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N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 27

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

V
. - TOURISME

Rapporteur spécial : M. Paul LORIDANT

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

De bons résultats en 1996 qui nécessitent d'être confortés.

Avec 62,4 millions d'arrivées touristiques internationales en 1996, la France représente près de 10,5 % du marché mondial du tourisme et 18 % du marché européen, confirmant sa place de première destination touristique devant les États-Unis et l'Espagne, qui peuvent faire état respectivement de 44,8 millions et 41,3 millions d'arrivées.

En termes de recettes touristiques, la position de la France est un peu moins favorable puisque notre pays, déjà assez loin derrière les États-Unis qui arrivent en tête avec 15 % du marché mondial, vient de se faire dépasser par l'Espagne et presque rattraper par l'Italie.

Ces données montrent qu'en dépit d'une position forte sur le plan international, le tourisme français présente des faiblesses.

En effet, si l'on examine la situation en tendance, on peut remarquer deux phénomènes qui amènent à nuancer cette appréciation globalement favorable :

  d'une part, la France ne capte qu'une part relativement faible, de l'ordre de 10 %, de l'accroissement de la demande mondiale constaté ces dernières années. Même si cela s'explique par le développement très rapide du tourisme dans les pays asiatiques, - en particulier de la Chine dont les recettes provenant du tourisme ont cru de près de 30 % de 1990 à 1996 - , il y a là le signe d'une érosion de notre compétitivité ;

  d'autre part, il est également significatif que le solde très largement positif de notre balance touristique, soit 54,3 milliards de francs en 1996, ait tendance à régresser depuis quelques années. En fait, l'examen du poste " voyages " de la balance des paiements entre 1992 et 1996 montre que les recettes touristiques croissent - quand elles ne stagnent pas comme en 1993 et 1995 - moins vite que les dépenses des Français à l'étranger. On peut voir dans cette hausse la conséquence des dévaluations de nos voisins - Italie, Espagne et Grande-Bretagne - mais aussi un phénomène structurel de rattrapage, d'alignement du comportement de nos compatriotes sur les habitudes des autres pays d'Europe où la proportion des voyages à l'étranger est beaucoup plus importante.

Certes, les premières estimations pour 1997 laissent présager une augmentation du solde touristique qui constitue le premier excédent de la balance des services, due à une stabilisation des dépenses des Français à l'étranger. Mais cela n'infirme pas le diagnostic à moyen terme.

D'ailleurs, d'autres données récentes montrent que notre pays ne doit pas considérer cette situation comme acquise : en effet, les premiers résultats de l'enquête aux frontières pour 1996, fait apparaître, malgré une progression de 4 % des arrivées, une diminution de la durée moyenne des séjours de presque une journée par rapport à 1994, ce qui traduit simplement une augmentation substantielle des touristes en transit.

Bref, la France ne doit pas " s'endormir sur ses lauriers " et c'est ce qui justifie la nécessité d'une politique dynamique d'aide à un secteur qui, on ne le rappellera jamais assez, représente près de 9 % du produit intérieur et beaucoup d'emplois : 1 million d'emplois directs, dont 314000 permanents et à peu près autant d'emplois induits. Il y a là un gisement d'emplois considérable que la secrétaire d'État entend stimuler en dépit de moyens financiers, une nouvelle fois restreints.

Deux priorités affirmées, le tourisme social et l'adaptation de l'offre touristique

Pour la secrétaire d'État, le droit aux vacances dont sont encore exclus près de 40 % de nos concitoyens, doit devenir une réalité. Cela justifie un effort particulier en faveur du tourisme social. Dans cette perspective, il a été décidé d'intensifier l'action gouvernementale à deux niveaux :

· L'aide à la pierre, au travers du "plan patrimoine" par lequel l'État s'est engagé, depuis 1990, à participer à la rénovation des hébergements gérés par les associations. Une accélération de ce plan est prévue par le présent projet de loi de finances, avec le doublement des crédits de paiement qui lui sont consacrés.

