Projet de loi de finances pour 1998 : Aménagement du territoire et environnement

III. LA DEPENSE PUBLIQUE CONSACREE A LA PROTECTION DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT

Avant d'analyser les actions conduites par le ministère de l'environnement, il convient d'appréhender l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement par différents intervenants, qu'il s'agisse d'autres ministères, d'établissements publics ou des collectivités locales.

Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 11 milliards de francs en 1998. Il s'agit en particulier des budgets de l'éducation nationale et de la recherche (4,57 milliards de francs) de l'agriculture (2,8 milliards de francs), et de l'équipement, des transports et du logement (près d'un milliard de francs).

Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement en mesurant le montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres s'élèveront en effet à plus de 14,6 milliards de francs en 1997, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement.

Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées à 116,6 milliards de francs pour 1996 (derniers chiffres connus).

A. LES CREDITS INSCRITS AU BUDGET DES DEPARTEMENTS MINISTERIELS

1. Une dépense globale importante

S'élevant à plus de 11,24 milliards de francs pour 1998, les crédits consacrés à la protection de la nature et de l'environnement en 1997 et prévus en 1998 par les différents départements ministériels se répartissent comme suit :



Ce tableau, extrait des données fournies par l'état récapitulatif prévu par l'article 131 de la loi de finances pour 1990, suscite quelques remarques critiques. Les données produites dans ce document pour l'année 1998 ne recoupent pas exactement celles fournies l'an dernier. Ceci résulte de l'actualisation conduite pour "tenir compte de l'évolution des préoccupations" en matière d'environnement, ainsi que de la nouvelle répartition des compétences au sein du Gouvernement. En conséquence, les pourcentages d'évolution des contributions de ces différents départements ne figurent pas dans le tableau ci-dessus car ils ne sont pas significatifs. Cet état récapitulatif reste néanmoins une source d'information précieuse et traduit l'importance de l'effort financier fourni dans ce domaine.

2. Les principaux départements ministériels contributeurs

a) Une contribution essentielle : recherche et technologie

La contribution de ce département en 1998 se trouve considérablement renforcée par le transfert des crédits inscrits en 1997 au budget des Poste, télécommunications et espace du budget de l'industrie au budget de la recherche et de la technologie.

· La recherche confirme ainsi sa position de principal contributeur à l'effort financier en faveur de l'environnement, car avec près de 4,57 milliards de francs consacrés à l'environnement représente plus de 40 % de l'effort financier total des ministères dans ce domaine, alors que le ministère de l'environnement en représente moins de 17 %.

Les principaux organismes de recherche bénéficiaires sont : le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) et l'Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération (ORSTOM). Le Centre national d'études spatiales (CNES) est dorénavant pris en compte dans ce domaine au titre de ses programmes d'observation de la terre à partir de l'espace. Ces derniers constituent en effet un outil de prévision des catastrophes naturelles et de renseignement sur l'évolution de l'environnement. Ils portent en particulier sur la stratosphère en liaison avec l'étude de la couche d'ozone, les océans, la surveillance de l'urbanisation ou le contrôle des cultures.

· La contribution du secteur de l'industrie de la poste et des télécommunications s'élève à plus d'un milliard de francs. Sont notamment subventionnés à ce titre, le laboratoire national d'essais (LNE) pour des mesures de la pollution ainsi que des essais sur les emballages et l'association française de normalisation (AFNOR), pour l'animation de la normalisation dans le domaine de la protection de l'environnement et la certification des produits écologiques.

b) Le rôle actif de l'agriculture

· Le ministère de l'agriculture engagera 2,82 milliards de francs au titre de l'environnement en 1998. Ces crédits bénéficieront essentiellement à des mesures agri-environnementales et à des dépenses d'investissement dans différents domaines liés à l'environnement.

En ce qui concerne les mesures agri-environnementales, il faut citer le financement de la prime au maintien des systèmes d'élevage extensif. Cette prime vise à encourager - en application des règles communautaires - les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement.

Cet encouragement à l'entretien des surfaces herbagères cofinancé par le ministère de l'agriculture et le FEOGA concerne plus de 117.000 éleveurs et plus de 5 millions d'hectares. Il faut signaler que le montant de la prime, fixée à l'hectare, est passé de 200 francs en 1993 à 300 francs en 1995 et qu'elle restera à ce niveau en 1997. Arrivant à expiration à la fin de cette année, son renouvellement est en cours de négociation avec l'Union européenne.

Toujours dans le domaine des mesures agri-environnementales, il faut citer la démarche contractuelle conduite en application de la réglementation communautaire. Il s'agit de programmes régionaux généralement cofinancés par la section garantie du FEOGA.

c) L'équipement et les transports

Parmi les autres ministères, avec près d'un milliard de francs concourant à la dépense publique dans le domaine de l'environnement, il convient de remarquer celui de l'équipement et des transports. Il s'agit notamment d'études sur les risques liés au transport de matières dangereuses, d'études sur la limitation de nuisances acoustiques. Dans le domaine de la mer, il s'agit de dépenses consacrées à des prestations de l'IFREMER dans le domaine des contrôles de salubrité des productions conchylicoles, d'études liées à la préservation du littoral ou d'acquisitions de matériel de surveillance et de signalisation maritime destinées à prévenir des accidents maritimes pouvant entraîner des catastrophes écologiques.

