EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet , président . - Nous examinons en nouvelle lecture la proposition de loi relative au choix du nom issu de la filiation. La commission mixte paritaire a échoué. L'Assemblée nationale a choisi de reprendre son texte de première lecture, en retenant simplement, parmi nos propositions, le principe d'un délai de réflexion, mais en le réduisant de trois à un mois. Les principaux points d'achoppement ont été la question de la situation des mineurs et celle de la désignation de l'administration chargée de la procédure simplifiée de changement de nom. Le Sénat souhaitait que celle-ci relève d'abord du ministère de la justice, et non des services d'état civil des mairies.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Après l'échec de la commission mixte paritaire du 17 février dernier, nous sommes appelés à nous prononcer en nouvelle lecture sur la proposition de loi relative au choix du nom issu de la filiation, adoptée lundi par l'Assemblée nationale.
Ce texte important, tant du point de vue des principes qu'il met en jeu que des conséquences qu'il peut avoir sur la vie de nombreux concitoyens et leur famille, a été examiné en toute fin de session avec une célérité qui ne me semble pas justifiée.
Nous avons toutefois réussi à mener nos travaux avec sérieux et en faisant appel à l'expertise de nombreux professionnels : magistrats, avocats, personnels de mairie, professionnels de la petite enfance, professeurs de droit... C'est leur analyse qui a nourri la position de notre commission, puis du Sénat, et non des partis pris idéologiques comme certains l'ont suggéré !
Le Sénat n'a pas été hostile à cette proposition de loi. Il a été conscient de la nécessité de simplifier les démarches de changement de nom pour répondre à certaines situations particulièrement problématiques.
Nous avons réussi à « converger » sur certains points, ce que les députés ont semblé oublier !
Nous avons accepté une souplesse accrue sur le nom d'usage, pour apporter une solution rapide aux personnes majeures qui souffrent dans leur vie quotidienne de devoir utiliser le nom d'un parent maltraitant ou délaissant ; une procédure de changement de nom simplifiée - sans justification d'un intérêt légitime - dès lors que le changement de nom consiste à choisir un nom issu de sa filiation ; et le principe de redonner aux adultes le même choix que celui des parents à la naissance de leur enfant, dans le cadre de l'article 311-21 du code civil, que ce soit pour leur nom d'usage ou leur nom de famille.
Le Sénat a également adopté conformes l'article 2 bis , qui donne compétence à une juridiction qui prononce un retrait de l'autorité parentale de se prononcer sur un changement de nom du mineur, et l'article 3, qui supprime l'intervention du tuteur pour un changement de prénom du majeur protégé.
Deux points de divergences demeuraient toutefois et ils ont été suffisamment importants pour empêcher de trouver un compromis en CMP. Le premier concerne la situation des mineurs et le second le rôle des communes. Je vais en rappeler brièvement les enjeux.
Toute notre réflexion a été construite autour de l'idée qu'un enfant ne fait pas la différence entre un nom d'usage et un nom de famille : le faire connaître dans sa vie de tous les jours sous un autre nom - ce qui est le propre du nom d'usage qui n'est pas une simple mention administrative - équivaut, en pratique, à lui faire changer de nom.
De ce fait, l'article 1 er de la proposition de loi présente un défaut de conception puisqu'il est fondé sur l'idée qu'il serait légitime de changer le nom d'un enfant pour faciliter la vie quotidienne d'un parent, en l'occurrence la mère qui n'aurait plus à montrer son livret de famille, ou pour« restaurer l'égalité parentale ».
Nous avons été soucieux de ne pas perturber l'enfant dans la construction de son identité et sa vie sociale dans un contexte conflictuel ou hors intervention du juge.
Nous n'avons pas souhaité autoriser une substitution de nom pour les mineurs à titre d'usage. Nous n'avons pas accepté non plus la solution proposée par les députés pour répondre à la demande de simplification exprimée par le collectif « Porte mon nom ». Il s'agirait de permettre à un parent de décider seul, au cours de la minorité de son enfant, d'adjoindre à titre d'usage son nom de famille au nom de l'enfant, à charge pour lui d'en informer en temps utile préalablement l'autre parent pour que celui-ci puisse saisir le juge aux affaires familiales (JAF) en cas de désaccord.