  L'aide à la personne destinée à lutter contre les phénomènes d'exclusion particulièrement répandus en matière de loisirs. A ce niveau, le gouvernement examine la possibilité de donner accès au chèque vacances à des catégories de salariés qui ne peuvent pas encore en bénéficier, - comme ceux des petites et moyennes entreprises ne disposant pas de comités d'entreprise - , ainsi que de relancer les aides au départ en vacances accordées par les caisses d'allocations familiales. Une réflexion doit être engagée pour une relance du tourisme associatif.

Par ailleurs, la secrétaire d'État entend poursuivre l'adaptation de l'offre touristique dans ce but, il est prévu de procéder à :

  l'évaluation, conjointement avec les ministères concernés, de l'efficacité des sources nationales et européennes de financement du développement touristique, qu'il s'agisse des crédits d'intervention du fonds national d'aménagement du territoire (FNADT), des dotations de l'État aux collectivités locales, des crédits consacrés aux contrats de plan ou des crédits d'origine communautaire ;

  la modernisation du cadre législatif et réglementaire de l'économie touristique, ce qui est nécessaire si l'on considère, par exemple, que certains textes sur les stations classées datent de 1929, 1942 et 1968.

D'une façon générale, le secrétariat d'État a l'intention de développer la coordination entre les administrations concernées et les collectivités locales. A cet égard, le financement de la structure nationale de promotion, Maison de la France, fera l'objet d'un examen attentif pour toutes les questions ayant trait à la participation du secteur privé et à la contractualisation des rapports avec les régions.

Une stratégie globale : développer les synergies entre toutes les administrations concernées

L'action de l'État en faveur du tourisme ne se limite pas aux seuls crédits gérés par le secrétariat d'État.

C'est pourquoi, il faut, au-delà des données budgétaires, considérer que ce département ministériel doit avoir un rôle, si ce n'est de coordonateur, du moins de catalyseur de toutes les initiatives collectives, publiques et privées, qui concourent au développement du tourisme en France.

Un élément essentiel du caractère attractif de notre pays résulte de la richesse de son patrimoine naturel et architectural. Telle est la raison pour laquelle le secrétariat au tourisme a annoncé son intention de renforcer sa coopération avec les ministères de la culture et de la communication et celui de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Enfin, l'autre objectif, par nature interministériel, auquel le secrétariat d'État entend accorder une place prioritaire est l'emploi.

Dans ce domaine, il est prévu notamment d'améliorer le professionnalisme des salariés du secteur, en développant les formations initiale et continue, grâce à une meilleure utilisation des fonds de la formation professionnelle continue.

En outre, le secrétariat d'État souhaite s'appuyer sur le plan "emploi-jeunes" pour stimuler les créations d'emplois par l'intermédiaire d'accords cadres avec divers partenaires : une concertation est ainsi en cours avec les offices du Tourisme, les syndicats d'initiative, la fédération des pays d'accueils et diverses associations pour créer rapidement 2.000 emplois.

L'activité touristique a engendré, ces dernières années, en moyenne 12.000 emplois par an. Selon le secrétariat d'État, il devrait être possible d'en créer 30.000 par an, salariés et travailleurs indépendants, par l'intermédiaire des petites et moyennes entreprises. Aussi, sera-t-il accordé une attention toute particulière, en liaison avec les autres départements ministériels, aux quelque 200.000 entreprises exerçant leur activité dans le secteur du tourisme. Le secrétariat d'État entend les inciter à utiliser certaines mesures prévues par le présent projet de loi de finances en faveur des PME et en particulier, le crédit d'impôt pour création d'emplois et l'exonération des plus-values en cas de réinvestissement dans la création d'entreprise.

Telles étaient les grandes lignes d'un budget qui marque, selon votre rapporteur spécial, un coup d'arrêt dans la dégradation à laquelle on a assisté ces dernières années, même si, une fois encore, il n'est pas à la mesure de l'apport du tourisme à l'économie française.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits demandés au titre du Tourisme pour 1998 s'élèvent à 338 millions de francs, soit une baisse sensible de près de 5% par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances initiale pour 1997 (355,7 millions de francs).



en millions de francs

Il convient de noter qu'en 1997, comme lors des deux années précédentes, le Parlement avait majoré les crédits demandés par la loi de finances initiale pour 1997 de 5,1 millions de francs pour les porter à 355,6 millions de francs.

