D. LE SERVICE NATIONAL UNIVERSEL CHERCHE ENCORE SA FORMULE DE GÉNÉRALISATION
1. Des séjours de cohésion seront pour la première fois organisés sur le temps scolaire
La mise en place d'un « service national universel » (SNU) a été annoncée en 2018, et une expérimentation du service national universel basée sur le volontariat des jeunes est mise en oeuvre depuis 2019. Les objectifs du SNU sont de favoriser la mixité sociale, d'enseigner aux jeunes les enjeux de la défense et d'inciter à l'engagement associatif.
Jusqu'en 2021, le service national universel était organisé en deux phases : le séjour de cohésion, et la réalisation d'une mission d'intérêt général. La seconde phase, la mission d'intérêt général, présentait toutefois plusieurs incertitudes : sa durée n'était pas clairement déterminée, ni son caractère obligatoire ou non.
À partir de 2022, la seconde phase a été divisée en deux : un engagement obligatoire, et un engagement facultatif. Le service national universel est donc désormais découpé en trois phases :
- une première phase qui correspond à un séjour de cohésion en hébergement collectif. Pendant la durée de ce séjour, les jeunes participent à des activités collectives, et bénéficient de formations sur des sujets divers ;
- une deuxième phase d'engagement dans une mission d'intérêt général, qui doit durer un minimum de 12 jours consécutifs ou 84 heures réparties au cours des 12 mois suivant l'accomplissement de la première phase. Les conditions d'accueil du volontaire dans une structure sont cadrées par un contrat d'engagement ;
- une troisième phase d'engagement volontaire, qui dure au minimum trois mois, et qui s'articule avec d'autres dispositifs de volontariat, comme les réserves opérationnelles des armées et de la gendarmerie nationale, et surtout le service civique.
La première et la seconde phases ont vocation à devenir obligatoires une fois que le SNU sera généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge. Durant l'expérimentation, toutes les phases sont facultatives.
Organisation du service national universel
Note : la différence entre « obligatoire » et « facultatif » n'est valable que pour le SNU généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
L'année 2024 apporte une nouveauté dans l'organisation du service national universel. Alors que les années précédentes le séjour de cohésion était toujours réalisé hors période scolaire, désormais le séjour pourra être organisé sur le temps scolaire, dans le cadre d'une « nouvelle labellisation », nommée « Classes et lycées engagés, qui vient « valoriser la dynamique que de nombreux établissements mènent d'ores et déjà en leur sein pour favoriser l'engagement ». Cette labellisation prend la forme d'un appel à projets, et elle ne peut concerner que les classes de seconde et de première année de CAP.
En parallèle, des séjours de cohésion continueront d'être organisés pendant les vacances scolaires. Tous les jeunes âgés de 15 à 17 ans qui possèdent la nationalité française, quel que soit leur lieu d'habitation peuvent décider de s'y inscrire.
Labellisation « classes engagées
» et « lycées engagés »
Extrait du site du
ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse
« Véritable levier de pilotage pour l'établissement, la labellisation « classes engagées » ou « lycées engagés » permettra de fédérer les équipes autour d'un projet interdisciplinaire et de renforcer les partenariats de l'établissement. Elle pourra s'appuyer sur l'existant, notamment sur les labellisations telles que E3D, Édusanté, Égalité filles-garçons, euroscol, ou Génération 2024, sur les dispositifs tels que les classes de défense et de sécurité globale (CDSG), ou encore sur la participation aux concours mémoriels, auxquels elle apporte de nouvelles dimensions liées à la cohésion, à la résilience et à l'engagement.
