CHAPITRE II
LA POLITIQUE DE L'ENERGIE ET DES MATIERES PREMIERES
Les dotations affectées à l'énergie et
aux matières premières dans le budget de l'industrie pour 1998
s'élèvent à
6,8 milliards de francs,
en hausse
de 3,8 % par rapport aux crédits votés pour 1997, à
structure constante.
En dépit de cette hausse, la part de ces dépenses dans le budget
de l'industrie diminue par rapport à 1997, en raison de l'inclusion des
crédits de la Poste et des Télécommunications dans le
budget de l'Industrie. Elle est également en très forte
diminution par rapport à ce qu'elle était avant 1994 ; elle
atteignait alors 60 % du budget.
I. LA POLITIQUE DE L'ÉNERGIE
Trois secteurs sont principalement concernés par les
crédits de l'énergie : le nucléaire, le charbon et la
maîtrise de l'énergie.
Par ailleurs, le ministère exerce la tutelle des établissements
et grandes entreprises intervenant dans le domaine de l'énergie.
A. L'ÉNERGIE NUCLÉAIRE
La production nucléaire s'est montée en 1996
à 378,2 TWh contre 358,8 TWh en 1995, soit une augmentation de 5 %.
Les prévisions pour 1997 laissent présager une production
nucléaire globale de 379,7 TWh, soit un augmentation de 0,4 %. La part
du nucléaire dans la production totale passerait ainsi de 77,6 % en
1996 à 82,2% en 1997 en raison de l'amélioration de la
disponibilité du parc.
Votre rapporteur considère que le maintien des acquis du programme
nucléaire français doit rester une priorité pour trois
raisons essentielles : d'un point de vue stratégique, il s'agit de
diminuer la dépendance énergétique française ;
économiquement, il s'agit de réduire la facture
énergétique extérieure : en effet, le
nucléaire constitue une assurance contre les incertitudes des prix des
combustibles fossiles ; enfin, du point de vue de l'environnement le
nucléaire contribue à la lutte contre l'effet de serre.
A cet égard, la sûreté, dont le niveau d'exigence est
périodiquement relevé, et la gestion de l'aval du cycle du
combustible (retraitement des déchets), ainsi que la préparation
du démantèlement des installations qui vont devenir
obsolètes, représentent autant de sujets de réflexion et
d'intervention que votre rapporteur considère comme majeurs pour les
années à venir.
1. L'avenir du programme nucléaire
Le parc de production en service aujourd'hui résulte de
décisions prises avant 1986, date du dernier engagement
nucléaire. Depuis, la demande s'est considérablement ralentie et
la disponibilité du parc nucléaire s'est améliorée.
Le parc de production d'électricité apparaît globalement
excédentaire d'environ 8.000 MW. Ce
suréquipement
est
à la fois d'origine nucléaire et thermique classique.
Compte tenu de la mise en service au cours des prochaines années des
dernières tranches nucléaires (CHOOZ B1 et B2, CIVAUX 1 et 2), du
ralentissement durable de la croissance de la consommation, et des perspectives
de développement de la cogénération, le
suréquipement devrait se résorber assez lentement. Le parc de
production devrait rester globalement excédentaire jusqu'en 2002-2003.
Compte tenu de la durée d'exploitation des tranches existantes (40 ans
en moyenne dans de bonnes conditions de sûreté, de
fiabilité et d'économie, voire 50 ans pour les tranches les plus
récentes),
le programme de renouvellement du parc existant ne devrait
pas intervenir avant 2010.
a) Les orientations actuelles du Gouvernement
Les perspectives d'évolution de l'équilibre
offre-demande ont conduit le Gouvernement à reporter l'engagement de
nouvelles tranches nucléaires au delà de l'an 2000. Le
ministère de l'Industrie et le Conseil d'administration d'EDF ont
demandé à l'établissement d'analyser les
conséquences de ce report sur l'industrie électronucléaire
française.
Les résultats des études menées par EDF montrent que
l'industrie nucléaire ne peut préserver son outil de production
sans une cadence minimale de commandes de réacteurs neufs, et que cette
cadence ne saurait être assurée par le programme
d'équipement national au cours des prochaines années. Le
marché international apparaît en outre relativement limité
à moyen terme et son accès est difficile, la concurrence des
Américains et des Japonais étant très vive.