Le gel des crédits intervenu en début d'année 1997, à l'initiative du gouvernement d'Alain Juppé, avait eu pour conséquence de rendre indisponible pour 38, 85 millions de francs de crédits. Ce montant avait été déterminé, en appliquant à la " base taxable " des taux égaux à 15% des dépenses ordinaires et 25% des dépenses en capital.

L'arrêté du 9 juillet 1997 pris par le nouveau gouvernement, a transformé ces gels en annulations de crédits, sauf en ce qui concerne le chapitre 44-01 " développement de l'économie touristique ", pour lequel le secrétaire d'état au tourisme a obtenu le rétablissement de 10 millions de francs. Si l'on tient compte d'une annulation de 900.000 francs de crédits supplémentaires au chapitre 34-95 " Dépenses d'informatique et de télématique ", cet arrêté, qui portait sur 20,5 millions de francs de crédits, a ramené la dotation budgétaire du ministère du Tourisme pour 1997 à 335,175 millions de francs en crédits de paiement.

Ainsi, peut-on faire valoir que les dotations demandées pour 1998, soit 338 millions de francs en termes de crédits de paiement, sont légèrement supérieures à celles effectivement disponibles en 1997.

Avant de présenter l'évolution des crédits soumis à l'approbation du Parlement, il est nécessaire de faire état des modifications de la nomenclature intervenues, dans le cadre de la réforme de l'État, dans un souci de simplification ainsi que d'identification des crédits déconcentrés.

Ces changements, qui ne concernent pas les titres IV et VI, jugés satisfaisants, se traduisent :

- pour le titre III, par le regroupement des anciens chapitres 34-05 " Études ", 34-15 " moyens d'action de l'administration sur le territoire français " et 34-95 "  dépenses d'informatiques et de télématique ",qui se répartissent en deux chapitres nouveaux, 34-97 et 34-98, permettant de distinguer les crédits affectés aux services d'administration centrale et les crédits destinés aux services déconcentrés ;

- pour le titre V, il n'est maintenu qu'un seul chapitre intitulé  " Études diverses et nouveaux équipements ", tandis que les chapitres 56-02 "  Fonds d'intervention touristique et contrats de plan État / Régions " et 57-90 " Équipements administratifs ", sont supprimés.

On peut noter enfin que l'arrêté du 19 novembre 1997, publié au J.O. du 23 novembre, a annulé pour 8.765.551 francs d'autorisations de programme au chapitre 66-03 Développement territorial du tourisme. Il s'agit - comme l'indique l'absence d'annulation de crédits de paiement - d'une simple régularisation comptable, correspondant à des opérations prévues au titre des IXe et Xe plan.

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES : DES MOYENS RÉELS PRÉSERVÉS

1. Les moyens des services toujours contraints

Les moyens de fonctionnement du titre III demandés pour 1998, soit 124 millions de francs, marquent un nouveau repli de près de 4% par rapport aux crédits votés en 1997, qui étaient de 129,8 millions de francs.

Cette évolution peu favorable - en fait les crédits stagnent depuis 1995 - s'accompagne de sérieuses économies de fonctionnement au niveau de l'administration centrale.

Tandis que les dépenses de personnel des chapitres 31,32 et 33 marquent une légère baisse de 0,52% - on note la suppression de trois emplois sur les 326 figurant sur le tableau du fascicule bleu " Tourisme " - , les moyens de fonctionnement reculent plus nettement. La régression globale de 10% constatée hors frais de justice, résulte du maintien au chapitre nouveau 34-98 des crédits affectés aux services déconcentrés (Délégations régionales au tourisme) et de la très nette diminution des crédits affectés aux services centraux (chapitre nouveau 34-97) qui passent de 37,1 à 32,6 millions de francs.

On remarque que les baisses les plus sensibles concernent, à ce chapitre 34-97, les dépenses de promotion et de communication du paragraphe §30 et les frais d'études du paragraphe §10, qui, en pourcentage, atteignent respectivement 47et 12%.