B. UN LEVIER ESSENTIEL POUR L'ACTION DU MINISTERE : LES ETABLISSEMENTS PUBLICS

Les ressources propres de ces établissements doivent s'établir pour 1997 à 14,6 milliards de francs, soit un montant plus de sept fois plus important que les moyens de paiement du ministère de l'environnement.

Ces ressources proviennent du produit de redevances et de taxes dont 83 % du montant total bénéficie aux agences de l'eau à hauteur de 12,14 milliards de francs.

L'analyse de l'évaluation des ressources propres des établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'environnement figurant dans le tableau ci-dessous exploite les données figurant dans l'état récapitulatif de l'effort financier consenti au titre de l'environnement. Ces ressources se décomposent comme suit :

C. LE PLUS GROS CONTRIBUTEUR : LES COLLECTIVITES LOCALES

1. La définition de la dépense d'environnement des collectivités locales

· Le montant des dépenses d'environnement exposées par les collectivités locales en 1996 s'élève à 112,65 milliards de francs dans le cadre de l'état récapitulatif de l'effort financier consenti au titre de l'environnement. L'importance de ce chiffre tient en partie à une définition moins stricte de la dépense de protection de l'environnement que celle retenue par l'Etat pour les dépenses de cette nature.

Cette importance tient aussi à l'inclusion de deux postes de dépenses "périphériques" de gestion des ressources naturelles : la "mobilisation de la ressource en eau" et l'amélioration du cadre de vie".

· Cette définition est destinée à harmoniser la présentation des dépenses avec le système européen de rassemblement de l'information économique sur l'environnement (SERIEE) élaboré par Eurostat.

2. Les grands postes de dépenses

Le tableau ci-après permet de détailler les sommes consacrées aux différents postes de dépenses de protection de l'environnement et de gestion des ressources naturelles.

Source : Etat récapitulatif de l'effort financier consenti au titre de l'environnement

· L'année 1996 se caractérise par une croissance plus modérée des dépenses dans ce domaine que par le passé. En effet, après une hausse de plus de 11 % en 1994 et de 7 % en 1995, les dépenses de protection de l'environnement des collectivités locales ont progressé au rythme plus modeste de 4 %.

La gestion des eaux usées et des déchets, qui représente près de 90 % de cette dépense, explique pour l'essentiel cette progression.

· S'agissant de la gestion des eaux usées , il convient de noter que les dépenses de fonctionnement sont en forte progression , le montant de celles-ci ayant doublé entre 1990 et 1996. Cette augmentation est principalement due au nombre croissant de ménages et d'entreprises desservis par les réseaux d'assainissement, à la hausse de la capacité de traitement des eaux usées ainsi qu'au développement de modes de traitement plus performants et donc plus coûteux. Les investissements dans ce domaine connaissent cependant une baisse sensible de l'ordre de 5 % sur la période 1991-1996 . Pour les réseaux d'assainissement, ce phénomène s'explique en partie par la forte diminution, de l'ordre de 30 %, du coût des travaux réalisés dans ce domaine. Les investissements en faveur du traitement des eaux usées semblent, pour leur part, atteindre un pallier après plusieurs années de croissance soutenue, due aux prescriptions de la directive européenne du 21 mai 1991 et de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992.

· La gestion des déchets connaît une évolution similaire à celle qui se dessine pour la gestion des eaux usées avec, d'une part, une forte augmentation des dépenses courantes et, d'autre part, un début de ralentissement des dépenses d'investissement . Avec un croissance annuelle de près de 9 % depuis 1990, les dépenses courantes poursuivent en effet un mouvement ascendant qui s'explique essentiellement par :

- la croissance de la quantité de déchets municipaux "produits" et collectés ;

- le développement de modes d'élimination plus sophistiqués, puisque la part des déchets municipaux mis en décharge recule, d'après une étude de l'ADEME, de près de 50 % en 1989 à 47 % en 1993, tandis que dans le même temps, la part des déchets incinérés est passée de 42,3 % à 45,8 % ;

- enfin le fort développement de la collecte sélective depuis 1990 constitue aussi un facteur de renchérissement des coûts de gestion des déchets.

Les dépenses d'investissement sont, après une augmentation globale de plus de 9 % entre 1990 et 1994, caractérisées par une baisse de 5 % en 1995 et de près de 7 % en 1996, ce qui s'expliquerait par un remplacement progressif des installations de traitement de petite taille et peu adaptées à des traitements divers par des installations plus performantes.