L'intégration du séjour de cohésion du service national universel (SNU) sera une des constituantes et un pilier du projet pédagogique de la classe engagée. Il offre, en effet, des possibilités nouvelles de découverte d'actions liées à l'engagement. En proposant un tronc commun de contenus et une dominante qui s'appuie sur les ressources locales, il permet le renforcement de la coordination avec les partenaires et donne aux jeunes des possibilités d'actions et de rencontres hors des espaces scolaires. Il donne aux élèves l'opportunité de faire l'expérience de la cohésion, de vivre les valeurs de la République, d'acquérir les connaissances et les réflexes utiles face aux risques et menaces, de découvrir des formes variées d'engagement. »
Source : site du ministère de l'Éducation nationale et de la jeunesse
La possibilité de réaliser le séjour de cohésion du SNU sur le temps scolaire a été annoncée au premier semestre de cette année. Elle est notamment une réponse aux difficultés matérielles majeures que présentaient la généralisation du service national universel hors temps scolaire. Le rapporteur spécial pouvait ainsi écrire, dans son rapport de mission d'information sur le service national universel : « il n'existe ni un nombre suffisant de centres d'hébergement, ni un nombre suffisant d'encadrants en France pour accueillir des centaines de milliers de jeunes sur l'espace de quelques semaines. »28(*)
L'organisation de séjours de cohésion sur le temps scolaire doit permettre d'organiser davantage de séjours et de mieux les répartir dans le temps. Ainsi, au lieu de devoir mobiliser un très grand nombre d'hébergements et d'encadrants sur un temps très court, il est possible de réutiliser les hébergements d'un séjour de cohésion à l'autre, et d'employer les mêmes encadrants pour une partie importante de l'année. L'administration a ainsi souligné, dans ses réponses au questionnaire budgétaire : « Pour 2024, une nouvelle étape sera enclenchée au travers de la mise en place de centres SNU pérennes fonctionnant toute l'année. »
Néanmoins, même avec cette nouvelle formule, le nombre d'hébergements et d'encadrants requis pour un SNU généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge, c'est-à-dire 840 000 jeunes, serait très important.
Les deux scénarios de
généralisation
du service national universel :
principaux chiffres
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Scénario 1 : généralisation hors temps scolaire |
Scénario 2 : généralisation sur le temps scolaire |
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Nombre de séjours |
3 ou 4 |
Entre 13 et 15 |
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Nombre de jeunes par séjour |
Entre 210 000 et 280 000 |
Entre 56 000 et 64 615 |
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Nombre de centres d'hébergement requis par séjour |
Entre 1 400 et 1 867 |
Entre 374 et 431 |
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Nombre de centres d'hébergement requis au total |
Entre 2 100 et 2 800 |
Entre 748 et 862 |
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Nombre d'encadrants requis par séjour |
Entre 26 250 et 35 000 |
Entre 7 000 et 8 076 |
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Nombre d'encadrants requis au total |
Entre 39 375 et 52 500 |
Entre 14 000 et 16 153 |
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Nombre de jours de travail moyen par encadrant |
Entre 30 et 45 |
Entre 90 et 120 |
Note : « séjour » désigne ici une période où les jeunes partent en même temps effectuer le séjour de cohésion. Les chiffres données « par séjour » indiquent donc le nombre de centres et d'encadrants requis en simultané sur toute la France à une période donnée. Les hypothèses retenues pour la construction de ce tableau sont détaillées dans le rapport de mission d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le service national universel d'Éric Jeansannetas.
Source : commission des finances
Au-delà de la question des hébergements et des encadrants, l'organisation de séjours de cohésion sur le temps scolaire soulève d'autres questions.
Les élèves partiront en séjour de cohésion avec leurs camarades de classes, et non plus avec des enfants qu'ils ne connaissaient pas, comme c'est le cas des séjours de cohésion organisés hors temps scolaire. Le séjour de cohésion se rapprocherait ainsi d'un voyage scolaire.
Cette formule simplifie nettement l'organisation des séjours de cohésion en termes de transport et de sécurité, puisque le « groupe classe » serait connu en amont. Toutefois, elle pourrait conduire à abandonner l'objectif de mixité sociale, puisque les élèves appartiendront sinon à la même classe au moins au même établissement. Or la mixité sociale devait être pourtant au coeur des objectifs SNU.
D'après la Secrétaire d'État chargée du service national universel, un tiers des répondants à l'appel à projets proviendrait d'établissements scolaires en quartier prioritaire de la ville (QPV). Il s'agit d'une bonne nouvelle, même s'il ne suffit pas à lui seul à garantir la mixité sociale du dispositif. Les études que mène l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP) régulièrement sur le SNU apporteront un éclairage précieux à cette question.
