne sont pas confrontés aux mêmes problématiques. Ainsi, l'activité de coursier est souvent une activité d'appoint exercée par une population jeune ; on peut y constater un plus fort déséquilibre de la relation entre plateforme et travailleurs que dans l'activité très réglementée de chauffeur de VTC, qui s'est professionnalisée et s'apparente davantage à un projet entrepreneurial.

Pour permettre une adaptation des règles aux réalités de chaque secteur, la loi pourrait donc distinguer, à l'instar des dispositions de la deuxième partie du code du travail relatives à la négociation des accords collectifs de travail, des règles d'ordre public, un champ de la négociation collective et des dispositions supplétives.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc introduit un article additionnel (amendement COM-6) prévoyant :

- que les organisations représentatives au niveau d'un secteur doivent obligatoirement négocier, au moins une fois tous les quatre ans, sur trois thèmes structurants communs aux deux secteurs : la fixation du prix des prestations, le développement des compétences professionnelles et la prévention des risques professionnels ;

- que chaque secteur a la possibilité de déterminer, sous réserve de respecter la périodicité minimale des thèmes obligatoires, les domaines et la périodicité de la négociation collective ;

- qu'à défaut d'accord de secteur organisant le cadre de la négociation, les organisations devraient négocier chaque année sur la fixation du prix et tous les deux ans sur les autres thèmes obligatoires.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

EXAMEN EN COMMISSION

___________

Réunie le mercredi 10 novembre 2021 sous la présidence de Mme Catherine Deroche, la commission des affaires sociales examine le rapport de Mme Frédérique Puissat sur le projet de loi (n° 868, 2020-2021) ratifiant l'ordonnance du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social avec les plateformes.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous examinons le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social avec les plateformes.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Ce texte est particulier à plus d'un titre.

Premièrement, il est devenu rare qu'un projet de loi de ratification d'une ordonnance déposé par le Gouvernement soit effectivement examiné et voté. Au 31 décembre 2020, seules deux lois sur les 125 projets de loi de ratification déposés sous le présent quinquennat avaient finalement été promulguées. Dans la majorité des cas, les ordonnances sont ratifiées par l'intermédiaire d'un texte dont l'objet est beaucoup plus large. Ce texte permet ainsi de nous pencher avec attention sur le contenu de l'ordonnance du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation.

Deuxièmement, ce projet de loi propose aussi d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur un sujet auquel le Parlement a pourtant consacré de nombreux travaux. Ce procédé est d'autant plus déplaisant que les intentions du Gouvernement ne nous sont communiquées qu'au compte-gouttes. J'ai par exemple appris au cours des auditions l'existence d'une mission conduite en parallèle par Jean-Louis Rey sur la protection sociale des travailleurs de plateformes.

Avant d'aborder plus avant l'examen de ce texte, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution.

Je considère que ce périmètre comprend des dispositions relatives : aux modalités de représentation des opérateurs de plateformes relevant des secteurs de la conduite de voiture de transport avec chauffeur (VTC) et de la livraison de marchandises par véhicule à deux ou trois roues ainsi que des travailleurs qui y ont recours ; à l'objet, au contenu, à l'organisation et aux conditions d'exercice du dialogue social entre les travailleurs indépendants et ces opérateurs de plateformes ; aux obligations incombant aux opérateurs de plateformes relevant des secteurs précités pour garantir l'autonomie des travailleurs qui y recourent dans l'exercice de leur activité.

En revanche, ne me semblent pas présenter de lien, même indirect, avec le texte déposé, et seraient donc considérés comme irrecevables des amendements relatifs : à la qualification juridique de la relation contractuelle entre les plateformes et les travailleurs qui y ont recours ; à la régulation économique et au contrôle des plateformes d'emploi et de leurs usagers ; à la réglementation des transports de passagers ou de marchandises ; à la protection sociale et au droit à la formation professionnelle des travailleurs indépendants ; au droit des sociétés et aux prélèvements obligatoires applicables aux entreprises.

Le périmètre est à votre disposition sur l'application Demeter. Tel qu'il vous est proposé, il aurait pour effet de rendre irrecevables deux des amendements déposés sur le texte, qui concernent le statut des travailleurs ayant recours à des plateformes. Nous aurons à en apprécier la recevabilité lors de la discussion des amendements.

J'en viens à mon rapport sur le projet de loi.

L'émergence, ces dernières années, des plateformes de mise en relation a offert à de nombreux jeunes travailleurs sans formation et parfois éloignés du marché du travail l'opportunité d'exercer une activité professionnelle.

Souvent réalisée sous le régime de la micro-entreprise, cette forme de travail indépendant peut être porteuse de précarité sociale pour les travailleurs concernés, en raison du déséquilibre de leur relation contractuelle avec les plateformes. Dans les secteurs de la mobilité - conduite de VTC et livraison en véhicule à deux roues -, les opérateurs imposent leurs conditions tarifaires et exercent sur les travailleurs un contrôle parfois étendu. Cette précarité résulte également des lacunes de la protection sociale des travailleurs indépendants, qui ne sont pas obligatoirement couverts contre les accidents du travail et ne disposent pas d'une véritable assurance contre le risque de chômage.