2. Les moyens d'intervention en recul

Le chapitre 44-01 " Développement de l'économie touristique " n'échappe pas à un effort d'économie. Celui-ci s'est traduit par l'application d'un taux moyen de réduction de 9,04% pour tous les articles, sauf pour les contrats de plan dont les dotations ont été laissées à leur niveau de 1997.

Avec 180 millions de francs de crédits demandés pour 1998, ce chapitre, qui représente 53,25 % des crédits du ministère en moyens de paiement, accuse une baisse importante de 8,28%.

Seuls trois postes voient leurs crédits maintenus :

- la ligne " Promotion en France " de l'article 21§10 ;

- le soutien au secteur associatif de l'article 21 §30 ;

- le développement territorial du tourisme : contrats de plan État / Régions de l'article 33.

En revanche, tous les autres postes du chapitre 44-01 sont en retrait, parfois sensible. On remarque essentiellement deux baisses significatives :

- la dotation de l'article 20 §20 " valorisation du produit touristique français AFIT ", qui concerne l'Agence française de l'ingénierie touristique, dont le montant diminue de près de 25% par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, même si les crédits demandés se situent au niveau de ceux effectivement disponibles en 1997, après les mesures de régulation budgétaires . Le secrétariat d'État fait savoir que cette diminution ne porte pas atteinte à la capacité d'intervention de cet organisme, étant donné les réserves - inscrites au bilan de 1996 pour 12,793 millions de francs -, que celui-ci a pu constituer au cours de ses premières années d'activité.

- la dotation de l'article 50 " Promotion à l'étranger " Maison de la France ", qui régresse de plus de 9%, pour se situer à près de 10 millions de francs en dessous du niveau de 1997, qui n'avait pas été touché par les mesures de restrictions budgétaires. Il est précisé que les dotations affectées aux actions de promotion conduites en partenariat ne doivent diminuer que de 3,6%, tandis que la subvention au GIE dédiée au fonctionnement de la structure subit une baisse de 12,7% de ses moyens, du même ordre que celle touchant l'administration centrale. D'une façon générale, le développement du partenariat devrait permettre de compenser la limitation des dotations budgétaires. On peut rappeler qu'en 1997 le budget total de cet organisme se monte à 377 millions de francs, dont plus de la moitié - 51% - est financé par des partenaires extérieurs.

Au total, les variations de ces postes se répercutent au niveau du total des dépenses ordinaires qui baissent de 7,4% par rapport au budget voté de 1997.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL : UN EFFORT DE RELANCE

Les dépenses en capital, regroupées dans le chapitre 66-03, Développement territorial du tourisme, ont bénéficié d'un traitement privilégié, puisque les dotations augmentent de 14,2% en crédits de paiement et de 24,1% en autorisations de programme.

Cette progression sensible doit être replacée dans un contexte de forte diminution à moyen terme. Les autorisations de programmes sont en effet passées de 84 millions de francs en 1995 à 72,1 millions de francs en 1996 pour tomber à 39,4 millions de francs en 1997. La remontée de ce poste à 45 millions de francs dans le budget pour 1998, certes appréciable, ne le remet toutefois pas au niveau antérieur.

La même observation peut être faite pour les crédits de paiement, qui, avec 34 millions de francs, et en dépit de leur forte augmentation, ne retrouvent pas le niveau de 47,5 millions atteint en 1995.

Les évolutions constatées à l'intérieur du chapitre traduisent les priorités du ministère :

Maintien des dotations pour les contrats de plan État / Régions, dont les crédits se montent à 20,7 millions de francs en autorisations de programmes et 15,1 millions de francs en crédits de paiement ;

Forte augmentation de l'article " Programme de rénovation des hébergements touristiques à caractère associatif ", pour lequel on constate des hausses importantes. Les autorisations de programme demandées à cet article passent de 16,3 à 24,3 millions de francs, soit une croissance de presque 50%. Les crédits de paiement, de leur côté, passent de 3 à 9,6 millions de francs, soit un triplement de la dotation inscrite à ce titre en 1997.

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