Cette disposition pourrait créer des situations instables dans lesquelles l'enfant serait nommé différemment selon qu'il est chez son père ou sa mère, et devrait revenir à son nom d'origine si le juge considérait qu'il n'est pas de son intérêt d'adjoindre l'autre nom.
À l'article 1 er , le Sénat a donc préféré s'en tenir au droit existant pour les mineurs et maintenir la nécessité d'un accord des deux parents, s'ils exercent conjointement l'autorité parentale, ou d'une décision du JAF.
Quant à la procédure de changement de nom simplifiée de l'article 2, ses effets sur les enfants mineurs ne semblent pas avoir été suffisamment expertisés. Si l'on peut concevoir qu'un majeur puisse une fois dans sa vie choisir son nom par simple déclaration, sans aucune justification, il semble inopportun que ce changement de nom ait un effet automatique « par ricochet » sur les enfants de moins de 13 ans, sans aucun contrôle, ni information de l'autre parent.
Le deuxième point de blocage concerne les communes : nous n'avons pas souhaité que la simplification du fonctionnement de l'administration centrale du ministère de la justice se fasse au détriment des services de l'état civil des mairies.
La procédure de changement de nom par décret instituée par l'article 61 du code civil est critiquée depuis des années pour son caractère long, coûteux et aléatoire. Je n'y reviendrai pas. La procédure choisie dans le cadre de l'article 2 de la proposition de loi semble avoir été conçue de manière opportuniste pour pallier l'abandon d'un projet de numérisation et de dématérialisation de la procédure et les difficultés liées à la crise sanitaire.
En première lecture, nous avons proposé à titre d'alternative une procédure simplifiée qui resterait, comme aujourd'hui, centralisée auprès du ministère de la justice. Il s'agissait d'une procédure sur simple arrêté, et non plus sur décret du Premier ministre, que le ministère aurait engagé par téléprocédure, avec un formulaire Cerfa, pour rendre cette démarche facile et accessible à tous sur tout le territoire. Nous y avions apporté des garanties, avec l'institution d'une période de réflexion de trois mois et une recevabilité soumise à l'absence d'enfants mineurs pour éviter tout effet ricochet.
Cette solution du « juste milieu » n'a pas trouvé d'écho auprès des députés qui sont revenus à leur procédure initiale, sans autre changement que de prévoir un délai de réflexion d'un mois, ce qui semble insuffisant au regard de la portée de la démarche.
Les députés ont donc peu ou prou repris l'intégralité de leur texte de première lecture.
Ce n'est pas une surprise : après le passage de leur texte au Sénat, ils ont aussitôt dénoncé un « détricotage », sans même relever les avancées votées par notre assemblée et que j'ai rappelées. Les députés ont présenté notre position de manière caricaturale et refusé toute évolution destinée à mieux prendre en compte les mineurs et à ne pas transférer de tâche supplémentaire aux communes.
Je vous propose de prendre acte de la situation de blocage dans laquelle nous nous trouvons et de ne pas adopter de texte de commission, ce qui entrainerait un rejet de principe de l'amendement qui a été déposé.
Avec votre accord, je déposerai au nom de la commission la motion tendant à opposer au texte la question préalable dont vous avez eu le projet en vue de la séance.
Enfin, en application du vadémécum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre des dispositions restant en discussion sur la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture relative au choix du nom issu de la filiation. Je vous propose d'indiquer qu'elles portent sur le nom d'usage, d'une part, et sur la procédure de changement de nom, d'autre part.
M. Philippe Bas . - Le vrai « détricotage » consiste à défaire, avec une vision superficielle, une législation reposant sur l'indisponibilité de l'état des personnes qui a été instituée par la République dans l'intérêt de la protection des personnes. Il est facile de mettre en avant certaines situations particulières pour justifier ses bonnes intentions pour légiférer, mais il faut prendre en compte l'ensemble des cas, et évaluer toutes les conséquences d'un changement de la loi. Or, un changement du nom d'usage aurait des conséquences lourdes pour l'enfant ; tout changement pour des raisons de commodité pour le parent qui aurait la charge de l'enfant sans porter son nom mettrait aussi en péril le respect de l'autorité parentale exercée par l'autre parent. Cela fait beaucoup d'inconvénients pour résoudre un problème assez limité... Méfions-nous de ces textes de fin de législature par lesquels on cherche à changer la législation pour des raisons superficielles ou émotives. L'enfer est pavé de bonnes intentions... Je pense par exemple à la loi allongeant le délai de recours à l'IVG, à laquelle des gynécologues se sont opposés pour des raisons médicales. Il fallait que quelqu'un se levât pour dénoncer ces intentions pernicieuses. C'est ce qu'a fait notre rapporteure !