Il faut souligner séjour de cohésion pourrait se substituer à des heures de cours au sein de l'établissement. L'administration a confirmé, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que : « Le séjour s'inscrivant pleinement dans le cursus scolaire, les deux semaines durant lesquelles il a lieu ne font pas l'objet d'un rattrapage. » Le séjour de cohésion peut en effet s'inscrire dans la continuité du programme d'éducation morale et civique du lycée, mais cela est plus difficilement envisageable pour les autres disciplines.
De nombreux séjours de cohésion seront toutefois organisés au mois de juin, où il est vrai que cela affecterait moins le déroulé de l'année scolaire. À ce titre, il est prévu que les élèves de seconde auront à choisir entre faire un stage et faire le séjour de cohésion du SNU.
Enfin, les conditions de la généralisation du SNU continuent de faire l'objet d'incertitudes. Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, l'administration a indiqué au rapporteur spécial que la généralisation reste l'objectif, et que deux scénarios permettraient de l'atteindre. Le premier consiste dans « une obligation du séjour de cohésion, qui impliquerait un débat au Parlement ». Le second s'appuie sur une « montée en puissance sur la base du volontariat », c'est-à-dire que le SNU ne serait pas, in fine, obligatoire pour l'ensemble d'une classe d'âge.
Concernant le premier scénario, rendre obligatoire la participation au séjour de cohésion rencontrerait des difficultés juridiques.
Pendant la phase expérimentale, l'administration a confirmé que les familles peuvent décider que leurs enfants ne participeront pas au séjour de cohésion avec le reste de leur classe, et que, dans ce cas, ils seront pris en charge par leur établissement scolaire, comme c'est le cas pour les élèves qui ne participent pas à des voyages scolaires. Qu'en serait-il toutefois si le séjour de cohésion venait à être rendu obligatoire ?
La Secrétaire d'État chargée du service national universel avait déclaré au rapporteur spécial, lors de sa mission d'information sur le SNU, que l'obligation de participer au séjour de cohésion se retrouverait alors mêlée avec « l'obligation scolaire », qui s'applique pour les jeunes français ou étrangers jusqu'à 16 ans révolus.
Cette solution soulève toutefois plusieurs interrogations. Les jeunes qui sont en classe de seconde après 16 ans révolus seraient-ils toujours obligés de participer au séjour de cohésion ? Il n'est d'ailleurs pas certain que l'obligation scolaire s'étende au SNU.
La Cour des comptes, dans son rapport sur la formation à la citoyenneté, rappelaient que les contraintes imposées par le séjour de cohésion constituent une atteinte aux libertés individuelles, au sens de l'article 66 de la Constitution : « en cas d'obligation, les modalités du séjour de cohésion (obligation à résidence pendant le séjour de cohésion sociale) et des MIG (obligation d'accomplir une tâche d'intérêt général non rémunérée pendant 12 jours), constituent des atteintes aux libertés individuelles »29(*). Par conséquent, il est probable que rendre obligatoire le séjour de cohésion, même sur le temps scolaire, suppose au moins d'adopter une loi.
En tout état de cause, il est indispensable que le Gouvernement clarifie sa position sur la généralisation du SNU, et sur les modalités que prendrait cette généralisation.
2. La mission d'intérêt général peine à trouver sa place dans le service national universel
La seconde phase du SNU, la mission d'intérêt général, présente moins d'enjeux techniques et financiers que le séjour de cohésion, mais elle comporte des enjeux symboliques forts. Elle doit permettre d'incarner le SNU comme une manière pour les jeunes de s'engager.
Cependant, sa durée très courte, de deux semaines, pose une vraie difficulté pour les associations. En effet, les associations privilégient les engagements sur une durée plus longue : plusieurs mois sont nécessaires pour former un jeune, et pour qu'il puisse s'impliquer réellement dans le fonctionnement et la vie de l'association. Pour cette raison, il est particulièrement difficile de mobiliser les organismes d'accueil pour créer et développer les missions d'intérêt général. Néanmoins, il n'est pas envisageable de rallonger la mission d'intérêt général, si celle-ci devait être généralisée à l'ensemble d'une classe d'âge, en raison des contraintes qu'elle ferait peser sur les jeunes en termes d'organisation.