Aussi, EDF a-t-elle identifié plusieurs voies permettant de maintenir
ces compétences :
le suivi rapproché des fournisseurs (environ 100 entreprises) des
produits stratégiques utilisés sur les tranches nucléaires
d'EDF, doit permettre d'éviter leur disparition qui aurait dex
conséquences importantes pour l'exploitation du parc existant ou pour la
construction de tranches nouvelles ;
la maintenance du parc en exploitation : le ralentissement du programme
d'équipement est partiellement compensé par le volume des
activités de maintenance du parc en exploitation (54 tranches) qui
permettant de maintenir la compétence des entreprises du domaine
nucléaire ; EDF s'est engagé à développer de
véritable partenariats avec les entreprises de maintenance et depuis
1995, les contrats sont passés sous forme pluriannuelle ; par
ailleurs, EDF aide ces entreprises à maintenir un niveau
élevé de qualification de leur personnel.
l'assistance aux pays d'Europe centrale et orientale : dans le cadre de
missions internationales, EDF participe à la remise aux normes de l'AIEA
de plusieurs centrales nucléaires dans les PECOs ;
L'exportation : EDF contribue à valoriser l'option
nucléaire en Europe et en Asie par certaines réalisations
" vitrine " sur le parc nucléaire en exploitation ou en
apportant son concours aux démarches de l'industrie française
à l'exportation ;
L'étude des réacteurs du futur : les activités de
recherche et d'études sur les centrales du futur permettent de maintenir
chez certains industriels une activité pour leurs bureaux
d'études ; les études réalisées dans le cadre
du futur projet de réacteur franco-allemand (EPR) en font partie.
Malgré ces voies de maintien des compétences, le risque existe de
voir certaines parties de l'industrie électronucléaire
française disparaître. Le ministère de l'industrie a
décidé de poursuivre les travaux avec EDF en vue de
préciser les objectifs industriels (par exemple, maintien d'une
filière industrielle nationale totalement indépendante ou accords
internationaux sur certaines parties de cette filière).
b) La collaboration entre industriels allemands et français
Actuellement, 75 % du parc nucléaire mondial est
constitué par les réacteurs à eau légère.
C'est donc sur ceux-ci qu'une large part des recherches et nouveaux
développements se concentre. Dans ce but, et conformément aux
souhaits des pouvoirs publics, un ensemble de partenaires français et
allemands (EDF, FRAMATOME et SIEMENS au sein de NPI) se sont unis depuis 1990
pour créer le réacteur à eau sous pression de nouvelle
génération EPR (European Pressurized Water Reactor). Celui-ci
devra répondre à des critères élevés en
termes de sûreté et viser une meilleure
compétitivité. L'accord initial réserve à chaque
associé la commercialisation de l'EPR sur son territoire national et une
approche commune pour les autres marchés.
Pour la France, le programme EPR s'inscrit dans la préparation du
renouvellement, le moment venu, du parc de réacteur actuellement en
exploitation. Toutefois, la viabilité technique et économique du
futur réacteur franco-allemand n'est pas encore démontrée.
C'est précisément l'enjeu des études qui sont en cours.
c) L'avenir de Framatome
FRAMATOME, premier constructeur mondial de réacteurs
nucléaires, s'est préparée depuis quinze ans à la
baisse de construction des centrales en renforçant ses activités
liées à l'exploitation et à la maintenance des
réacteurs. Ainsi, les activités de service d'ingénierie,
de maintenance et de vente du combustible représentent désormais
60 % des activités nucléaires du
groupe. Néanmoins, confrontée à la baisse du
marché des équipements nucléaires et à
l'achèvement des travaux pour améliorer la sécurité
du réacteur Phénix, l'entreprise prévoit une
décroissance de ses effectifs.
A cet égard, le Gouvernement voit d'un œil favorable le rachat par
l'entreprise de l'activité nucléaire (Energy Systems) de
l'américain WESTINGHOUSE qui vient de céder sa division Powergen
(centrales électriques traditionnelles) au groupe SIEMENS. L'acquisition
de cette entreprise permettrait à FRAMATOME d'améliorer la
qualité de son offre à l'exportation et d'accéder
au marché américain de la maintenance.
Par ailleurs, la précarité de l'équilibre actionnarial
actuel de FRAMATOME caractérisé par la forte présence
d'ALCATEL-ALSTHOM (44 %) et la dispersion de l'actionnariat public
(CEA-Industrie, EDF, Crédit Lyonnais) incite le Gouvernement à
s'interroger sur la dévolution future de cet actionnariat. Il n'a pour
l'instant pas donné d'indications sur ses intentions, mais a
observé que sa réflexion prendrait en compte "
la
définition d'une stratégie industrielle à long
terme
" et ne perdrait pas de vue "
l'attrait
que peut
exercer l'importance de la trésorerie (7 milliards de francs) de
FRAMATOME
". Le Gouvernement a toutefois précisé que le
groupe resterait public, ce qui a mis un terme au projet de fusion entre
Gec-Alsthom et Framatome.