M. André Reichardt . - Je souscris tout à fait aux propos de Philippe Bas. Je m'interroge sur la qualité de ces textes qui interviennent en fin de mandat. Il est dommage d'en arriver à une question préalable, que je voterai, sur ce sujet qui aurait pu nous rassembler autour de la protection des intérêts de l'enfant. La procédure de changement de nom mérite d'être simplifiée. Il est dommage de ne pas approfondir la réflexion à travers une vraie nouvelle lecture. Toutefois, il faut veiller à ne pas charger la barque des communes sans contrepartie. J'aimerais que l'on dresse le bilan des charges qui ont été reportées sur les communes pendant ce quinquennat. Nous ne voulons pas bloquer le système, mais encadrer le transfert de cette compétence, en prévoyant des compensations financières. Je ne peux que regretter qu'un texte aussi important arrive seulement en fin de mandat.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - En effet, c'est dommage ! Nous avons examiné ce texte en recherchant l'intérêt de l'enfant. Nous avons cherché un consensus, mais je pense que les députés n'avaient pas envie d'en trouver un. Finalement, cela me fait penser à cette phrase d'Antoine Blanc de Saint-Bonnet, philosophe du XIXe siècle : « On aime les événements ; cependant au milieu des choses qui passent, on devrait songer aux lois qui restent. »
M. François-Noël Buffet , président . - Effectivement, un accord en CMP n'était pas inenvisageable.
La motion COM-2 est adoptée. En conséquence, la commission décide de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
Mme Dominique Vérien . - J'avais déposé l'amendement COM-1, mais je suivrai notre rapporteure. Pour dialoguer il faut être deux ! En ce qui concerne nos échanges avec l'Assemblée nationale, j'ai l'impression que nous sommes revenus à la situation qui prévalait en 2017...
M. François-Noël Buffet , président . - C'est juste !
Il résulte de la décision de déposer une motion que nous n'adopterons pas de texte en commission.
Le projet de loi n'est pas adopté.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Motion |
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Mme MERCIER |
2 |
Motion tendant à opposer la question préalable |
Adopté |
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Article additionnel après l'article 2 |
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Mme VÉRIEN |
1 |
Suppression de la dévolution du nom du père par défaut en cas d'absence de déclaration conjointe |
Rejeté |
RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (RÈGLE DE L'ENTONNOIR)
Aux termes du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Le Conseil constitutionnel considère qu'il ressort de l'économie de ces dispositions que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ».
Cette règle dite de « l'entonnoir » est reprise à l'article 44 bis alinéa 6, du Règlement du Sénat, aux termes duquel : « il n'est reçu, après la première lecture, aucun amendement ni article additionnel qui remettrait en cause, soit directement, soit par des additions qui seraient incompatibles, des articles ou des crédits budgétaires votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte ou avec un montant identique. De même est irrecevable toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion. »
Elle est assortie de trois exceptions, énoncées par le Conseil constitutionnel et mentionnées à l'article 44 bis , alinéa 7, du Règlement du Sénat, qui permettent d'admettre la recevabilité des amendements et sous-amendements destinés :
1° à assurer le respect de la Constitution ;
2° à effectuer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou avec un texte promulgué depuis le début de l'examen du texte en discussion ;
3° ou à procéder à la correction d'une erreur matérielle dans le texte en discussion.
En application de l'article 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.
En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 23 février 2022, le périmètre des dispositions restant en discussion de la proposition de loi n° 529 (2021-2022) relative au choix du nom issu de la filiation, examinée en nouvelle lecture, et qui portent sur :
- le nom d'usage ;
- la procédure de changement de nom.
LA LOI EN CONSTRUCTION
Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :