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EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 24 septembre 1997, sous le présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur, à l'examen du projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (n° 425, 1996-1997) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a tout d'abord présenté les six articles du projet de loi. Il a indiqué que les trois premiers articles visaient respectivement à instituer une surtaxe temporaire sur le taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui réalisent plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, fixée à 15 % en 1997 et 1998 et à 10 % en 1999 (ce qui portera le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % puis à 40 %), à élargir l'assiette de l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme (hors titres de participation), et, enfin, à modifier le régime des acomptes pour assurer le rendement de ces mesures dès 1997.

Il a précisé que ces dispositions devaient rapporter respectivement 14,4 et 6,7 milliards de francs de recettes supplémentaires au budget de l'Etat, soit un total de 21 milliards de francs en 1997 et que le rendement attendu en 1998 était de 16,5 milliards de francs.

Puis après avoir rappelé que le Gouvernement justifiait cet accroissement de la pression fiscale pesant sur les entreprises par le dérapage des finances publiques constaté par l'audit réalisé par MM. Nasse et Bonnet, le faible poids de l'impôt sur les sociétés dans le PIB et la bonne santé apparente des entreprises, le rapporteur général a désapprouvé la stratégie poursuivie par le Gouvernement pour faire face à l'échéance de la monnaie unique, et relativisé le constat dressé par l'audit sur l'état des finances publiques.

Il a fait valoir que la plupart des politiques victorieuses de réduction des déficits publics conduites par certains pays de l'OCDE, au cours des dix dernières années, avaient mis l'accent sur la maîtrise des dépenses, et que cette priorité devait devenir celle de la France à l'heure où les dépenses publiques représentent 54,6 % du PIB contre 50,6 % en moyenne, dans l'Union européenne. Il a souligné à cet égard que cette nécessité était également rappelée par les auteurs de l'audit.

Le rapporteur général a ensuite indiqué que le constat pessimiste établi par MM. Nasse et Bonnet semblait relativisé par les données budgétaires au 31 juillet 1997 qui mettent en évidence une amélioration du solde budgétaire de 13,8 milliards de francs par rapport à juillet 1996. Il a ajouté que l'optimisme du ministre de l'économie et des finances sur le rythme de la croissance en 1997 ne devait pas inciter à revoir ces données à la baisse.

Puis, M. Alain Lambert, rapporteur général, a regretté qu'en portant le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % et en supprimant le régime de taxation réduite des plus-values de cessions d'actifs immobilisés, le projet de loi aille à contre-courant des politiques fiscales menées par les principaux partenaires européens de la France qui entreprennent de réduire les impôts pesant sur leurs entreprises. Il a estimé paradoxale, à cet égard, la position du ministre de l'économie et des finances qui, tout en plaidant à Mondorf en faveur d'une harmonisation des fiscalités européennes, et notamment de la fiscalité des entreprises, présentait un projet de loi contenant des mesures de divergence fiscale. Il s'est inquiété que la France ait dans quelques années à en subir les conséquences qui pourraient prendre la forme de délocalisations de ses entreprises et d'un reflux des investissements étrangers en France, comme l'Allemagne en avait fait l'amère expérience.

Il a rappelé que l'aggravation de la pression fiscale était assimilée, dans la théorie économique, à un choc externe tendant à réduire le taux de rendement interne des investissements et conduisant les chefs d'entreprise à contracter ces derniers. Il a fait observer qu'une telle mesure n'était pas de nature à relancer la croissance et à encourager les chefs d'entreprises à renouveler leurs capacités de production, dans un contexte caractérisé par un déclin de l'investissement qui a baissé de 5,8 % entre 1992 et 1996 alors qu'il a progressé de près de 35 % aux Etats-Unis.

Il a enfin fait valoir que si l'impôt sur les sociétés pesait très peu dans le PIB français par rapport à nos principaux concurrents, c'est qu'a contrario les autres charges assises sur les entreprises et qui sont déductibles de leurs résultats (charges sociales certes, mais aussi taxe professionnelle) pèsent d'un poids tout à fait excessif. Il n'a donc pas estimé opportun d'accroître le poids de ces prélèvements, en rappelant que seules des entreprises en bonne santé financière et disposant d'un environnement fiscal et social favorable sont susceptibles de maintenir ou de créer des emplois.

Par ailleurs, M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que les mesures proposées, en introduisant une discrimination entre les entreprises en fonction de leur chiffre d'affaires, n'étaient pas de bonne législation. Il a craint que les entreprises les plus pénalisées soient, en dernier ressort, les entreprises moyennes réalisant l'essentiel de leur chiffre d'affaires sur le territoire national et qui ne pourront échapper à l'impôt, à l'inverse des multinationales qui peuvent délocaliser leurs bases imposables.