L'alliance récente de SIEMENS et du groupe britannique BNFL ferme par
ailleurs la possibilité d'un rapprochement avec le groupe allemand qui
aurait toutefois posé des problèmes de position dominante sur le
marché français. Le président de FRAMATOME se
déclare prêt à poursuivre la collaboration avec la nouvelle
société issue du rapprochement dans le cadre du projet
européen EPR mais indique que de nouvelles discussions doivent
s'ouvrir pour rediscuter les conditions de cette collaboration.
En outre, la société issue du rapprochement entre SIEMENS et
BNFL, confortée par la déréglementation de la production
d'électricité, pourra venir offrir des services et des
combustibles sur le marché français, ce qui aura sans nul doute
un impact sur la recomposition du paysage nucléaire français.
Il convient donc que Framatome développe sans tarder ses actions et ses
partenariats internationaux pour ne pas se laisser distancer.
d) L'abandon de SUPERPHÉNIX
SUPERPHÉNIX est un prototype industriel (1200 MW) des
réacteurs à neutrons rapides (RNR). Il est exploité par la
société NERSA, détenue à 51 % par EDF,
à 33 % par ENEL (électricien italien) et à 16 %
par un consortium d'entreprises allemandes, belges et hollandaises
dénommé SBK.
L'objectif initial assigné à SUPERPHÉNIX était de
valider la faisabilité de réacteurs surgénérateurs,
c'est-à-dire de réacteurs capables de produire plus de
matières fissiles, en l'occurrence de plutonium, qu'ils n'en consomment.
Dans l'immédiat, le faible prix de l'uranium et des énergies en
général, qui rend moins attractive à court terme la
capacité des réacteurs à neutrons rapides à
fonctionner en mode surgénérateur, a conduit le Gouvernement
à décider l'abandon de SUPEPHÉNIX. Il a également
indiqué qu'il se donnait le temps de la réflexion, soit environ
six mois, pour arrêter les modalités et le calendrier de la
fermeture du surgénérateur.
L'impact d'une telle décision doit se mesurer à la lumière
des conséquences induites pour les partenaires étrangers d'EDF,
pour le budget de l'Etat, pour l'emploi, pour les collectivités locales
et pour l'application de la loi du 30 décembre 1991 sur les
déchets nucléaires.
Compte tenu de toutes les difficultés induites, le Gouvernement a
chargé M. Jean-Pierre Aubert, inspecteur général de
l'industrie et du commerce, d'une mission destinée à
évaluer les problèmes qui apparaissent localement afin de faire
des propositions quant à la reconversion du site de Creys-Malville.
Votre rapporteur avait pris acte des observations faites par la Cour des
Comptes dans son rapport public de 1996 sur le coût élevé
de cet outil. Il lui avait alors paru nécessaire de bien
déterminer ce que l'on attendait de ce "laboratoire de recherche" en
essayant d'évaluer régulièrement le coût du
fonctionnement du réacteur au regard des retombées scientifiques
et industrielles qu'il permet. Il estime néanmoins que la
décision d'arrêter Superphénix doit résulter d'une
comparaison scrupuleuse entre le coût généré par
l'exploitation du surgénérateur et le coût de son
démantèlement. Cette comparaison doit notamment intégrer
toutes les pertes et tous les gains induits
Le coût financier et humain du démantèlement de SUPERPHÉNIX
Le tableau ci-après recense le coût de
l'arrêt de SUPERPHÉNIX :
Les relations financières entre EDF et les actionnaires étrangers
de NERSA sont régies par deux conventions dont l'une date du 15
septembre 1995. Par cette dernière, EDF garantit à ses
partenaires étrangers la fourniture de 2,4 TWh par an jusqu'à
l'an 2000, cette quantité correspondant à 49 % de la
production de SUPERPHÉNIX pour une disponibilité du
réacteur d'environ 50 %.
Sur les 20,2 milliards de francs identifiés plus haut, et en supposant
le maintien des accords actuels entre EDF et ses partenaires étrangers,
la répartition est la suivante :
- 15 milliards de francs sont à la charge de l'Etat ;
- 5,2 milliards de francs sont la charge des actionnaires étrangers (3,1
milliards de francs de dette et 2,1 milliards de francs de retraitement).
En cas de désengagement financier de ses partenaires étrangers
après l'arrêt du réacteur, l'arrêt de
SUPERPHÉNIX conduirait à un surcoût possible pour EDF de
6,4 milliards de francs par rapport à une poursuite de l'exploitation
jusqu'en 2000.
