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IV. LA POSITION DU SENAT : LA NECESSITE D'UNE DEMARCHE RESPONSABLE

On peut en récuser le principe, mais force est de constater que la puissance de l'incitation fiscale fonde, pour l'essentiel, la décision d'investir en outre-mer.

A cet égard, la fragilité économique et sociale de ces territoires commande à la plus extrême prudence lorsqu'il s'agit de modifier l'équilibre du système d'incitation fiscale à y investir et, a fortiori, lorsqu'il est question de réduire la portée de ce dispositif.

C'est pourquoi, après avoir souligné l'importance des effets de cette incitation fiscale, votre rapporteur saluera le caractère responsable de la démarche du Sénat dans ce domaine.

A. LA "LOI PONS" : POUR UN RETOUR A LA RAISON

1. Les grandes règles du régime d'aide fiscale à l'outre-mer

Le mécanisme institué par la loi Pons prévoit un régime d'aide fiscale en faveur des investissements productifs réalisé dans les départements et les territoires d'outre-mer. Ce dispositif a été institué par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986. Il a depuis lors, été modifié à plusieurs reprises par les textes suivants :

 la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991 qui a notamment instauré la procédure d'agrément dans certains secteurs économiques ;

 la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993

 la loi de finances pour 1994 du 30 décembre 1993

 la loi de finances pour 1996 du 30 décembre 1995

Comme on le voit, ce dispositif qui a pour objet d'accorder une aide fiscale aux investissements réalisés dans des secteurs considérés comme prioritaires pour le développement économique et social de l'outre-mer a donc été régulièrement modifié afin d'adapter ce dispositif à ces objectifs.

Ce régime fiscal comporte deux aspects selon que l'investissement est effectué par une entreprise ou par une personne physique.

Le principe pour les entreprises est une déductibilité de leurs résultats imposables du montant des investissements qu'elle réalisent de façon directe ou par voie d'apports au capital de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés et qui exercent une activité dans les secteurs éligibles à l'aide.

Les personnes physiques bénéficient quant à elle d'une réduction d'impôt pour les souscriptions au capital de sociétés qui réalisent des investissements dans ces mêmes secteurs. Dès l'origine, ce dispositif prévoyait que cette réduction d'impôt était égale à 50 % du montant de l'investissement effectué pour les années 1986 à 1989, Cette réduction revenant à 25 % pour les revenus des années 1990 à 2005. Le montant de cette économie d'impôt s'imputant par cinquième sur l'impôt dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement et les quatre années suivantes (article 199 undecies du code général des impôts).

A cet ensemble, s'ajoute la possibilité de déduire les déficits industriels et commerciaux non professionnels du revenu global. Or, c'est cette possibilité que l'Assemblée nationale a décidé de supprimer.

C'est pourtant la combinaison de ces deux avantages qui forme l'efficacité du " levier fiscal " d'incitation à l'investissement outre-mer.

2. Un enjeu essentiel : l'équilibre économique et social de l'outre-mer

Quel que soit le jugement que l'on puisse porter sur la " puissance " de l'incitation fiscale, force est de constater que celui-ci est à l'origine, en 1996, d'un flux d'investissements qui a atteint 5,6 milliards de francs, soit un montant supérieur à celui du budget de l'outre-mer lui-même, dont le montant s'élève à 5,2 milliards de francs en 1998.

Ce dispositif a donc atteint l'objectif qui lui était assigné en faisant naître un flux d'investissement productif privé qui était presqu'inexistant avant la création de l'aide fiscale. A cet égard l'analyse faite, dès 1991, par M. Alain Richard est essentielle.

"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces départements. Mais même dans cette optique, la défiscalisation a tout de même un mérite inestimable comparée à la subvention. Elle ne correspond pas à une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations. S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut le contester, il n'en reste pas moins qu'elle soutient un développement économique plus sain que celui qui résulte des simples transferts sociaux." (Alain Richard, rapport précité p. 36)

Le tableau suivant, extrait du dernier rapport annuel de la direction générale des impôts sur la mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissement dans certains secteurs économiques outre-mer, met en évidence la répartition sectorielle et géographique de ces investissements..

3. Un dispositif fortement encadré

Votre commission des finances tient à souligner son attachement au dispositif de " moralisation " qui a été introduit avec l'institution d'un mécanisme d'agrément délivré par les services de la direction générale des impôts. L'institution de ce mécanisme a en effet permis de répondre à des abus qui avaient marqué la première phase d'application de la " loi Pons " et qui ont contribué à ternir l'image de cette incitation fiscale.

Ce système d'agrément permet en effet de contrôler la mise en œuvre de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Le tableau ci-dessous présente l'économie de ce dispositif :


 

B. UN APPEL A LA RESPONSABILITÉ

Au regard de la gravité de l'enjeu pour l'outre-mer, votre commission des finances a choisi d'adopter une démarche responsable.

Elle considère en effet qu'il serait dangereux de décider, subitement, d'une importante modification de l'équilibre du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, sans avoir évalué au préalable ses conséquences et, surtout, sans avoir étudié les modalités de remplacement de ce dispositif, dont il convient de rappeler qu'il est, en tout état de cause, " borné " dans le temps puisqu'une date butoir a été fixée à l'année 2001.

Si la commission des finances émet un jugement nuancé sur le concept de dépense fiscale, elle souhaite néanmoins qu'un débat serein puisse être retrouvé au sujet du régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer afin d'éviter une mise en cause, involontaire, des investissements privés outre-mer, dont il faut rappeler qu'ils sont économiquement préférables à un système de subventions et d'assistance.

Ainsi, l'amendement de la commission des finances adopté par le Sénat permet de soustraire à la tunnelisation les secteurs et les opérations qui seraient réellement pénalisés.

En effet, pour certains secteurs tels que l'industrie et les transports, cette exception n'est pas indispensable car, dans la pratique, il s'agit d'opérations dites locatives, où les investisseurs font l'acquisition d'un bien pour le louer à une entreprise située outre-mer avec des pertes d'exploitations modérées. Pour ces opérations locatives seules certaines charges doivent continuer à bénéficier d'une soustraction à la " tunnélisation " pour que les investissements dans ces secteurs ne soient pas pénalisés.

Il s'agit des charges indispensables à la mise en place de ces opérations locatives dans la limite de 15 % du montant de l'investissement et de celles créées par la limitation des amortissements déductibles des loueurs d'équipements.

En revanche, il est des secteurs particulièrement importants pour le développement de l'outre-mer et notamment l'hôtellerie, le tourisme, les transports aériens, la pêche et les énergies nouvelles (stations géothermiques, éoliennes notamment), où les investissements ne peuvent être réalisés sur le mode locatif en raison d'une durée d'amortissement trop longue et des importantes pertes d'exploitation qui caractérisent l'investissement dans ces secteurs. C'est pourquoi il était nécessaire de prévoir une exception à la tunnelisation pour les pertes d'exploitation enregistrées dans ces secteurs.

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