Il a regretté que l'augmentation de l'impôt sur les sociétés rende en partie caduc le mécanisme de l'avoir fiscal, aux dépens des actionnaires et des sociétés mères de filiales, et fasse renaître des phénomènes de double taxation injustifiés. Enfin, il a déploré la rétroactivité de ces dispositions, qui interdit à tout acteur économique de faire des prévisions valables à moyen et long terme, ainsi que leur complexité et leur manque de lisibilité.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a alors indiqué qu'il proposerait à la commission d'adopter des amendements tendant à la suppression des trois premiers articles du projet de loi.

S'agissant des trois derniers articles du projet de loi, M. Alain Lambert, rapporteur général a rappelé que ces dispositions figuraient dans le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier présenté par le précédent Gouvernement et que leur inclusion dans ce texte était surtout justifiée par la nécessité de procéder à certaines validations.

Il a indiqué que l'article 4 avait pour objet de transférer à EDF la propriété des ouvrages de transport d'électricité du réseau d'alimentation générale (RAG) dont l'Etat était, jusqu'à présent, le propriétaire concédant. Il a précisé que cette opération, accompagnée d'une restructuration du bilan de l'établissement public, visait à mettre fin à l'incongruité de la structure capitalistique d'EDF qui se caractérisait jusqu'à présent par une disproportion frappante entre des capitaux propres inférieurs à 24 milliards de francs et des actifs qui avoisinent 680 milliards de francs. Il a souligné qu'au terme de l'opération, le montant des capitaux propres devait plus que tripler pour atteindre près de 80 milliards de francs et qu'EDF devrait acquitter pour la première fois, en 1997, l'impôt sur les sociétés à hauteur de 3 milliards de francs.

Il a approuvé cette mesure, conforme au contrat d'entreprise signé le 8 avril dernier entre l'Etat et EDF, en faisant observer qu'elle assurait la lisibilité des comptes d'EDF auprès de la communauté économique internationale, et notamment auprès des partenaires financiers d'EDF.

Puis, il a indiqué que l'article 5 prorogeait de deux ans, à compter du début de 1997, le dispositif de la "loi Gest" qui permet aux collectivités locales d'emprunter sur ressources Codévi pour financer des équipements destinés à favoriser l'implantation et le développement des PME. Il a toutefois souligné que la gestion politique des taux administrés privait aujourd'hui ce dispositif de tout intérêt pour les collectivités emprunteuses. Il a indiqué que l'amendement qu'il proposait et tendant à rappeler la position constante de la commission en matière de taux administrés, serait pour le Sénat l'occasion d'une nouvelle démonstration pédagogique dans l'intérêt du pays.

Enfin, le rapporteur général a indiqué que l'article 6, relatif à la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME), successeur du CEPME, consistait en plusieurs adaptations formelles destinées à permettre l'application de la loi de 1983 sur la démocratisation du secteur public dans les mêmes conditions qu'au CEPME auparavant. Il a regretté à, cet égard, que le Sénat n'ait pas eu à se prononcer sur la création même de la BDPME et a rappelé que le groupe de travail sur le système bancaire s'était prononcé en faveur de l'existence d'organismes publics dits " de place " pour faciliter l'accès au crédit des PME.

M. Michel Mercier a observé qu'il était inexact d'affirmer que l'augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés ne toucherait que les grandes entreprises en soulignant que dans sa commune, toutes les entreprises de plus de trente salariés réalisaient un chiffre d'affaires supérieur à 50 millions de francs.

Il a ajouté que le volet fiscal du projet de loi devait être examiné à la lumière, non seulement du système fiscal en vigueur, mais également des modifications envisagées dans le projet de loi de finances pour 1998. Il a cité à cet égard l'exemple des épargnants qui pâtiraient non seulement du "basculement" du financement de l'assurance maladie sur la CSG, mais aussi de la moindre performance du mécanisme de l'avoir fiscal consécutive à la hausse du taux nominal de l'impôt sur les sociétés.

Approuvant les observations du rapporteur général sur la nécessaire diminution des dépenses publiques, M. Joël Bourdin a cité l'exemple du Canada et du Québec qui ont ramené leur déficit de 5 % du PIB à l'équilibre en cinq ans, permettant ainsi aux entreprises, allégées d'un certain nombre de prélèvements, d'augmenter leurs parts de marché mondial. Déplorant l'augmentation du poids des prélèvements obligatoires par rapport au PIB français, il a exprimé sa crainte de voir la France transformée en pays de consommateurs.

M. René Régnault a rappelé que les mesures fiscales du projet de loi étaient justifiées par le dérapage du solde budgétaire mis en évidence par l'audit de MM. Nasse et Bonnet et que, compte tenu du moindre rendement des impôts, cette année, l'augmentation de l'impôt sur les sociétés n'accroîtrait pas le poids global des prélèvements obligatoires dans le PIB.