En cas d'arrêt de SUPERPHÉNIX en 1997, EDF serait en effet
amenée à débourser immédiatement :
- au minimum un montant de 3,4 milliards de francs correspondant au
remboursement de sa quote-part de dette (2,8 milliards de francs) et à
l'apurement de son compte courant avec la société NERSA (0,6
milliards) ;
- au maximum un montant de 6,5 milliards de francs en cas de
désengagement des ses partenaires étrangers (EDF serait alors
amenée à reprendre sa quote-part de dette des partenaires, soit
3,1 milliards de francs).
Par ailleurs, les emplois directs induits par le fonctionnement de
SUPERPHÉNIX sont d'environ 1.110 personnes en fonctionnement normal (717
personnes employées sur place + 400 personnes au titre des
activités de sous-traitance) et s'élèvent à environ
1.450 personnes en période d'arrêt programmé. Le nombre
d'emplois induits dans la région est estimé à 1.300.
En outre, on peut considérer qu'une partie du personnel qui mène
les actions d'études et de R&D de support direct de l'exploitation
(EDF, CEA et surtout NOVATOME à Lyon et COGEMA), verra son
activité supprimée. La diminution correspondante en emplois est
estimée grossièrement à 300/400 personnes.
Pour les collectivités territoriales, la perte de taxe professionnelle
représente un manque à gagner de l'ordre de 100 millions de
francs par an, alors que certaines se sont endettées pour accompagner
l'implantation de SUPERPHÉNIX.
La loi du 30 décembre 1991 sur la gestion des déchets radioactifs
impose d'étudier d'ici 2006 les possibilités de séparation
et de transmutation des radioéléments à vie longue,
c'est-à-dire de transformation en radioéléments à
vie plus courte plus simples à gérer. Or, SUPERPHÉNIX est,
avec le réacteur Phénix, le seul outil en France où
peuvent être menées des expérimentations de transmutation
à une échelle significative dans les délais prévus
par la loi.
Enfin, l'arrêt définitif de SUPERPHÉNIX, avec un cœur
à moitié consommé, n'ayant pas été
anticipé, les études techniques nécessaires n'ont ni
été réalisées par l'exploitant NERSA, ni, a
fortiori, contrôlées par l'autorité de sûreté.
2. Le Commissariat à l'énergie atomique
Cinquante ans après la création du Commissariat
à l'énergie atomique et à l'issue d'une analyse
stratégique poussée, un premier contrat d'objectifs a
été signé en mars 1995 entre l'Etat et le CEA pour
définir les programmes de recherche civile de l'établissement
public au cours de la période 1995-1998.
Ce contrat confirme que la recherche nucléaire est la mission centrale
du CEA. Il identifie les axes de recherche sur lesquels le CEA concentrera en
priorité ses efforts dans le domaine nucléaire civil :
- montrer la capacité de gérer les déchets radioactifs
à vie longue, conformément à la loi du 30 décembre
1991 ;
- assurer le recyclage du plutonium ;
- étudier les procédés d'enrichissement de l'uranium par
laser ;
- préparer des nouvelles générations de réacteurs
encore plus sûrs.
Le CEA apporte également une contribution à d'autres
priorités nationales de recherche : progrès de la
connaissance fondamentale, santé, environnement, développement
technologique, formation. En coopération avec les autres organismes de
recherche, le CEA valorise auprès de l'industrie ses connaissances en
physique fondamentale, biologie, radiobiologie, micro-électronique et
génie des matériaux.
Le CEA doit enfin poursuivre sa démarche de diffusion technologique et
de transmission du savoir en direction des PME-PMI (environ 1.000 par an
bénéficient de conseils, de transferts et de prestations
techniques ou technologiques).
Le contrat d'objectifs prévoit que les ressources publiques concourant
au financement des activités civiles du CEA seront stables en francs
constants sur la durée du contrat.
Pour atteindre ces objectifs, le CEA doit poursuivre l'effort de modernisation
de ses méthodes de gestion (comptabilité analytique, mise
à plat systématique des programmes de recherche et des
procédures de gestion), de transformation de ses structures, notamment
par un resserrement géographique, de rajeunissement et de renouvellement
de son personnel.
a) La subvention de fonctionnement reste constante
Le budget du CEA, alimenté pour un peu plus des trois
quarts de son montant par des dotations budgétaires, et pour près
d'un quart par des recettes externes, a augmenté jusqu'en 1989, mais
diminué ensuite pour se stabiliser désormais à environ
19 milliards de francs.