Si ces travailleurs des plateformes représentent encore une part modeste de l'ensemble des actifs occupés, leur nombre croissant révèle une transformation plus générale du travail et de l'économie.

L'irruption des plateformes a donné une acuité nouvelle à la question de la frontière entre salariat et travail indépendant. Si la Cour de cassation a parfois reconnu l'existence d'un lien de subordination caractérisant un contrat de travail, il n'y a pas à ce jour de jurisprudence stabilisée.

Dans le rapport de mai 2020 de notre commission sur le droit social applicable aux travailleurs indépendants économiquement dépendants, nous estimions nécessaire de dépasser le débat sur le statut de ces travailleurs et de développer leurs droits de manière pragmatique, notamment par la voie du dialogue social.

Le salariat n'est pas une revendication majoritairement exprimée par les travailleurs concernés et semble difficilement compatible avec un mode d'exercice qui laisse aux intéressés une large autonomie. À cet égard, la résolution du Parlement européen du 16 septembre 2021 sur le rapport de l'eurodéputée Sylvie Brunet ne semble pas de nature à clarifier la situation, en ce qu'il considère « qu'une présomption réfragable d'une relation de travail, conjuguée à un renversement de la charge de la preuve concernant le statut professionnel, faciliterait la classification correcte des travailleurs de plateformes ».

La création d'un « tiers statut », entre les statuts de salarié et d'indépendant, ne m'apparaît pas non plus souhaitable, même si le développement depuis plusieurs années de droits spécifiques à ces travailleurs tend à s'en rapprocher.

En effet, la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dite « loi El Khomri », a posé le principe selon lequel les plateformes, lorsqu'elles déterminent les caractéristiques de la prestation et fixent son prix, ont une responsabilité sociale à l'égard des travailleurs. Elle a également étendu aux travailleurs concernés certaines garanties fondamentales : une ébauche de droit de grève, ainsi que le droit de constituer une organisation syndicale.

La loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), a introduit des dispositions spécifiques aux secteurs des VTC et de la livraison, telles que la possibilité pour les plateformes d'établir une charte de responsabilité sociale. Elle a par ailleurs prévu de nouveaux droits favorisant l'autonomie des travailleurs de ces secteurs : la communication préalable par la plateforme de la distance couverte et du prix garanti, la possibilité de refuser une prestation, l'accès des travailleurs aux données relatives à leur activité et le libre choix des horaires. Ces dispositions sécurisent juridiquement le statut des travailleurs indépendants tout en répondant en partie à leur attente de protections.

C'est sur le fondement de l'article 48 de la LOM que le Gouvernement a pris l'ordonnance du 21 avril 2021 définissant les modalités de représentation des travailleurs de plateformes exerçant leur activité dans les secteurs de la conduite de VTC et de la livraison par véhicule à deux roues, que l'article 1er du projet de loi propose de ratifier. Le cadre fixé par cette ordonnance est incomplet, car le Gouvernement n'était habilité qu'à fixer « les modalités de représentation des travailleurs indépendants [...] recourant pour leur activité aux plateformes [...] et les conditions d'exercice de cette représentation ».

Cette ordonnance prévoit que les travailleurs indépendants concernés pourront être représentés non seulement par des syndicats, mais aussi par des associations professionnelles, ce qui permettra aux associations déjà présentes dans le champ des plateformes d'entrer dans ce cadre.

Afin d'être représentatives, ces organisations devront remplir plusieurs critères, dont le plus déterminant, l'audience, sera mesuré par une élection : les travailleurs des plateformes voteront pour les organisations candidates, à raison d'une voix par électeur, sous réserve d'avoir une ancienneté de trois mois d'exercice dans l'activité considérée. Les représentants désignés par les organisations déclarées représentatives bénéficieront de protections, de formations au dialogue social et d'indemnités pour l'exercice de leur mandat.

Il conviendrait de préciser les conditions pour être électeur, afin d'éviter que les travailleurs qui seraient électeurs dans les deux secteurs d'activité exercent deux fois leur droit de vote, ce qui présenterait un risque si un dialogue social intersecteurs venait à s'organiser à l'avenir ; dans cette situation, je propose que le travailleur choisisse le secteur dans lequel il exerce son droit de vote.

Sous cette réserve, je vous propose d'approuver les modalités de représentation des travailleurs prévues par l'ordonnance, qui correspondent à la demande des travailleurs concernés, étant entendu que ces dispositions ne constituent qu'une première étape dans l'élaboration d'un cadre permettant le développement du dialogue social.