M. Paul Loridant a regretté "l'opposition frontale" dont faisait montre le rapporteur général sur le premier texte à caractère fiscal et financier soumis par le nouveau Gouvernement. Il a rappelé que ce dernier devait adapter en milieu d'année un budget initial dont il n'avait pas la paternité et que son intention n'était pas d'accroître les dépenses. Il a enfin fait part de ses inquiétudes au sujet de l'article 4 du projet de loi.

Mme Marie-Claude Beaudeau a relativisé la portée de l'augmentation de l'impôt sur les sociétés en indiquant que la charge supplémentaire pour les entreprises représentait moins d'une journée d'activité. Elle a souligné que 80 % des entreprises seront épargnées par cette mesure. Elle s'est réjouie que l'actuel Gouvernement rompe avec la tendance précédente visant à diminuer les charges pesant sur les entreprises en rappelant que le taux d'autofinancement des entreprises atteignait 118 % et que 50 % de leurs profits "nourrissaient la spéculation". Elle a enfin souligné la faiblesse du poids de l'impôt sur les sociétés par rapport au PIB.

M. Jean-Philippe Lachenaud a contesté les hypothèses de rendement du dispositif d'augmentation de l'impôt sur les sociétés en arguant que les entreprises ajustait leur situation comptable et fiscale à toute hausse de la fiscalité, ce qui conduisait à un rendement moindre que le rendement estimé mécaniquement. Il s'est par ailleurs déclaré hostile à toute augmentation de l'impôt sur les sociétés à l'heure où tous les instituts de prévision rendent la faiblesse des investissements responsable de la mollesse de la croissance. Il a constaté enfin que cette mesure aurait pour conséquence d'accroître le prélèvement fiscal pesant sur l'épargne, ce qu'il a déploré compte tenu de la prochaine hausse de la CSG.

Enfin, M. Christian Poncelet, président, a fait part de ses craintes que les mesures fiscales prévues dans le projet de loi ne "cassent la croissance" qui redémarre.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite répondu aux différents intervenants.

Rebondissant sur l'observation de M. Michel Mercier, il a répété qu'il était dangereux d'établir une distinction entre les entreprises en fonction de leur taille, et, qu'en tout état de cause, certaines petites entreprises seraient également pénalisées par la hausse de l'impôt sur les sociétés.

Il a ensuite faite sienne la remarque de M. Joël Bourdin en soulignant que l'harmonisation fiscale ne devait pas se limiter à l'Union européenne sous peine de voir l'Europe se transformer en un espace dévitalisé.

Répondant à M. Paul Loridant, il a indiqué que sa conception de la politique le conduisait à guider plutôt qu'à suivre, et a observé que ses concitoyens, en choisissant une nouvelle majorité à l'Assemblée nationale, ne lui avaient pas demandé de renoncer à ses opinions. Il a rappelé que les chiffres de l'exécution budgétaire au 31 juillet 1997 montraient une croissance du rendement de l'impôt sur les sociétés de 5,1 % par rapport à juillet 1996, ce qui tendait à démontrer que les rentrées de recettes s'effectuaient de manière satisfaisante.

Enfin, à Mme Marie-Claude Beaudeau, le rapporteur général a indiqué qu'il convenait pour être objectif de comparer l'ensemble des charges pesant sur les entreprises françaises par rapport à leurs concurrentes, et pas seulement le poids de l'impôt sur les sociétés dans le PIB.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi.

A l'article premier, (institution d'une surtaxation de l'impôt sur les sociétés), le rapporteur général, a rappelé à M. Guy Cabanel que le dérapage des finances publiques constaté par l'audit devait être relativisé par des données récentes sur l'exécution du budget 1997. Il a indiqué qu'en tout état de cause, il appartenait au Gouvernement d'exécuter le budget conformément aux objectifs fixés en loi de finances initiale, le cas échéant en annulant des crédits. Il a rappelé à cet égard que les annulations nettes de crédits avaient atteint 28,6 milliards de francs en 1995, puis 22,4 milliards de francs en 1996.

La commission a alors adopté un amendement tendant à la suppression de cet article.

Puis, la commission a adopté deux amendements tendant respectivement à la suppression de l'article 2 (inclusion des plus-values professionnelles dans l'assiette de l'impôt sur les sociétés) et de l'article 3 (aménagement du régime des acomptes).

A l'article 4 relatif au statut patrimonial des ouvrages de transport d'électricité d'EDF, M. Paul Loridant a observé que la restructuration du bilan d'EDF, qui conduisait à accroître le montant des capitaux propres, avait pour conséquence l'apurement des reports à nouveau comptables et fiscaux déficitaires, ce qui devrait mettre EDF en situation d'acquitter l'impôt sur les sociétés. Il s'est inquiété par ailleurs du démantèlement d'EDF qu'une telle réforme pouvait laisser envisager dans le cadre des dispositions du Traité de Maastricht concernant l'harmonisation des réseaux.