La dotation civile du CEA comprend, d'une part, une subvention du budget de
l'industrie, d'autre part, des crédits transférés en cours
d'année en provenance du budget de la recherche. Les crédits
destinés au financement des activités civiles du Commissariat
à l'énergie atomique représentent 20 % du budget de
l'industrie en 1998.
La subvention de fonctionnement est regroupée sur deux articles du
chapitre 36-83, de façon à isoler les moyens destinés
à
l'Institut de protection et de sûreté
nucléaire
, qui s'élèvent à
666,7 millions de francs
, en diminution de 26 % par rapport au
budget de 1997 (898,67 millions de francs).
La
subvention de fonctionnement
du CEA proprement dite atteint
2,25 milliards de francs
dans le projet de budget pour 1998, ce qui
représente une hausse de 1,2 % par rapport à la subvention
votée pour 1997 corrigée pour tenir compte de la nouvelle
répartition du financement du CEA entre l'industrie et la
recherche
16(
*
)
.
Au total, le Commissariat devrait recevoir 5,83 milliards de francs de
subvention pour son fonctionnement, répartis à
égalité entre les budgets de l'industrie et de la recherche.
Cette subvention doit lui permettre de procéder à 419
recrutements, sur un total de 16.689 agents en activité.
b) La rebudgétisation des crédits de recherche du CEA
Le projet de budget pour 1998 est marqué par la
rebudgétisation des
crédits de recherche
du CEA :
à cet effet,
325,5 millions de francs
sont inscrits, en
autorisations de programme comme en crédits de paiement, au
titre VI (chapitre 62-00), ce qui représente 5,5 fois la
dotation votée en 1997. En tenant compte de la participation du
ministère de la recherche, ce sont au total 651 millions de francs que
l'Etat consacrera aux investissements civils du Commissariat, soit une
progression de 117 % par rapport à 1997.
Il convient cependant de comparer cette somme au montant des dotations
accordées en 1997 complété par l'enveloppe de
200 millions de francs inscrite au budget de la défense, au titre
de la recherche duale, ainsi que par la dotation en capital de
350 millions de francs qui devait être versée en 1997
à partir du compte d'affectation spéciale alimenté par le
produit de cessions de titres appartenant à l'Etat.
On rappellera enfin que ce chapitre 62-00 n'a pas été
doté de crédits de 1991 à 1995 et qu'en 1996,
200 millions de francs étaient inscrits, tant en autorisations de
programme qu'en crédits de paiement. Ce chapitre est
généralement doté en cours d'exécution de
crédits transférés en provenance du budget de la
défense. Ces versements ont évolué comme suit depuis
1993 :
Au total, l'agrégat " Commissariat à l'énergie
atomique "
augmente de 10,6 %
dans le projet de loi de
finances pour 1998. Il est celui qui connaît la plus forte croissance
dans le budget de l'industrie après l'agrégat
" Accompagnement de l'activité industrielle ".
Votre rapporteur se félicite de cette évolution qui permettra au
CEA de respecter les objectifs fixés par le contrat évoqué
plus haut.
En outre, les 651 millions de francs inscrits pour 1998 au titre de la
recherche civile seront complétés par les ressources externes que
l'établissement obtient de ses partenaires ainsi que par ses ressources
propres issues de la valorisation de ses actifs. Le CEA est en effet
présent dans le capital de plusieurs filiales :
CEA-Industrie
est né de la volonté du CEA et des pouvoirs
publics de faire passer au stade industriel les résultats des recherches
et des procédés développés dans les laboratoires du
CEA. En 1995, CEA-Industrie représentait un chiffre d'affaires
consolidé de 52 milliards de francs pour lequel COGEMA et FRAMATOME
contribuaient pour 93 % ;
COGEMA
dont le capital est désormais réparti entre l'Etat
par l'intermédiaire du CEA et de CEA-I à hauteur de 89,2 %
et le groupe TOTAL pour 10,8 %, est spécialisé dans la
production de matières et la fourniture de services touchant à
toutes les phases du combustible nécessaires aux centrales
électronucléaires. En 1995, le chiffre d'affaires
consolidé de COGEMA s'est élevé à 30,6 milliards de
francs, en progression de 15 % dont 37 % réalisés
à l'étranger.
enfin, CEA-Industrie détient 36 % du capital de
FRAMATOME
. Le
chiffre d'affaires du groupe s'est élevé à 17,9 milliards
de francs en 1994.
Les ressources tirées par le CEA de la valorisation de ses actifs sont
passées de 3,5 milliards de francs en 1993 à 4,9 milliards de
francs en 1997, dont 550 millions de francs en provenance de CEA-Industrie. En
1998, elles devraient atteindre 4,5 milliards de francs.