Les chiffres de réalisation de la mission d'intérêt général sont décevants. Pour la cohorte de 2021, seuls 10 100 volontaires ont effectué ou terminent leur mission d'intérêt général, ce qui est peu même si cela correspond à 72 % des jeunes ayant effectué le séjour de cohésion cette année. Pour celle de 2022, ils sont 20 500 volontaires à l'accomplir ou être en train de la terminer, ce qui correspond à 65 % de la cohorte.
Dans ses réponses au questionnaire du rapporteur spécial, l'administration souligne que les principales difficultés proviennent de la constitution d'une offre de mission d'intérêt général adapté aux souhaits et aux possibilités des volontaires. Une mobilité géographique contrainte, et les difficultés d'articulation avec les obligations scolaires ou de formation, sont des obstacles importants au développement de la mission d'intérêt général.
Le cabinet de la Secrétaire d'État chargée de la jeunesse et du service national universel a par ailleurs informé le rapporteur spécial que des « brigades citoyennes SNU » seraient déployées pour apporter une aide dans le contexte des inondations de cet automne. Les jeunes ayant effectué le séjour pourront y participer sur la base du volontariat. Le cabinet précise que cette brigade citoyenne n'a pas pour vocation de remplacer les services de secours ni de sécurité. Il conviendra d'examiner la mise en oeuvre de ce dispositif.
La DJEPVA a en outre indiqué au rapporteur spécial que des « journées d'action collective » sont de plus en plus réalisées lors des séjours de cohésion eux-mêmes, et que depuis 2022, une démarche de reconnaissance des engagements déjà réalisés par « équivalence » est en train d'être mise en place.
Ces mesures représentent un assouplissement des conditions de la mission d'intérêt général, ce qui soulève la question de maintenir sa vocation à devenir obligatoire. L'engagement « contraint » est en effet un oxymore, et la mission d'intérêt pourrait au contraire valoriser l'engagement volontaire.
3. Le coût du service national universel fait l'objet de nombreuses incertitudes
Les crédits inscrits pour le SNU connaissent une hausse de 14,3 % par rapport à l'année dernière, pour atteindre 160 millions d'euros. L'objectif est désormais que 80 000 jeunes accomplissent le séjour de cohésion en 2024.
En 2023, la cible retenue était de 64 000, pour un budget de 110 millions d'euros. Selon les estimations les plus récentes, 45 000 jeunes ont finalement effectué le séjour de cohésion, ce qui représente 70,3 % de la cible inscrite en loi de finances initiale.
Selon les informations transmises au rapporteur spécial, la sous-exécution constatée en 2023 s'explique par le contexte de la préparation du dispositif « classes et lycées engagés », qui a conduit à ne pas organiser de séjours de cohésion à l'automne.
Cibles et nombre de jeunes ayant effectivement
réalisé le séjour de cohésion
|
Année |
Objectif |
Réalisation |
Taux de réalisation |
|
2020 |
20 000 |
030(*) |
- |
|
2021 |
25 000 |
14 653 |
58,6 % |
|
2022 |
50 000 |
32 416 |
64,4 % |
|
2023 |
64 000 |
45 000 |
70,3 % |
|
2024 |
80 000 |
- |
- |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Le taux d'accomplissement en 2023 est meilleur que celui de 2022 et de 2021, mais cela ne doit pas faire oublier que l'objectif d'un SNU généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge (840 000 jeunes) est encore très lointain. En outre, le rythme de déploiement du SNU est beaucoup plus lent que ce qui était initialement prévu.
Lors de la mise en place du dispositif en 2019, il était en effet prévu que le Service national universel concerne 20 000 jeunes pour 2020, 150 000 pour 2021, 400 000 pour 2022, avant d'être généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge.
La trajectoire initiale était manifestement surévaluée, même en prenant en compte la crise sanitaire. Les contraintes d'organisation du service national universel ne sont pas compatibles avec une généralisation aussi rapide du dispositif. Les centres pouvant accueillir les jeunes effectuant le séjour de cohésion sont en nombre limité, il est difficile de recruter des encadrants, et la construction d'une administration du SNU prend du temps. Le changement de modalité dans l'organisation du séjour de cohésion, qui devait jusqu'à l'année dernière se dérouler intégralement hors du temps scolaire, a pu également conduire à ralentir son déploiement.
Coûts effectifs et prévisionnels du service national universel
|
Année |
Coût du SNU dans le projet annuel de performance (en millions d'euros) |
Coût du SNU en exécution (en millions d'euros) |
Rapport cible de jeunes/ coût prévisionnel (en euros) |
Rapport réalisation en nombre de jeunes/ coût en exécution (en euros) |
|
2020 |
29,8 |
- |
1 490 |
- |
|
2021 |
62,3 |
39,9 |
2 492 |
2 723 |
|
2022 |
110,0 |
75,2 |
2 200 |
2 324 |
|
2023 |
140,0 |
- |
2 187,5 |
2 500 |
|
2024 |
160,0 |
- |
2 000 |
- |
Note : les chiffres du rapport entre la réalisation en nombre de jeunes et le coût en exécution en 2021 et en 2022 ont été calculés en faisant le rapport entre le coût en exécution du SNU et le nombre de jeunes ayant effectivement accompli le séjour. En revanche, pour 2023, ce chiffre est celui donné par l'administration.
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Les coûts effectifs du SNU par jeunes se sont révélés supérieurs aux prévisions. À ce sujet, l'administration indique : « Les éléments d'appréciation de la progression des coûts feront l'objet d'une analyse précise. Outre l'inflation, cette progression s'explique principalement par le renforcement de l'encadrement et le coût induit par le choix d'expérimenter la mobilité extrarégionale. »31(*)
Le coût prévisionnel par jeune en 2024, estimé à 2 000 euros, est le plus faible depuis 2020. Cette hypothèse est ambitieuse, notamment au regard des chiffres de l'exécution des années précédentes, mais elle peut s'expliquer par les économies générées par la possibilité d'organiser le séjour de cohésion sur le temps scolaire, en termes notamment de réutilisation des centres d'hébergement. Il conviendra de rester vigilant sur la réalisation du SNU en 2024, afin de vérifier si l'organisation du séjour de cohésion sur le temps scolaire a tenu ses promesses d'économie.
Toujours est-il qu'en faisant l'hypothèse d'un coût par jeune inchangé, la généralisation du service national universel à l'ensemble d'une classe d'âge (840 000 jeunes) coûterait 1,68 milliard d'euros chaque année.
Ce coût doit être considéré comme une hypothèse basse. Le passage d'une cible de 50 000 à 840 000 jeunes implique une réorganisation complète de la logistique et de l'administration du service national universel. De plus, les centres d'hébergement disponibles risquent de devenir plus chers à mesure qu'il devient difficile de trouver des centres d'une taille suffisante pour accueillir un séjour de cohésion. Enfin, le passage d'un public de volontaires à un régime obligatoire ajoute également de nombreuses contraintes en termes d'encadrement. Les éventuelles économies d'échelle ne seront sans doute pas suffisantes pour compenser les surcoûts.
Il est donc vraisemblable que le coût d'un SNU généralisé à l'ensemble d'une classe d'âge dépasse les 2 milliards d'euros par an.
Le SNU présente un intérêt parmi les politiques d'engagement de la jeunesse, et le rapporteur spécial a pu constater l'engagement des équipes pour offrir aux jeunes un séjour de qualité. Les données disponibles montrent par ailleurs que les jeunes sont majoritairement satisfaits de l'expérience32(*). Cependant, le projet de généralisation du SNU ne présente pas toutes les garanties à l'heure actuelle. Pour cette raison, le rapporteur spécial est favorable à surseoir au projet de généralisation du service national universel.
* 28 Rapport de mission d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le service national universel, mars 2023, Éric Jeansannetas.
* 29 Cour des comptes, « La formation à la citoyenneté », octobre 2021, page 71.
* 30 La pandémie a conduit à l'annulation du Séjour de cohésion. En revanche, 7 000 jeunes ont participé au service national universel au titre de la seule Mission d'intérêt général.
* 31 Réponses au questionnaire budgétaire.
* 32 D'après le rapport de l'INJEP de janvier 2022, 9 jeunes sur dix se déclarent satisfaits du séjour.