A M. Jean-Philippe Lachenaud, qui s'interrogeait sur la portée de la modification apportée par l'Assemblée nationale, le rapporteur général a indiqué que cette mention avait pour objet de confirmer que les collectivités territoriales conservaient la propriété des ouvrages du réseau de distribution qu'elles concèdent à EDF.

La commission a alors adopté cet article sans modification.

A l'article 5, dont l'objet est de proroger de deux ans, à partir du 1er janvier 1997, le dispositif permettant aux collectivités locales de contracter des emprunts sur ressources Codévi, un large débat s'est ouvert au cours duquel sont intervenus MM. Paul Loridant, Joël Bourdin, Michel Charasse, Emmanuel Hamel, Jean-Philippe Lachenaud, Michel Moreigne, Michel Mercier, Alain Lambert, rapporteur général et Christian Poncelet, président.

Tout en se déclarant favorable à la prorogation de ce dispositif, M. Alain Lambert, rapporteur général, a néanmoins exprimé des doutes sur son efficacité compte tenu du taux d'intérêt actuel du Codévi. Celui-ci, égal à 3,5 % auxquels s'ajoutent notamment les frais de collecte et gestion, ne permet pas aux établissements de crédit de prêter aux collectivités locales à moins de 6,2 % sur quinze ans.

Aussi, M. Alain Lambert, rapporteur général, a-t-il présenté un amendement tendant un examen semestriel des taux de l'épargne administrée par le comité de la réglementation bancaire et financière, de façon à ce que le Gouvernement puisse ajuster ces taux d'intérêt en fonction de l'évolution du marché. Cet amendement, a-t-il expliqué, est la reprise de la proposition de loi no 301 (1996-1997) relative à la détermination des taux d'intérêt de l'épargne administrée, qu'il a cosignée en mars 1997 avec MM. Paul Loridant et Philippe Marini. Il a également rappelé qu'un amendement similaire avait été adopté par le Sénat, lors de la discussion, au printemps 1996, du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Après s'être déclaré favorable à la prolongation du dispositif en faveur des collectivités locales, et à l'amendement présenté par le rapporteur général, M. Paul Loridant a estimé aberrant que les taux administrés soient supérieurs à ceux du marché monétaire. Il a jugé que cette situation ne pourrait pas durer. Il s'est même prononcé pour une réflexion sur une éventuelle indexation des taux administrés sur l'inflation.

M. Joël Bourdin s'est opposé à l'amendement, estimant qu'il faudrait insérer un tel dispositif dans une réflexion plus large sur l'épargne.

M. Michel Charasse a estimé inopportun le dépôt de cet amendement sur le projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, et a considéré qu'il aurait davantage sa place dans le débat sur le projet de loi de finances pour 1998. Il s'est inquiété des risques pouvant peser sur les petits épargnants, et a estimé qu'une libération des taux administrés devrait s'accompagner d'un relèvement des plafonds du Livret A et du Codévi, et d'une prime d'Etat sur les petits livrets.

Après avoir considéré qu'il était indispensable de protéger l'épargne populaire, M. Emmanuel Hamel a exprimé son opposition à l'amendement.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est inquiété de voir le Gouvernement privé de son pouvoir de fixer les taux de l'épargne administrée et a considéré que le verbe "réviser" contenu dans l'amendement, suggérait que les taux devaient être "revus" à la baisse.

M. Michel Moreigne a indiqué qu'il voterait contre l'amendement.

M. Michel Mercier s'est prononcé pour l'amendement, en considérant qu'il était susceptible de rendre efficace un dispositif qui ne pouvait l'être en l'absence d'une baisse du taux d'intérêt du Codévi.

En réponse aux intervenants, M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que son amendement n'empiétait pas sur la compétence du Gouvernement pour fixer les taux de l'épargne administrée, mais qu'il introduisait une "clause de rendez-vous" en instituant un examen semestriel des taux destiné à "dédramatiser" les décisions relatives à ces taux. Il a également expliqué que cette révision périodique ne se ferait pas nécessairement à la baisse, mais pourrait, le cas échéant, se faire à la hausse.

M. Christian Poncelet, président, a rappelé que, comme lors des débats précédents, la présentation de cet amendement avait pour objet de provoquer la réflexion du Gouvernement sur une question, dont l'introduction de la monnaie unique précipitera vraisemblablement l'évolution.

A l'issue de ce débat, M. Alain Lambert, rapporteur général, a retiré son amendement. La commission a alors adopté l'article 5 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Puis, la commission a adopté, sans modification, l'article 6 relatif à l'application à la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME) des dispositions de la loi de démocratisation du secteur public.

Enfin, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi ainsi amendé.

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