Il importe de préciser que ces dispositions s'inscrivent dans le contexte de travaux actuellement menés par la Commission européenne, qui portent notamment sur les possibilités de représentation collective et de dialogue social concernant des travailleurs indépendants et leur compatibilité avec le droit européen de la concurrence. Ces travaux devraient aboutir, d'ici fin 2021, à des propositions susceptibles d'interférer avec le droit national en cours d'élaboration. On peut s'interroger, dans ce contexte, sur le calendrier choisi par le Gouvernement, qui devra prendre en compte ces travaux afin que le cadre national n'ait pas, aussitôt fixé, à être revu pour se mettre en conformité avec le droit de l'Union européenne.

L'ordonnance crée également un nouvel établissement public, l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE), dont la principale mission sera d'organiser les élections professionnelles et d'accompagner le dialogue social dans les deux secteurs concernés : établissement des listes électorales, financement des formations des représentants, promotion du dialogue social et accompagnement dans l'organisation des cycles électoraux, autorisation de la rupture d'un contrat entre une plateforme et un travailleur désigné représentant, collecte de statistiques. Ces missions, dont le coût est estimé entre 1,5 et 2 millions d'euros par an, seront financées par une taxe acquittée par les opérateurs de plateformes.

Cette autorité aura un rôle important de « tiers de confiance » à jouer dans la mise en place d'un dialogue formalisé entre les travailleurs et les plateformes. En revanche, je ne crois pas souhaitable que l'ARPE se mue en agence de régulation des secteurs économiques des plateformes de VTC et de livraison. Je vous proposerai donc de préciser que l'objet de l'ARPE doit être circonscrit à la régulation du dialogue social entre les travailleurs et les plateformes des deux secteurs concernés. S'agissant de la gouvernance de l'ARPE, il semble préférable de supprimer la présence d'un député et d'un sénateur dans son conseil d'administration, considérant qu'il n'est pas opportun de multiplier les organismes extérieurs au Parlement au sein desquels des parlementaires siègent ès qualités.

À l'article 2, qui habilite notamment le Gouvernement à compléter les missions de l'ARPE, il conviendra de supprimer en cohérence les alinéas visant à lui confier, d'une part, un rôle de médiation entre plateformes et travailleurs et, d'autre part, un rôle d'expertise, d'analyse et de proposition concernant l'activité des plateformes et de leurs travailleurs.

L'ordonnance prévoit enfin les modalités d'organisation des premières élections pour la désignation des représentants des travailleurs. Elle prévoit que l'ARPE devra organiser avant le 31 décembre 2022 le premier scrutin de mesure d'audience des organisations et arrêter avant le 30 juin 2023 la liste des organisations représentatives. À titre dérogatoire, le deuxième scrutin de mesure d'audience sera organisé deux ans après le premier scrutin. Pour le premier scrutin, le seuil de représentativité sera fixé à 5 %, au lieu de 8 %. En pratique, tous les acteurs semblent prêts pour un lancement des opérations au printemps prochain.

Afin de compléter le cadre posé par l'ordonnance du 21 avril, l'article 2 du projet de loi contient de nouvelles demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la promulgation du texte.

Concernant la mise en place d'un dialogue social au niveau de chaque secteur d'activité, le Gouvernement serait habilité à prévoir par ordonnance les aspects qui n'étaient pas couverts par l'habilitation prévue par la LOM : les modalités de la représentation des plateformes ainsi que les règles encadrant la négociation et le contenu des accords de secteur.

Ce dialogue social sectoriel serait complété, à moyen terme, par l'organisation d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme de mobilité. L'habilitation couvre ainsi les modalités de représentation des travailleurs, les règles de négociation ainsi que les modalités d'information et de consultation des travailleurs au niveau de la plateforme.

Un dernier volet vise à compléter par ordonnance les obligations incombant aux plateformes de mobilité visant à renforcer l'autonomie des travailleurs, de manière à sécuriser davantage la relation contractuelle entre les deux parties.

Le choix du Gouvernement de passer par de nouvelles ordonnances semble difficilement se justifier autrement que par la volonté d'éviter le débat parlementaire ainsi que par le calendrier électoral. Toutefois, les dispositions envisagées allant globalement dans le sens de recommandations de notre commission, je propose de ne pas rejeter l'ensemble de l'habilitation. Il nous appartient cependant de faire le tri entre les items de l'habilitation et de la restreindre aux dispositions apparaissant comme les plus urgentes ou techniques.

Dans cette perspective, il me semble que les principaux enjeux du dialogue social en matière de régulation de l'économie des plateformes se situent au niveau sectoriel. L'étude d'impact indique que le Gouvernement souhaite s'appuyer sur les propositions des représentants au niveau sectoriel avant de fixer le cadre d'un dialogue social au niveau de chaque plateforme. Celui-ci pourrait d'ailleurs reposer sur un dialogue direct entre la plateforme et les travailleurs, plutôt que sur l'intervention de représentants.

Le délai de douze mois prévu par le texte ne semble pas compatible avec cet objectif de moyen terme. Je vous proposerai donc un amendement supprimant tous les éléments de l'habilitation qui concernent l'organisation du dialogue social au niveau de la plateforme.

Un délai de douze mois paraît à l'inverse excessif pour la mise en place d'un dialogue social de secteur, alors que des travaux préparatoires ont largement tracé la voie à suivre au cours des deux dernières années. Il serait donc cohérent de réduire à six mois la durée de l'ensemble de l'habilitation prévue à l'article 2.

Enfin, je considère que certains principes régissant la négociation de secteur devraient être débattus au Parlement et inscrits directement dans la loi. Concernant l'objet et le contenu des accords de secteur, il conviendrait que soit défini un socle restreint de thèmes de négociation obligatoire et que chaque secteur se voie donner la possibilité de négocier sur d'autres thèmes qu'il déterminera.

En effet, il ressort de mes auditions que les travailleurs des deux secteurs concernés ont des aspirations différentes et ne sont pas confrontés aux mêmes problématiques. Ainsi, l'activité de coursier est souvent une activité d'appoint exercée par une population jeune ; on peut y constater un plus fort déséquilibre de la relation entre plateforme et travailleurs que dans l'activité très réglementée de chauffeur de VTC, qui s'est professionnalisée et s'apparente davantage à un projet entrepreneurial.

Je vous propose donc de prévoir, dans un nouvel article 3, que les organisations représentatives au niveau d'un secteur devront obligatoirement négocier, au moins tous les quatre ans, sur trois thèmes structurants communs aux deux secteurs : la fixation du prix des prestations, le développement des compétences professionnelles et la prévention des risques professionnels. Sous cette réserve, chaque secteur aura la possibilité de déterminer les domaines et la périodicité de la négociation collective. À défaut d'accord organisant le cadre de la négociation, les organisations devraient négocier chaque année sur la fixation du prix et tous les deux ans sur les autres thèmes obligatoires.

Pour conclure, au-delà de la forme discutable de ce projet de loi, les dispositions de l'ordonnance du 21 avril 2021 comme les orientations proposées à travers ces nouvelles demandes d'habilitation me semblent aller dans le bon sens. On peut regretter qu'elles ne concernent que les travailleurs de deux secteurs. Fixer ainsi des règles spécifiques pour un champ restreint laisse courir un risque de dérive technocratique, que Jacques Barthélémy a souligné lors de son audition. Ces secteurs pourraient toutefois devenir le laboratoire d'un dépassement du droit du travail au profit de tous les actifs.

Sous réserve de l'adoption des amendements que je vous présenterai, je vous propose donc d'adopter ce projet de loi.

Mme Monique Lubin. - Bravo à notre rapporteur pour la qualité de son travail.

Ce texte nous interpelle fortement. Nous pourrions penser qu'il va dans le bon sens, parce qu'il concourt à ce que les travailleurs des plateformes, invisibles aujourd'hui, soient représentés et qu'ils puissent négocier leurs conditions de travail. Or nous constatons que ce texte participe à la création d'un tiers statut, que tout le monde refuse pourtant : règlement après règlement, nous voyons se construire ce statut intermédiaire, où le travailleur n'est ni indépendant ni salarié, mais où il a un statut bizarre sous lequel, sous prétexte de liberté, on le fait travailler à la tâche, comme au XIXe siècle.

L'ARPE, ensuite, sera un « truc » de plus, une agence technocratique sur les épaules de laquelle reposeront des sujets importants, qui relèvent des partenaires sociaux.

Enfin, le projet de loi ratifie une ordonnance et habilite le Gouvernement à prendre... d'autres ordonnances ! Des droits sont énoncés sans contours précis, et ils seront définis par la suite. C'est encore une façon de nous dessaisir de notre pouvoir.

Notre groupe votera donc contre ce texte.

Mme Cathy Apourceau-Poly. - Merci pour ce travail de qualité.

Voici un texte supplémentaire sur les travailleurs des plateformes qui laisse en suspens la question de leur statut et qui, en réalité, sécurise le modèle économique des plateformes, en leur évitant le risque de voir les relations de travail requalifiées en salariat par le juge. Ce texte, en cela, prolonge ceux qui sont déjà intervenus sur ce sujet, lequel est devenu un enjeu important de ces dernières années. Il crée un cadre de dialogue social, au risque d'ouvrir des droits sociaux à la carte, et, plutôt que de clarifier le statut des travailleurs des plateformes, il singe la négociation sociale sans apporter aucune garantie aux travailleurs - alors qu'il protège le modèle économique des plateformes, qui repose sur la capacité de mobiliser les travailleurs pour un coût social bien moindre que les salariés.

Ce qu'il faudrait plutôt faire, c'est réguler les plateformes pour éviter la recherche permanente du dumping social. La priorité devrait aller à la reconnaissance légale du statut de salarié des travailleurs des plateformes, avec une application entière du code du travail, donc une meilleure protection et une meilleure rémunération de ces travailleurs.

Nous voterons contre ce texte.

Mme Élisabeth Doineau. - Merci à notre rapporteur.

Ce sujet est passionnant. Nous devons nous méfier du décalage entre nos représentations et la réalité. En interrogeant des travailleurs de plateformes, j'ai réalisé que les règles que nous définissons se font un peu malgré eux. D'abord, ils trouvent nos termes compliqués. Au reste, en choisissant ce travail, ils ont voulu sortir d'un schéma classique, et pensent le faire pour un temps seulement ; quand je leur faisais valoir qu'ils étaient peut-être exploités, ils me répondaient que, tant que le rythme leur convenait, c'était supportable et qu'ils recherchaient une flexibilité du travail... J'ai mesuré qu'ils ne réalisaient pas être dans un statut hybride.

Nous sommes donc dans cette position où il faut prévoir malgré eux les difficultés qu'ils pourraient rencontrer au cours de leur vie professionnelle, tout en ayant à l'esprit qu'il faudra communiquer sur ces droits qui ne sont pas nécessairement demandés. Aussi, n'allons pas vers un carcan qui supprimerait la liberté de choisir ces activités, la capacité de les quitter quand on en a envie. Ne soyons pas « suradministratifs », restons dans la simplicité, et écoutons ces personnes qui ont des choses à nous dire, loin de ce que nous imaginons. Les travailleurs des plateformes avec lesquels j'ai parlé ne se considéraient pas comme des esclaves ; dès lors, ne les regardons pas comme tels ! Ils m'ont paru se penser plutôt comme des affranchis. Soyons attentifs à ce qu'ils nous disent, tout en veillant à ne pas créer de statut hybride.

M. René-Paul Savary. - Il semble que cette ordonnance propose un entre-deux statutaire, ce qui n'est pas si éloigné d'autres cas de figure, comme celui des conjoints collaborateurs, dont nous discutions récemment. Cette modalité de travail, qui reste précaire, est-elle limitée dans le temps ? Quel est le régime de retrait ? Si les cotisations sont faibles, nous savons que les pensions seront très limitées ; est-ce souhaitable ? En réalité, on maintient ces travailleurs dans la précarité tout au long de leur vie.

Ensuite, on ratifie une ordonnance et on nous en propose d'autres, puis d'autres suivront peut-être encore - jusqu'à quand ?

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Va-t-on vers un tiers statut ? Certains pays, comme le Royaume-Uni, l'Espagne et l'Italie, ont défini un nouveau statut, mais cela ne résout pas pour autant les problèmes. Au fil des textes, nous allons dans le sens d'un tiers statut, avec des règles hybrides, comme c'était déjà le cas dans la loi « El Khomri ». Souvenez-vous de la mobilisation qui a eu lieu à l'époque, en particulier des grèves de VTC - ils ne manifestent plus guère ces dernières années, signe qu'un équilibre a peut-être été trouvé... Ce troisième statut est-il un bien ? Je ne veux pas le créer, mais il se fait.

Faut-il une entité en dehors de la direction générale du travail, qui organise les élections professionnelles ? Je ne vous propose pas de supprimer l'ARPE, car le cadre du travail des plateformes est très spécifique. Les travailleurs des plateformes sont des indépendants qui ne se sont pas fédérés, les parcours sont très divers, les individus qui s'y sont engagés n'ont pas tous fait le même choix ; je me demande, d'ailleurs, combien d'indépendants vont participer au dialogue social qui sera mis en place. Dans ces conditions, une instance spécifique comme l'ARPE me semble pertinente, d'autant qu'elle sera financée par les plateformes ; c'est la première fois qu'on parvient à leur faire financer une organisation collective, alors qu'elles sont défiscalisées à l'échelon national.

Les travailleurs mis en relation avec les plateformes sont indépendants, souvent sous le régime de la micro-entreprise, sans limitation dans le temps. Certains travailleurs cumulent cette activité avec d'autres, mais nous ne savons pas bien lesquelles - le nombre total des travailleurs des plateformes de mobilité dont nous parlons est estimé à 100 000. Certains souhaiteraient une requalification salariale, d'autres pas. Les positions sont diverses : à nous, législateurs, de placer le curseur du côté de l'activité indépendante, qui s'exerce en complément d'une autre activité ou comme activité principale, ou bien du côté de la régulation, en ajoutant des garanties pour que ce travail permette d'accéder à une vie que l'on peut choisir. Avec Catherine Fournier et Michel Forissier, nous avons fait des propositions, en mai 2020, dans notre rapport d'information sur les travailleurs indépendants économiquement dépendants
- intitulé  
Travailleurs des plateformes : au-delà de la question du statut, quelles protections ? - voyant dans le dialogue social une voie d'extension des droits sociaux dans ce secteur.

Sur les élections professionnelles elles-mêmes, nous verrons quelle sera la participation. Nous avons essayé de ne pas alourdir les règles et nous avons voulu donner du contenu aux négociations sociales, en rendant obligatoires des négociations sur le prix, sur la formation professionnelle et sur la sécurité.

M. Olivier Henno. - Je salue le travail de notre rapporteur.

En abordant le sujet, je pensais que la requalification était logique, puis je me suis rendu compte que, au fond, il y avait le risque du « tout ou rien » et que, à la fin, ce ne soit rien... Il n'y a pas de demande très forte du salariat, et nous devons avancer sans détricoter le salariat ni le statut des indépendants. Il faut reconnaître que nous tâtonnons, et je crois que le dialogue social et la rémunération sont deux sujets sur lesquels nous pouvons faire des progrès. Notre rapporteur trouve un point d'équilibre, sans céder à la logique du « tout ou rien », qui risque fort, j'insiste, de faire que, à la fin, il n'y ait plus rien.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Je partage votre souci d'avancer. Quand nous avons discuté de l'allocation des travailleurs indépendants (ATI), nous étions sur ce type d'équilibre. Cependant, on risque de devoir légiférer de nouveau et de devoir revenir sur nos propositions car, si le Gouvernement propose ici un texte qui pourra être un marqueur à l'échelon européen, nous ne savons pas encore quelle sera la position de la Commission européenne sur le sujet, et je rappelle que la députée européenne LREM Sylvie Brunet propose dans un rapport d'instaurer une présomption de relation de travail. Si cette proposition était retenue, nous aurions travaillé pour rien.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement COM-9 supprime l'article. Outre que les dispositions de cette ordonnance sont déjà en vigueur, celle-ci renforce les droits des travailleurs des plateformes. Notre commission, à travers le rapport d'information que nous avions rédigé avec Catherine Fournier et Michel Forissier, a appelé à l'instauration d'un dialogue social : c'est le but de cette ordonnance. J'émets donc un avis défavorable.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Avec l'amendement COM-1, je vous propose un droit d'option pour les travailleurs des plateformes dans le cas où ils seraient électeurs dans plusieurs secteurs d'activité. Je vous propose également de circonscrire l'objet de l'ARPE à la régulation du seul dialogue social et de supprimer la présence d'un député et d'un sénateur au sein du conseil d'administration de cet établissement public.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 1er

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement COM-11 supprime le seuil dérogatoire de représentativité de 5 % prévu pour deux ans. Cette mesure transitoire me semble utile pour les premières élections : avis défavorable.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Je considère que l'amendement COM-8, parce qu'il vise le statut des travailleurs des plateformes, est irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution, conformément au périmètre que je vous ai proposé et que la commission a bien voulu retenir. Cependant, l'Assemblée nationale l'a examiné en première lecture. Je vous propose, Madame la présidente, que notre commission apprécie la recevabilité de cet amendement.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Ainsi que le président du Sénat et les présidents de groupe ont pu le vérifier auprès du Secrétaire général, le Sénat n'est pas plus strict que l'Assemblée nationale en matière d'irrecevabilité. Nous nous sommes même montrés un peu trop souples ces derniers temps et sommes en train de revenir à plus de rigueur. Dans le cas présent, l'irrecevabilité au titre de l'article 45 de la Constitution s'applique, puisque l'amendement concerne une matière que vous avez explicitement située en dehors du champ du projet de loi déposé.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - J'ajoute que nous avons eu l'occasion de débattre du statut des travailleurs des plateformes à de nombreuses reprises ces derniers mois.

Mme Monique Lubin. - J'entends que nous avons débattu, mais je trouve curieux que cette loi n'aborde pas le statut des travailleurs des plateformes.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Le texte déposé ne porte pas sur le sujet du statut des travailleurs mais bien sur les modalités de leur représentation.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Chacun pourra s'exprimer en séance.

M. René-Paul Savary. - L'Assemblée nationale laisse passer des mesures que nous déclarons irrecevables : ne devrions-nous pas les supprimer du texte lorsque cela arrive ?

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous le faisons en partie sur le PLFSS. Quoi qu'il en soit, il faut clarifier les positions, ou bien le problème va continuer de se poser.

L'amendement COM-8 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement COM-10 demande un rapport au Parlement sur la requalification salariale. En cohérence avec l'avis sur l'amendement précédent, je considère qu'il est irrecevable, sans mentionner le fait que la commission n'est pas favorable aux demandes de rapport.

L'amendement COM-10 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 2

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement COM-7 supprime cet article. Nous préférons instaurer le dialogue social. Avis défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Avec l'amendement COM-2, je vous propose de réduire à six mois la durée de l'habilitation ; cela paraît suffisant.

L'amendement COM-2 est adopté.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Avec l'amendement COM-3, je supprime l'habilitation à fixer par ordonnance les domaines et la périodicité de la négociation au niveau du secteur d'activité, au profit d'un article additionnel que je vous proposerai pour inscrire directement ces dispositions dans la loi.

L'amendement COM-3 est adopté.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Avec l'amendement COM-4, je vous propose de supprimer l'habilitation relative à l'organisation d'un dialogue social de plateforme : ce dialogue doit, au moins dans un premier temps, n'être formalisé qu'à l'échelon du secteur.

L'amendement COM-4 est adopté.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Avec l'amendement COM-5, je supprime l'habilitation du Gouvernement à confier à l'ARPE un rôle de médiation entre plateformes et travailleurs, ainsi qu'un rôle d'expertise, d'analyse et de proposition concernant l'activité des plateformes et de leurs travailleurs.

M. René-Paul Savary. - Si l'ARPE ne fait pas cette médiation, qui la fait ?

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Je souhaite cantonner l'ARPE au dialogue social. Les médiations se font soit par des organes internes aux plateformes, soit par l'intermédiaire des juridictions.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article  2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 2

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Avec l'amendement COM-6, je vous propose de fixer les domaines et la périodicité du dialogue social à l'échelon des secteurs d'activité.

L'amendement COM-6 est adopté et devient article additionnel.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mme Brigitte Devésa. - Je félicite notre collègue pour l'équilibre de cette rédaction que je défendrai en séance publique.

TABLEAU DES SORTS

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er

Ratification de l'ordonnance de l'ordonnance du 21 avril 2021 relative aux modalités
de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes
et aux conditions d'exercice de cette représentation

Mme LUBIN

9

Suppression de l'article

Rejeté

Mme PUISSAT, rapporteur

1

Institution d'un droit d'option pour les travailleurs des plateformes électeurs dans plusieurs secteurs d'activité, recentrage de l'objet de l'ARPE sur le dialogue social et suppression de la présence de parlementaires dans son conseil d'administration

Adopté

Articles additionnels après l'article 1er

Mme LUBIN

11

Suppression des critères transitoires de représentativité des organisations de travailleurs de plateformes au titre des premières mesures d'audience

Rejeté

Mme LUBIN

8

Instauration d'une présomption réfragable d'une relation de travail pour les travailleurs ayant recours à des plateformes

Irrecevable (48-3)

Mme LUBIN

10

Demande de rapport au Parlement sur des mesures permettant de faciliter la requalification des travailleurs de plateformes

Irrecevable (48-3)

Article 2

Habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant
le dialogue social entre les travailleurs indépendants et les plateformes

Mme LUBIN

7

Suppression de l'article

Rejeté

Mme PUISSAT, rapporteur

2

Réduction à 6 mois de la durée de l'habilitation

Adopté

Mme PUISSAT, rapporteur

3

Suppression de l'habilitation à fixer par ordonnance les domaines et la périodicité de la négociation obligatoire de secteur

Adopté

Mme PUISSAT, rapporteur

4

Suppression de l'habilitation relative à l'organisation d'un dialogue social de plateforme

Adopté

Mme PUISSAT, rapporteur

5

Recentrage des missions de l'ARPE sur le dialogue social

Adopté

Article additionnel après l'article 2

Mme PUISSAT, rapporteur

6

Fixation par accord de secteur des domaines et de la périodicité de la négociation collective

Adopté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS, ALINÉA 3,
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

___________

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » 39(*).

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie40(*). Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte41(*). Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial42(*).

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des affaires sociales a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 10 novembre 2021, le périmètre indicatif du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social avec les plateformes (n° 868, 2020-2021).

Elle a considéré que ce périmètre incluait des dispositions relatives :

- aux modalités de représentation des opérateurs de plateformes relevant des secteurs de la conduite de voiture de transport avec chauffeur et de la livraison de marchandises par véhicule à deux ou trois roues ainsi que des travailleurs qui y recourent pour l'exercice de leur activité ;

- à l'objet, au contenu, à l'organisation et aux conditions d'exercice du dialogue social entre les travailleurs indépendants et les opérateurs de plateformes susmentionnés ;

- aux obligations incombant aux opérateurs de plateformes relevant des secteurs précités pour garantir l'autonomie des travailleurs qui y recourent dans l'exercice de leur activité.

En revanche, la commission a estimé que ne présentaient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, des amendements relatifs :

- à la qualification juridique de la relation contractuelle entre les plateformes et les travailleurs qui y ont recours ;

- à la régulation économique et au contrôle des plateformes d'emploi et de leurs usagers ;

- à la réglementation des transports de passagers ou de marchandises ;

- à la protection sociale et au droit à la formation professionnelle des travailleurs indépendants ;

- au droit des sociétés et aux prélèvements obligatoires applicables aux entreprises.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

___________

· Bruno Mettling, coordinateur de la « task force » chargée d'ébaucher les ordonnances, président de la mission de préfiguration de l'ARPE

· Olivier Selmati, membre de la mission de préfiguration de l'ARPE

· Association des plateformes d'indépendants (API)

Hervé Novelli, président

Maguelone Estienne, déléguée générale

· Confédération française démocratique du travail (CFDT)

Luc Mathieu, secrétaire national

Émilie Durlach, secrétaire confédérale au service juridique

· Confédération générale du travail (CGT)

Hélène Viart, conseillère confédérale

Jérémy Wickrameratne, membre du collectif CGT livreur à vélo

· Confédération Force ouvrière (FO)

Karen Gournay, secrétaire confédérale en charge de la négociation
collective et des salaires

· Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

Gilles Lecuelle, secrétaire national en charge du dialogue social et
de la représentativité

Franck Boissart, responsable du service emploi, formation et travail

· Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

Jean-Marc Cicuto, membre du Conseil confédéral en charge des
questions liées au numérique

Nassim Chibani, conseiller technique

· Intersyndicale nationale VTC (INV)

Brahim Ben ali, secrétaire général

· Collectif des livreurs autonomes de Paris (CLAP)

Jérôme Pimot, porte-parole et cofondateur

· Direction générale du travail (DGT)

Aurore Vitou, adjointe à la sous-directrice des relations
individuelles et collectives du travail

Nejma Benmalek, adjointe à la cheffe de bureau des relations collectives du travail

· Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

Élise Texier, sous-directrice du droit social des transports terrestres

Sylvie André, sous-directrice des transports routiers

· Uber

Laurène Guardiola, public policy manager

Marine Charpentier, senior counsel employment

· Heetch

Hugues Le Chevallier, responsable des affaires publiques

Nicolas des Boscs, consultant chez Arcturus Group

· Deliveroo

Julien Lavaud, responsable des affaires publiques France

· Jacques Barthélémy, avocat-conseil honoraire en droit social

LA LOI EN CONSTRUCTION

___________

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl20-868.html


* 1 L'allocation des travailleurs indépendants (ATI) mise en place en 2019, jusqu'ici soumise à des conditions si restrictives qu'elles en excluent de fait la plupart des travailleurs de plateformes, doit cependant être réformée dans le cadre du projet de loi en cours d'examen parlementaire en faveur de l'activité professionnelle indépendante.

* 2 Décisions « Take Eat Easy » du 28 novembre 2018 et « Uber » du 4 mars 2020.

* 3 « Travailleurs des plateformes : au-delà de la question du statut, quelles protection ? », rapport de Michel Forissier, Catherine Fournier et Frédérique Puissat au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 20 mai 2020.

* 4 Visées à l'article L. 7341-1 du code du travail.

* 5 Art. L 7343-2 du code du travail.

* 6 Art. L. 7343-3 du code du travail.

* 7 Art. L. 7343-4 du code du travail.

* 8 Art. L. 7343-5 du code du travail.

* 9 Art. L. 7343-6 du code du travail.

* 10 Art. L. 7343-9 du code du travail.

* 11 Art. L. 7343-10 du code du travail.

* 12 Art. L. 7343-7 du code du travail.

* 13 Art. L. 7343-8 du code du travail.

* 14 Art. L. 7343-12 du code du travail.

* 15 Art. L. 7343-13 à L. 7343-16 du code du travail.

* 16 Art. L. 7343-17 du code du travail.

* 17 Art. L. 7343-20 du code du travail.

* 18 Art. L. 7343-21 du code du travail.

* 19 Ces dispositions ont été précisées par le décret n° 2021-1461 du 8 novembre 2021 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi.

* 20 Art. L. 7345-2 du code du travail.

* 21 Art. L. 7345-3 du code du travail.

* 22 Art. L. 7345-5 du code du travail.

* 23 « Travailleurs des plateformes : au-delà de la question du statut, quelles protections ? », rapport d'information de M. Michel Forissier, Mmes Catherine Fournier et Frédérique Puissat, fait au nom de la commission des affaires sociales, n° 452 (2019-2020), 20 mai 2020.

* 24 Voir le commentaire de l'article 1er.

* 25 Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

* 26 Sont également présents sur le marché de plus petits acteurs : VTC Allocab, LeCab, Marcel.

* 27 Art. L. 7343-3 du code du travail.

* 28 Art. L. 7342-9 du code du travail.

* 29 Décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019.

* 30 Art. L. 1326-2 du code des transports.

* 31 Art. L. 1326-4 du code des transports.

* 32 Cf. étude d'impact annexée au projet de loi, page 10.

* 33 « Travailleurs des plateformes : au-delà de la question du statut, quelles protections ? » Rapport d'information n° 452 (2019-2020) de M. Michel Forissier, Mmes Catherine Fournier et Frédérique Puissat, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 20 mai 2020.

* 34 Source : Livre blanc Heetch.

* 35 Réguler les plateformes numériques de travail, rapport au Premier ministre de M. Jean-Yves Frouin, 1er décembre 2020.

* 36 Cf. supra, article 2.

* 37 Le rapport recommande par ailleurs qu'une disposition d'ordre public fixe une rémunération horaire minimale applicable aux travailleurs de plateformes.

* 38 La commission des affaires sociales demande la suppression de cet article inséré à l'initiative du Gouvernement par l'Assemblée nationale.

* 39 Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* 40 Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* 41 Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* 42 Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.